Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

WYROK

STRASBURG

4 listopada 2014 r.

Wyrok ten jest ostateczny, jednak może podlegać korekcie wydawniczej.

W sprawie Tarakhel przeciwko Szwajcarii

Europejski Trybunał Praw Człowieka, zasiadając jako Wielka Izba w składzie:

Dean Spielmann, Przewodniczący,

Josep Casadevall,

Guido Raimondi,

Mark Villiger,

Isabelle Berro-Lefèvre,

András Sajó,

Ledi Bianku,

Nona Tsotsoria,

Işıl Karakaş,

Nebojša Vučinić,

Julia Laffranque,

Linos-Alexandre Sicilianos,

Helen Keller,

André Potocki,

Paul Lemmens,

Helena Jäderblom,

Paul Mahoney, sędziowie,

oraz Lawrence Early, Doradca prawny

Obradując na posiedzeniu niejawnym 12 lutego i 10 września 2014 r., wydaje następujący wyrok, który został przyjęty we wskazanym wyżej dniu:

POSTĘPOWANIE

1. Sprawa wywodzi się ze skargi (skarga nr 29217/12) wniesionej do Trybunału dnia 10 maja 2012 r. przeciwko Konfederacji Szwajcarskiej na mocy art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności („Konwencji”) przez ośmiu obywateli afgańskich (zwanych łącznie „skarżącymi”), p. Golajana Tarakhela (“pierwszy skarżący”), ur. w 1971 r., jego żony p. Maryam Habibi (“druga skarżąca”), ur. w 1981 r., oraz ich sześcioro małoletnich dzieci: Arezoo, ur. w 1999 r., Mohammada, ur. w 2001 r., Nazanin, ur. 2003 r., Shiba, ur. w 2005 r, Zeynab, ur. w 2008 r., oraz Amira Hassana, ur. w 2012 r., zamieszkałych w Lozannie.

2. Skarżący byli reprezentowani przez p. Chloé Bregnard Ecoffey, działającą w imieniu Służby Pomocy Prawnej dla Wychodźców ( Service d’Aide Juridique aux Exilés – SAJE). Rząd Szwajcarski („Rząd”) był reprezentowany przez Pełnomocnika, p. Franka Schürmanna, Szefa Wydziału Międzynarodowej Ochrony Praw Człowieka Federalnego Biura Sprawiedliwości.

3. W oparciu o art. 3 i 8 Konwencji skarżący podnieśli przede wszystkim, że w przypadku odesłania ich do Włoch, zostaliby narażeni na nieludzkie i poniżające traktowanie z powodu ryzyka nieotrzymania zakwaterowania lub otrzymania zakwaterowania w nieludzkich i poniżających warunkach. Ryzyko to wynikało według nich z braku indywidualnych gwarancji co do ewentualnej opieki nad nimi wobec uchybień systemowych w organizacji przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech.

Na podstawie art. 13 i 3 Konwencji skarżący podnieśli także, że władze szwajcarskie nie uwzględniły należycie ich okoliczności osobistych i nie wzięły pod uwagę ich sytuacji jako rodziny.

4. W dniu 25 czerwca 2012 r. Rząd otrzymał zawiadomienie o złożeniu skargi.

5. W dniu 24 września 2013 r. Izba, do której skarga została przypisana, w składzie Guido Raimondi, Danutė Jočienė, Peer Lorenzen, András Sajó, Işıl Karakaş, Nebojša Vučinić i Helen Keller, sędziowie, oraz Stanley Naismith, Kanclerz Sekcji, zrzekła się właściwości na rzecz Wielkiej Izby, co zostało skonsultowane ze stronami, które nie wyraziły w tej sprawie sprzeciwu (art. 30 Konwencji i art. 72 Regulaminu Trybunału). Skład Wielkiej Izby został ustalony zgodnie z przepisami art. 26 §§ 4 i 5 Konwencji i art. 24 Regulaminu Trybunału. Na posiedzeniu końcowym Paul Lemmens i Nona Tsotsoria, sędziowie substytuci, zastąpili Inetę Ziemele oraz Peera Lorenzena, którzy nie mogli wziąć udziału w dalszym rozpatrywaniu niniejszej sprawy (art. 24 § 3 Regulaminu).

6. Skarżący i Rząd przedłożyli pisemne uwagi co do dopuszczalności i zasadności skargi (art. 59 § 1 Regulaminu). Uwagi przedłożyły również Rządy Włoch, Holandii, Szwecji, Norwegii i Zjednoczonego Królestwa oraz organizacja Defence for Children, Centre for Advice on Individual Rights in Europe (“AIRE Centre”), Rada Europejska ds. Uchodźców i Wychodźstwa („ECRE”) oraz Amnesty International, które otrzymały zezwolenie od Przewodniczącego Trybunału na interwencję w procedurze pisemnej (art. 36 § 2 Konwencji i art. 44 § 3 Regulaminu Trybunału). Do uczestnictwa w procedurze ustnej został zaproszony także Rząd Włoch.

7. Sprawa została rozpatrzona na publicznej rozprawie w budynku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w dniu 12 lutego 2014 r. (art. 59 § 3 Regulaminu Trybunału).

Przed Trybunałem stanęli:

(a)  ze strony Rządu

P. F. SCHÜRMANN, Szef Wydziału Międzynarodowej Ochrony Praw Człowieka, Federalne Biuro Sprawiedliwości, Federalny Departament Policji i Sprawiedliwości, Pełnomocnik,

P. B. DUBEY, Zastępca Szefa Wydziału Koordynacji Prawa Europejskiego i Schengen/Dublin, Federalne Biuro Sprawiedliwości, Federalny Departament Policji i Sprawiedliwości, Radca prawny,

P. D. STEIGER LEUBA, Doradca Techniczny, Wydział Międzynarodowej Ochrony Praw Człowieka, Federalne Biuro Sprawiedliwości, Federalny Departament Policji i Sprawiedliwości, Radca prawny,

P. J. HORNI, Zastępca Szefa Wydziału, Wydział Procedury Dublińskiej, Federalne Biuro ds. Migracji, Federalny Departament Policji i Sprawiedliwości, Radca prawny,

P. V. HOFER, oficer łącznikowy ds. „dublińskich” z włoskim Ministerstwem Spraw Wewnętrznych, Federalne Biuro ds. Migracji, Federalny Departament Policji i Sprawiedliwości, Radca prawny;

(b) ze strony skarżących

P. C. BREGNARD ECOFFEY, Szef SAJE, Radca prawny,

P. K. POVLAKIC, Doradca;

(c) ze strony Rządu Włoch (trzecia strona)

P. P. ACCARDO, Radca prawny,

P. G. MAURO PELLEGRINI, Przedstawiciel.

Trybunał wysłuchał wystąpień p. Schürmanna, p. Horniego, p. Bregnard Ecoffey, p. Povlakic i p. Accardo oraz ich odpowiedzi na pytania zadane przez sędziów.

FAKTY

I. OKOLICZNOŚCI SPRAWY

8. Okoliczności sprawy można podsumować w sposób przedstawiony poniżej.

9. W nieustalonym terminie pierwszy skarżący opuścił Afganistan, udając się do Pakistanu, gdzie spotkał i poślubił drugą skarżącą. Para następnie przeprowadziła się do Iranu, gdzie mieszkała przez piętnaście lat.

10. W nieustalonym terminie para wraz z dziećmi opuściła Iran, udając się do Turcji, a stamtąd przepłynęła łodzią do Włoch. Według ustaleń włoskiej policji oraz formularzy identyfikacyjnych dołączonych do uwag Rządu Włoch skarżący (para i pięcioro ich najstarszych dzieci) zeszli na ląd na wybrzeżu Kalabrii dnia 16 lipca 2011 r. i, podawszy fałszywą tożsamość, zostali natychmiast poddani procedurze identyfikacyjnej EURODAC (wykonanie fotografii i pobranie odcisków palców). Tego samego dnia para wraz z pięciorgiem dzieci została umieszczona w obiekcie recepcyjnym prowadzonym przez władze lokalne Stignano (region Reggio di Calabria), gdzie przebywali do 26 lipca 2011 r. Tego dnia, po ustaleniu ich prawdziwej tożsamości, para wraz z dziećmi została przewieziona do ośrodka recepcyjnego dla osób ubiegających się o azyl ( Centro di Acoglienza per Richiedenti Asilo, “CARA”) w Bari w regionie Puglia.

11. Według skarżących warunki życia w ośrodku były złe, w szczególności ze względu na brak odpowiednich urządzeń sanitarnych, brak prywatności i atmosferę przemocy panującą wśród mieszkańców.

12. W dniu 28 lipca 2011 r. skarżący opuścili bez pozwolenia ośrodek CARA w Bari. Następnie udali się do Austrii, gdzie 30 lipca 2011 r. zostali ponownie zarejestrowani w systemie EURODAC. Skarżący złożyli wniosek o udzielenie azylu w Austrii, jednak został on odrzucony. W dniu 1 sierpnia 2011 r. Austria zwróciła się do włoskich władz z wnioskiem o przejęcie skarżących, który został przez nie formalnie zaakceptowany 17 sierpnia 2011 r. W nieustalonym terminie skarżący udali się do Szwajcarii. W dniu 14 listopada 2011 r. władze austriackie poinformowały swoich włoskich partnerów, że transfer został odwołany, ponieważ skarżący zaginęli.

13. W dniu 3 listopada 2011 r. skarżący złożyli wniosek o udzielenie azylu w Szwajcarii.

14. W dniu 15 listopada 2011 r. Federalne Biuro ds. Migracji („FMO”) przeprowadziło rozmowę z pierwszym i drugim skarżącym, podczas którego oświadczyli oni, że warunki życia we Włoszech były trudne oraz że znalezienie tam pracy przez pierwszego skarżącego byłoby niemożliwe.

15. W dniu 22 listopada 2011 r. FMO zwróciła się do władz włoskich z wnioskiem o przejęcie skarżących. W swoich uwagach Rządy Szwajcarii i Włoch zgodziły się, że Włochy milcząco zaakceptowały wniosek.

16. W decyzji z 24 stycznia 2012 r. FMO odrzuciła wniosek o udzielenie azylu złożony przez skarżących i wydała nakaz usunięcia ich z terytorium państwa do Włoch. Organ administracyjny uznał, że „trudne warunki życia we Włoszech nie czyniły nakazu usunięcia z terytorium państwa niewykonalnym”, oraz że „z tego względu zapewnienie pomocy skarżącym było zadaniem władz włoskich”, a „władze szwajcarskie nie były kompetentne, aby zająć miejsce władz włoskich.” Na tej podstawie stwierdził, że „akta nie zawierały żadnej konkretnej przesłanki wskazującej na zagrożenie życia skarżących w przypadku ich powrotu do Włoch.”

17. W dniu 2 lutego 2012 r. skarżący odwołali się do Federalnego Sądu Administracyjnego. Na poparcie swojej apelacji stwierdzili, że warunki przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech naruszały postanowienia art. 3 Konwencji oraz że władze federalne nie rozważyły należycie ich skargi w tym względzie.

18. W wyroku z 9 lutego 2012 r. Federalny Sąd Administracyjny odrzucił apelację, podtrzymując w całości decyzję FMO. Sąd uznał, że „choć istniały uchybienia w zakresie organizacji przyjmowania osób ubiegających się o azyl i opieki społecznej, i że nie zawsze władze lub prywatne organizacje charytatywne mogły zaopiekować się osobami ubiegającymi się o azyl”, akta nie zawierały żadnego dowodu mogącego „obalić domniemanie, że Włochy postępują zgodnie ze swoimi obowiązkami przewidzianymi w prawie międzynarodowym publicznym”. W szczególności, odnosząc się do postępowania skarżących, sąd orzekł, że „decydując się na podróż do Szwajcarii, nie dali władzom włoskim możliwości wywiązania się z ciążących na nich obowiązkach związanych z sytuacją [skarżących]”.

19. W dniu 13 marca 2012 r. skarżący zwrócili się do FMO z wnioskiem o wznowienie postępowania i przyznanie im azylu w Szwajcarii. Twierdzili, że ich sytuacja nie została szczegółowo zbadana. FMO przekazała wniosek do Federalnego Sądu Administracyjnego, który zmienił jego kwalifikację jako „wniosek o rewizję” wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. i odrzucił go wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. ze względu na fakt, że skarżący nie przedstawili nowych powodów, na których nie mogli się opierać w czasie zwykłego postępowania. Skarżący oparli swoją prośbę głównie na bardziej szczegółowym opisie ich pobytu we Włoszech oraz fakcie uczęszczania ich dzieci do szkoły w Szwajcarii.

20. W piśmie z 10 maja 2012 r., które dotarło do Kancelarii 15 maja, skarżący wnieśli skargę do Trybunału i zabiegali o zastosowanie środka tymczasowego nakazującego Rządowi Szwajcarii zaniechanie deportowania ich do Włoch na czas trwania niniejszego postępowania.

21. W faksie z dnia 18 maja 2012 r. Kancelaria poinformowała Rząd Szwajcarii, że pełniący obowiązki Przewodniczącego Sekcji, do której sprawa została przydzielona, zdecydował o wskazaniu Rządowi Szwajcarii na podstawie art. 39 Regulaminu Trybunału, że skarżący nie powinni być deportowani do Włoch w czasie trwania postępowania przed Trybunałem.

II. WŁAŚCIWE PRAWO KRAJOWE

A. Federalna ustawa o azylu z 26 czerwca 1998 r. w brzmieniu obowiązującym w czasie, którego tyczy się sprawa

22. Stosowne przepisy Federalnej ustawy o azylu z 26 czerwca 1998 r. brzmią następująco:

Art. 29. Rozmowa dotycząca powodów ubiegania się o azyl

“1. Biuro przeprowadzi rozmowę z osobami ubiegającymi się o azyl dotyczącą powodów ubiegania się o azyl

a. w ośrodku rejestracji; lub

b. w ciągu dwudziestu dni od chwili wydania decyzji w sprawie przydzielenia wniosku do kantonu

1 bis. W razie potrzeby wezwany zostanie tłumacz.

2. Osobom ubiegającym się o azyl może towarzyszyć wybrany przedstawiciel i tłumacz, którzy sami nie są osobami ubiegającymi się o azyl.

3. Należy sporządzić dokumentację rozmowy. Podpisują ją wszystkie osoby obecne podczas rozmowy z wyjątkiem przedstawicieli organizacji charytatywnych.

4. Biuro może powierzyć przeprowadzenie rozmowy władzom kantonu, jeżeli dzięki temu nastąpi znaczne przyspieszenie procedury. Zastosowanie znajdują wtedy par. 1-3.”

Art. 34. Decyzja w sprawie nierozpatrywania wniosku o udzielenie azylu w przypadku braku zagrożenia prześladowaniem w innym państwie

“1. Jeżeli osoba ubiegająca się o azyl przybyła z państwa, w którym nie grozi jej prześladowanie w rozumieniu art. 6a(2)(a), Biuro nie będzie rozpatrywać wniosku o udzielenie azylu, chyba że istnieją oznaki prześladowania.

2. Zasadniczo Biuro nie będzie rozpatrywać wniosków o udzielenie azylu, jeżeli osoba ubiegająca się o azyl

a. może wrócić do bezpiecznego państwa trzeciego w rozumieniu art. 6a(2)(b), w którym wcześniej mieszkała;

b. może wrócić do państwa trzeciego, w którym wcześniej mieszkała i który w danej sprawie stosuje zasadę non-refoulement wskazaną w art. 5(1);

c. może kontynuować podróż do państwa trzeciego, który udzielił wizy takiej osobie lub w którym może ona żądać ochrony;

d. może udać się do państwa trzeciego, które na mocy porozumienia międzynarodowego jest właściwe dla przeprowadzenia procedury udzielenia azylu i usunięcia z terytorium państwa;

e. może kontynuować podróż do państwa trzeciego, gdzie ma bliskich krewnych lub inne osoby, z którymi ma bliskie relacje.

3. Ust. 2(a), (b), (c) i (e) nie znajdują zastosowania, jeżeli

a. bliscy krewni osoby ubiegającej się o azyl lub inne osoby, z którymi osoba ta ma bliskie relacje mieszkają w Szwajcarii;

b. osoba ubiegająca się o azyl ma oczywisty status uchodźcy w rozumieniu art. 3;

c. Biuro posiada informacje wskazujące, że państwo trzecie nie zapewnia skutecznej ochrony, jeśli chodzi o zasadę non-refoulement wskazaną w art. 5(1).”

Art. 42. Miejsce pobytu w czasie postępowanie w sprawie udzielenia azylu

„Każda osoba, która wniesie wniosek o udzielenie azylu w Szwajcarii, może pozostać w tym państwie do czasu zakończenia postępowania.”

Art. 105. Odwołania od decyzji Biura

„Odwołania od decyzji Biura podlegają Federalnej ustawie o sądach administracyjnych z dnia 17 czerwca 2005 r.”

Art. 107a. Procedura dublińska

„Odwołania od decyzji w sprawie nierozpatrywania wniosku o udzielenie azylu złożone przez osoby ubiegające się o azyl i mogące udać się do państwa trzeciego, które na mocy porozumienia międzynarodowego jest właściwe dla przeprowadzenia procedury udzielenia azylu i usunięcia z terytorium państwa, nie będą miały skutku zawieszającego. Osoba ubiegająca się o azyl, której dotyczy sprawa, może ubiegać się o zawieszenie wykonania nakazu wydalenia do czasu rozstrzygnięcia apelacji. Federalny Sąd Administracyjny wyda postanowienie w ciągu pięciu dni od złożenia wniosku. Jeżeli w tym czasie nie zostanie podjęta decyzja o zawieszeniu wykonania nakazu usunięcia z terytorium państwa, może on zostać wykonany.”

B. Rozporządzenie azylowe 1 z dnia 11 sierpnia 1999 r . dotyczące procedury (Rozporządzenie w sprawie azylu 1, OA 1) w brzmieniu obowiązującym w czasie, którego tyczy się sprawa

23. Stosowny artykuł Rozporządzenia azylowego 1 z dnia 11 sierpnia 1999 r. dotyczącego procedury przewiduje:

Art. 29a. Ustalenie właściwości na podstawie Rozporządzenia Dublin

(art. 34(2)(d), Ustawa o azylu)

„ ¹ FMO ustali właściwość dla wniosku o udzielenie azylu zgodnie z kryteriami zawartymi w Rozporządzeniu (WE) nr 343/2003.

