Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

WYROK

STRASBURG

28 listopada 2013

OSTATECZNY

28/02/2014

Niniejszy wyrok zyskał moc ostateczną ma mocy Art. 44 § 2 Konwencji.

Może podlegać korekcie wydawniczej.

W sprawie Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes przeciwko Austrii,

Europejski Trybunał Praw Człowieka (Pierwsza Sekcja), zasiadając jako Izba w składzie:

Isabelle Berro-Lefèvre, Przewodnicząca,
Elisabeth Steiner,
Khanlar Hajiyev,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Julia Laffranque,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Erik Møse, sędziowie,

oraz Søren Nielsen, Kanclerz Sekcji,

Obradując na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2013 roku,

wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w tym dniu:

POSTĘPOWANIE

65. Sprawa została wszczęta skargą (nr 39534/07) wniesioną do Trybunału przeciwko Republice Austrii na mocy art. 34 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności („Konwencja”) przez Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes, stowarzyszenie zarejestrowane na terenie Austrii („skarżący”) w dniu 24 sierpnia 2007 roku.

65. Skarżącego reprezentował p. R. Mutenthaler, prawnik prowadzący działalność w Ybbs. Rząd Austrii („Rząd”) reprezentował jego Pełnomocnik, Ambasador H. Tichy, Kierownik Wydziału Prawa Międzynarodowego Federalnego Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Europejskich.

65. Skarżący zarzucał, że odmowa Tyrolskiej Komisji ds. Obrotu Ziemią udzielenia skarżącemu dostępu do wszystkich decyzji wydanych przez Komisję od stycznia 2000 roku stanowiła naruszenie prawa dostępu do informacji.

65. W dniu 10 marca 2010 roku skarga została przekazana Rządowi.

FAKTY

I. OKOLICZNOŚCI SPRAWY

65. Skarżący jest zarejestrowanym stowarzyszeniem mającym siedzibę w Wiedniu. Jego celem jest prowadzenie badań i analiz dotyczących historycznych i bieżących transakcji mających za przedmiot przenoszenie własności gruntów leśnych i rolnych w celu formułowania wniosków co do wpływów tego rodzaju transakcji na funkcjonowanie społeczeństwa. Stowarzyszenie przedstawia także swoje zdanie na temat projektów ustaw dotyczących sfery jego zainteresowań.

65. Co do zasady, transakcje mające za przedmiot grunty rolne i leśne wymagają uzyskania zgody od władz lokalnych i regionalnych. Te ostatnie noszą nazwę Komisji Regionalnych ds. Obrotu Ziemią ( Landes- Grundverkehrs-kommissionen). Wymóg ten, zawarty w przepisach Ustawach o Obrocie Nieruchomościami poszczególnych landów ( Länder), ma za zadanie zapewnić, aby ziemia wykorzystywana była w celach związanych z rolnictwem i leśnictwem, a także, w niektórych regionach (w tym w Tyrolu), ukrócić proceder budowania „drugich” (sezonowych) domów mieszkalnych. Skarżący twierdzi, że otrzymuje decyzje wydawane przez wszystkie Regionalne Komisje ds. Obrotu Ziemią oprócz tej właściwej dla obszaru Tyrolu. Nazwiska stron oraz inne dane wrażliwe zawarte w decyzjach otrzymywanych przez stowarzyszenie są zazwyczaj usuwane.

65. W dniu 26 kwietnia 2005 roku, stowarzyszenie złożyło do Tyrolskiej Komisji ds. Obrotu Ziemią (zwanej dalej „Komisją”) prośbę o przekazanie drogą pocztową wszystkich decyzji wydanych po dniu 1 stycznia 2005 roku, z pominięciem danych wrażliwych, z zastrzeżeniem zwrotu kosztów ich przekazania. W liście z dnia 12 lipca 2005 roku Komisja odpowiedziała, że nie jest w stanie zrealizować prośby z uwagi na brak czasu oraz dostępnego personelu.

65. W dniu 18 lipca 2005 roku, skarżący złożył kolejny wniosek, tym razem dotyczący przekazania drogą pocztową wszystkich decyzji wydanych od dnia 1 stycznia 2000 roku, z pominięciem danych wrażliwych. Stowarzyszenie zażądało ponadto, aby w przypadku odpowiedzi odmownej wydana została w tym zakresie formalna decyzja, zgodnie z przepisami Tyrolskiej Ustawy o Dostępie do Informacji ( Tiroler Auskunftspflichtgesetz, zwana dalej „Ustawą o Dostępie do Informacji”). Stowarzyszenie argumentowało, że z uwagi na fakt, iż decyzje podejmowane przez Komisję dotyczyły „praw o charakterze cywilnym” w rozumieniu art. 6 Konwencji, podejmowane decyzje powinny być bądź to publicznie ogłaszane, bądź też przekazywane do wiadomości publicznej w inny sposób.

65. W decyzji z dnia 10 października 2005 roku, Komisja odrzuciła wniosek, uznając, że przekazywanie pozbawionych danych wrażliwych egzemplarzy decyzji nie stanowiło przekazywania informacji w rozumieniu sekcji 1(2) Ustawy o Dostępie do Informacji, określającej informacje jako „istniejącą wiedzę na temat spraw znanych danemu organowi w momencie przekazywania tego rodzaju informacji”. Co więcej, nawet w przypadku, gdyby wskazany wyżej przepis miał zastosowanie do złożonego wniosku, Ustawa o Dostępie do Informacji stanowiła na mocy podpunktu (c) sekcji 3(1), że obowiązek przekazywania informacji nie istniał w sytuacji, gdy ich przekazywanie wymagałoby zaangażowania środków na tyle znaczących, że miałoby to negatywny wpływ na funkcjonowanie danego organu. W decyzji wskazano, że wszelkie skargi mogą być wniesione do Trybunału Konstytucyjnego ( Verfassungsgerichtshof) oraz Trybunału Administracyjnego ( Verwaltungsgerichtshof).

65. Skarżący złożył skargę zarówno do Trybunału Konstytucyjnego, jak i do Trybunału Administracyjnego. Skarżący powołał się przy tym na art. 10 Konwencji.

65. W swoich oświadczeniach wystosowanych w odpowiedzi na skargę skierowaną przez stowarzyszenie do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Administracyjnego, Komisja stwierdziła, że jej decyzje nie stanowiły informacji w rozumieniu Ustawy o Dostępie do Informacji. Zdaniem Komisji, decyzja zawierała jedynie dane na temat faktów sprawy oraz wnioski o charakterze prawnym wyciągnięte na ich podstawie. W przypadku, kiedy tego rodzaju wnioski okazałyby się nieprawidłowe, istniała możliwość podjęcia dyskusji na temat zastosowanej argumentacji prawnej oraz podważenia i ewentualnego uchylenia decyzji. W związku z powyższym, udzielenie dostępu do treści decyzji można było porównać do udzielenia porady prawnej, nie zaś do przekazania informacji w rozumieniu Ustawy o Dostępie do Informacji.