² Jeżeli w wyniku tego ustalenia okaże się, że rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu należy do kompetencji innego państwa, FMO wyda decyzję o odrzuceniu wniosku, gdy tylko takie państwo wyrazi zgodę na przejęcie osoby ubiegającej się o azyl lub na jej przyjęcie z powrotem.

³ FMO może także rozpatrzyć wniosek ze względów humanitarnych, nawet jeżeli ustali, że w przypadku danego wniosku zachodzi właściwość innego państwa.

⁴ Procedura dotycząca przejmowania osoby ubiegającej się o azyl lub przyjmowania jej z powrotem przez właściwe państwo zostanie przeprowadzona zgodnie z Rozporządzeniem (WE) nr 1560/2003.”

C. Federalna ustawa o sąd ach z dnia 17 czerwca 2005 r.

24. Stosowny przepis Federalnej ustawy o sądach z dnia 17 czerwca 2005 r. brzmi następująco:

Art. 123. Inne powody

„(...)

² Istnieje możliwość złożenia wniosku o rewizję

(...)

a. w sprawach cywilnych i publicznoprawnych, jeżeli wnioskodawca odkryje później istotne okoliczności lub rozstrzygające dowody, na których nie mógł się oprzeć w poprzednim postępowaniu, z wyjątkiem okoliczności lub dowodów, które nastały po wyroku (...)”

D. Federalna ustawa o sądach administracyjnych z dnia 17 czerwca 2005 r.

25. Stosowny artykuł Federalnej ustawy o sądach administracyjnych z dnia 17 czerwca 2005 r. brzmi następująco:

Art. 45. Zasada

„Art. 121-128 Federalnej ustawy o sądach z dnia 17 czerwca 2005 r. są stosowane przez analogię w odniesieniu do rewizji wyroków Federalnego Sądu Administracyjnego.”

E. Stosowne orzecznictwo Federalnego Sądu Administracyjnego

26. Federalny Sąd Administracyjny, który orzeka jako ostatnia instancja w sprawach dotyczących udzielenia azylu, uchylał nakazy deportacji lub uzależniał ich wykonanie od określonych warunków, ponieważ osoby, których takie nakazy dotyczyły, mieściły się w kategorii „osób szczególnie narażonych”. Zrobił tak w szczególności w następujących sytuacjach:

(i) osoby uznanej za szczególnie narażoną ze względu na bycie samotną młodą kobietą (D-4267/2007 z dnia 30 sierpnia 2007 r.);

(ii) starszego mężczyzny z poważnymi i upośledzającymi problemami zdrowotnymi (E-6557/2009 z dnia 23 października 2009 r.);

(iii) młodego mężczyzny bez więzi społecznych czy rodzinnych w Somalilandzie (E-2157/2011 z dnia 18 listopada 2011 r.);

(iv) osoby uznanej za szczególnie narażoną ze względu na szczególne potrzeby medyczne i społeczne wobec jej stanu psychologicznego i faktu posiadania małego, zależnego od niej dziecka (E-188/2012 z dnia 31 stycznia 2012 r.).

(v) kobiet, w szczególności samotnych i wdów, z określonych regionów lub państw (E-3568/2012 z dnia 1 maja 2013 r.).

27. W trzech wyrokach (E-5194/2012 z dnia 15 lutego 2013 r., E-1341/2012 z dnia 2 maja 2012 r. oraz D-1689/2012 z dnia 24 kwietnia 2012 r.), Federalny Sąd Administracyjny uznał, że warunki zatrzymania na Malcie będącej państwem należącym do systemu „Dublin” mogą budzić zaniepokojenie, w szczególności w przypadku osób z dzieckiem. W innej sprawie (E-1574/2011 z dnia 18 października 2013 r.), dotyczącej wydalenia z terytorium państwa do Włoch somalijskiej rodziny z trójką małych dzieci, Sąd uznał, że Szwajcaria powinna zastosować „klauzulę suwerenności” (zob. paragraf 32 poniżej) przewidzianą w Rozporządzeniu Dublińskim (zob. paragraf 29 poniżej), która pozwala państwom zawiesić deportację z powodów humanitarnych ze względu na warunki, w jakich wnioskodawcy zostaliby przyjęci we Włoszech, które w opinii Sądu były nieodpowiednie, oraz ze względu na stan zdrowia rodziców.

III. WŁAŚCIWE PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ

28. Stosowne przepisy Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przewidują:

Art. 4

Zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania

„Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu.”

Art. 18

Prawo do azylu

„Gwarantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad Konwencji genewskiej z 28 lipca 1951 r. i Protokołu z 31 stycznia 1967 r. dotyczących statusu uchodźców oraz zgodnie z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską.”

Art. 19

Ochrona w przypadku usunięcia z terytorium państwa, wydalenia lub ekstradycji

“1. Wydalenia zbiorowe są zakazane.

2. Nikt nie może być usunięty z terytorium państwa, wydalony lub wydany w drodze ekstradycji do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, iż może być poddany karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu.”

Art. 24

Prawa dziecka

“1. Dzieci mają prawo do ochrony i opieki, jaka jest konieczna dla ich dobra. Mogą swobodnie wyrażać swoje poglądy. Poglądy te są brane pod uwagę w sprawach, które ich dotyczą, stosownie do ich wieku i stopnia dojrzałości.

2. Wszystkie działania dotyczące dzieci, zarówno podejmowane przez władze publiczne, jak i instytucje prywatne, należy podporządkować najlepszym interesom dziecka.

3. Każde dziecko ma prawo do utrzymywania stałego, osobistego związku i bezpośredniego kontaktu z obojgiem rodziców, chyba że jest to sprzeczne z jego interesami.

29. Stosowne instrumenty ustawodawstwa wtórnego Unii Europejskiej zostały ustalone w wyroku Trybunału w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji ([Wielka Izba], nr 30696/09, §§ 57-86, ETPC 2011), który odnosi się w szczególności do:

– Dyrektywy Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającej minimalne normy przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich („dyrektywy w sprawie przyjmowania osób ubiegających się o azyl”);

– Rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego („Rozporządzenia Dublińskiego”)

– Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony („dyrektywy w sprawie kwalifikacji”);

– Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich („dyrektywy w sprawie procedur azylowych”).

30. Na mocy Rozporządzenia Dublińskiego państwa członkowskie muszą ustalić, w oparciu o hierarchię obiektywnych kryteriów (art. 5-14), które państwo członkowskie jest właściwe dla rozpatrywania wniosku o azyl wniesionego na jego terytorium. System ma na celu uniknięcie składania wielu wniosków i przewiduje, że każdy przypadek osoby ubiegającej się o azyl będzie rozpatrywany przez jedno państwo członkowskie (art. 3(1)). Dlatego jeżeli zostanie ustalone, że osoba ubiegająca się o azyl przekroczyła niezgodnie z prawem granicę jakiegokolwiek państwa członkowskiego, przybywszy z kraju trzeciego, to takie państwo członkowskie jest właściwe dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu (art. 10(1)).

31. W przypadku, gdy kryteria rozporządzenia wskazują, że właściwe jest inne państwo członkowskie, od tego państwa wymaga się, aby zapewniło opiekę osobie ubiegającej się o azyl i rozpatrzyło jej wniosek o udzielenie azylu (art. 17).

32. W drodze odstępstwa od zasady przedstawionej w art. 3(1) „klauzula suwerenności”, zawarta w art. 3(2), pozwala każdemu państwu członkowskiemu rozpatrzyć wniosek o udzielenie azylu, nawet jeżeli nie jest ono odpowiedzialne za jego rozpatrzenie na mocy kryteriów przewidzianych w rozporządzeniu. Co więcej, „klauzula humanitarna” zawarta w art. 15 zezwala każdemu państwu członkowskiemu na rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu z przyczyn humanitarnych opartych przede wszystkim na kwestiach rodzinnych czy kulturowych, nawet jeżeli nie jest ono odpowiedzialne według kryteriów.

33. W wyroku z 21 grudnia 2011 r. w sprawach N.S. przeciwko Secretary of State for the Home Department oraz M. E., A. S. M., M. T., K. P., E. H. przeciwko Refugee Applications Commissioner i Minister for Justice, Equality and Law Reform (TSUE C-411/10 i C-493/10) Wielka Izba Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE”) orzekła w kwestii transferów na mocy Rozporządzenia Dublińskiego, że choć wspólny europejski system azylowy opiera się na wzajemnym zaufaniu i założeniu przestrzegania przez państwa członkowskie prawa Unii Europejskiej oraz – przede wszystkim – praw podstawowych, domniemanie to było jednak możliwe do podważenia. W wyroku stwierdził m.in., że:

“78. Z analizy aktów tworzących wspólny europejski system azylowy wynika, że system ten został zaprojektowany w kontekście pozwalającym zakładać, że wszystkie uczestniczące w nim państwa, bez względu na to, czy chodzi o państwa członkowskie, czy o państwa trzecie, przestrzegają praw podstawowych, w tym praw znajdujących oparcie w Konwencji Genewskiej i Protokole z 1967 r., a także w EKPC, oraz że państwa członkowskie mogą w tym względzie darzyć się wzajemnym zaufaniem.

(...)

80. W tych okolicznościach należy domniemywać, iż traktowanie osób ubiegających się o azyl w każdym państwie członkowskim jest zgodne z wymogami określonymi w Karcie [Praw Podstawowych Unii Europejskiej], w Konwencji Genewskiej, a także w EKPC.

81. Nie można jednak wykluczyć, że w praktyce wystąpią poważne trudności w funkcjonowaniu wspomnianego systemu w określonym państwie członkowskim i w związku z tym zaistnieje poważne niebezpieczeństwo, iż w razie transferu do tego państwa członkowskiego osoby ubiegające się o azyl będą traktowane w sposób, którego nie dałoby się pogodzić z ich prawami podstawowymi.

82. Niemniej jednak nie można na tej podstawie dojść do wniosku, że każde naruszenie prawa podstawowego przez odpowiedzialne państwo członkowskie będzie miało wpływ na obowiązek przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 343/2003 przez pozostałe państwa członkowskie.

83. Wynika to bowiem z racji bytu Unii i realizacji przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości i konkretnie wspólnego europejskiego systemu azylowego, którego podstawą jest wzajemne zaufanie i domniemanie, iż pozostałe państwa członkowskie przestrzegają prawa Unii Europejskiej, a w szczególności praw podstawowych.

84. Poza tym sytuacja, w której najmniejsze nawet naruszenie dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 wystarczałoby, aby transfer osoby ubiegającej się o azyl do zasadniczo właściwego państwa członkowskiego był wykluczony, byłaby nie do pogodzenia z celami i systematyką rozporządzenia nr 343/2003. Rozporządzenie nr 343/2003 ma bowiem na celu, ustanawiając domniemanie, iż prawa podstawowe osoby ubiegającej się o azyl będą przestrzegane w państwie członkowskim zasadniczo właściwym do rozpatrzenia wniosku tej osoby, wprowadzenie (...) jasnej i funkcjonalnej metody pozwalającej na szybkie ustalenia państwa członkowskiego, które jest właściwe do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu. W tym celu rozporządzenie nr 343/2003 stanowi, że właściwe do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu złożonego w jednym z państw Unii jest państwo członkowskie wyznaczone zgodnie z obiektywnymi kryteriami.

85. Tymczasem, gdyby każde naruszenie poszczególnych przepisów dyrektyw 2003/9, 2004/83 lub 2005/85 przez właściwe państwo członkowskie wywoływało skutek w postaci tego, że państwo członkowskie, w którym wniosek o udzielenie azylu został złożony, nie mogłoby dokonać transferu wnioskodawcy do pierwszego z tych państw, skutek ten prowadziłby do dodania do kryteriów ustalenia właściwego państwa członkowskiego, określonych w rozdziale III rozporządzenia nr 343/2003 dodatkowego kryterium wykluczającego, zgodnie z którym mniejsze naruszenia przepisów wyżej wymienionych dyrektyw przez określone państwo członkowskie skutkowałyby zwolnieniem go z obowiązków przewidzianych w rzeczonym rozporządzeniu. Taki skutek równałby się z pozbawieniem znaczenia wspomnianych obowiązków i stałby na przeszkodzie celowi polegającemu na szybkim wyznaczeniu państwa członkowskiego, któremu przysługuje właściwość do rozpoznania wniosku o udzielenie azylu złożonego w Unii.

86. Jednakże w sytuacji, w której pojawiają się poważne obawy, iż w odpowiedzialnym państwie członkowskim występują systemowe nieprawidłowości w zakresie procedur azylowych i warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl, wiążące się z nieludzkim lub poniżającym traktowaniem w rozumieniu art. 4 Karty, transfer taki byłby niezgodny ze wspomnianym przepisem.

(...)

104. (...) domniemanie, o którym mowa w pkt 80 niniejszego wyroku i na którym opierają się uregulowania z tej dziedziny, że osoby ubiegające się o azyl będą traktowane w sposób zgodny z prawami człowieka, należy uznać za domniemanie możliwe do podważenia.

105. Mając na uwadze powyższe rozważania (...) prawo Unii stoi na przeszkodzie stosowaniu niewzruszalnego domniemania, że państwo członkowskie uznane za odpowiedzialne na podstawie art. 3(1) rozporządzenia nr 343/2003 przestrzega praw podstawowych Unii Europejskiej.

106. Art. 4 Karty należy interpretować w ten sposób, że na państwach członkowskich, w tym na sądach krajowych, ciąży obowiązek wstrzymania transferu osoby ubiegającej się o azyl do „odpowiedzialnego państwa członkowskiego” w rozumieniu rozporządzenia nr 343/2003, jeżeli niemożliwe jest, aby nie wiedziały one, że systemowe nieprawidłowości w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl w tym państwie członkowskim stanowią poważne i zasadne powody pozwalające przypuszczać, że osoba ubiegająca się o azyl zetknie się z rzeczywistym niebezpieczeństwem bycia poddanym nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w rozumieniu tego przepisu.”

34. Rozporządzenie Dublińskie obowiązuje w Szwajcarii na podstawie Umowy o warunkach stowarzyszenia z dnia 26 października 2004 r. zawartej między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską dotyczącą kryteriów i mechanizmów określania państwa właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl złożonego w państwie członkowskim lub w Szwajcarii (Dz.U. UE L 53 z dnia 27 lutego 2008 r.). Jednak Szwajcaria nie jest formalnie związana trzema dyrektywami przytoczonymi w paragrafie 29 powyżej.

35. Rozporządzenie Dublin II zostało w ostatnim czasie zastąpione Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. („Rozporządzenie Dublin III”), które przygotowano z myślą o poprawieniu systemu dublińskiego i wzmocnieniu zabezpieczeń prawnych dla osób poddawanych procedurze dublińskiej. Rozporządzenie to ma na celu m.in. zapewnić, aby rodziny nie były rozdzielane, a także zwraca szczególną uwagę na potrzeby małoletnich bez opieki i innych osób wymagających specjalnej ochrony. W szczególności, art. 6, 31, 32 i 33 Rozporządzenia Dublin III mają następujące brzmienie:

Art. 6

Gwarancje dla małoletnich

“1. W ramach wszelkich postępowań przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu jednym z priorytetów jest dla państw członkowskich jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.

(...)

3. Przy ocenie, co najlepiej służy zabezpieczeniu interesów dziecka, państwa członkowskie ściśle współpracują za sobą, a w szczególności należycie uwzględniają następujące czynniki:

(a) możliwości ponownego połączenia rodziny;

(b) dobrostan i rozwój społeczny małoletniego;

(c) aspekty związane z bezpieczeństwem i ochroną, w szczególności jeżeli zachodzi ryzyko, że dziecko jest ofiarą handlu ludźmi;

(d) opinię małoletniego, stosownie do jego wieku i dojrzałości.”

Art. 31

Wymiana właściwych informacji przed przeprowadzeniem przekazania

“1. Państwo członkowskie przeprowadzające przekazanie wnioskodawcy lub innej osoby, o której mowa w art. 18(1)(c) lub (d), dostarcza odpowiedzialnemu państwu członkowskiemu takie dane osobowe dotyczące osoby, która ma zostać przekazana, które są odpowiednie, właściwe i wystarczają, by zagwarantować właściwym organom – zgodnie z prawem krajowym – w odpowiedzialnym państwie członkowskim możliwość zapewnienia tej osobie odpowiedniej pomocy, w tym zapewnienia natychmiastowej opieki zdrowotnej wymaganej w celu ochrony jej podstawowych interesów, oraz zapewnienia dalszej ochrony i poszanowania praw przyznanych niniejszym rozporządzeniem i innymi odpowiednimi instrumentami prawnymi dotyczącymi azylu. Dane te dostarczane są odpowiedzialnemu państwu członkowskiemu w racjonalnym terminie przed przeprowadzeniem przekazania w celu zadbania o to, by jego właściwe organy – zgodnie z prawem krajowym – dysponowały czasem wystarczającym na podjęcie koniecznych środków.

2. Przekazujące państwo członkowskie dostarcza odpowiedzialnemu państwu członkowskiemu informacje – o ile dysponuje nimi zgodnie z prawem krajowym właściwy organ – które są niezbędne do zabezpieczenia praw i doraźnych szczególnych potrzeb przekazywanej osoby, a zwłaszcza:

(a) informacje o wszelkich niezwłocznych środkach, które odpowiedzialne państwo członkowskie musi podjąć w celu właściwego zadbania o szczególne potrzeby osoby przekazywanej, w tym o wszelkiej niezbędnej doraźnej opiece zdrowotnej;

(b) w odpowiednim przypadku, dane kontaktowe członków rodziny, krewnych lub innych osób należących do rodziny w przyjmującym państwie członkowskim;

(c) w przypadku małoletnich informacje na temat ich wykształcenia; (d) ocenę wieku wnioskodawcy.

3. Wymiana informacji na postawie niniejszego artykułu odbywa się wyłącznie między organami zgłoszonymi Komisji zgodnie z art. 35 niniejszego rozporządzenia, za pośrednictwem sieci łączności elektronicznej DubliNet ustanowionej na mocy art. 18 rozporządzenia (WE) nr 1560/2003. Przekazane informacje są wykorzystywane wyłącznie do celów określonych w ust. 1 niniejszego artykułu i nie są dalej przetwarzane.

4. W celu ułatwienia wymiany informacji między państwami członkowskimi, Komisja w drodze aktów wykonawczych określa standardowy formularz do przekazywania danych na mocy niniejszego artykułu. Takie akty wykonawcze będą przyjmowane zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 44(2).