65. W dniu 21 września 2006 roku, Trybunał Administracyjny oświadczył, że nie jest on właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i odrzucił skargę wniesioną przez stowarzyszenie. Trybunał Administracyjny uznał, że był on właściwy wyłącznie do rozpatrywania skarg przeciwko decyzjom dotyczącym przenoszenia własności działek budowlanych, nie zaś skarg przeciwko decyzjom Komisji w przedmiocie przenoszenia własności gruntów rolnych bądź leśnych. Jako że stowarzyszenie nie twierdziło nigdy, że jest ono stroną transakcji polegającej na przeniesieniu własności działki budowlanej, nie mogło ono opierać swojej skargi na tego rodzaju statusie. Podobnie też Ustawa o Dostępie do Informacji nie zawierała żadnych przepisów stanowiących, jakoby skargi na decyzje Komisji podejmowane na podstawie Ustawy miały być kierowane do Trybunału Administracyjnego. W związku z powyższym, zagadnienie to nie należało do zakresu właściwości Trybunału Administracyjnego. W efekcie należało uznać, że zawarte w treści decyzji Komisji oświadczenie, jakoby skargi przeciwko decyzjom tejże Komisji wnosić należało do Trybunału Administracyjnego, było nieprawidłowe.

65. W dniu 27 lutego 2007 roku, Trybunał Konstytucyjny odmówił zajęcia się sprawą z uwagi na brak perspektyw pozytywnego jej rozpatrzenia z punktu widzenia prawa konstytucyjnego oraz z uwagi na fakt, że sprawa nie została wyłączona spod jurysdykcji Trybunału Administracyjnego. Decyzja ta została doręczona przedstawicielowi stowarzyszenia w dniu 4 kwietnia 2007 roku.

65. Po tym, jak Rząd powiadomiony został o wniesieniu niniejszej skargi, stowarzyszenie, powołując się na argumentację Rządu dotyczącą wyczerpania krajowych środków odwoławczych (zob. paragraf 26 poniżej), wniosło skargę na podstawie art. 138 Konstytucji Federalnej, żądając wydania przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w sprawie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Trybunałem Administracyjnym.

65. W dniu 2 grudnia 2011 roku, Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie, w którym wskazał, że to on jest właściwy, aby orzekać w sprawie skargi złożonej przez stowarzyszenie przeciwko decyzji Komisji z dnia 10 października 2005 roku. W konsekwencji, Trybunał uchylił własne orzeczenie z dnia 27 lutego 2007 roku i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

65. W kolejnym orzeczeniu z dnia 2 grudnia 2011 roku, Trybunał Konstytucyjny dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie skargi złożonej przez stowarzyszenie. Powołując się na orzecznictwo Trybunału oraz na swoje własne orzecznictwo, stwierdził on w szczególności, że prawo do otrzymywania informacji, o którym mowa w art. 10 Konwencji, pociąga za sobą zakaz nakładania przez Państwa ograniczeń w zakresie otrzymywania informacji, które inne osoby bądź podmioty zechciały bądź mogą być gotowe udostępnić, nie skutkuje ono natomiast nałożeniem na Państwo pozytywnych obowiązków w zakresie zbierania i rozpowszechniania informacji z własnej inicjatywy. Trybunał Konstytucyjny dodał, że zgodnie z jego ugruntowanym orzecznictwem, art. 10 nie nakłada na Państwo obowiązku udzielania dostępu do informacji czy też przekazywania ich z własnej inicjatywy. W konsekwencji, odmowa przekazania kopii wszystkich decyzji wydanych w oznaczonym okresie czasu przez Komisję na ręce skarżącego (z wyłączeniem danych wrażliwych) nie stanowiła ingerencji w treść prawa przysługującego skarżącemu na mocy art. 10 Konwencji.

65. Co się tyczy przytoczonego przez skarżącego argumentu, jakoby decyzja Komisji miała charakter arbitralny z uwagi na nieprzedstawienie leżących u jej podstaw przyczyn, Trybunał Konstytucyjny odniósł się do uzasadnienia do Ustawy o Dostępie do Informacji i przychylił się do poglądu przedstawionego przez Komisję, jakoby wniosek skarżącego nie stanowił wyłącznie wniosku o przekazanie informacji na jeden bądź kilka określonych tematów, lecz wymagał od Komisji dokonania kompilacji – z własnej inicjatywy – wszystkich decyzji wydanych przez okres kilku lat, usunięcia z nich danych wrażliwych, następnie zaś przesłania papierowych kopii tychże decyzji do skarżącego. Komisja miała zatem prawo uznać, że do wniosku skarżącego nie miały zastosowania postanowienia sekcji 1 Ustawy o Dostępie do Informacji. Co więcej, Komisja dokonała także rozpatrzenia wniosku pod kątem merytorycznym, jako że stwierdziła ona, że odmowa przekazania informacji możliwa była w oparciu o przepisy sekcji 3(1) podpunkt (c) Ustawy o Dostępie do Informacji z uwagi na fakt, że w celu przekazania tychże informacji konieczne byłoby dokonanie analiz, wyliczeń bądź przygotowań w sposób znaczący utrudniających realizację pozostałych obowiązków ciążących na Komisji.

65. Trybunał Konstytucyjny poczynił wreszcie spostrzeżenie, że skarżący mógł dodatkowo w sposób dorozumiany opierać swoją skargę na art. 6 Konwencji. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ani jego własne orzecznictwo, ani orzecznictwo ETPC dotyczące publicznego dostępu do orzeczeń sądowych nie gwarantowały prawa uzyskania kopii wszystkich decyzji (z pominięciem danych wrażliwych) podjętych przez Komisję przez pewien dłuższy okres czasu. Zgodnie z treścią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek udostępniania treści orzeczeń znajdował zastosowanie w odniesieniu do orzeczeń sądów najwyższej instancji, dotyczących zagadnień istotnych z punktu widzenia prawa. Zasada ta jednak nie miała zastosowania do wszystkich decyzji podejmowanych przez Komisję.

II. WŁAŚCIWE PRAWO I PRAKTYKA KRAJOWA

A. Ustawa o Dostępie do Informacji

65. Ustawa o Dostępie do Informacji (Regionalny Dziennik Ustaw 4/1989) zawiera uregulowania dotyczące spoczywającego na poszczególnych organach obowiązku udostępniania informacji:

Sekcja 1 stanowi, co następuje:

„(1) Władze danego Landu, gminy, związki gmin oraz wszelkie inne organy samorządowe podlegające regulacjom ustawodawstwa regionalnego zobowiązane są przekazywać wszelkim osobom zainteresowanym informacje na temat swojej sfery kompetencji, chyba że przepisy sekcji 3 stanowią inaczej.

(2) Mianem informacji określa się istniejącą wiedzę na temat spraw znanych danemu organowi w momencie przekazywania tego rodzaju informacji”.

Sekcja 2 stanowi – w zakresie, w jakim ma to znaczenie dla niniejszej sprawy – co następuje:

“(1) Każdy ma prawo wymagać od władz danego Landu, gmin, związków gmin oraz wszelkich innych organów samorządowych podlegających regulacjom ustawodawstwa regionalnego, aby przekazały informacje drogą ustną, na piśmie bądź też teleksem, drogą telefoniczną czy telegraficzną. ...”

Sekcja 3 stanowi – w zakresie, w jakim ma to znaczenie dla niniejszej sprawy – co następuje:

„(1) W przypadku, kiedy przekazanie informacji byłoby sprzeczne z ciążącymi na danym organie obowiązkami w zakresie zachowania poufności, organ ten odmówi przekazania informacji.

(2) Obowiązek przekazania informacji nie istnieje w przypadku, gdy

...

(c) przekazanie informacji wymagałoby przeprowadzenia analiz, wyliczeń bądź poczynienia przygotowań w sposób znaczący utrudniających realizację pozostałych ciążących na danym organie obowiązków...”

B. Tyrolska Ustawa o Obrocie Nieruchomościami

65. Celem Tyrolskiej Ustawy o Obrocie Nieruchomościami obowiązującej w stanie prawnym istotnym dla celów rozpatrywanej sprawy (Regionalny Dziennik Ustaw 61/1996, z późn. zm. wprowadzonymi na mocy przepisów zawartych w Regionalnym Dzienniku Ustaw 75/1999), było zapewnienie, aby ziemia wykorzystywana była w celach związanych z rolnictwem i leśnictwem i ukrócenie procederu wznoszenia „drugich” (sezonowych) domów mieszkalnych na tych obszarach.

65. Zawieranie umów mających za przedmiot przeniesienie własności oraz określonych innych praw do gruntów leśnych bądź rolnych wymagało zatem uzyskania zgody lokalnych władz właściwych w sprawach obrotu nieruchomościami. Odwołania do Komisji na decyzje tych władz wnosić mogły bądź to strony (jeśli były one zdania, że decyzje te skutkowały naruszeniem przysługujących im praw), bądź też Regionalny Referent ds. Obrotu Ziemią (w przypadku, gdy uznał on, że dana decyzja pozostawała w sprzeczności z interesem publicznym). Istniała możliwość wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego przeciwko decyzjom Komisji dotyczącym przeniesienia własności gruntów rolnych bądź leśnych. W przypadku braku stosownego zezwolenia, przeniesienie własności gruntu uznawano za nieważne.

65. Regionalna Komisja ds. Obrotu Ziemią składała się z dziewięciu członków oraz ich zastępców, powoływanych na okres pięciu lat; w trakcie wykonywania powierzonych im funkcji osoby te nie były zobowiązane postępować zgodnie z treścią jakichkolwiek instrukcji. Co do zasady, Komisja obradowała publicznie, a uczestnicy posiedzeń Komisji prezentowali swoje stanowiska w formie ustnej.

65. Coroczne sprawozdanie poświęcone „sytuacji w obszarze obrotu nieruchomościami w Tyrolu”, publikowane przez Władze Regionalne, zawiera raport przedstawiający ogólne informacje na temat działalności Komisji. Na podstawie wskazanych wyżej sprawozdań stwierdzić można, że w okresie od 2000 do 2005 roku, do Komisji wnoszono od 119 do 160 skarg rocznie, przy czym większość z nich dotyczyła transakcji mających za przedmiot przeniesienie własności gruntów rolnych i leśnych. Ponadto na podstawie powyższych danych ustalić można, że Komisja wydała:

- 86 decyzji w 2000 roku;

- 65 decyzji w 2001 roku;

- 106 decyzji w 2002 roku;

- 109 decyzji w 2003 roku;

- 109 decyzji w 2004 roku;

- 105 decyzji w 2005 roku.

PRAWO

I. ZARZUT NARUSZENIA ART. 10 KONWENCJI

65. Skarżący zarzucił, że naruszono przysługujące mu prawo do otrzymywania informacji, jako że Tyrolska Komisja ds. Obrotu Ziemią odmówiła udostępnienia mu podjętych przez siebie decyzji. Skarżący powołał się na art. 10, który stanowi, co następuje:

“1. Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. ...

2. Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej.”

65. Rząd nie zgodził się z powyższą argumentacją.

A. Dopuszczalność

65. Rząd początkowo argumentował, że skarżący nie wyczerpał wszystkich dostępnych krajowych środków odwoławczych, ponieważ nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku w oparciu o przepis art. 138 § 1(b) Konstytucji Federalnej w celu rozstrzygnięcia negatywnego sporu kompetencyjnego wynikającego z orzeczenia Trybunału Administracyjnego z dnia 21 września 2006 roku oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2007 roku. Ponieważ stowarzyszenie w późniejszym czasie złożyło wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o wydanie orzeczenia w przedmiocie wskazanego sporu kompetencyjnego, doprowadzając do wydania przez Trybunał orzeczenia merytorycznego w dniu 2 grudnia 2011 roku (zob. paragraf 16 powyżej), Rząd wycofał zarzut niewyczerpania krajowych środków odwoławczych.

65. Trybunał pragnie zauważyć, że niniejsza skarga nie może zostać uznana za w sposób oczywisty nieuzasadnioną w rozumieniu art. 35 § 3 (a) Konwencji. W opinii Trybunału nie jest też niedopuszczalna z żadnych innych przyczyn. W związku z powyższym musi zostać uznana za dopuszczalną.

B. Przedmiot sprawy

1. Oświadczenia stron

65. Stowarzyszenie wskazało, że art. 10 Konwencji wymaga, aby Państwa udostępniały – w określonym zakresie – informacje opinii publicznej. Zdaniem skarżącego, orzeczenia organów sądowych, takich jak Komisja, powinny być publicznie dostępne. Mając na uwadze możliwości, jakich dostarcza elektroniczne przetwarzanie danych, władze mogły bez trudu stworzyć internetowy system informacji, umożliwiający uzyskanie dostępu do decyzji Komisji, stosując – tam, gdzie to konieczne – odpowiednie środki ochrony poufnych danych. System taki – Federalny System Informacji Prawnej ( Rechtsinformations-system des Bundes) – istniał już na poziomie federalnym, umożliwiając obywatelom uzyskanie dostępu do orzeczeń sądów najwyższego szczebla oraz różnych innych sądów i organów . W zakresie, w jakim system tego rodzaju nie istnieje, Państwo powinno przynajmniej umożliwiać uzyskanie papierowych kopii wydanych orzeczeń (z pominięciem danych osobowych) w przypadku przedstawienia w tym zakresie stosownego żądania. Co się tyczy argumentu przedstawionego przez Rząd, jakoby austriackie prawo administracyjne nie przewidywało możliwości nieograniczonego dostępu do akt, skarżący wskazał, że nie wnosił on o uzyskanie dostępu do akt, lecz o dostarczenie mu treści wydanych orzeczeń z pominięciem danych wrażliwych.

65. W opinii skarżącego, tego rodzaju ingerencja w jego prawo do otrzymywania informacji nie może zostać uznana za uzasadnioną. Stwierdził on, że wymogi postępowania w sposób zgodny z zasadami praworządności oraz sprawiedliwego procesu przemawiają za udostępnieniem opinii publicznej orzeczeń organów władzy sądowniczej; natomiast wymogi w zakresie zachowania poufności mogą być spełnione poprzez usunięcie z nich danych wrażliwych . W odpowiedzi na argument przedstawiony przez Rząd, jakoby spełnienie żądania wiązałoby się z koniecznością poczynienia znacznych nakładów pracy, skarżący poddał krytyce fakt, że Komisja nie przedstawiła jakichkolwiek danych liczbowych dotyczących liczby decyzji, które miałyby zostać udostępnione, ani też ilości czasu potrzebnego na przygotowanie egzemplarzy niezawierających danych wrażliwych.