5. Do wymiany informacji na mocy niniejszego artykułu mają zastosowanie przepisy określone w art. 34(8)–(12).

Art. 32

Wymiana danych dotyczących zdrowia przed przekazaniem

“1. Przekazujące państwo członkowskie przesyła odpowiedzialnemu państwu członkowskiemu – wyłącznie do celów zapewnienia opieki medycznej lub leczenia, w szczególności w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, osób starszych, ciężarnych kobiet, małoletnich i osób, które padły ofiarą tortur, zgwałcenia lub innych poważnych form przemocy psychicznej, fizycznej lub seksualnej– informacje – o ile dysponuje nimi zgodnie z prawem krajowym właściwy organ – na temat szczególnych potrzeb osoby, która ma zostać przekazana, mogące w określonych przypadkach obejmować informacje na temat stanu zdrowia fizycznego i psychicznego tej osoby. Informacje te są przekazywane na wspólnym świadectwie zdrowia, do którego załącza się niezbędne dokumenty. Odpowiedzialne państwo członkowskie zapewnia, by te szczególne potrzeby zostały odpowiednio uwzględnione, w szczególności poprzez zapewnienie wszelkiej podstawowej opieki medycznej, jaka może okazać się potrzebna.

Komisja w drodze aktów wykonawczych określa wspólne świadectwo zdrowia. Takie akty wykonawcze będą przyjmowane zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 44(2).

2. Przekazujące państwo członkowskie przekazuje odpowiedzialnemu państwu członkowskiemu jedynie informacje, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu wyraźnej zgody wnioskodawcy oraz/lub jego przedstawiciela, lub w sytuacji, gdy wnioskodawca jest fizycznie lub prawnie niezdolny do wyrażenia zgody, kiedy przekazanie informacji jest niezbędne dla ochrony podstawowych interesów wnioskodawcy lub innej osoby. Brak zgody, w tym odmowa wyrażenia zgody, nie jest przeszkodą dla przekazania danej osoby.

3. Przetwarzanie danych osobowych dotyczących zdrowia, o których mowa w ust. 1, przeprowadzane jest wyłącznie przez pracowników służby zdrowia zobowiązanych do zachowania tajemnicy lekarskiej na mocy przepisów krajowych lub reguł ustanowionych przez właściwe organy krajowe lub przez inną osobę, na której spoczywa równorzędny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej.

4. Wymiana informacji na podstawie niniejszego artykułu odbywa się wyłącznie między pracownikami służby zdrowia lub innymi osobami, o których mowa w ust. 3. Przekazane informacje wykorzystywane są wyłącznie do celów określonych w ust. 1.

5. Komisja w drodze aktów wykonawczych przyjmuje jednolite warunki i uzgodnienia praktyczne dotyczące wymiany informacji, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu. Takie akty wykonawcze będą przyjmowane zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 44(2).

6. Do wymiany informacji na mocy niniejszego artykułu mają zastosowanie przepisy określone w art. 34(8)–(12).

Art. 33

Mechanizm wczesnego ostrzegania, gotowości i zarządzania kryzysowego

“1. W przypadku gdy w oparciu o informacje zebrane przez Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu na mocy rozporządzenia (UE) nr 439/2010 Komisja ustali, że stosowanie niniejszego rozporządzenia może zostać narażone na szwank z uwagi na znaczne ryzyko szczególnego obciążenia systemu azylowego państwa członkowskiego lub z uwagi na problemy z funkcjonowaniem systemu azylowego państwa członkowskiego, we współpracy z Europejskim Urzędem Wsparcia w dziedzinie Azylu kieruje ona do takiego państwa członkowskiego zalecenia, w których zachęca do opracowania planu działań zapobiegawczych.

Zainteresowane państwo członkowskie informuje Radę i Komisję o tym, czy zamierza przedstawić plan działań zapobiegawczych w celu uporania się z obciążeniem lub z problemami w funkcjonowaniu systemu azylowego z jednoczesnym poszanowaniem praw podstawowych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.

Państwo członkowskie może – według własnego uznania i z własnej inicjatywy – przygotować plan działań zapobiegawczych, a następnie wprowadzać do niego zmiany. Podczas przygotowywania planu działań zapobiegawczych państwo członkowskie może zwrócić się o pomoc do Komisji, innych państw członkowskich, Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu i innych odpowiednich agencji Unii.

2. Po przygotowaniu planu działań zapobiegawczych zainteresowane państwo członkowskie przedstawia go Radzie i Komisji oraz regularnie przedstawia im sprawozdania z jego realizacji. Komisja informuje następnie Parlament Europejski o głównych elementach tego planu. Komisja składa Radzie sprawozdania z jego realizacji; przekazuje je także Parlamentowi Europejskiemu.

Zainteresowane państwo członkowskie stosuje wszelkie odpowiednie środki, by uporać się z sytuacją szczególnego obciążenia swojego systemu azylowego lub zapewnić usunięcie stwierdzonych niedoskonałości zanim sytuacja się pogorszy. Jeżeli plan działań zapobiegawczych obejmuje środki mające służyć uporaniu się ze szczególnym obciążeniem systemu azylowego danego państwa członkowskiego, które to obciążenie może narazić na szwank stosowanie niniejszego rozporządzenia, Komisja, przed złożeniem sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, zwraca się o opinię do Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu.

3. Jeżeli Komisja na podstawie analizy Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu ustali, że realizacja planu działań zapobiegawczych nie doprowadziła do usunięcia stwierdzonych niedoskonałości, lub jeżeli istnieje poważne ryzyko, że sytuacja azylowa w zainteresowanym państwie członkowskim może przekształcić się w kryzys, któremu najprawdopodobniej nie zaradzi plan działań zapobiegawczych, Komisja, w stosownych przypadkach we współpracy z Europejskim Urzędem Wsparcia w dziedzinie Azylu, może zwrócić się do zainteresowanego państwa członkowskiego o opracowanie planu działania w zakresie zarządzania kryzysowego i, w razie potrzeby, o wprowadzanie zmian do tego planu. Plan działania w zakresie zarządzania kryzysowego musi gwarantować, że w czasie całego procesu przestrzegany będzie dorobek prawny Unii w dziedzinie azylu, a zwłaszcza prawa podstawowe osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.

Po otrzymaniu wezwania do opracowania planu działania w zakresie zarządzania kryzysowego zainteresowane państwo członkowskie opracuje go szybko – nie później niż trzy miesiące od wezwania – we współpracy z Komisją i Europejskim Urzędem Wsparcia w dziedzinie Azylu.

Zainteresowane państwo członkowskie przedstawi plan działania w zakresie zarządzania kryzysowego, a następnie, co najmniej raz na trzy miesiące sprawozdania z jego wykonania Komisji i w stosownych przypadkach innym odpowiednim podmiotom, na przykład Europejskiemu Urzędowi Wsparcia w dziedzinie Azylu.

Komisja poinformuje o planie działania w zakresie zarządzania kryzysowego, jego ewentualnych zmianach i jego realizacji Parlament Europejski i Radę. W sprawozdaniach tych państwo członkowskie informuje o danych pozwalających monitorować przestrzeganie planu działania w zakresie zarządzania kryzysowego, takich jak czas trwania postępowania, warunki zatrzymania oraz zdolność recepcyjna w związku z napływem wnioskodawców.

4. W czasie całego procesu wczesnego ostrzegania, gotowości i zarządzania kryzysowego przewidzianego w niniejszym artykule Rada uważnie monitoruje sytuację i może się zwrócić o dalsze informacje, a także wydać wytyczne polityczne, zwłaszcza jeżeli chodzi o nagły charakter i powagę sytuacji, a zatem konieczność przygotowania przez państwo członkowskie albo planu działań zapobiegawczych, albo – w razie konieczności – planu działania w zakresie zarządzania kryzysowego. Parlament Europejski i Rada mogą, jeśli uznają to za właściwe, w czasie całego procesu omawiać wszelkie środki solidarności i wydawać wytyczne w ich sprawie.”

36. Rozporządzenie Dublin III weszło w życie 1 stycznia 2014 r. i zostało włączone do prawa przez szwajcarską Radę Federalną dnia 7 marca 2014.

IV. KONTEKST WŁOSKI

A. Procedura azylowa

37. Każda osoba chcąca ubiegać się o azyl we Włoszech musi w tym celu złożyć wniosek do straży granicznej lub, jeżeli znajduje się już we Włoszech, do wydziału imigracji na komendzie policji ( questura). Po wniesieniu wniosku o udzielenie azylu osoba ubiegająca się o taki azyl ma prawo wjechać do kraju i ma dostęp do procedury azylowej, a także otrzymuje pozwolenie na pozostanie w oczekiwaniu na decyzję komisji terytorialnej ds. przyznawania statusu ochrony międzynarodowej (komisji terytorialnej) w sprawie wniosku o udzielenie azylu.

38. Jeżeli osoba ubiegająca się o azyl nie posiada ważnej wizy wjazdowej, policja przeprowadza procedurę identyfikacyjną ( fotosegnalamento), w razie potrzeby w obecności tłumacza. Procedura ta obejmuje wykonanie fotografii paszportowej oraz pobranie odcisków palców. Odciski palców są porównywane z odciskami w systemie EURODAC oraz krajową bazą danych AFIS (ang. Automated Fingerprint Identification System – Automatycznego Systemu Identyfikacji Daktyloskopijnej). Po przeprowadzeniu tej procedury osoba ubiegająca się o azyl otrzymuje dokument ( cedolino) potwierdzający wstępną rejestrację wniosku i zawierający szczegóły na temat kolejnych terminów, w szczególności terminu formalnej rejestracji wniosku.

39. Formalny wniosek o azyl należy przedstawić na piśmie. Na podstawie rozmowy z osobą ubiegającą się o azyl, przeprowadzonej w języku, który jest dla niej zrozumiały, policja wypełnia „standardowy formularz C/3 uznania statusu uchodźcy w rozumieniu konwencji genewskiej” ( Modello C/3 per il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra), który zawiera pytania o informacje personalne na temat osoby ubiegającej się o azyl (imię i nazwisko, data urodzenia, narodowość, imiona i nazwiska rodziców/małżonka/dzieci oraz miejsce pobytu), podróży takiej osoby do Włoch oraz powodów, dla których uciekła ze kraju pochodzenia i ubiega się o azyl we Włoszech. Osoba ubiegająca się o azyl może przedstawić dokument sporządzony w jej języku, zawierający uzasadnienie wniosku o udzielenie azylu. Należy załączyć go do wniosku. Policja zatrzymuje oryginał formularza i wydaje osobie ubiegającej się o azyl jego poświadczoną kopię.

40. Osoba ubiegająca się o azyl jest następnie zapraszana na piśmie przez policję na rozmowę z właściwą komisją terytorialną składającą się z dwóch przedstawicieli Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, jednego przedstawiciela danej gminy, prowincji ( provincia) lub regionu oraz jednego przedstawiciela Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców („UNHCR”). Osobie ubiegającej się o azyl podczas rozmowy asystuje tłumacz. Komisja terytorialna może

(i) przyjąć wniosek o udzielenie azylu, przyznając osobie ubiegającej się o azyl status uchodźcy w rozumieniu Konwencji Genewskiej w sprawie statusu uchodźców z 1951 r. („Konwencja w sprawie uchodźców z 1951 r.”);

(ii) nie przyznać osobie ubiegającej się o azyl statusu uchodźcy w rozumieniu Konwencji w sprawie uchodźców z 1951 r., ale przyznać mu ochronę uzupełniającą na mocy art. 15(c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji (zob. paragraf 29 powyżej) wdrożonej dekretem ustawodawczym ( decreto legislativo) nr 251/2007.

(iii) nie udzielić azylu ani ochrony uzupełniającej, ale przyznać zezwolenie na pobyt z ważnych przyczyn humanitarnych na mocy dekretów z mocą ustawy ( decreti-legge) nr 286/1998 oraz 25/2008 lub

(iv) nie udzielić osobie ubiegającej się o azyl żadnej formy ochrony. W tym przypadku osoba taka otrzyma nakaz opuszczenia Włoch ( foglio di via) w ciągu piętnastu dni.

41. Osoba uznana za uchodźcę zgodnie z Konwencją w sprawie uchodźców z 1951 r. otrzyma odnawialne zezwolenie na pobyt na okres pięciu lat. Jest także uprawniona m.in. do uzyskania dokumentu podróżnego dla cudzoziemców ( titolo di viaggio per stranieri), pracy, ponownego połączenia rodziny oraz świadczeń w ramach ogólnych planów pomocy społecznej, opieki zdrowotnej, lokali socjalnych i edukacji przewidzianych w prawie krajowym Włoch.

42. Osoba, której udzielono ochrony uzupełniającej, otrzyma zezwolenie na pobyt ważne przez trzy lata, które może zostać wznowione przez komisję terytorialną, która je przyznała. Zezwolenie to może również zostać zmienione na zezwolenie na pobyt pozwalające jego posiadaczowi na podjęcie zatrudnienia we Włoszech, o ile zostanie złożony stosowny wniosek przed datą wygaśnięcia oryginalnego zezwolenia na pobyt i pod warunkiem, że osoba taka posiada dokument tożsamości. Zezwolenie na pobyt udzielane w przypadku ochrony uzupełniającej uprawnia daną osobę m.in. do uzyskania dokumentu podróżnego dla cudzoziemców, do pracy, ponownego połączenia rodziny oraz świadczeń w ramach ogólnych planów pomocy społecznej, opieki zdrowotnej, lokali socjalnych i edukacji przewidzianych w prawie krajowym Włoch.

43. Osoba, której wydano zezwolenie na pobyt z ważnych przyczyn humanitarnych, otrzyma je na rok. Zezwolenie to będzie mogło zostać zmienione na zezwolenie pozwalające jego posiadaczowi pracować we Włoszech, pod warunkiem, że osoba ta posiada paszport. Zezwolenie na pobyt przyznane z ważnych przyczyn humanitarnych uprawnia daną osobę do pracy, korzystania ze służby zdrowia oraz dokumentu podróżnego dla cudzoziemców, jeżeli nie posiada ona paszportu.

44. Odwołanie od odmownej decyzji komisji terytorialnej w sprawie przyznania ochrony międzynarodowej może zostać złożone do Sądu Rejonowego (Wydział Cywilny) ( sezione civile del Tribunale), a kolejne odwołania mogą być wnoszone do Sądu Apelacyjnego ( Corte di appello) oraz Sądu Kasacyjnego ( Corte di cassazione) będącego sądem ostatniej instancji. Odwołania takie muszą zostać wniesione przez prawnika, a osoba ubiegająca się o azyl, której dotyczy sprawa, może wnioskować o przyznanie pomocy prawnej w tym celu.

45. Osoba ubiegająca się o azyl może wycofać swój wniosek o udzielenie azylu na dowolnym etapie jego rozpatrywania, wypełniając stosowny formularz. Można go otrzymać w wydziale imigracyjnym policji. Formalne wycofanie wniosku o udzielenie azylu wiąże się z zakończeniem procedury bez rozpatrzenia wniosku przez komisję terytorialną. Jednak nie istnieje automatyczne domniemanie, że wniosek o udzielenie azylu został wycofany, jeśli dana osoba wyprowadzi się z ośrodka recepcyjnego dla osób ubiegających się o azyl, wyjedzie w nieznanym kierunku lub opuści kraj. Jeżeli osoba ubiegająca się o azyl nie stawi się przed komisją terytorialną, odnotuje ona oficjalnie nieobecność takiej osoby i rozpatrzy wniosek na podstawie informacji dostępnych w aktach. W większości przypadków odrzuci wniosek o udzielenie azylu z powodu „braku możliwości odszukania” ( diniego per irreperibilità). Osoba, której dotyczy sprawa, może następnie wnioskować o nową rozmowę, a procedura jest reaktywowana w chwili powiadomienia jej o dacie tej rozmowy.

B. Ramy prawne i organizacja systemu przyjmowania osób ubiegających się o azyl

46. Szczegółowy opis ram prawnych i organizacji systemu przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech dostarczony przez Rząd Włoch, został przedstawiony w decyzji Trybunału w sprawie Mohammed Hussein i Inni przeciwko Holandii i Włochom ((Dec.), skarga nr 27725/10, § 45, 2 kwietnia 2013 r.) W obecnej sprawie w swoich uwagach strony trzeciej Rząd Włoch dodał następującą informacje:

„(...)

System ochrony dysponował 3 000 miejsc rocznie. Jednak wyjątkowo duży napływ osób ubiegających się o azyl w 2013 r. doprowadził do przeprowadzenia weryfikacji dotyczącej wzmocnienia SPRAR [ Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati].

Środki przypisane Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 września 2011 r. (9 mln EUR) pozwoliły na zwiększenie w 2012 r. możliwości przyjęcia osób ubiegających się o azyl o 700 jednostek na rok. Następnie stworzono dodatkowe 800 miejsc dzięki kolejnym środkom (5 000 000 euro przyznanym Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów nr 26 z dnia 23 listopada 2012 r.).

Późniejsza rozbudowa o 3 900 miejsc sprawiła, że SPRAR jest w stanie zapewnić 8 400 miejsc.

Wreszcie we wrześniu 2013 r. ze względu na przybywające nieustannie do brzegu statki zwrócono się do sieci SPRAR z wnioskiem o zapewnienie 8 000 dodatkowych miejsc – do tej pory udostępniono 1 230 miejsc.

Wynika z tego, że w ramach systemu SPRAR przyjętych może zostać maksymalnie 9 630 obywateli państw trzecich.

Konsolidacja SPRAR z powodu zwiększenia jego wydajności i przyznania stałych środków stanowi podstawowy krok we wzmocnieniu i zapewnieniu stabilnej podstawy dla systemu przyjmowania osób ubiegających się o azyl, pozwalający na przejście od sytuacji kryzysowej do sytuacji normalnej administracji.

Celem na najbliższe trzy lata, 2014-2016, jest dalsze wzmacnianie sieci SPRAR poprzez skuteczne zapewnienie 16 000 miejsc.

W tym celu w Dzienniku Urzędowym nr 207 z 4 września 2013 r. opublikowano obwieszczenie dla władz lokalnych dotyczące wyboru finansowanych projektów ukierunkowanych na przyjęcie osób ubiegających się o azyl oraz beneficjentów ochrony międzynarodowej i humanitarnej w okresie 2014-2016.

Obecnie ocenie podlega 510 proponowanych projektów działań.”

C. Rekomendacje Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców w sprawie istotnych aspektów ochrony uchodźców we Włoszech (lipiec 2013 r.)

47. Stosowne fragmenty Rekomendacji UNHCR w sprawie istotnych aspektów ochrony uchodźców we Włoszech (lipiec 2013 r.) brzmią następująco1:

“1. Ogólny kontekst

(...) We Włoszech żyje około 4-5 mln obywateli państw trzecich, w tym 64 000 uchodźców (...)

3. Dostęp do procedury azylowej

Właściwe władze podjęły starania w postaci nowego systemu online i instrukcji wewnętrznych, aby przyspieszyć procedurę rejestracji wniosków o udzielenie azylu, aby poprawić zarządzanie poszczególnymi przypadkami podczas całej procedury oraz aby monitorować różnice pomiędzy czasem, kiedy dana osoba wyraża zamiar ubiegania się o azyl, a formalną rejestracją wniosku, a także natychmiast reagować na ewentualne opóźnienia.

Pomimo tych pozytywnych zmian, kolejne raporty pokazują, że rejestracja wniosków o udzielenie azylu w niektórych przypadkach odbywa się kilka tygodni po zgłoszeniu zamiaru ubiegania się o azyl przez daną osobę. Praktyka ta dotyczy również osób transferowanych do Włoch na podstawie Rozporządzenia Dublińskiego, które przedostawszy się przez Włochy bez zgłaszania wniosku o udzielenie azylu, zwrócili się o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie europejskim. Opóźnienie to może skutkować późniejszym uzyskaniem dostępu do warunków przyjmowania oraz dłuższym czasem potrzebnym na wydanie decyzji. Co więcej, raporty ciągle wskazują na trudności napotykane w niektórych prowincjonalnych komendach policji ( Questure), gdzie do zarejestrowania wniosku o udzielenie azylu wymagany jest dowód zamieszkania ( domicilio). Może to w niektórych przypadkach powodować dalsze opóźnienia w dostępie do procedury azylowej. Pojawiają się również zgłoszenia, że ulotki informacyjne dotyczące procedury ochrony międzynarodowej nie są dystrybuowane systematycznie, jak przewidują to przepisy prawa.

Trudności w dostępie do procedury azylowej są nadal zgłaszane w przypadku centrów identyfikacji i wydaleń (CIE) w związku z brakiem informacji prawnych i pomocy oraz przeszkodami administracyjnymi. Dodatkowo brak standardowych procedur dotyczących wniosków o udzielenie azylu przez osoby zatrzymane w CIE doprowadził w niektórych przypadkach do opóźnień w przekazaniu wniosków o udzielenie azylu do właściwego urzędu imigracyjnego. Opóźnienia te mogą narazić osoby ubiegające się o azyl na ryzyko deportacji przed rozpatrzeniem ich wniosków, co może stworzyć ryzyko zaistnienia refoulement.

Od 2011 r. pojawiły się przypadki, kiedy procedura azylowa dotycząca obywateli Egiptu i Tunezji, którzy nielegalnie przybyli na Lampedusę przez morze, często prosto z państwa pochodzenia, i którzy wyrazili chęć ubiegania się o azyl, została uruchomiona wyłącznie dzięki interwencjom członków prezydium, NGO czy prawników. Grupy obywateli tych państw były regularnie przewożone raczej do CIE niż ośrodków recepcyjnych dla osób ubiegających się o azyl (CARA), nawet w przypadkach, kiedy zamiar ubiegania się o azyl został wyrażony przed transferem. Zgodnie z ostatnimi obserwacjami partnerów Prezydium wzrasta liczba osób (głównie obywateli Erytrei, Somalii, Afganistanu i Syrii), którzy unikają pobrania odcisków palców we Włoszech i próbują dotrzeć do innych krajów europejskich w celu ubiegania się tam o azyl, rzekomo ze względu na złe warunki w ośrodkach dla osób ubiegających się o azyl i perspektywy integracji we Włoszech.

W związku z zastosowaniem Rozporządzenia Dublińskiego UNHCR zauważa, że procedury ustalania właściwego państwa na podstawie rozporządzenia we Włoszech są bardzo długie i regularnie przekraczają ramy czasowe przewidziane w stosownych przepisach. Procedura może trwać do 24 miesięcy, istotnie wpływając na dobrobyt osób ubiegających się o azyl, w tym osób o szczególnych potrzebach oraz dzieci bez opieki. Te duże opóźnienia są podobno wynikiem ograniczonych zasobów kadrowych. W konsekwencji około 1 000 osób znajdujących się we włoskich ośrodkach recepcyjnych albo czeka na decyzję w sprawie ustalenia państwa właściwego na mocy Rozporządzenia Dublińskiego, albo oczekuje na transfer do państwa właściwego na podstawie Rozporządzenia Dublińskiego, obciążając i tak już nadwyrężone możliwości przyjęcia osób ubiegających się o azyl we Włoszech. Zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie MSS przeciwko Belgii i Grecji w praktyce nie są wykonywane żadne odesłania do Grecji na mocy Rozporządzenia Dublińskiego. Jednak osoby ubiegające się o azyl, od których pobrano odciski palców w Grecji, są ciągle uważane za „sprawy dublińskie” aż do chwili, kiedy Jednostka Dublińska ustali, że krajem właściwym są Włochy. Opóźnienia są obserwowane również w tych sprawach. Ostatnio przyspieszono rozpatrywanie niektórych „spraw dublińskich” dotyczących osób umieszczonych w ośrodkach recepcyjnych dla osób ubiegających się o azyl (CARA), gdzie ustalanie państwa właściwego na podstawie Rozporządzenia Dublińskiego trwało ponad sześć miesięcy.

Osoby ubiegające się o azyl odesłane do Włoch na podstawie Rozporządzenia Dublin II są zazwyczaj przewożone do głównych lotnisk we Włoszech (Rzymie, Mediolanie, w ograniczonej liczbie również do Bari i Wenecji). Z zasady organizacje pozarządowe, które zarządzają serwisami informacyjnymi, są informowane z wyprzedzeniem o przybyciu „spraw dublińskich”, aby mogły dostarczyć informacje w celu aktywowania procedury udzielenia azylu we Włoszech. Osobom odesłanym na podstawie Rozporządzenia Dublińskiego straż graniczna na lotnisku wystawia list zapraszający do ubiegania się o azyl we właściwej komendzie policji, która jest ustalana w oparciu o określone kryteria, takie jak miejsce poprzedniej rejestracji wniosku o azyl lub dostępność miejsc w poszczególnych ośrodkach recepcyjnych. W Rzymie wniosek o udzielenie azylu jest rejestrowany bezpośrednio na terenie lotniska.

Uwagi na temat funkcjonowania systemu dublińskiego we Włoszech, podobnie jak stosowania Eurodac, zostały zawarte także w raporcie specjalnego sprawozdawcy ONZ ds. praw człowieka migrantów, który odnosił się szczególnie do wpływu Rozporządzenia Dublińskiego na kraje graniczne UE.

4. Jakość procedury ustalania ochrony międzynarodowej

W 2012 r. liczba wniosków o udzielenie azylu spadła do 17 352 w porównaniu do 34 100 w 2011 r. Chociaż stworzono dodatkowe sekcje komisji terytorialnych ds. przyznawania statusu ochrony międzynarodowej (zwanych dalej komisjami terytorialnymi), organów właściwych w przypadku procedury azylowej w pierwszej instancji, aby poradzić sobie ze wzrostem liczby wniosków i wynikającymi z tego zaległościami, czas oczekiwania na decyzje pierwszej instancji jeszcze wzrósł i różni się znacząco w zależności od konkretnej komisji. Opóźnienia są większe, jeżeli komisje terytorialne mieszczą się w dużych ośrodkach recepcyjnych (Mineo, Crotone) czy w dużych miastach (Rzym, Mediolan). Obecnie, według obserwacji UNHCR, osoba ubiegająca się o azyl może czekać średnio około 4 do 6 miesięcy od chwili rejestracji wniosku o udzielenie azylu do decyzji komisji terytorialnej. W niektórych przypadkach zgłaszane są okresy oczekiwania trwające ponad 12 miesięcy.

UNHCR jest zadowolony z ogólnych standardów ochrony w kontekście procedury azylowej i pracy komisji terytorialnych, w tym ze wskaźników przyznawania ochrony międzynarodowej osobom, które tego potrzebują. Stanowiska i wytyczne UNHCR są należycie uwzględniane, np. w odniesieniu do określonych państw pochodzenia czy kwestii prawnych, takich jak obawa przed prześladowaniami z powodu przynależności do określonej grupy społecznej. Jednak na wprowadzenie czeka jeszcze mechanizm systematycznego monitorowania jakości mający zapewnić jednolite metody stosowane przez wszystkie komisje terytorialne oraz minimalne standardy jakościowe w szczególności w kwestiach proceduralnych, w tym ustandaryzowane procedury identyfikacji i przekazywania osób ubiegających się o azyl ze specjalnymi potrzebami, włączając w to dzieci, ofiary tortur i handlu ludźmi.

Jeżeli chodzi o komisje terytorialne, należy zaznaczyć, że ich członkowie zgodnie z prawem nie muszą posiadać wcześniejszego doświadczenia i wiedzy w zakresie udzielania azylu i czasami zajmują inne stanowiska podczas swojej kadencji członka komisji terytorialnej. Specjalizacja osób podejmujących decyzję i tłumaczy nie jest odpowiednio zagwarantowana regularnym powoływaniem i obowiązkowymi szkoleniami.

Odwołania od odmownych decyzji komisji terytorialnych w pierwszej instancji należy wnieść w ciągu 15 dni od daty przekazania decyzji, kiedy skarżący jest zakwaterowany w ośrodkach CARA czy CIE, oraz w ciągu 30 dni w innych przypadkach, do sądu cywilnego ( Trybunale) właściwego miejscowo. Odwołania mają automatyczny skutek zawieszający, z wyjątkiem pewnych kategorii przewidzianych w prawie, kiedy to osoba ubiegająca się o azyl może wnioskować do sądu o zawieszenie skutków prawnych odmownej decyzji pierwszej instancji.

Chociaż brak oficjalnych danych, często zgłaszane są duże opóźnienia w procedurze sądowej oznaczające dużą różnicę pomiędzy datą wniesienia odwołania a datą wydania decyzji przez sąd, również w sprawach dotyczących Rozporządzenia Dublińskiego. Pozytywne decyzje sądów są bezpośrednio wykonywane przez policyjne biuro imigracyjne, które wydaje zezwolenie na pobyt. UNHCR docenia wysiłki podejmowane przez Wyższą Szkołę Sędziowską w celu promocji specjalizacji sędziów w dziedzinie azylu.

W 2012 r. UNHCR otrzymał informacje o przypadkach, w których osoby ubiegające się o azyl przetrzymywane w CIE zostały wydalone do państwa pochodzenia w czasie przewidzianym w prawie na odwołanie się od odmownej decyzji w sprawie udzielenia azylu wydanej przez pierwszą instancję czy podczas oczekiwania na decyzję sędziego w sprawie złożonego wniosku o zawieszenie skutku prawnego odmownej decyzji pierwszej instancji, złożonego w związku z odwołaniem. Praktyki takie mogą narazić na refoulement osoby, które potrzebują ochrony międzynarodowej.

Bezpłatna pomoc prawna, przewidziana prawem w przypadku apelacji, w praktyce nie zawsze jest zagwarantowana przez niektóre sądy. W Rzymie Stowarzyszenie Adwokatów wymaga od apelanta przedstawienia zaświadczenia o dochodach, wydanego przez ambasadę stosownego kraju pochodzenia, pomimo ryzyka, że może to spowodować zagrożenie dla osoby ubiegającej się o azyl lub członków jej rodziny w kraju pochodzenia i pomimo faktu, że prawo przewiduje udzielenie bezpłatnej pomocy prawnej na podstawie deklaracji danej osoby co do jej potrzeb finansowych.

5. Warunki przyjęcia osób ubiegających się o azyl

Przybycie w 2011 r. około 63 000 osób drogą morską doprowadziło do pogorszenia się standardów przyjęcia osób ubiegających się o azyl, co trwało także przez 2012 i 2013 rok. Spośród przybyłych osób, w przypadku około 28 000 osób, w szczególności obywateli państw trzecich przybywających z Libii, władze wszczęły automatycznie procedurę udzielania azylu, co nałożyło istotne wymagania na system przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Jeszcze przed przybyciem dużej liczby takich osób – przed 2011 r. – zdolność przyjęcia takich osób była oceniana jako niewystarczająca.

Aby zareagować na ten nagły wzrost liczby przybywających osób, w ramach „ North Africa Immigration Emergency” ( Północnoafrykańskiej kryzysowej sytuacji imigracyjnej) (Rząd oraz administracja regionalna i lokalna uzgodniły plan kryzysowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl, a jego wykonanie powierzono Departamentowi Ochrony Cywilnej. Około 22 000 nowo przybyłych osób, wyłącznie obywateli państw trzecich przybywających z Libii oraz zarejestrowanych jako osoby ubiegające się o azyl, zakwaterowano w setkach różnych obiektów recepcyjnych, z których większość była zarządzana przez organizacje z niewielkim doświadczeniem lub niezajmujące się wcześniej taką działalnością. Plan kryzysowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl umożliwił zakwaterowanie dużej liczby osób ubiegających się o azyl, która przybyła w krótkim okresie czasu. Jednak osoby ubiegające się o azyl w dużej mierze nie miały dostępu do minimalnych świadczeń przewidzianych w prawie. Co więcej, jakość środków związanych z przyjmowaniem osób ubiegających się o azyl, które miały być zapewnione do końca „stanu kryzysowego”, nie poprawiły się znacząco wraz z upływem czasu. Grupa Monitoringu i Pomocy powołana przez Departament Ochrony Cywilnej w lipcu 2011 r. w celu wsparcia realizacji planu kryzysowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl została zawieszona w październiku 2011 r. przed stopniowym wygaszeniem jej działalności.

Warunki przyjęcia pogorszyły się również w rządowych ośrodkach recepcyjnych dla osób ubiegających się o azyl (CARA), głównie ze względu na przeludnienie, jako że rotacja w ośrodkach była spowolniona przedłużonym pobytem grup ubiegających się o azyl, które przybyły z Libii w kontekście „ North Africa Immigration Emergency” oraz wyższą liczbą wniosków o udzielenie azylu skutkującą dłuższymi procedurami azylowymi. Zdolność przyjęcia osób ubiegających się o azyl została w ten sposób jeszcze bardziej nadwyrężona, a Ministerstwo Spraw Wewnętrznych od tego czasu z trudnością znajdowało miejsce dla nowych osób. Dodatkowo standardy przyjmowania w ośrodkach rządowych (CARA, CDA oraz CIE) obniżyły się także ze względu na poważne ograniczenia finansowe, co doprowadziło do sytuacji, w której od 2011 r. umowy w sprawie zarządzania tymi obiektami były przyznawane wyłącznie na podstawie kryterium najniższej ceny za świadczone usługi, bez wystarczającego uwzględnienia kwestii jakościowych.

Chociaż osoby przybywające drogą morską z Libii niemal przestały się pojawiać w sierpniu 2011 r., przez ponad rok nie wprowadzono strategii stopniowego wygaszania planu kryzysowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Strategia wygaszania planu przyjęta we wrześniu 2012 r. przewidywała m.in., że osoby ubiegające się o azyl, które go nie otrzymały, niezależnie od ich ciągłej obecności w systemie kryzysowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl, otrzymają pozwolenie na pobyt na rok ze względów humanitarnych oraz w oparciu o analizę akt przez komisje terytorialne.

Na początku 2013 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych przejęło odpowiedzialność za plan kryzysowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl od Departamentu Ochrony Cywilnej i przedłużyło środki związane z przyjmowaniem takich osób do końca lutego 2013 r. Przed tą datą obiekty recepcyjne opuściło kilka tysięcy obywateli państw trzecich, których wnioski o udzielenie azylu zostały odrzucone, a którzy otrzymali roczne zezwolenie na pobyt ze względów humanitarnych. Ci, którzy tam zostali, otrzymali 500 EUR w gotówce, przy czym środki związane z przyjmowaniem osób ubiegających się o azyl zostały zakończone. Jednak Ministerstwo Spraw Wewnętrznych nakazało lokalnym prefekturom przedłużenie tych środków dla osób o specjalnych potrzebach oraz osób ubiegających się o azyl w trakcie procedury.

Oficjalne dane na temat integracji społeczno-ekonomicznej tych konkretnych osób nie są dostępne. Jednak ich samodzielność po zakończeniu planu kryzysowego budzi wątpliwości. Dzieje się tak głównie z powodu niskiej jakości świadczeń związanych z przyjmowaniem osób ubiegających się o azyl, późnego wyjaśnienia statusu prawnego oraz, w szerszym ujęciu, sytuacji gospodarczej we Włoszech. Co więcej, program wspomaganych dobrowolnych powrotów (AVR - ang. Assited Voluntary Return programme) dla około 600 osób został wprowadzony z dużym opóźnieniem i przewidywał ograniczone zachęty i wsparcie powrotu do kraju pochodzenia.

Choć w 2011 r. Włochy przeznaczyły duże nakłady pracy i środków finansowych na reakcję na niespodziewanie wysoką liczbę osób przybywających drogą morską, plan kryzysowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl wdrożony w odpowiedzi na „ North Africa Immigration Emergency” uwydatnił wieloletnie wady systemu przyjmowania, w tym brak planowania strategicznego i strukturalnego oraz ograniczenia podejścia kryzysowego. W opinii UNHCR, ilustrowało to zapotrzebowanie na skonsolidowany i skoordynowany krajowy system przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Luki, które pojawiły się wraz z upływem czasu dodatkowo obciążyły system jako całość, przez co Włochy były nieprzygotowane, aby odpowiednio zareagować na sytuacje kryzysowe w razie ich wystąpienia, tak jak stało się to w 2011 r.

W celu zarządzania stopniowym wygaszaniem nadzwyczajnego planu przyjmowania osób ubiegających się o azyl, pod koniec 2012 r. powołano Krajową Grupę Koordynującą. Przewodniczy jej Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, a jej uczestnikami są Ministerstwo Pracy, Regiony, włoski Krajowe Stowarzyszenie Gmin (ANCI) oraz włoska Unia Prowincji (UPI). Choć UNHCR nie był jej członkiem, regularnie był zapraszany do wzięcia udziału w spotkaniach od października 2012 r., podobnie jak Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji. Krajowa Grupa Koordynująca skupia najważniejsze instytucje i została ostatnio uznana za stały organ, mający za zadanie planować i koordynować interwencje dotyczące przyjmowania i integracji osób ubiegających się o azyl oraz uchodźców.