65. Rząd argumentował, że odmowa przekazania kopii wszystkich decyzji wydanych od 1 stycznia 2000 roku (z pominięciem danych wrażliwych) przez Komisję nie może być uważana za ingerencję w prawa przysługujące skarżącemu stowarzyszeniu na mocy art. 10. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, art. 10 Konwencji zakazuje Układającym się Państwom ingerowania w proces otrzymywania informacji, które jakiś podmiot zechce przekazać. Nie nakłada on jednakowoż na Państwo pozytywnego obowiązku w zakresie gromadzenia i rozpowszechniania informacji. Państwo ma obowiązek stworzenia systemu informacji działającego w taki sposób, aby dana jednostka była w stanie uzyskać ogólnodostępne informacje; nie ma ono natomiast obowiązku udzielania dostępu do informacji niejawnych.

65. Dostęp do akt zawierających decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego zazwyczaj udzielany jest jedynie w przypadku stron mających konkretny interes prawny w danej sprawie. Skarżący nie mógł powoływać się na specjalny interes prawny względem wszystkich decyzji wydanych przez Komisję przez dłuższy okres czasu. Zatem odmowa przekazania kopii wszystkich decyzji wydanych od 1 stycznia 2000 roku (z pominięciem danych wrażliwych) przez Komisję nie stanowiła ingerencji w prawa przysługujące na mocy art. 10. Co więcej, prawa do otrzymania treści wszystkich decyzji wydanych przez Komisję przez dłuższy okres czasu nie można było także wyprowadzić z treści art. 6 Konwencji.

65. Rząd przedstawił także alternatywny argument, stwierdzając, że gdyby jednak uznać, że doszło do ingerencji w prawa przysługujące skarżącemu na mocy art. 10, ingerencję taką należało mimo to uznać za uzasadnioną. Rząd wskazał, w szczególności, że ingerencja ta służyła realizacji uprawnionych celów: ochronie praw innych osób i podmiotów, mianowicie ich interesu w zakresie nieujawniania treści postępowań wpływających na ich położenie, mogących np. zawierać dane osobowe dotyczące lokalizacji i cen nabywanych nieruchomości, ponadto zaś zapobiegała ona ujawnieniu informacji niejawnych. Co więcej, służyła ona także zapewnieniu odpowiedniego funkcjonowania przedmiotowego organu. W przypadku spełnienia żądań skarżącego konieczne byłoby zaangażowanie znaczących środków w celu usunięcia danych wrażliwych z treści licznych decyzji wydanych na przestrzeni kilku lat, co uniemożliwiłoby Komisji realizowanie jej zasadniczych zadań. Zestawienie ze sobą omawianych interesów wskazywało, że interes skarżącego dotyczący uzyskania danych do wszystkich wydanych decyzji w wersji bez danych wrażliwych ustąpić musiał interesom wskazanym powyżej. W efekcie, omawiana ingerencja miała również charakter proporcjonalny.

2. Ocena Trybunału

(a) Czy doszło do ingerencji

65. Trybunał konsekwentnie uznawał, że opinia publiczna ma prawo dostępu do informacji dotyczących interesu publicznego. Orzecznictwo w tym obszarze rozwijało się w odniesieniu do zagadnienia wolności prasy, której celem jest przekazywanie opinii publicznej informacji oraz idei dotyczących tego rodzaju spraw. Trybunał podkreślił, że zobowiązany on jest z najwyższą starannością badać każdy przypadek zastosowania przez władze państwowe środków mogących potencjalnie zniechęcić prasę – będącą jednym z podmiotów sprawujących nadzór w imieniu społeczeństwa – do udziału w debacie publicznej dotyczącej spraw budzących uzasadnione zainteresowanie opinii publicznej (zob. Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom, skarga nr 37374/05, § 26, 14 kwietnia 2009 roku, z odwołaniem do sprawy Observer i Guardian przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 26 listopada 1991, § 59, Seria A nr 216; Thorgeir Thorgeirson przeciwko Islandii, 25 czerwca 1992, § 63, Seria A nr 239; Jersild przeciwko Danii, 23 września 1994 roku, § 35, Seria A nr 298; oraz Bladet Tromsø i Stensaas przeciwko Norwegii [Wielka Izba], skarga nr 21980/93, § 64, ETPC 1999-III).

65. Co więcej, Trybunał uznał, że gromadzenie informacji stanowi niezbędną czynność przygotowawczą w pracy dziennikarzy oraz konieczny, podlegający ochronie element wolności prasy (zob. Dammann przeciwko Szwajcarii skarga nr 77551/01, § 52, 25 kwietnia 2006). Jednak funkcja tworzenia forum debaty publicznej nie jest realizowana wyłącznie przez prasę. Funkcję tą wykonywać mogą także organizacje pozarządowe, których działalność stanowi niezbędny element debaty publicznej opartej na wiedzy. Trybunał przyjął zatem, że organizacje pozarządowe, tak samo jak prasa, mogą być uznane za podmioty sprawujące nadzór w imieniu społeczeństwa. W związku z tym, ich działalność podlega podobnej ochronie na mocy postanowień Konwencji, jak ma to miejsce w przypadku prasy (zob. Társaság a Szabadságjogokért, op. cit., § 27, oraz Animal Defenders International przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [Wielka Izba], skarga nr 48876/08, § 103, 22 kwietnia 2013).

65. Skarżący jest organizacją pozarządową, której celem jest analizowanie wpływu zmian w zakresie własności gruntów rolnych i leśnych na społeczeństwo. Ma ono także swój wkład w proces legislacyjny, przedstawiając swoje zdanie na temat projektów ustaw dotyczących sfery jego zainteresowań. W niniejszej sprawie stowarzyszenie pragnęło uzyskać informacje dotyczące decyzji podejmowanych przez Komisję, tj. organ odwoławczy mający prawo zezwolić bądź odmówić zezwolenia na przeniesienie własności gruntów rolnych i leśnych na mocy Tyrolskiej Ustawy o Obrocie Nieruchomościami. Cele realizowane przez Ustawę – mianowicie zapewnienie, aby ziemia wykorzystywana była w celach związanych z rolnictwem i leśnictwem i ukrócenie procederu wznoszenia „drugich” (sezonowych) domów mieszkalnych – są zagadnieniami leżącymi w interesie publicznym.

65. Skarżący brał zatem udział w procesie uprawnionego gromadzenia informacji w interesie publicznym. Celem skarżącego stowarzyszenia było prowadzenie badań oraz przedstawianie komentarzy na temat projektów ustaw, przez co wpływało ono na przebieg debaty publicznej. W związku z powyższym uznać należy, że doszło do ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, o którym mowa w art. 10 § 1 Konwencji (zob. Társaság a Szabadságjogokért, op. cit., § 28; zob. także Kenedi przeciwko Węgrom, skarga nr 31475/05, § 43, 26 maja 2009).