W oparciu o rekomendacje Grupy w ramach strategii wygaszania planu kryzysowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl Ministerstwo Spraw Wewnętrznych zobowiązało się do zwiększenia zdolności przyjmowania osób ubiegających się o azyl w ramach systemu ochrony osób ubiegających się o azyl i uchodźców (SPRAR) z 3 000 do 5 000 miejsc z możliwością dalszego zwiększenia tej liczby do 8 000 w przypadku znaczącego napływu takich osób. UNHCR z radością przyjął decyzję Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, jednak podkreśla potrzebę przeprowadzenia kompleksowej reformy systemu przyjmowania osób ubiegających się o azyl, który powinien również obejmować wsparcie po uznaniu statusu dla osób, którym udzielono statusu uchodźcy. Chociaż ośrodki rządowe i projekty SPRAR (które mogą przyjmować zarówno osoby ubiegające się o azyl, jak i osoby z przyznanym statusem uchodźcy) są w stanie zaspokoić potrzeby znacznej liczby osób ubiegających się azyl, środki wsparcia dla osób z przyznanym statusem uchodźcy są nadal w dużym stopniu niewystarczające. Konieczne reformy, które wymagają dużego zaangażowania politycznego oraz rozsądnego zarządzania, powinny także mieć na celu usystematyzowanie tych udoskonaleń systemu przyjmowania osób ubiegających się o azyl, których dokonano w ostatnich latach, głównie w formie projektów pilotażowych i ograniczonych czasowo interwencji.

Jeśli chodzi o przyjmowanie osób ubiegających się o azyl, nadal istnieją znaczące różnice w różnych częściach Włoch w zależności od obiektów recepcyjnych oraz, w szerszym zakresie, od miejscowych praktyk. Wydaje się, że zaprzestano praktyki ograniczania pobytu w ośrodkach CARA do maksymalnie sześciu miesięcy, którą wcześniej stosowano wobec osób ubiegających się o azyl bez względu na ich zdolność do samodzielnego utrzymania się czy przed uzyskaniem w tym okresie decyzji w pierwszej instancji dotyczącej ich wniosku. Niemniej jednak zmiana ta nie odpowiada na ewentualną potrzebę ciągłego zakwaterowania w obiektach recepcyjnych osób ubiegających się o azyl, które, oczekując na decyzję w przypadku apelacji od decyzji odmownej i mogąc podjąć zatrudnienie, mogą nie być w stanie zapewnić sobie odpowiedniego standardu życia, w tym zakwaterowania, poza obiektami recepcyjnymi.

Włochy dokonały transpozycji przepisu dyrektywy UE w sprawie osób ubiegających się o azyl dotyczącego prawa takich osób do pracy w sposób korzystniejszy niż minimalne standardy zapisane w dyrektywie. Zgodnie z Art. 11 dekretu ustawodawczego nr 140/2005, jeżeli procedura azylowa nie zostanie zakończona w ciągu sześciu miesięcy, zezwolenie na pobyt jest odnawiane na kolejne sześć miesięcy, a osoba ubiegająca się o azyl może podjąć pracę. Inicjatywy pilotażowe, w tym ocena podstawowych umiejętności pracy, zostały przeprowadzone w ośrodkach rządowych w celu ułatwienia dostępu do rynku pracy osobom ubiegającym się o udzielenie azylu, jednak nie zostały one upowszechnione w kontekście świadczeń związanych z przyjmowaniem osób ubiegających się o azyl. Środki wsparcia w zakresie szukania pracy dotyczą głównie osób ubiegających się o azyl, w przypadku których procedura azylowa trwa dłużej niż sześć miesięcy, jak np. w ramach procedury przewidzianej w Rozporządzeniu Dublińskim czy przy odmownej decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wsparcia takiego nie ma w ośrodkach CARA, natomiast jest przewidziane w projektach SPRAR.

UNHCR otrzymuje także zgłoszenia dotyczące przypadków, w których osoby ubiegające się o azyl nie mają dostępu do środków związanych z ich przejęciem w momencie złożenia wniosku o udzielenie pomocy międzynarodowej natychmiast, a dopiero po kilku tygodniach lub miesiącach. Opóźnienia są wynikiem luk strukturalnych oraz braku miejsc w ramach istniejącego systemu przyjmowania osób ubiegających się o azyl, powolnymi procedurami administracyjnymi oraz problemami w rejestracji wniosków azylowych. Chociaż pojawiają się różnice lokalne, w przypadku opóźnień alternatywne środki zapewnienia minimum egzystencji osobom ubiegającym się o azyl są rzadko dostępne. Ograniczone czasowo wsparcie finansowe przewidziane w przypadkach opóźnień w dostępie do zakwaterowania w obiektach recepcyjnych (art. 6 par. 7 Dekretu ustawodawczego nr 140/2005) nie jest, wedle wiedzy UNHCR, zapewniane. UNHCR nie posiada informacji na temat osób ubiegających się o azyl, które wniosłyby do sądu skargę w związku z tymi opóźnieniami.

Osoby transferowane w ramach procedury dublińskiej, zarejestrowane jako osoby ubiegające się o azyl, po powrocie do Włoch mają zasadniczo dostęp do ośrodków zakwaterowania tranzytowego dostępnych w Mediolanie (35 miejsc), Rzymie (150 miejsc), Wenecji (40) i Bari (20). Beneficjenci ochrony międzynarodowej, którym udzielono ochrony we Włoszech przed wyjazdem, nie mają jednak dostępu do tych ośrodków po swoim powrocie wynikającym z Rozporządzenia Dublińskiego. Chociaż stworzono dodatkowe miejsca zakwaterowania tranzytowego w Mediolanie (25 miejsc) i Rzymie (80 dla dorosłych mężczyzn) dla osób ubiegających się o azyl przybywających drogą lotniczą, w praktyce ich liczba jest niewystarczająca, wobec czego osoby transferowane w ramach procedury dublińskiej mogą czekać kilka dni na lotniskach do chwili przeprowadzenia transferu innych osób ubiegających się o azyl z ośrodków zakwaterowania tranzytowego do SPRAR czy CARA. Może się zdarzyć również, że osoby transferowane w ramach procedury dublińskiej po przybyciu do Włoch spędzają kilka dni na lotnisku zanim zostaną umieszczone w ośrodku recepcyjnym, nawet jeżeli znaleziono dla nich miejsce w chwili, gdy Włochy uznały swoją właściwość wynikającą z Rozporządzenia Dublińskiego.

Zgodnie z art. 8 Dekretu ustawodawczego nr 140/2005 oraz innych stosownych przepisów przy przyjmowaniu osób ubiegających się o azyl należy wziąć pod uwagę specjalne potrzeby wnioskodawców oraz członków ich rodzin. Dodatkowo, wnioskom osób ubiegających się o azyl mających specjalne potrzeby z reguły nadawany jest priorytet. Ze względu na brak dostępnych miejsc w dedykowanych obiektach lub SPRAR liczba osób ubiegających się o azyl mających specjalne potrzeby, które pomimo swojej sytuacji muszą pozostać w ośrodkach CARA przez okres trwania procedury azylowej bez pomocy dostosowanej do ich potrzeb, wzrosła w porównaniu do lat poprzednich. Problem ten trwa nadal po udzieleniu dowolnej formy ochrony. Utrzymują się luki w systemie, przyjmujące formę niewystarczającej koordynacji osób właściwych, niezapewnienia odpowiedniego wsparcia prawnego i społecznego oraz koniecznej dalszej logistyki oraz źle funkcjonującego systemu przekazywania. Problemy te nasiliły się w pewnym stopniu od 2011 r. ze względu na ogólne pogorszenie się warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl oraz cięcia budżetowe w systemie opieki społecznej.

Osoby ubiegające się o azyl, którym udzielono zezwolenia na pobyt, mają prawo i obowiązek zgłosić się do krajowego systemu opieki zdrowotnej. Na ogół osoby ubiegające się o azyl zakwaterowane w SPRAR spełniają ten wymóg. Jednak osoby, które zostają w ośrodkach CARA po wygaśnięciu wstępnego okresu 20-35 dni przewidzianych prawem ze względu na ograniczoną liczbę miejsc dostępnych w SPRAR, nie otrzymują systematycznie zezwolenia na pobyt, a przez to nie mogą zgłosić się do systemu opieki zdrowotnej. Dodatkowo podczas pobytu w ośrodkach CARA ich administracja jest zobowiązana do zapewnienia świadczeń określonych w Dekrecie ustawodawczym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 21 listopada 2008 r. Jakość tych świadczeń, w tym niezbędne wsparcie w zakresie dostępu do zakładów opieki zdrowotnej poza ośrodkiem, różni się w poszczególnych częściach Włoch i odzwierciedla ogólny brak harmonizacji standardów przyjmowania osób ubiegających się o azyl.

Co więcej, UNHCR zwrócił uwagę na niektóre przypadki, kiedy osobom ubiegającym się o azyl, w tym osobom transferowanym w ramach procedury dublińskiej, nie jest od razu wydawane 3-miesięczne zezwolenie na pobyt po wygaśnięciu obowiązkowego okresu pobytu w ramach ośrodkach CARA przewidzianego w prawie.

W ramach częściowej reakcji na długotrwałe braki, na koniec 2012 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych postanowiło stworzyć w ramach projektu Praesidium pilotażowy plan monitoringu w ośrodkach rządowych. W każdym miejscu, gdzie zlokalizowane są ośrodki rządowe, powołano komisję monitorującą, której przewodniczy lokalna prefektura i która składa się z prowincjonalnej komendy policji oraz organizacji partnerskich Praesidium. W opinii UNHCR, jest to wstępna próba opracowania lepiej zorganizowanych systemów monitoringu i kontroli jakości, które wymagałyby dużego zobowiązania ze strony prefektur oraz gotowości Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do zapewnienia odpowiednich działań kontynuacyjnych.

(...)

REKOMENDACJE

(...)

Warunki przyjęcia osób ubiegających się o azyl

23. UNHCR wzywa Rząd włoski do zapewnienia odpowiedniej dostępności miejsc dla osób ubiegających się o azyl w całym kraju, w tym także w razie dużego napływu ludności, tak aby wszystkie osoby ubiegające się o azyl pozostające bez środków pozwalających im na samodzielne utrzymanie miały dostęp do odpowiednich warunków przyjęcia zgodnych z przepisami dyrektywy UE w sprawie warunków przyjmowania. System przyjmowania osób ubiegających się o azyl musi być bardziej elastyczny, tak aby możliwa była reakcja na wahania w liczbie wniosków o udzielenie azylu oraz bieżącego czasu trwania procedury azylowej.

24. Warunki przyjęcia i standardy we wszystkich obiektach recepcyjnych wymagają ujednolicenia na akceptowalnym poziomie. Biorąc pod uwagę różnice strukturalne pomiędzy różnymi typami obiektów (CARA, CDA, SPEAE, obiekty obszarów metropolitalnych oraz obiekty stworzone w ramach planu kryzysowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl), można byłoby dokonać przeglądu obecnego podejścia w celu zapewnienia odpowiednich standardów dla wszystkich osób ubiegających się o azyl. Przegląd taki powinien również uwzględnić sposoby uniknięcia kwaterowania osób ubiegających się o azyl w dużych obiektach przez dłuższe okresy.

25. Należy również wprowadzić środki, które zagwarantują, że świadczenia na rzecz osób ubiegających się o azyl oraz uchodźców będą dostosowane do ich zróżnicowanych potrzeb i zapewnią tym pierwszym pomoc niezbędną w czasie oczekiwania na decyzję w sprawie ich statusu, natomiast uchodźcom wsparcie w integracji z włoskim społeczeństwem.

(...)

27. UNHCR zachęca władze włoskie do ustanowienia mechanizmów mających na celu przeprowadzenie konsultacji z osobami ubiegającymi się o azyl, zakwaterowanymi w obiektach recepcyjnych, oraz pobudzenie ich aktywnego udziału, wprowadzenia mechanizmów składania skarg oraz zagwarantowania uwzględniania różnic płci, wieku oraz indywidualnych potrzeb.

28. UNHCR wzywa Rząd włoski do wzmocnienia obecnych systemów monitoringu i kontroli jakości oraz rozważenia wprowadzenia nowego, wydajniejszego systemu.

(...)”

48. Powyższe rekomendacje stanowiły kontynuację podobnych rekomendacji wydanych przez UNHCR w 2012 r., które Trybunał wziął pod uwagę w swojej decyzji w sprawie Mohammed Hussein ( op. cit., § 43).

D. Raport Nilsa Muižnieksa , Komisarza Praw Czł owieka Rady Europy, opublikowany dnia 18 września 2012 r. po wizycie we Włoszech w dniach 3-6 lipca 2012 r. ( CommDH (2012)26)

49. Trybunał zapoznał się z tym raportem w swojej decyzji w sprawie Mohammed Hussein ( op. cit. § 44). Uważa, że należy przytoczyć tu stosowne fragmenty:

“140. Ramy przyjmowania imigrantów pozostają w dużej mierze niezmienione od ostatniej wizyty poprzedniego Komisarza we Włoszech w maju 2011 r. Jak odnotowano w raporcie z 2011 r., osoby ubiegające się o azyl we Włoszech mogą być przekazywane do różnych ośrodków zakwaterowania, w tym CARA ( Centri d’accoglienza per richiedenti asilo, otwartych ośrodków recepcyjnych pierwszej kolejności dla osób ubiegających się o azyl), CDA ( Centri di accoglienza, ośrodków recepcyjnych dla imigrantów) oraz CPSA ( Centri di primo soccorso ed accoglienza, ośrodków pierwszej pomocy i ośrodków recepcyjnych).

141. Pojawiły się pewne obawy co do warunków panujących w niektórych ośrodkach recepcyjnych. Na przykład, Europejski Komitet Zapobiegania Torturom (CPT) po wizycie w ośrodku CARA we wrześniu 2008 r. skrytykował fakt zlokalizowania tegoż ośrodka w miejscu przypominającym więzienie. Choć Komisarz jest świadom faktu, iż włoski rząd określił minimalne standardy obowiązujące w przypadku przetargów na zarządzanie takimi obiektami, rozmówcy wyrazili jednak swoje obawy co do dużej zmienności standardów panujących w praktyce w ośrodkach recepcyjnych, która może przejawiać się np. brakami kadrowymi lub niewystarczającym przeszkoleniem kadry, przeludnieniem oraz ograniczeniami przestrzeni dostępnej do celów udzielenia pomocy, porady prawnej czy socjalizacji, nieodpowiednim stanem fizycznym obiektów, usytuowaniem ich z dala od społeczności czy trudnościami w dostępie do właściwej informacji.

142. Brak spójności standardów panujących w ośrodkach recepcyjnych oraz brak przejrzystości systemu stosowanego w odniesieniu do przetrzymywanych w nich imigrantów stał się przyczyną dużego zaniepokojenia po ogłoszeniu „północnoafrykańskiego stanu kryzysowego” („North African emergency”) w 2011 r. W ramach planu kryzowego, w celu rozwiązania problemu nagłego wzrostu liczby osób przybywających z wybrzeży Afryki Północnej (w 2011 r. we Włoszech złożono 34 120 wniosków o udzielenie azylu – ponad trzykrotnie więcej niż w 2010 r., kiedy liczba ta wynosiła 10 050), bieżąca liczba miejsc została zwiększona we współpracy z włoskimi regionami. Komisarz zauważa obciążenie włoskiego systemu przyjmowania osób ubiegających się o azyl w 2011 r. i pochwala wysiłki władz centralnych i regionalnych podejmowane w celu zapewnienia dodatkowych miejsc koniecznych do rozwiązania problemu znaczącego wzrostu liczby napływających imigrantów.

143. Jednak wielu rozmówców kwestionowało skuteczność i wykonalność podejścia do azylu i imigracji opartego na sytuacji kryzysowej. W raporcie z 2011 r. wyrażono szczególne zaniepokojenie w związku ze świadczeniem pomocy prawnej, odpowiedniej opieki i pomocy psychologicznej w kryzysowych ośrodkach recepcyjnych oraz trudnościami z szybką identyfikacją osób szczególnie narażonych oraz zachowaniem jedności rodziny w czasie transferów. Obawy te są nadal aktualne, a organizacje pozarządowe zajmujące się prawami człowieka zwracały uwagę na informacje o poważnych problemach w niektórych obiektach, w szczególności w Kalabrii i Lombardii. Opóźnienia i brak przejrzystości przy monitoringu tych ośrodków były zgłaszane zarówno przez organizacje pozarządowe, jak i UNHCR.

144. Jeżeli chodzi o skuteczność zakończenia okresu kryzysowego przewidzianego na 31 grudnia 2012 r., Komisarz z radością przyjmuje informacje przekazane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych mówiące, że rozpatrywanie pozostałych wniosków o udzielenie azylu (których liczba szacowana jest na ok. 7 000 - 8 000) zakończy się przed tym terminem. Komisarz otrzymał informację, że 30% wnioskodawców przybyłych w okresie kryzysowym przyznano ochronę. Komisarz pochwala również istotne wysiłki władz włoskich podejmowane w celu poprawienia procedury rozpatrywania wniosków stosowanej przez komisje terytorialne, w których reprezentowany jest UNHCR, zaznaczając jednak, że brak wiedzy fachowej niektórych członków komisji stanowi pewien problem.

145. Jednakże Komisarz zauważa, że po tym terminie beneficjenci pomocy międzynarodowej nie będą mogli korzystać z żadnego wsparcia, jako że władze uważają, że szkolenie zawodowe, jakie osoby te przejdą wcześniej, pozwoli im na zintegrowanie się ze społeczeństwem, jeżeli zdecydują się pozostać we Włoszech. Komisarz jest zaniepokojony tą ewentualnością, biorąc pod uwagę poważne braki, jakie ustalił w odniesieniu do integracji uchodźców oraz innych beneficjentów ochrony międzynarodowej (zob. poniżej). Nie otrzymał informacji na temat sytuacji osób, których apelacje od decyzji odmownych w sprawie azylu będą nadal toczyć się w tym terminie.

146. Jak zauważono w raporcie z 2011 r., cechą wyróżniającą system włoski jest SPRAR ( Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati) – finansowana ze środków publicznych sieć władz lokalnych i organizacji non-profit, która zapewnia zakwaterowanie osobom ubiegającym się o azyl, uchodźcom i innym beneficjentom ochrony międzynarodowej. W przeciwieństwie do ośrodków CARA i ośrodków kryzysowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl, które są raczej dużymi instytucjami zapewniającymi zakwaterowanie dużej liczbie ludzi jednocześnie, SPRAR składa się z około 150 mniejszych projektów i – w opinii rozmówców Komisarza – funkcjonuje dużo lepiej, jako że stara się również udzielać informacji, pomocy, wsparcia i wskazówek beneficjentom w celu ułatwienia im integracji społeczno-ekonomicznej.

147. Jednak liczba miejsc w tej sieci, będącej drugim poziomem w systemie przyjmowania osób ubiegających się o azyl po ośrodkach recepcyjnych pierwszej linii, jest bardzo ograniczona (ok. 3 000 miejsc) w porównaniu do liczby osób ubiegających się o azyl i uchodźców we Włoszech. W konsekwencji, osoby ubiegające się o azyl są często przetrzymywane w ośrodkach CARA dłuższy czas zamiast przenieść się do SPRAR po zakończeniu procedur identyfikacji, tak jak zostało to pierwotnie zaplanowane. W niektórych przypadkach mogło to trwać do sześciu miesięcy, natomiast Komisarz otrzymał informację, że osoby ubiegającej się o azyl objęte planem przyjmowania kryzysowego pozostawały w ośrodkach recepcyjnych ponad sześć miesięcy.

148. Komisarz zauważa, że problem warunków życia osób ubiegających się o azyl we Włoszech przyciąga coraz większą uwagę innych państw członkowskich UE ze względu na rosnącą liczbę skarg wnoszonych przez osoby ubiegające się o azyl w przypadku decyzji o przetransferowaniu ich do Włoch na mocy Rozporządzenia Dublińskiego. Zwraca uwagę, że w serii wyroków wydanych przez różne sądy administracyjne w Niemczech zawieszono takie transfery, w szczególności ze względu na ryzyko bezdomności i życia poniżej minimalnych standardów egzystencji. Europejski Trybunał Praw Człowieka otrzymał także skargi dotyczące ewentualnych naruszeń art. 3 w związku z transferami do Włoch w ramach procedury dublińskiej. (...)”

E. Informacje przekazane przez Międzynarodową Organizację ds. Migracji w komunikacie prasowym z dnia 28 stycznia 2014 r.

50. W komunikacie prasowym z dnia 28 stycznia 2014 r. Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji (IOM) stwierdziła m.in., że:

„(...) Ponad 45 000 imigrantów zaryzykowało swoje życie na Morzu Śródziemnym, aby dotrzeć do Włoch i na Maltę w 2013 r. Liczba ta jest najwyższa od 2008 r., z wyjątkiem 2011 r., kiedy w Libii miał miejsce kryzys.

Ponad 42 900 osób dopłynęło do Włoch, a ponad 2 800 dotarło na Maltę. Wśród osób przybyłych do Włoch ponad 5 400 to kobiety, a 8 300 to małoletni – ok. 5 200 bez opieki. Większość osób dopłynęła na Lampedusę (14 700) oraz do wybrzeża w pobliżu Syrakuz na Sycylii (14 300).

– Liczba imigrantów pojawiających się w tym roku na południowych wybrzeżach Włoch pokazuje, że nastąpił wzrost liczby osób uciekających przed wojną i opresyjnymi reżimami – mówi dyrektor Biura Koordynacji IOM na region Morza Śródziemnego w Rzymie José Angel Oropeza.

– Większość imigrantów pochodziła z Syrii (11 300), Erytrei (9 800) oraz Somalii (3 200). Wszyscy z nich zostali zmuszeni do opuszczenia swoich krajów i zgodnie z włoskim prawem mieli prawo otrzymać ochronę – podkreśla.

Napływ imigrantów trwał nadal w styczniu 2014 r. W dniu 24 stycznia, 204 imigrantów otrzymało ratunek ze strony włoskiej marynarki wojennej w Cieśninie Sycylijskiej i zeszli na ląd w Auguście niedaleko Syrakuz.

– Prawdziwy kryzys na Morzu Śródziemnym ma twarz tych imigrantów, którzy stracili życie w morzu. Znikają i nikt o tym nie wie. Identyfikacja ciał jest nadal kwestią humanitarną, którą należy rozwiązać. Wielu krewnych ofiar nadal czeka na wiadomość, czy ciała ich bliskich są wśród tych, które wyłowiono po katastrofie morskiej w październiku – mówi Oropeza.

W ciągu ostatnich dwudziestu lat podczas próby dotarcia do wybrzeży Włoch zginęło ponad 20 000 ludzi. Jest wśród nich 2 300 osób, które zginęły w 2011 roku, oraz około 700 w 2013 r.

– Imigranci i uchodźcy to nie pionki na szachownicy ludzkości. To dzieci, kobiety i mężczyźni, którzy z różnych powodów opuszczają swoje domy lub są do tego zmuszani. Rzeczywistość imigracyjna wymaga nowego, godnego i skutecznego podejścia i zarządzania – powiedział papież Franciszek w swoim przemówieniu z okazji Światowego Dnia Migranta i Uchodźcy obchodzonego przez Stolicę Apostolską 19 stycznia.

– Za bardzo przyzwyczailiśmy się do patrzenia na te osoby, które uciekają przed wojną, prześladowaniem, biedą i głodem, jak na statystyki. Pilnie musimy znaleźć sposób, aby nie pozwolić tym ludziom umierać na morzu, kiedy jednym, czego pragną, to lepsze życie. Musimy znaleźć sposób na bezpieczną imigrację i zaoferować tym osobom prawdziwe alternatywy – mówi Oropeza.

IOM współpracuje na Lampedusie, Sycylii, w Kalabrii i Puglii z UNHCR, Save the Children i włoskim Czerwonym Krzyżem w ramach finansowanego przez włoskie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych projektu Prezydium, który ma na celu dostarczyć pomoc nielegalnym imigrantom przybywającym do Włoch drogą morską.”

V. WŁAŚCIWA ANALIZA PRAWNOPORÓWNAWCZA

A. Właściwe orzecznictwo sądów niemieckich

51. Trybunał zauważa, że kilka niemieckich sądów administracyjnych, np. Sąd Administracyjny w Stuttgarcie (4 lutego 2013 r.), Sąd Administracyjny w Gelsenkirchen (17 maja i 11 kwietnia 2013 r.) oraz Sąd Administracyjny we Frankfurcie nad Menem (9 lipca 2013 r.) wydały orzeczenia o nieodsyłaniu osób ubiegających się o azyl do Włoch na podstawie Rozporządzenia Dublińskiego bez względu na to, czy należały one do kategorii osób szczególnie narażonych, czy nie. Szczególnie w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. (nr 7 L 560/11.F.A.) Sąd Administracyjny we Frankfurcie orzekł, że w przypadku odesłania 24-letniego obywatela Afganistanu ubiegającego się o azyl z Niemiec do Włoch brak miejsc we włoskich ośrodkach recepcyjnych oraz panujące tam warunki życia stanowiłyby naruszenie postanowień art. 3 Konwencji. W swoim wyroku Sąd Administracyjny orzekł:

(Tłumaczenie przez Kancelarię Trybunału )

“25. Sąd jest przekonany, że istnieją systemowe uchybienia w organizacji przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech, które dają ważne podstawy, aby przypuszczać, że wnioskodawca, w razie transferu do tego kraju na podstawie Rozporządzenia Dublińskiego, poniósłby prawdziwe ryzyko, iż może być poddany nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w rozumieniu art. 4 Karty Praw Podstawowych UE (zob. wyrok ETS z dnia 21 grudnia 2011 r. – C-411/10, N. S. przeciwko Secretary of State for the Home Department i Innym, EuGRZ 2012 24, § 94).

(...)

28. System przyjmowania osób ubiegających się o azyl oraz ich zakwaterowania we Włoszech jest bardzo skomplikowany i nawet władze włoskie zdają się nie posiadać pełnej wiedzy na temat jego możliwości i skuteczności (zob. sprawozdanie eksperckie z grudnia 2012 r. przygotowane przez Borderline-europe e.V. dla Sądu Administracyjnego w Braunschweig, s. 37). Rząd włoski przyznał się do tych braków nawet przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (zob. Mohammed Hussein i Inni, op. cit., § 45, drugi podpunkt).

(...)

49. Sąd nie posiada żadnych wiarygodnych informacji czy raportów, które byłyby w stanie obalić, czy choćby poddać w wątpliwość, powyższe wnioski. Po pierwsze, zgodnie z orzecznictwem zarówno Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jak i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zasady właściwości wynikające z Rozporządzenia Dublińskiego nie przestają obowiązywać tylko z powodu ustalenia z dużą pewnością, że dana osoba ubiegająca się o azyl zostanie narażona na nieludzkie lub poniżające traktowanie w przypadku transferu do Włoch. Okoliczności nie potwierdzają takiego wniosku. Włochy na pewno dysponują wieloma zadowalającymi obiektami recepcyjnymi dla osób ubiegających się o azyl, a na podstawie raportów można zakładać, że co najmniej jedna osoba ubiegająca się o azyl na dwie może otrzymać zakwaterowanie zgodne z dyrektywą w sprawie przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Jednak w świetle cytowanego wyżej orzecznictwa wystarczy, aby dana osoba była narażona na nieludzkie lub poniżające traktowanie. Biorąc pod uwagę, że szanse na otrzymanie zakwaterowania, które spełnia wyżej wymienione wymagania, sięgają najwyżej 50%, należy wnioskować, że takie ryzyko istnieje. (...)”

B. Właściwe orzecznictwo Sądu Najwyższego Zjednoczonego Królestwa

52. W wyroku z 19 lutego 2014 r. ([2014] UKSC 12), Sąd Najwyższy Zjednoczonego Królestwa orzekł, że bez względu na istnienie „uchybień systemowych” w systemie przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech, Sąd Apelacyjny powinien zbadać indywidualnie w każdej sprawie ryzyko, iż apelanci mogliby być poddani traktowaniu sprzecznemu z przepisami Konwencji w razie ich powrotu do Włoch. Lord Kerr, z którym zgodzili się Lord Neuberger (Przewodniczący), Lord Carnwath, Lord Toulson oraz Lord Hodge, stwierdził:

„(...)

42. Naruszenie postanowień art. 3 nie wymaga (lub przynajmniej nie musi wymagać), aby warunki, których dotyczy skarga, a które są uważane za warunki nieludzkie lub poniżające, były wynikiem wad systemowych. Oczywistym jest, że naruszenie praw wynikających z art. 3 nie jest ze swej istoty zależne od niewydolności systemu. Jeżeli wymóg ten byłby oparty na powyższym założeniu, bez wątpienia jego odrzucenie byłoby dużo trudniejsze. Oznacza to także, że osoby, których prawa wynikające z art. 3 zostałyby naruszone w inny sposób niż w wyniku uchybień systemowych w ramach procedury czy warunków zapewnionych osobom ubiegającym się o azyl, nie mogłyby skorzystać z tych praw, aby zapobiec swojemu przymusowemu powrotowi do kraju, gdzie nastąpiłoby takie naruszenie. Gdyby to miało być wynikiem decyzji TSUE w NS [ N. S. przeciwko Secretary of State for the Home Department oraz M. E., A. S. M., M. T., K. P., E. H. przeciwko Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform (CJEU C-411/10 i C-493/10)] byłoby to, jak już powiedziałem, niezwykłe.

(...)

46. TSUE w punktach 76-80 wyroku określa tło potrzeby wzajemnego zaufania pomiędzy państwami członkowskimi w związku z obowiązkiem państw uczestniczących we Wspólnym Europejskim Systemie Azylowym zachowania zgodności z prawami podstawowymi, w tym prawami wynikającymi z Konwencji dotyczącej statusu uchodźców (Konwencja z 1951), ((1951) Cmd 9171) oraz Protokołu do niej z 1967 r. ((1967) Cmnd 3906). W punktach tych Trybunał również uwzględnił założenie, którego należało dokonać, dotyczące gotowości państw do zachowania całkowitej zgodności z tymi prawami. Te dwa czynniki (duże znaczenie zobowiązań oraz założenie, że zostaną one spełnione) stanowią podstawę systemu – systemu zaprojektowanego w celu „zapobieżenia przeciążeniu (...) wynikającego z nałożenia na organy władzy państwowej obowiązku rozpatrzenia wielu wniosków złożonych przez tę samą osobę ubiegającą się o azyl, zwiększenia pewności prawa w zakresie ustalania państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu i w efekcie zapobieżenia zjawisku wybierania najkorzystniejszego miejsca postępowania ( forum shopping), a podstawowym celem tych wszystkich względów jest przyspieszenie rozpatrywania wniosków zarówno w interesie osób ubiegających się o azyl, jak i uczestniczących państw.” – punkt 79.

(...)

48. Przed rozpatrzeniem stanowiska TSUE w tej kwestii, można zauważyć, że zasada wykluczająca oparta wyłącznie na wadach systemowych byłaby arbitralna zarówno teoretycznie, jak i praktycznie. Z niewydolnością systemową nie wiąże się nic, co wyróżniałoby ją jako poważniejszy czy wymagający większej ochrony przypadek naruszenia praw podstawowych. A jak pokazuje doświadczenie, do rażących naruszeń praw wynikających z art. 3 może dojść w sytuacji, gdy nie ma miejsca żadna niewydolność systemowa.

49. Dlatego należy zachować ostrożność przy ustalaniu, czy TSUE odniósł się do niewydolności systemowych jedynie w celu odróżnienia ich od mniejszych naruszeń różnych europejskich dyrektyw azylowych czy świadomie zdecydował się stworzyć nowy i trudny do spełnienia warunek wstępny dla osób ubiegających się o azyl, którzy odwołują się do praw przysługujących im na podstawie art. 3, aby zapobiec swojemu powrotowi do państwa, w przypadku którego można wykazać, że prawa te zostaną naruszone. Nie ma wątpliwości, że taki warunek byłby w rzeczywistości trudny do spełnienia. Niektóre okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają to twierdzenie.

(...)

Poprawne podejście

58. Uważam, że wniosek Sądu Apelacyjnego, że same uchybienia systemowe w procedurach azylowych i warunkach przyjmowania osób ubiegających się o azyl w wymienionych krajach będą stanowić podstawę wstrzymania transferu do takiego kraju, nie może zostać podtrzymany. Decydujący pozostaje test wskazany w sprawie Soering przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (1989) 11 EHRR 439. Usunięcie danej osoby z terytorium państwa członkowskiego Rady Europy do innego państwa jest zakazane, jeżeli istnieją dowody, że istnieje rzeczywiste ryzyko, że transferowana osoba może doświadczyć traktowania sprzecznego z art. 3 EKPC.

(...)

63. W sytuacji, gdy można udowodnić, że warunki, w jakich osoba ubiegająca się o azyl będzie musiała żyć po powrocie na mocy Rozporządzenia Dublin II, stwarzają rzeczywiste ryzyko, iż może być poddana nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu, transfer do takiego państwa jest zakazany. W sferze pozytywnych obowiązków (które poruszono w skardze dotyczącej niezapewnienia przez państwo osobie ubiegającej się o azyl dostępu do wystarczających warunków życia) istnieje większe prawdopodobieństwo, że dowody będą wykorzystywać wady systemowe, jednak wad tych należy szukać poprzez ustalenie istnienia rzeczywistego ryzyka naruszenia przepisów art. 3, a nie przeszkody do pokonania.

64. Istnieje jednak coś, co Sędzia Sales opisał w sprawie R (Elayathamby) przeciwko Secretary of State for the Home Department [2011] EWHC 2182 (Admin), w punkcie 42(i) jako „znaczące domniemanie dowodowe”, iż wymienione państwa będą spełniać swoje obowiązki wynikające z Konwencji w odniesieniu do procedur azylowych oraz warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl na ich terytorium. Wszelkie skargi dotyczące rzeczywistego ryzyka naruszenia praw wynikających z art. 3 należy rozpatrywać na tym tle.

Decyzje pierwszej instancji

65. W swoim pierwszym wyroku w sprawie EM [2011] EWHC 3012 Admin wydanym 18 listopada 2011 r. Sędzia Kenneth Parker odniósł się z aprobatą do stwierdzenia w sprawie R v Home Secretary Ex p Adan [1999] 3 WLR 1274, mówiącego, że system, który w normalnych warunkach zapewni wymagany standard ochrony osobie ubiegającej się o azyl, nie będzie uznany za wadliwy ze względu na odchylenia. Następnie w punkcie 12 stwierdził:

„Zgodnie z KRS należy zakładać, że taki system istnieje. To powód ma za zadanie obalić to założenie, wskazując wiarygodny dowód potwierdzający, że Włochy systematycznie i na dużą skalę nie realizują swoich obowiązków międzynarodowych wobec osób ubiegających się o azyl, znajdujących się na ich terytorium (oryginalna emfaza [wyrok KRS]).”

66. „Systematyczny” jest definiowany jako „zorganizowany lub realizowany według systemu, planu lub metody organizacyjnej”, natomiast definicja słowa „systemowy” to „właściwy dla jakiegoś systemu lub jego dotyczący”. Biorąc pod uwagę kontekst, jestem przekonany, że stwierdzenie Sędziego Kennetha Parkera mówiące, iż należy wykazać, że miejsce miało systematyczne i istotne niespełnianie obowiązków międzynarodowych, oznaczało, że doszło do zaniedbań na szeroką skalę. Dlatego jego podejście różni się od podejścia Sądu Apelacyjnego tym, że nie sugeruje ono konieczności wykazania inherentnych braków systemu, a jedynie istotnych problemów związanych z jego funkcjonowaniem. Jest to bliskie (przynajmniej) temu, co sam uważam za prawdziwą treść decyzji w sprawie NS. Dlatego na pierwszy rzut oka decyzja Sędziego Kennetha Parkera jest zgodna z prawidłowym kryterium i powinna zostać podtrzymana.

67. Jednak z dwóch powodów zdecydowałem, że nie byłaby to poprawna dyspozycja. Po pierwsze, Sąd Apelacyjny przyjął inne niż Sędzia Kenneth Parker stanowisko co do skutku dowodów. Jak wcześniej zaznaczyłem (w punktach 26 i 31 powyżej), sąd wskazał, że gdyby nie skutek sprawy NS, musiałby stwierdzić, że we wszystkich czterech sprawach istniała podlegająca osądzeniu kwestia dotycząca tego, czy powrót do Włoch wiązał się z rzeczywistym ryzykiem narażenia apelantów na nieludzkie lub poniżające traktowanie, które jest sprzeczne z art. 3 EKPC. Po drugie, pojawia się kwestia, czy podejście Sędziego Kennetha Parkera dokładnie odpowiada podejściu w sprawie Soering. W sprawie tej ETPC stwierdził, że Układające się Państwo dokonujące ekstradycji będzie ponosić odpowiedzialność wynikającą z Konwencji, jeżeli podejmie działanie, „którego bezpośrednią konsekwencją jest narażenie danej osoby na niezgodne z prawem złe traktowanie”. Aby odrzucić to założenie powód będzie musiał przedstawić wystarczające dowody, aby udowodnić, że oparcie się na nim przez sąd byłoby niebezpieczne. Właściwa analiza pokazuje, że możliwe jest również, że Sędzia Kenneth Parker nie sugerował istnienia wymogu, który przewiduje, że osoba, której dotyczy przymusowy powrót, musi wykazać, że ryzyko doświadczenia przez nią złego traktowania wbrew art. 3 ETPC wynikało z istotnego i systematycznego zaniedbania przez państwo przyjmujące jego obowiązków międzynarodowych. Jednak według mnie nakładanie takiego obowiązku w każdym przypadku wychodziłoby poza wymagania zawarte w sprawie Soering. Ze względu na fakt, że w wyroku Sędziego Kennetha Parkera nie było odwołania do sprawy Soeringa oraz w świetle potwierdzenia przez niniejszy sąd kryterium określonego w tejże sprawie uważam, że rozsądnie byłoby przyjrzeć się tej sprawie jeszcze raz.