(b) Czy ingerencja była uzasadniona

65. Trybunał pragnie powtórzyć, że ingerencja w prawo przysługujące skarżącemu na mocy art. 10 § 1 stanowić będzie naruszenie Konwencji w przypadku, gdy nie będzie ona spełniać wymagań wskazanych w treści ustępu 2 art. 10. Należy zatem ustalić, czy wspomniana ingerencja była „przewidziana przez ustawę”, czy zmierzała do wypełnienia co najmniej jednego z uprawnionych celów wymienionych w ustępie 2 oraz czy była „niezbędna w demokratycznym społeczeństwie” do ich osiągnięcia.

65. Oddalając wniosek skarżącego, Komisja powołała się na postanowienia sekcji 1 i 3(1) akapit (c) Ustawy o Dostępie do Informacji. Trybunał stwierdza zatem, że przedmiotowa ingerencja była „przewidziana przez ustawę” w rozumieniu art. 10 § 2 Konwencji.

65. Rząd argumentował, że przedmiotowa ingerencja służyła realizacji uprawnionych celów, mianowicie ochronie praw innych osób oraz zapobieganiu ujawniania informacji niejawnych. Skarżący argumentował, że interes ten można było jednak chronić poprzez usunięcie danych wrażliwych z przekazywanych kopii decyzji. Trybunał uznaje, że przedmiotowa ingerencja może zostać uznana za służącą realizacji uprawnionego celu, jakim jest ochrona praw przysługujących innym osobom.

65. Trybunał musi zatem rozstrzygnąć, czy ingerencja była także „niezbędna” w rozumieniu art. 10 § 2. Odnosząc się do ogólnych zasad dotyczących niezbędnego charakteru ingerencji w prawo do wolności wyrażania opinii, Trybunał pragnie odnieść się do niedawnego orzeczenia w sprawie Animal Defenders International (op. cit., § 100).

65. W kontekście dostępu do informacji, Trybunał stwierdził, że prawo do otrzymywania informacji zasadniczo nakłada na Rząd zakaz uniemożliwiania osobom otrzymywania informacji, które inne osoby bądź podmioty zechciały bądź są gotowe przekazać (zob. Leander przeciwko Szwecji, 26 marca 1987 roku, § 74, Seria A, nr 116). Co więcej, Trybunał uznał, że prawo do otrzymywania informacji nie może być interpretowane jako skutkujące nałożeniem na Państwo pozytywnych obowiązków w zakresie gromadzenia i rozpowszechniania informacji z własnej inicjatywy (zob. Guerra i Inni przeciwko Włochom, 19 lutego 1998, § 53, Zbiór Orzeczeń 1998‑I). Mimo to jednak, w sprawie Társaság a Szabadságjogokért – dotyczącej wniosku o uzyskanie dostępu do informacji przez organizację pozarządową na potrzeby wkładu w przebieg debaty publicznej – Trybunał wskazał, że zaczął on w niedawnym okresie przychylać się do szerszego rozumienia koncepcji „swobody otrzymywania informacji”, za którym idzie także uznanie prawa do dostępu do informacji (op. cit., § 35). Co więcej, Trybunał odnalazł w tym zakresie analogie ze swym orzecznictwem dotyczącym wolności prasy, wskazując, że zobowiązany jest on z najwyższą starannością badać każdy przypadek, w którym władze państwowe, posiadając monopol w dziedzinie informacji, utrudniają danej osobie bądź podmiotowi wykonywanie funkcji organu nadzoru działającego w interesie społecznym (ibid., § 36, z odniesieniem do sprawy Chauvy i Inni przeciwko Francji, skarga nr 64915/01, § 66, ETPC 2004‑VI).

65. W niniejszej sprawie, skarżący zażądał udostępnienia papierowych kopii wszystkich decyzji wydanych przez Komisję od dnia 1 stycznia 2000 roku do połowy 2005 roku. Skarżący argumentował zasadniczo, że na Państwie ciążył obowiązek polegający bądź to na opublikowaniu wszystkich decyzji Komisji w elektronicznej bazie danych, bądź też na przekazywaniu ich na życzenie osób zainteresowanych, z pominięciem danych wrażliwych. Trybunał nie uważa, że ogólne zobowiązanie tego rodzaju da się wyinterpretować z treści jego orzecznictwa dotyczącego art. 10. Zadaniem Trybunału w niniejszej sprawie jest jednak rozstrzygnięcie, czy powody odmowy spełnienia żądania skarżącego podane przez władze krajowe były „istotne i wystarczające” w konkretnych okolicznościach sprawy i czy dana ingerencja była proporcjonalna w stosunku do uprawnionego celu, którego realizacji miała ona służyć.

65. Zarówno Komisja, jak i Trybunał Konstytucyjny oparły swoje rozumowanie na argumentacji składającej się z dwóch elementów. Po pierwsze, oba organy uznały, że wniosek skarżącego nie mieścił się w zakresie regulacji Ustawy o Dostępie do Informacji. Po drugie, argumentowały one, że nawet gdyby uznać, że tak jednak było, to wniosek ten i tak można byłoby odrzucić z uwagi na fakt, że jego realizacja wymagałaby zaangażowania znaczących środków, co z kolei uniemożliwiłoby realizację przez Komisję innych ciążących na niej obowiązków. Trybunał Konstytucyjny wskazał w szczególności, że żądanie skarżącego nie dotyczyło uzyskania informacji na jeden bądź kilka określonych tematów, lecz wymagał od Komisji dokonania kompilacji – z własnej inicjatywy – wszystkich decyzji wydanych przez okres kilku lat, usunięcia z nich danych wrażliwych, następnie zaś przesłania papierowych kopii tychże decyzji do skarżącego. Na tej samej argumentacji swoje stanowisko oparł także Rząd.

65. Trybunał pragnie zauważyć, że istnieje różnica między niniejszą sprawą a stanem faktycznym w sprawie Társaság a Szabadságjogokért, która dotyczyła przedłożonego przez organizację pozarządową wniosku o udostępnienie konkretnego dokumentu – skargi konstytucyjnej dotyczącej zmiany określonych przepisów Kodeksu Karnego – przedłożonego przez jednego z parlamentarzystów. Dochodząc do wniosku, że odmowa udzielenia dostępu do informacji stanowiła naruszenie art. 10, Trybunał miał na uwadze fakt, że przedmiotowe informacje były „przygotowane i dostępne” i nie wymagały gromadzenia przez Rząd jakichkolwiek danych (zob. Társaság a Szabadságjogokért, op. cit., § 36). Dokonując jednak oceny, czy ingerencja w niniejszej sprawie była „niezbędna” w rozumieniu art. 10 § 2, Trybunał zobowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy.

65. Trybunał pragnie zauważyć, że skarżący, wnioskując o przekazanie kopii decyzji Komisji (z pominięciem danych wrażliwych), miał na uwadze fakt, że decyzje te zawierały dane osobowe, których usunięcie byłoby konieczne w przypadku udostępnienia tychże decyzji. Skarżący rozumiał także, że przygotowanie i wysyłka żądanych kopii musiałyby łączyć się z koniecznością poniesienia określonych kosztów, w związku z czym zaproponował on pokrycie tych kosztów. Mimo to jednak żądanie skarżącego spotkało się z bezwarunkową odmową.