68. (...) Chociaż punktem wyjścia jest znaczące domniemanie dowodowe, że wymienione państwa będą spełniać swoje zobowiązania międzynarodowe, skarga dotycząca istnienia takiego ryzyka nie powinna zostać zatrzymana na etapie przedprocesowym wyłącznie dlatego, że nie stanowi ono systemowego czy systematycznego naruszenia praw uchodźców lub osób ubiegających się o azyl. Dodatkowo w centrum dochodzenia znajdują się fakty; dowody realnej sytuacji muszą być w stanie doprowadzić do odrzucenia założenia poprzez wystarczająco jasne ukazanie rzeczywistego ryzyka naruszenia art. 3 w razie przymusowego powrotu.

Dyspozycja

(...)

70. Sprawa może zostać odpowiednio rozpatrzona, jeżeli dokonana zostanie ocena sytuacji w kraju przyjmującym. W odpowiednich okolicznościach konieczna jest bardzo wnikliwa analiza – zob. Chahal przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (1997) 23 EHRR 413 punkt 96 oraz Vilvarajah przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (1991) 14 EHRR 248 punkt 1108. Sąd może zbadać przewidywalne konsekwencje wysłania powoda do kraju przyjmującego, uwzględniając zarówno ogólną sytuację panującą w tym państwie, jak i okoliczności osobiste powoda, w tym jego wcześniejsze doświadczenia – zob. Vilvarajah punkt 108 oraz Saadi przeciwko Włochom (2009) 49 EHRR 30 punkt 130. Podejście to przyjął ETPC w swoich decyzjach wydanych po sprawie MSS – Hussein przeciwko Holandii, skarga nr 27725/10 punkty 69 i 78, oraz Daytbegova przeciwko Austrii skarga nr 6198/12, punkty 61 oraz 67-69.”

PRAWO

53. W oparciu o art. 3 Konwencji skarżący podnieśli, że jeżeli zostaliby odesłani do Włoch „wobec braku indywidualnych gwarancji dotyczących opieki nad nimi”, zostaliby narażeni na nieludzkie i poniżające traktowanie związane z istnieniem „systemowych uchybień” w zakresie organizacji przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech. Art. 3 stanowi, co następuje:

„Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu.”

54. Zgodnie z art. 8 Konwencji skarżący podnieśli, że ich powrót do Włoch, gdzie nie mieli żadnych więzi społecznych ani nie znali miejscowego języka, stanowiłby naruszenie przysługującego im prawa do poszanowania życia rodzinnego. Art. 8 stanowi, co następuje:

“1. Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji.

2. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.”

55. Trybunał jako organ odpowiedzialny za kwalifikację prawną stanu faktycznego tej sprawy (zob. Aksu przeciwko Turcji [Wielka Izba], skargi nr 4149/04 i 41029/04, § 43, ETPC 2012; Guerra i Inni przeciwko Włochom, 19 lutego 1998, § 44, Reports of Judgments and Decisions 1998-I; Halil Yüksel Akıncı przeciwko Turcji, nr 39125/04, § 54, 11 grudnia 2012 r.) za odpowiedniejsze uważa zbadanie skargi dotyczącej warunków przyjęcia skarżących we Włoszech wyłącznie z punktu widzenia art. 3 Konwencji.

56. Opierając się na art. 13 Konwencji w związku z art. 3, skarżący podnieśli, że władze szwajcarskie nie uwzględniły należycie ich okoliczności osobistych i nie wzięły pod uwagę ich sytuacji jako rodziny w postępowaniu dotyczącym ich powrotu do Włoch, które uznali za przesadnie formalistyczne i automatyczne, żeby nie powiedzieć arbitralne. Art. 13 Konwencji stanowi, co następuje:

„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe.”

I. ZARZUT NARUSZENIA ART. 3 KONWENCJI

A. Stanowiska stron

1. Strona skarżąca

57. Skarżący utrzymywali, że organizacja przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech charakteryzowała się wadami systemowymi, odnoszącymi się do: trudności w dostępie do obiektów recepcyjnych ze względu na przewlekłość procedury identyfikacji, niewystarczającej ich zdaniem liczbie miejsc dostępnych w tych obiektach oraz nieodpowiednich warunkach życia w dostępnych obiektach. Na poparcie swoich argumentów skarżący przytoczyli ustalenia następujących organizacji: Szwajcarskiej Rady ds. Uchodźców ( Swiss Refugee Council, SFH-OSAR), Warunki recepcyjne we Włoszech: raport na temat aktualnej sytuacji osób ubiegających się o azyl i beneficjentów ochrony, w szczególności osób odsyłanych zgodnie z zasadami dublińskimi ( Reception conditions in Italy: Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees), Berno, październik 2013 r. (“raport SFH-OSAR”); PRO ASYL, Maria Bethke, Dominik Bender, Na temat sytuacji uchodźców we Włoszech ( Zur Situation von Flüchtlingen in Italien), 28 lutego 2011 r., www.proasyl.de (“raport PRO ASYL”); Jesuit Refugee Service-Europe (JRS), Informacje w zakresie Dublin II dotyczące poszczególnych krajów. Kraj: Włochy (Dublin II info country sheets. Country: Italy), listopad 2011 r. (“raport JRS”); Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, Rekomendacje UNHCR ws. ważnych aspektów dotyczących ochrony uchodźców we Włoszech ( UNHCR Recommendations on important aspects of refugee protection in Italy), lipiec 2012 r. (“Rekomendacje UNHCR 2012”); Raport Nilsa Muižnieksa, Komisarza Praw Człowieka Rady Europy, opublikowany dnia 18 września 2012 r. po wizycie we Włoszech w dniach 3-6 lipca 2012 r. (“raport Komisarza Praw Człowieka z 2012 r.”); oraz Europejskiej Sieci współpracy technicznej ds. zastosowania rozporządzenia Dublin II, Raport krajowy Rozporządzenia Dublin II dotyczący Włoch ( Dublin II Regulation National Report on Italy), 19 grudnia 2012 r. (“raport Sieci Dublin II z 2012 r.”).

(a) Przewlekłość procedury identyfikacyjnej

58. Skarżący podnieśli, że uprawnienie osób ubiegających się o azyl do zakwaterowania w ośrodkach CARA należących do sieci SPRAR ( Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati) „było realizowane” dopiero po formalnej rejestracji wniosku o udzielenie azylu przez policję ( verbalizzazione). Stwierdzili, że w praktyce dochodziło czasami do opóźnień rzędu kilku tygodni czy nawet kilku miesięcy pomiędzy czasem, kiedy dane osoby zgłosiły się do wydziału imigracyjnego właściwej komendy policji, a rejestracją wniosku. W międzyczasie osoby te pozostawały bezdomne. W opinii skarżących zostało to formalnie ustalone przez Sąd Administracyjny we Frankfurcie w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. (zob. paragraf 51 powyżej) na podstawie informacji dostarczonych przez SFH-OSAR oraz przez organizację Borderline-europe. Dlatego w ich opinii pojawiały się wady podczas prowadzenia postępowania administracyjnego przewidzianego w prawie. Przyznali jednak, że sytuacja była nieco inna w przypadku osób ubiegających się o azyl wracających do Włoch na podstawie Rozporządzenia Dublińskiego, które teoretycznie miały natychmiastowy dostęp nie tylko do ośrodków CARA i obiektów należących do SPRAR, ale także do obiektów zapewnionych przez władze gminne oraz założonych w ramach projektów finansowanych przez Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców 2008-2013 (ERF).

(b) Liczba miejsc w obiektach recepcyjnych

59. Skarżący przyznali, że obiekty finansowane ze środków ERF były przeznaczone dla osób transferowanych na podstawie Rozporządzenia Dublińskiego, ale podnieśli, że liczba dostępnych miejsc była niewystarczająca w stosunku do liczby osób transferowanych. Cytując raport SFH-OSAR stwierdzili, że w 2012 r. całkowita liczba dostępnych miejsc wynosiła 220 dla 3 551 osób transferowanych, spośród których 2 981 osób przybyło ze Szwajcarii.

60. Co do dostępności miejsc w obiektach CARA i należących do SPRAR skarżący utrzymywali, że osoby powracające w ramach procedury dublińskiej miały trudności z uzyskaniem dostępu do tych obiektów.

61. Jeżeli chodzi o obiekty należące do sieci SPRAR, skarżący – ponownie cytując raport SFH-OSAR – stwierdzili, że tylko 5% osób zakwaterowanych tam w 2012 r. zostało przetransferowanych na podstawie Rozporządzenia Dublińskiego, a spośród nich zaledwie 6,5% przybyło ze Szwajcarii, chociaż transfery z tego państwa stanowiły 85% całkowitej liczby transferów „dublińskich” do Włoch. Skarżący wywnioskowali na tej podstawie, że wiele osób odsyłanych w ramach procedury dublińskiej było pozostawianych bez zakwaterowania. Dodali, że według SFH-OSAR liczne były przypadki, kiedy rodziny transferowane do Włoch nie były kwaterowane razem.

62. Skarżący przedstawili również ogólne dane dotyczące zakwaterowania osób ubiegających się o azyl bez względu na to, czy byli oni osobami wracającymi w ramach procedury dublińskiej, czy nie. W tym kontekście przytoczyli dane, że w 2011 r. we Włoszech złożono 34 115 wniosków o udzielenie azylu, w 2012 r. 15 715, przy czym w 2013 r. liczba ta wzrosła. Według autorów raportu SFH-OSAR, w 2012 r. we Włoszech znajdowało się 64 000 uchodźców. Według tego samego źródła, w roku tym ośrodki CARA oferowały zaledwie 8 000 miejsc, a listy oczekujących były tak długie, że większość wnioskodawców nie miała realnych szans na dostęp do nich.

63. W odniesieniu do obiektów należących do SPRAR, w raporcie SFH-OSAR podano, że liczba miejsc wynosiła 4 800, a 5 000 ludzi było na liście oczekujących. W tym samym raporcie zwrócono uwagę na to, że według dwóch innych organizacji (Caritas i JRS) zaledwie 6% osób zakwaterowanych w obiektach SPRAR – gdzie dodatkowo maksymalna długość pobytu wynosiła sześć miesięcy – zdołało znaleźć pracę i zintegrować się zawodowo z włoskim społeczeństwem.

64. Jeśli chodzi o ośrodki zakwaterowania prowadzone przez władze gminne i otwarte dla każdej osoby w trudnym położeniu, a nie tylko osób ubiegających się o azyl, liczba miejsc była także zdecydowanie zbyt niska w stosunku do potrzeb. Według raportu SFH-OSAR, w Rzymie było 1 300 miejsc, a lista oczekujących obejmowała 1 000 nazwisk, przy czym średni czas oczekiwania wynosił trzy miesiące. W Mediolanie było zaledwie 400 miejsc, a rodziny były systematycznie rozdzielane. Skarżący dodali, że choć prawdą było, iż niektóre władze gminne udostępniły lokale socjalne rodzinom, liczba takich miejsc była oczywiście niewystarczająca, a osoby z listy oczekujących musiały czekać około dziesięciu lat. Także zakwaterowanie oferowane przez instytucje religijne oraz organizacje pozarządowe nie zaspokajało zapotrzebowania. Wreszcie, osoby ubiegające się o azyl nie miały dostępu do prywatnego zakwaterowania, ponieważ sytuacja gospodarcza we Włoszech ze wzrastającym bezrobociem oznaczała, że osoby te nie były w stanie znaleźć pracy.

65. Podsumowując, skarżący twierdzili, że ze względu na brak miejsc w różnych typach obiektów recepcyjnych wiele osób ubiegających się o azyl, w tym rodziny z małymi dziećmi, były zmuszone do życia w squatach zagrażających zdrowiu, innych prowizorycznych miejscach czy nawet bezpośrednio na ulicy. Na przykład według raportu SFH-OSAR w Rzymie było 1 200 - 1 700 osób mieszkających w niepewnych warunkach, natomiast w całych Włoszech 2 300 - 2 800 osób spało na ulicach.

(c) Warunki życia w dostępnych obiektach

66. Skarżący stwierdzili, że warunki panujące w ośrodkach CARA w szczególności naruszały przepisy dyrektywy w sprawie przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Odnieśli się do ustaleń organizacji Borderline-europe, według których w ośrodkach CARA w Trapani (Sycylia) pięć lub sześć osób dzieliło powierzchnię 15 m ² i musiały spać na materacach ułożonych na podłodze. Ośrodki te nie były też wyposażone w odpowiednie udogodnienia sanitarne oraz brakowało w nich prywatności. Brak prywatności był też powracającym problemem ośrodków CARA i miał szczególnie negatywne konsekwencje dla dzieci, szczególnie gdy rodziny były rozłączane, tak jak to się systematycznie działo np. w Mediolanie. W ośrodku CARA w Mineo (Sycylia) mieszkańcy podobno nie otrzymywali kieszonkowego, urządzenia sanitarne były w złym stanie, dostęp do służby zdrowia nie był odpowiedni, kwitła natomiast działalność przestępcza i prostytucja.

67. W swoich uwagach skarżący odnieśli się w szczególności do Rekomendacji UNHCR z 2012 r. oraz raportu Komisarza Praw Człowieka z 2012 r. Dużą wagę przywiązywali również do faktu, że Sąd Administracyjny we Frankfurcie w swoim wyroku z 9 lipca 2013 r. (zob. paragraf 51 powyżej) orzekł, iż w przypadku 50% osób ubiegających się o azyl istniało ryzyko, że mogą one być poddane niewłaściwemu traktowaniu w razie powrotu do Włoch ze względu na warunki przyjęcia, które nie były zgodne z europejskimi dyrektywami.

68. Wreszcie, skarżący podnieśli, że szwajcarski rząd nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego, iż podjęto próby w celu ustalenia konkretnego rozwiązania w odniesieniu do ich przejęcia. Według nich, nie poproszono Włoch o udzielenie minimalnych gwarancji, a państwo to nie udzieliło żadnych zapewnień dotyczących zakwaterowania skarżących w godnych warunkach i nierozdzielania rodziny. Podnieśli także, że warunki życia w ośrodku CARA w Bari, gdzie spędzili dwa dni w czasie swojego pobytu we Włoszech, były nie do przyjęcia, głównie ze względu na brak prywatności oraz agresję, jaką brak ten budził.

2. Rząd

(a) Przewlekłość procedury identyfikacyjnej

69. Rząd nie skomentował trudności związanych z przewlekłością procedury identyfikacyjnej, do których nawiązywali skarżący.

(b) Liczba miejsc w obiektach recepcyjnych

70. Jeśli chodzi o liczbę miejsc w obiektach recepcyjnych Rząd stwierdził, że zarezerwowano 235 miejsc w obiektach finansowanych ze środków ERF dla osób ubiegających się o azyl wracających na podstawie Rozporządzenia Dublińskiego. Rząd podał również, że liczba miejsc w sieci SPRAR zostanie zwiększona do 16 000 w okresie 2014-2016. Odniósł się głównie do Rekomendacji UNHCR z 2012 r. oraz raportu Komisarza Praw Człowieka z 2012 r., a także do wniosków Trybunału w sprawie Mohammed Hussein, op. cit., oraz późniejszych decyzji idących w tym samym kierunku ( Daytbegova i Magomedova przeciwko Austrii (dec.) skarga nr 6198/12, 4 czerwca 2013 r.; Abubeker przeciwko Austrii i Włochom (dec.), skarga nr 73874/11, 18 czerwca 2013 r.; Halimi przeciwko Austrii i Włochom (dec.), skarga nr 53852/11, 18 czerwca 2013 r.; Miruts Hagos przeciwko Holandii i Włochom (dec.), skarga nr 9053/10, 27 sierpnia 2013 r.; Mohammed Hassan i Inni przeciwko Holandii i Włochom (dec.), skarga nr 40524/10, 27 sierpnia 2013 r.; oraz Hussein Diirshi i Inni przeciwko Holandii i Włochom (dec.), skarga nr 2314/10, 10 września 2013 r.).

(c) Warunki życia w dostępnych obiektach

71. W odniesieniu do warunków życia w dostępnych obiektach Rząd znowu odniósł się do Rekomendacji UNHCR z 2012 r. oraz raportu Komisarza Praw Człowieka z 2012 r., twierdząc, że nie było podstaw, aby uznać, że dyrektywa w sprawie przyjmowania osób ubiegających się o pobyt była systematycznie naruszana we Włoszech. Dodał, że nie posiada informacji na temat państw uczestniczących w systemie dublińskim, które z zasady odmawiałyby odsyłania osób ubiegających się o azyl do Włoch, oraz że, inaczej niż w sprawie M.S.S., ani UNHCR, ani Komisarz Praw Człowieka nie wnioskowali o pozwolenie na interwencje w bieżącym postępowaniu.

72. W związku ze specjalnym przypadkiem skarżących Rząd oświadczył, że w dniu 22 listopada 2011 r. FMO zwróciło się do władz włoskich z wnioskiem o przejęcie skarżących zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Dublińskiego. Nie otrzymano jednoznacznej odpowiedzi w ciągu dwóch miesięcy przewidzianych w art. 18 ust. 1 Rozporządzenia. W oświadczeniu Rządu uznano to za dorozumianą zgodę, ponieważ w tym czasie takie zachowanie było przyjęte w kontaktach między Szwajcarią a Włochami.

73. Praktyka zmieniła się od tamtego czasu, a Włochy udzielają obecnie wyraźnej odpowiedzi na wnioski o przejęcie osób ubiegających się o azyl ze Szwajcarii.