65. Mając na uwadze fakt, że Komisja stanowi organ publiczny rozpatrujący spory dotyczące „praw cywilnych” w rozumieniu art. 6 Konwencji (zob. Eisenstecken przeciwko Austrii, skarga nr 29477/95, § 20, ETPC 2000‑X, z dalszymi odwołaniami), które to spory mają, co więcej, duże znaczenie dla opinii publicznej, Trybunał uważa, że jest rzeczą zaskakującą, iż żadne z decyzji podjętych przez Komisję nie zostały opublikowane, w elektronicznej bazie danych bądź też w jakiejkolwiek innej formie. W konsekwencji, znaczna część przewidywanych trudności, na jakie powołała się Komisja w uzasadnieniu odmowy dostarczenia skarżącemu kopii szeregu wydanych na przestrzeni kilku lat decyzji stanowiła w istocie efekt podjętej przez Komisję decyzji o niepublikowaniu swoich rozstrzygnięć. W tym kontekście, Trybunał pragnie zaznaczyć, że zgodnie ze wskazaniem skarżącego – którego Rząd nie zakwestionował – wszystkie inne Regionalne Komisje ds. Obrotu Nieruchomościami przekazują skarżącemu kopie wydawanych decyzji (z pominięciem danych wrażliwych), nie ponosząc w związku z tym jakichkolwiek szczególnych trudności.

65. Podsumowując, Trybunał uznaje, że argumenty przytaczane przez władze krajowe celem uzasadnienia odmowy uznania wniosku skarżącego stowarzyszenia w przedmiocie uzyskania dostępu do decyzji Komisji należy uznać za „istotne”, ale nie za „wystarczające”. Mimo, iż nie jest zadaniem Trybunału ustalenie, w jaki sposób Komisja mogła i powinna była umożliwić skarżącemu uzyskanie dostępu do podjętych przez siebie decyzji, uznaje on, że całkowita odmowa udzielenia dostępu do jakichkolwiek decyzji nie spełniała wymogu proporcjonalności. Komisja, która z własnego wyboru sprawowała monopol informacyjny w odniesieniu do podejmowanych przez siebie decyzji, w omawiany sposób uniemożliwiła skarżącemu prowadzenie badań w odniesieniu do jednego z dziewięciu austriackich Landów, tzn. Tyrolu, oraz uczestniczenie w znaczącym zakresie w procesie legislacyjnym dotyczącym wprowadzania zmian w treści tyrolskiego prawa obrotu nieruchomościami. Trybunał stwierdza zatem, że ingerencja w przysługujące skarżącemu prawo do wolności wyrażania opinii nie może zostać uznana za niezbędną w społeczeństwie demokratycznym.

65. W związku z powyższym Trybunał orzeka, że doszło do naruszenia art. 10 Konwencji.

II. ZARZUT NARUSZENIA ART. 13 KONWENCJI

65. Skarżący podnosił, że nie miał możliwości skorzystania ze „skutecznego środka odwoławczego” w zakresie skargi na podstawie art. 10 Konwencji. Powołał się on na art. 13 Konwencji, który stanowi, co następuje:

„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe.”

65. Rząd nie zgodził się z powyższą argumentacją.

65. Trybunał zauważa, że przedmiotowa skarga powiązana jest ze skargą rozpatrywaną powyżej, w związku z czym musi ona także zostać uznana za dopuszczalną.

65. Skarżący podnosił, że w swoich orzeczeniach z dnia 21 września 2006 roku i 27 lutego 2007 roku, Trybunał Administracyjny oraz Trybunał Konstytucyjny odmówiły odniesienia się do meritum skargi, dotyczącego odmownej decyzji Komisji w sprawie przekazania skarżącemu kopii wszystkich decyzji wydanych w określonym okresie czasu.

65. Rząd twierdził, że skarga do Trybunału Konstytucyjnego stanowiła skuteczny środek odwoławczy. Nawet orzeczenie w sprawie odmowy rozpatrzenia skargi stanowiło formę przyspieszonego rozpatrzenia przedmiotu tejże skargi. Co więcej, w niniejszym przypadku skarżący miał możliwość zaskarżenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie odmowy rozpatrzenia sprawy poprzez złożenie, na mocy art. 138 Konstytucji Federalnej, wniosku o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między Trybunałem Konstytucyjnym a Trybunałem Administracyjnym.

65. Jak Trybunał miał już wielokrotnie okazję wskazać, art. 13 Konwencji gwarantuje dostępność na poziomie krajowym środka odwoławczego pozwalającego na egzekwowanie przestrzegania istoty praw i wolności przewidzianych w Konwencji bez względu na formę, w jakiej są one chronione w ramach krajowego porządku prawnego. Efektem działania wspomnianego art. 13 jest więc wprowadzenie wymogu zapewnienia krajowego środka odwoławczego pozwalającego właściwemu organowi krajowemu na rozpatrzenie „dającej się uzasadnić skargi” ( arguable complaint) na gruncie Konwencji oraz na zapewnienie odpowiedniego zadośćuczynienia. Zakres zobowiązań Układających się Państw wynikających z art. 13 różni się w zależności od charakteru skargi. Niemniej środek odwoławczy wymagany na mocy art. 13 musi być „skuteczny” zarówno w praktyce, jak i z punktu widzenia prawa. „Skuteczność” „środka odwoławczego” w rozumieniu art. 13 nie zależy od gwarancji rozstrzygnięcia korzystnego dla strony skarżącej (zob. np. Kudła przeciwko Polsce, skarga nr 30210/96, § 157, ETPC 2000-XI).

65. Trybunał musi zatem rozstrzygnąć, czy przepisy prawa austriackiego dawały skarżącemu możliwość wniesienia skargi w przedmiocie rzekomego naruszenia przysługującego mu prawa do wolności wyrażania opinii oraz czy środek ten był „skuteczny” w tym sensie, że był on w stanie zapewnić odpowiednie zadośćuczynienie rzekomego naruszenia.

65. Trybunał pragnie zauważyć, że Trybunał Administracyjny uznał się za niewłaściwy w sprawie skargi wniesionej przez stowarzyszenie. Trybunał Konstytucyjny z kolei również odmówił zajęcia się sprawą, przyjmując założenie, że sprawa ta należała do właściwości Trybunału Administracyjnego. W niniejszym przypadku jednak skarżący miał możliwość złożenia na mocy art. 138 Konstytucji Federalnej wniosku o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego wskazanego powyżej. Skarżący skorzystał z tej możliwości, na skutek czego Trybunał Konstytucyjny uchylił swoją poprzednią decyzję i wydał orzeczenie merytoryczne w sprawie skargi wniesionej przez skarżącego w oparciu o przepisy art. 10. Fakt, że wynik nie okazał się dla skarżącego korzystny, nie zmienia faktu, że środek ten był środkiem skutecznym.

65. W związku z powyższym Trybunał uznaje, że skarżącemu przysługiwał skuteczny środek odwoławczy w odniesieniu do skargi wniesionej w oparciu o przepisy art. 10. W efekcie uznać należy, że nie doszło do naruszenia art. 13 Konwencji.

III. ZASTOSOWANIE ARTYKUŁU 41 KONWENCJI

65. Art. 41 Konwencji stanowi, co następuje:

„Jeśli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej protokołów, oraz jeśli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi potrzeba, słuszne zadośćuczynienie pokrzywdzonej stronie.”

A. Koszty i wydatki

65. Mimo iż skarżący nie wniósł o zasądzenie odszkodowania bądź zadośćuczynienia, w swoich uwagach z dnia 27 sierpnia 2010 roku wniósł on o zasądzenie kwoty 5.579,66 euro (EUR) tytułem zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w trakcie postępowań krajowych, wliczając w to kwotę 80 EUR z tytułu wydatków w ramach postępowania przed Komisją, 2.940,78 EUR w ramach postępowania przed Trybunałem Administracyjnym oraz 2.558,88 w ramach pierwszego z postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie kosztów, które mogły zostać poniesione w trakcie kolejnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym – zgodnie z postanowieniami art. 138 Konstytucji Federalnej – chyba, że koszty te zostałyby zwrócone przez Trybunał Konstytucyjny.

65. W odniesieniu do postępowania w oparciu o przepisy Konwencji, skarżący wniósł o zasądzenie „odpowiedniej kwoty tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego”, nie określając jednak dokładnej kwoty.

65. Rząd poczynił spostrzeżenie, że skarżący nie przedstawił dowodów na poniesienie kosztów rzekomo związanych z postępowaniem przez Komisją. Rząd odnotował – nie dodając żadnego komentarza w tej sprawie – że skarżący wniósł o zwrot kosztów i wydatków poniesionych w trakcie postępowania przed Trybunałem Administracyjnym oraz w trakcie pierwszego z postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym. Co więcej, Rząd wskazał także, że koszty ewentualnego kolejnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie zostały jeszcze w istocie faktycznie poniesione.

65. Rząd wskazał wreszcie, że skarżący nie przedstawił dowodów odnośnie poniesionych kosztów postępowania wszczętego na podstawie przepisów Konwencji zgodnie z istniejącymi w tym zakresie wymaganiami. Rząd poczynił spostrzeżenie, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w trakcie postępowania przed Trybunałem były w dużej mierze zbliżone do tych, jakie podnosił on już wcześniej w ramach postępowania przed władzami krajowymi.

65. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału skarżący jest uprawniony do zwrotu kosztów i wydatków jedynie w takim zakresie, w jakim zostały one faktycznie poniesione przez skarżącego i były niezbędne, a ich suma jest rozsądna. W niniejszej sprawie, mając na uwadze posiadane dokumenty oraz powyższe kryteria, Trybunał przyznaje skarżącemu kwotę 5.499,66 EUR tytułem kosztów poniesionych w ramach postępowania przed Trybunałem Administracyjnym oraz w ramach pierwszego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Trybunał pragnie zaznaczyć, że w ramach drugiego z postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym na rzecz skarżącego zasądzono zwrot kosztów oraz że nie wnosił on w tym zakresie jakichkolwiek dalszych roszczeń w trakcie postępowania toczonego przed Trybunałem. Ponadto Trybunał oddala pozostałą część roszczeń o zwrot kosztów i wydatków w ramach postępowań krajowych i uznaje za stosowne zasądzić na rzecz skarżącego kwotę 2.000 EUR tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Trybunałem.

65. W konsekwencji Trybunał, zaokrąglając przedmiotową kwotę, zasądza na rzecz skarżącego łączną sumę 7.500 EUR tytułem wszystkich poniesionych kosztów i wydatków.

B. Odsetki za zwłokę

65. Trybunał za słuszne uznaje wyznaczenie wysokości odsetek za zwłokę na podstawie stopy oprocentowania kredytu marginalnego Europejskiego Banku Centralnego powiększonej o trzy punkty procentowe.

W ZWIĄZKU Z POWYŻSZYM TRYBUNAŁ

1. Uznaje jednomyślnie skargę za dopuszczalną;

2. Orzeka sześcioma głosami do jednego, że doszło do naruszenia art. 10 Konwencji;

3. Orzeka jednomyślnie, że nie doszło do naruszenia art. 13 Konwencji.

4. Orzeka jednomyślnie, że

(a) Państwo pozwane wypłaci skarżącemu przed upływem trzech miesięcy od daty, w której wyrok stanie się ostateczny zgodnie z art. 44 § 2 Konwencji, sumę 7.500 EUR (siedem tysięcy pięćset euro) z tytułu kosztów i wydatków, powiększoną o wartość wszelkich podatków, jakie ewentualnie mogą być pobrane od tej kwoty;

(b) że od momentu upływu wyżej wskazanego terminu trzech miesięcy aż do momentu uregulowania należności, należne będą odsetki zwykłe od określonej powyżej kwoty, naliczone według stopy równej marginalnej stopie procentowej Europejskiego Banku Centralnego obowiązującej w tym okresie, powiększonej o trzy punkty procentowe;

5. Oddala jednomyślnie pozostałą część roszczeń skarżących w zakresie słusznego zadośćuczynienia.

Sporządzono w języku angielskim i złożono na piśmie lutego 28 marca 2013 r., zgodnie z art. 77 §§ 2 i 3 Regulaminu Trybunału.

Søren NielsenIsabelle Berro-Lefèvre
KanclerzPrzewodniczący

Zgodnie z treścią art. 45 § 2 Konwencji oraz art. 74 § 2 Regulaminu Trybunału, do niniejszego wyroku załączone zostaje zdanie odrębne Sędziego Møse

I.B.L.
S.N.

ZDANIE CZĘŚCIOWO ODRĘBNE: SĘDZIA MØSE

1. Zgadzam się, że z powodów wskazanych w treści orzeczenia, nie doszło do naruszenia art. 13 Konwencji, niemniej jednak nie jestem w stanie zgodzić się z rozumowaniem pozostałych Sędziów w kwestii naruszenia art. 10 (zob. paragrafy 37 – 48 wyroku).

2. Ogólne zasady dotyczące wolności wyrażania opinii są powszechnie znane i zostały podsumowane m. in. w sprawie Mouvement raëlien Suisse przeciwko Szwajcarii [Wielka Izba], skarga nr 16354/06, § 48, 13 lipca 2012 roku. Bezsporne jest też, że prasa pełni niezmiernie istotną funkcję „publicznego organu nadzoru”, zajmując się przekazywaniem informacji istotnych z punktu widzenia opinii publicznej. Trybunał zobowiązany jest z najwyższą starannością badać każdy przypadek zastosowania przez władze państwowe jakichkolwiek środków bądź sankcji w tego rodzaju sprawach (zob. m. in. Bladet Tromsø i Stensaas przeciwko Norwegii [Wielka Izba], skarga nr 21980/93, §§ 59 i 64, ETPC 1999-III).

3. Wielka Izba uznała, że w sytuacji, kiedy organizacja pozarządowa (NGO) zwraca uwagę na zagadnienia stanowiące przedmiot zainteresowania opinii publicznej, wykonuje ona funkcję publicznego organu nadzoru o znaczeniu podobnym jak w przypadku prasy (zob. Animal Defenders International przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [Wielka Izba], skarga nr 48876/08, § 103, 22 kwietnia 2013). Wskazaną wyżej ogólną zasadę uważam za słuszną. Niemniej jednak to, czy w danym przypadku doszło do naruszenia, zależeć będzie od konkretnej oceny sytuacji. W sprawie Animal Defenders, dotyczącej zakazu emisji płatnych reklam zawierających treści polityczne w radiu i telewizji, większość składu orzekającego nie uznała, że doszło do naruszenia art. 10.

4. Na poziomie Izby, zagadnienie pełnienia przez NGO funkcji publicznego organu nadzoru podniesione zostało w sprawach Vides Aizsardzibas Klubs przeciwko Łotwie, skarga nr 57829/00, § 42, 27 maja 2004 roku; Steel i Morris przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 68416/01, § 89, ETPC 2005-II; oraz Riolo przeciwko Włochom, skarga nr 42211/07, § 63, 17 lipca 2008 roku (dotyczącej napisania przez osobę prowadzącą badania w obszarze nauk politycznych artykułu do gazety). Stan faktyczny we wskazanych wyżej sprawach jest jednak zupełnie inny niż w niniejszym przypadku.

5. Co się tyczy dostępu do informacji, zgadzam się ze wstępnym podsumowaniem odpowiedniego orzecznictwa zawartym w paragrafie 41 uzasadnienia wyroku, wliczając w to także odwołanie do sprawy Leander przeciwko Szwecji, 26 marca 1987 roku, § 74, Seria A, nr 116, oraz Guerra i Inni przeciwko Włochom, 19 lutego 1998, § 53, Zbiór Orzeczeń 1998‑I. Większość składu orzekającego powołuje się następnie na wyrok w sprawie Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom, skarga nr 37374/05, 14 kwietnia 2009 roku, która dotyczyła uzyskania dostępu do informacji przez organizację pozarządową. W mojej opinii jednak na wyroku w tej sprawie nie można opierać argumentacji, jakoby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia postanowień Konwencji (zob. paragrafy 7-8 poniżej).

6. W paragrafach 34-36 wyroku zawarto także odwołanie do sprawy Dammann przeciwko Szwajcarii, skarga nr 77551/01, § 52, 25 kwietnia 2006 roku; sprawy Társaság a Szabadságjogokért, op. cit., §§ 26 i 27; oraz Kenedi przeciwko Węgrom, skarga nr 31475/05, § 43, 26 maja 2009 roku. Pierwszy ze wskazanych wyżej wyroków dotyczył skazania przez sąd dziennikarza, który poczynił pewne działania przygotowawcze mające na celu pozyskanie informacji, naruszając przy tym rzekomo postanowienia szwajcarskiego kodeksu karnego; fakty tej sprawy w sposób wyraźny różnią się od faktów obecnej sprawy. Podobnie też nie da się ze sprawą niniejszą porównywać stanu faktycznego w trzecim ze wskazanych wyżej orzeczeń: w sprawie tej skarżący był historykiem, który uzyskał nakaz sądowy pozwalający mu uzyskać dostęp do określonych dokumentów przechowywanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Pomimo kolejnych decyzji sądu podtrzymujących przedmiotowy wyrok nakazujący udostępnienie dokumentów, władze państwowe notorycznie uniemożliwiały skarżącemu uzyskanie do nich dostępu.

7. Jak wskazała większość składu orzekającego (zob. paragraf 44 wyroku), sprawa Társaság a Szabadságjogokért, op. cit., dotyczyła wniosku złożonego przez organizację pozarządową w przedmiocie uzyskania dostępu do konkretnego dokumentu – mianowicie skargi konstytucyjnej. Trybunał orzekł, że odmowa udzielenia dostępu stanowiła naruszenie art. 10, mając na uwadze fakt, że przedmiotowe informacje były „przygotowane i dostępne” i nie wymagały gromadzenia przez Rząd jakichkolwiek danych (ibid., § 36, z odwołaniem do wyroku w sprawie Guerra i Inni, op. cit., § 53). Co więcej, Trybunał orzekł w tej sprawie również, że konieczność ochrony danych o charakterze prywatnym nie uzasadniała dokonanej w tym przypadku ingerencji (ibid., § 37).

8. Natomiast wniosek złożony przez skarżącego w niniejszej sprawie dotyczył przekazania kopii papierowych wszystkich decyzji Tyrolskiej Komisji ds. Obrotu Nieruchomościami wydanych w okresie ponad pięciu lat (z pominięciem danych wrażliwych). Decyzje te zatem nie były, w momencie złożenia wniosku, w stanie pozwalającym na ich przesłanie. Wydaje się, że sam skarżący, wnioskując o przekazanie kopii decyzji Komisji (z pominięciem danych wrażliwych), miał na uwadze fakt, że decyzje te zawierały w sobie dane osobowe, których usunięcie byłoby konieczne w przypadku udostępnienia tychże decyzji. Komisja odmówiła spełnienia żądań skarżącego, argumentując, że nawet gdyby uznać, że do żądań tych zastosowanie mają przepisy Ustawy o Dostępie do Informacji, to ich realizacja wymagałaby zaangażowania znaczących środków, co z kolei uniemożliwiłoby realizację przez Komisję innych ciążących na niej obowiązków. Trybunał Konstytucyjny zgodził się z tą argumentacją, uznając, że Komisja zmuszona byłaby dokonać kompilacji wszystkich wydanych przez siebie decyzji, następnie zaś usunąć z nich dane osobowe i przekazać kopie papierowe skarżącemu.

9. Warto zauważyć, że zgodnie z treścią corocznego sprawozdania publikowanego przez Władze Regionalne, Komisja wydawała rocznie od 65 do 109 decyzji w okresie od 2000 do 2005 roku (zob. paragraf 23 wyroku). Wniosek skarżącego dotyczył zatem ogółem kilkuset decyzji. W mojej opinii zatem argument, jakoby spełnienie żądań skarżącego stowarzyszenia miałoby niekorzystny wpływ na realizację przez Komisję ciążących na niej zobowiązań, nie może być uważany za mający charakter arbitralny. Uważam zatem, że przyczyny odmowy realizacji żądań zawartych w treści wniosku skarżącego należy uznać za istotne i wystarczające.

10. Należy wreszcie zauważyć, że skarżący nie został całkowicie pozbawiony możliwości uzyskania informacji na temat decyzji podejmowanych przez Komisję. Pewne informacje dostępne są bowiem w treści corocznego sprawozdania przedstawianego przez Władze Regionalne. Co więcej, Komisja nie jest organem, od którego decyzji nie przysługuje odwołanie. Skargę na postanowienia Komisji można bowiem wnieść do Trybunału Konstytucyjnego, zbiór zaś orzeczeń tego ostatniego publikowany jest w internetowej bazie danych (Federalnym Systemie Informacji Prawnej), a orzeczenia te, co do zasady, zawierają także skrótowe omówienie zaskarżonych decyzji Komisji. W konsekwencji uznać należy, że ingerencja w treść prawa przysługującego skarżącemu na mocy art. 10 była również proporcjonalna.

11. W mojej opinii, wszystkie te względy prowadzą do wniosku, że, odmawiając spełnienia żądań skarżącego, władze krajowe nie przekroczyły zakresu przysługującego im marginesu oceny. Fakt, że wszystkie pozostałe Regionalne Komisje ds. Obrotu Nieruchomościami przekazywały kopie swoich decyzji (z pominięciem danych wrażliwych) nie jest wystarczającym argumentem, aby tezę tę podważyć.

12. W związku z powyższym uznaję, że w niniejszym przypadku nie doszło do naruszenia art. 10 Konwencji.