74. Na ogół transfer w ramach procedury dublińskiej był środkiem przygotowywanym z dużym wyprzedzeniem, a nie mechanizmem wykorzystywanym w nagłej sytuacji, więc możliwe było uwzględnienie sytuacji osób wymagających specjalnej ochrony, jak np. rodziny z małymi dziećmi, przed ich przybyciem na terytorium Włoch. Współpraca z władzami włoskimi w tym zakresie przebiegała dobrze, w szczególności dzięki obecności szwajcarskiego oficera łącznikowego w departamencie dublińskim włoskiego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Od początku 2013 r. władze włoskie wprowadziły nową praktykę polegającą na wskazywaniu w chwili wyrażenia zgody na przejęcie osoby ubiegającej się o azyl portu lotniczego oraz docelowego obiektu recepcyjnego.

75. W każdym razie, podczas rozprawy w dniu 12 lutego 2014 r. Rząd oświadczył, że został poinformowany przez władze włoskie, że w razie powrotu do Włoch skarżący zostaliby zakwaterowani w ośrodku finansowanym ze środków ERF w Bolonii. Nie podał dalszych szczegółów dotyczących organizacji transferu ani rzeczywistych warunków przyjęcia przewidzianych przez władze włoskie.

3. Uwagi Rządów Włoch, Holandii, Szwecji, Norwegii i Zjednoczonego Królestwa oraz organizacji Defence for Children , AIRE Centre, ECRE oraz Amnesty International, przedłożone w charakterze stron trzecich

(a) Przewlekłość procedury identyfikacyjnej

76. Zgodnie z uwagami rządu włoskiego, osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową na podstawie art. 20 Dekretu ustawodawczego nr 25/2008 z dnia 28 stycznia 2008 r. mogły otrzymać zakwaterowanie w ośrodkach CARA na czas niezbędny do ich identyfikacji, tj. przed rejestracją ich wniosków azylowych (przez okres nieprzekraczający dwudziestu dni), oraz podczas rozpatrywania ich wniosku przez komisję terytorialną (przez okres nieprzekraczający trzydziestu pięciu dni). Jeżeli ich wniosek został zaakceptowany, mieli dostęp do ośrodków SPRAR. W tym kontekście art. 6 Dekretu ustawodawczego nr 140/2005 z dnia 30 maja 2005 r. przewidywał, że w przypadku stwierdzenia braku miejsca w ośrodkach SPRAR osoby ubiegające się o azyl, które mogły udowodnić, że nie dysponują środkami pozwalającymi na samodzielne utrzymanie się, mogły pozostać w ośrodkach CARA. Rząd włoski nie udzielił informacji na temat spraw, w których osoby ubiegające się o azyl były zmuszone do oczekiwania przez kilka tygodni czy nawet miesięcy przed uzyskaniem dostępu do ośrodka CARA, czy to przed ich identyfikacją, czy po tej procedurze. Stwierdził jednak, że średni czas potrzebny na rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu wynosił 72 dni w 2012 r. i 92 dni w 2013 r. Długość tego czasu wynikała z faktu, iż ze względu na wymóg, aby każda rozmowa komisji terytorialnej z osobą ubiegającą się o azyl trwała co najmniej godzinę, każda z dziesięciu komisji nie mogła w praktyce rozpatrzyć więcej niż dziesięciu wniosków dziennie. Ustawa, która weszła w życie 4 września 2013 r. (nr 97/2013), umożliwiła utworzenie dodatkowych sekcji w ramach komisji terytorialnych w celu przyspieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu.

77. Podobnie jak Rząd szwajcarski, pozostałe strony trzecie nie skomentowały praktycznych aspektów tej sprawy.

(b) Liczba miejsc w obiektach recepcyjnych

78. Rząd włoski w swoich uwagach wyjaśnił, że dekretem z dnia 17 września 2013 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych zdecydowało o podwojeniu całkowitej liczby miejsc w ramach sieci SPRAR do 16 000 w okresie 2014-2016. W danej chwili sieć obejmowała 9 630 miejsc, spośród których 1 230 utworzono od chwili uchwalenia dekretu. Dodatkowo prefekci regionu Sycylii zostali poproszeni w okólniku z 7 października 2013 r. o wskazanie dodatkowych obiektów zakwaterowania dla uchodźców, w tym w sektorze prywatnym. Do tej pory wskazano około czterdziestu takich obiektów, które oferują łącznie 1 834 miejsc, a dodatkowe sześć jest gotowe do użycia w przypadku wzrostu napływu uchodźców. W ciągu pierwszych sześciu miesięcy 2013 r. złożono 14 184 wniosków o udzielenie azylu (sytuacja na dzień 15 czerwca 2013 r.). Wreszcie, w czasie rozprawy w dniu 12 lutego 2014 r. przedstawiciel Rządu włoskiego określił wzrost liczby wniosków o udzielenie azylu zarejestrowanych w ciągu ostatnich dwóch lat jako „sytuację katastrofalną”.

79. Rządy Holandii, Szwecji, Norwegii i Zjednoczonego Królestwa w istocie poparły stanowisko Rządu szwajcarskiego. Podobnie jak Rząd szwajcarski zauważyły, że inaczej niż w przypadku Grecji, UNHCR nie wzywał do wstrzymania transferów pewnych szczególnie narażonych grup do Włoch.

80. Rząd Szwecji zauważył, że Włochy i Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) w dniu 4 czerwca 2013 r. podpisali specjalny plan wsparcia mający na celu poprawę warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Dodatkowo, powroty do Włoch w ramach procedury dublińskiej były przedmiotem systematycznej wymiany informacji pomiędzy władzami tych dwóch państw, która w przypadku osób szczególnie narażonych, a w szczególności dzieci bez opieki, była bardzo drobiazgowa.

81. Rząd Zjednoczonego Królestwa podniósł, że w raportach, do których skarżący nawiązali w swojej ocenie sytuacji na miejscu, a w szczególności w raporcie PRO ASYL, nie rozróżniano pomiędzy „osobami ubiegającymi się o azyl”, „osobami ze statusem uchodźcy” i „osobami ubiegającymi się o azyl, których wniosek odrzucono”. Natomiast rozróżnienie to było kluczowe, ponieważ dyrektywa w sprawie przyjmowania osób ubiegających się o azyl dotyczyła tylko tych osób, których status był z istoty tymczasowy, natomiast dyrektywa w sprawie kwalifikacji, która miała zastosowanie w stosunku do uchodźców, zrównywała ich pozycję z obywatelami danego państwa w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia i opieki społecznej. Dlatego też dane zawarte w tych raportach dawały fałszywy obraz sytuacji. Dla przykładu, Rząd Zjednoczonego Królestwa zwrócił uwagę, że w raporcie SFH-OSAR krytykowano warunki panujące w schronisku Tor Marancia w Rzymie, informując jednocześnie, że w schronisku tym kwaterowano mężczyzn pochodzenia afgańskiego, którym przyznano status uchodźcy.

82. Organizacja Defence for Children podzielała opinię skarżących dotyczącą faktu, iż liczba miejsc dostępnych dla osób ubiegających się o azyl we Włoszech była ewidentnie niewystarczająca. Twierdziła, że miało to szczególnie poważne konsekwencje dla dzieci, które były czasem zmuszone do życia w squatach i innych zagrażających zdrowiu miejscach. Organizacja ta odwołała się do informacji opublikowanych w raporcie SFH-OSAR.

(c) Warunki życia w dostępnych obiektach

83. Podobnie jak skarżący, organizacja Defence for Children, powołując się na raport SFH-OSAR, stwierdziła, że kilka rodzin odesłanych z powrotem do Włoch w ramach Rozporządzenia Dublińskiego zostało rozdzielonych po przybyciu do ośrodków recepcyjnych, w szczególności w ośrodkach CARA. W Mediolanie praktyka ta była nawet regularna. W swoich uwagach Defence for Children podkreśliła koncepcję „najlepszego interesu dziecka” określonego w Konwencji o prawach dziecka z 20 listopada 1989 r. oraz podniosła, że w sprawach dotyczących powrotów w ramach procedury dublińskiej społeczny i emocjonalny rozwój dzieci powinien być czynnikiem decydującym w ocenie ich „najlepszego interesu”. Organizacja ta w szczególności odwołała się do art. 6 rozporządzenia Dublin III, które weszło w życie 1 stycznia 2014 r. (zob. paragraf 35 powyżej).

84. Defence for Children szczególnie podkreśliła wagę przykładaną przez Komitet ONZ ds. praw dziecka do ochrony środowiska rodzinnego oraz odniosła się do orzecznictwa Trybunału dotyczącego zatrzymania dzieci, szczególnie imigrantów, w odniesieniu do warunków życia. W rezultacie wniosła, aby Trybunał zakazał odesłania dzieci do Włoch ze względu na niebezpieczne warunki, w jakich zakwaterowane były tam osoby ubiegające się o azyl.

85. AIRE Centre, ECRE oraz Amnesty International także odniosły się do koncepcji „najlepszego interesu dziecka” i stwierdziły, że dzieci powinny być transferowane do innych państw członkowskich Unii Europejskiej tylko wtedy, kiedy służy to ich najlepszemu interesowi.

86. Rząd włoski potwierdził podczas rozprawy w dniu 12 lutego 2014 r., że doszło do kilku przypadków przemocy w ośrodku CARA w Bari na krótko przed przybyciem do niego skarżących. Jednak zaprzeczył, jakoby rodziny osób ubiegających się o azyl były systematycznie rozdzielane. Doszło do tego tylko kilka razy i na krótki okres podczas pierwszych kilku dni, kiedy osoby ubiegające się o azyl były przejmowane i identyfikowane. W swoich uwagach stwierdził również, że osoby ubiegające się o azyl należące do kategorii osób uważanych przez włoskie władze za szczególnie narażone, co miało miejsce w przypadku skarżących – jako rodziny z dziećmi – były przejmowane w ramach systemu SPRAR, który gwarantował im zakwaterowanie, jedzenie, opiekę zdrowotną, lekcje języka włoskiego, skierowanie do usług społecznych, porady prawnej, szkolenia zawodowego, praktyk oraz pomoc w znalezieniu własnego zakwaterowania.

B. Ocena Trybunału

87. Trybunał pragnie na początku zauważyć, że według Rządu szwajcarskiego w razie powrotu do Włoch skarżący zostaliby zakwaterowani w Bolonii w obiekcie należącym do sieci finansowanej ze środków ERF (zob. paragraf 75 powyżej). Zakładając nawet, że czynnik ten porusza kwestie na gruncie art. 37 § 1 lit. b) lub c) Konwencji, Trybunał uważa, że aspekt ten należy włączyć do badania przedmiotu skargi (zob. paragraf 121 poniżej).

1. Odpowiedzialność Szwajcarii na podstawie Konwencji

88. Trybunał pragnie zauważyć, że w obecnej sprawie odpowiedzialność Szwajcarii na podstawie art. 3 Konwencji nie jest przedmiotem sporu.

Mimo to, Trybunał uważa za stosowne zauważyć, że w sprawie Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi przeciwko Irlandii ([Wielka Izba], skarga nr 45036/98, § 152, ETPC 2005-VI) orzekł, że Konwencja nie zakazuje Układającym się Stronom przeniesienia suwerennej władzy na rzecz organizacji międzynarodowej w celu prowadzenia współpracy w określonych obszarach działalności. Państwa pozostają jednak odpowiedzialne na mocy Konwencji za wszystkie działania i zaniechania ich organów w świetle prawa krajowego oraz ich międzynarodowych zobowiązań prawnych (ibid., § 153). Działanie państwa zgodnie ze wspomnianymi zobowiązaniami prawnymi jest uzasadnione, jeżeli dana organizacja chroni prawa podstawowe w sposób, który można uznać za co najmniej równy temu, jaki przewidziano w Konwencji. Niemniej państwo będzie w pełni odpowiedzialne na gruncie Konwencji za wszystkie swoje działania wykraczające poza jego ściśle wyznaczone międzynarodowe zobowiązania prawne, w szczególności, jeśli działa ono w ramach swego uznania (ibid., §§ 155-57; zob. również Michaud przeciwko Francji, skarga nr 12323/11, §§ 102-04, ETPC 2012).

To prawda, że Szwajcaria, inaczej niż Irlandia w sprawie Bosphorus, nie jest państwem członkowskim Unii Europejskiej. Jednak na podstawie warunków Umowy stowarzyszeniowej z dnia 26 października 2004 r. pomiędzy Konfederacją Szwajcarską a Wspólnotą Europejską Szwajcaria jest zobowiązana do przestrzegania Rozporządzenia Dublińskiego (zob. paragraf 34-36 powyżej) i uczestniczy w systemie ustanowionym tym instrumentem.

89. Trybunał zauważa, że art. 3(2) Rozporządzenia Dublińskiego stanowi – w drodze odstępstwa od ogólnej zasady przedstawionej w art. 3(1) – że każde państwo członkowskie może rozpatrzyć wniosek o azyl złożony w nim przez obywatela państwa trzeciego, nawet jeżeli nie jest ono odpowiedzialne za jego rozpatrzenie na mocy kryteriów przewidzianych w Rozporządzeniu. Jest to tak zwana klauzula „suwerenności” (zob. paragraf 32 powyżej). W takim przypadku dane państwo staje się państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o azyl na potrzeby rozporządzenia i przejmuje zobowiązania związana z tą odpowiedzialnością (zob. M.S.S. op. cit. § 399). Na mocy umowy stowarzyszeniowej mechanizm ten dotyczy również Szwajcarii.

90. Trybunał stwierdza na tej podstawie, że władze szwajcarskie w świetle Rozporządzenia Dublińskiego mogły powstrzymać się od odesłania skarżących do Włoch, jeżeli uznałyby, że kraj przyjmujący nie wypełnia swoich zobowiązań wynikających z Konwencji. W konsekwencji, Trybunał uważa, że decyzja w sprawie odesłania skarżących do Włoch nie mieści się ściśle w zakresie międzynarodowych zobowiązań prawnych Szwajcarii w kontekście systemu ustanowionego na mocy Rozporządzenia Dublińskiego. W związku z powyższym domniemanie równoważnej ochrony nie ma w tym przypadku zastosowania (zob. na zasadzie mutatis mutandis, M.S.S., op. cit., § 340).

91. Należy zatem uznać, że w obecnej sprawie Szwajcaria ponosi odpowiedzialność na podstawie art. 3 Konwencji.

2. Dopuszczalność

92. Trybunał zauważa, że niniejsza część skargi nie może zostać uznana za w sposób oczywisty nieuzasadnioną w rozumieniu art. 35 § 3 lit. a) Konwencji i nie jest niedopuszczalna z żadnej innej przyczyny. Dlatego uznaje ją za dopuszczalną.

3. Przedmiot sprawy

(a) Streszczenie zasad ogólnych

93. Trybunał pragnie przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wydalenie przez Układające się Państwo osoby ubiegającej się o azyl może stanowić naruszenie art. 3, a co za tym idzie pociągać odpowiedzialność tego Państwa na podstawie Konwencji, w przypadkach, gdy przedstawione zostały istotne podstawy pozwalające uznać, iż przedmiotowa osoba narażona będzie na realne ryzyko, iż zostanie poddana torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu w kraju przyjmującym. W takich okolicznościach art. 3 nakłada obowiązek zaniechania wydalenia danej osoby do takiego kraju (zob. Saadi przeciwko Włochom [Wielka Izba], skarga nr 37201/06, § 152, ETPC 2008; M.S.S., op. cit., § 365; Soering przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 7 lipca 1989 r., §§ 90-91, Seria A nr 161, §§ 90-91; Vilvarajah i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 30 października 1991 r., Seria A nr 125; H.L.R. przeciwko Francji, 29 kwietnia 1997 r., § 34, Reports 1997-III; Jabari przeciwko Turcji, skarga nr 40035/98, § 38, ETPC 2000-VIII; oraz Salah Sheekh przeciwko Holandii, skarga nr 1948/04, § 135, ETPC 2007-I).

94. Trybunał wielokrotnie powtarzał, że niewłaściwe traktowanie musi osiągnąć pewien minimalny poziom dotkliwości, aby art. 3 znalazł zastosowanie. Ocena wspomnianego minimum jest względna – zależy ono od wszystkich okoliczności sprawy, takich jak czas poddawania danemu traktowaniu i jego wpływ na stan fizyczny i psychiczny danej osoby oraz, w niektórych przypadkach, płeć, wiek i stan zdrowia ofiary (zob. np. Kudła przeciwko Polsce [Wielka Izba], skarga nr 30210/96, § 91, ETPC 2000-XI, oraz M.S.S., op. cit., § 219).

95. Trybunał orzekł również, że art. 3 nie może być interpretowany jako zobowiązujący Wysokie Układające się Strony do zapewnienia mieszkania wszystkim osobom objętym ich jurysdykcją (zob. Chapman przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [Wielka Izba], skarga nr 27238/95, § 99, ETPC 2001-I). Art. 3 nie nakłada na nie również obowiązku zapewnienia uchodźcom pomocy finansowej w celu umożliwienia im życia na określonym poziomie (zob. Müslim przeciwko Turcji, skarga nr 53566/99, § 85, 26 kwietnia 2005 r., oraz M.S.S., op. cit., § 249).

96. Niemniej jednak w wyroku w sprawie M.S.S. (§ 250) Trybunał uznał, że przedmiot sporu w tej sprawie nie mógł być rozpatrywany pod powyższymi względami. Inaczej niż w sprawie Müslim ( op. cit. §§ 83 i 84), obowiązek zapewnienia zakwaterowania i przyzwoitych warunków materialnych ubogim osobom ubiegającym się o azyl wszedł do prawa pozytywnego, a greckie władze były zobowiązane do przestrzegania własnego prawodawstwa transponującego prawo Wspólnotowe, a konkretnie dyrektywę w sprawie przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Zarzuty skarżącego przeciwko władzom greckim dotyczyły w przedmiotowej sprawie tego, że ze względu na ich umyślne działania lub zaniechania nie miał on możliwości w praktyce skorzystania z powyższych praw i zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb.

97. W tym samym wyroku (§ 251) Trybunał nadał duże znaczenie okoliczności, że skarżący miał status osoby ubiegającej się o azyl, a zatem należał do grupy osób w wyjątkowo niekorzystnej sytuacji, narażonej i wymagającej szczególnej ochrony. Trybunał zauważa istnienie szerokiego konsensusu na poziomie międzynarodowym i europejskim w odniesieniu do wspomnianej potrzeby szczególnej ochrony, co potwierdza Konwencja Genewska, kompetencje i działania UNHCR oraz normy wyznaczone w unijnej dyrektywie w sprawie przyjmowania osób ubiegających się o azyl.

98. Również w sprawie M.S.S. (§§ 252 oraz 253) wobec konieczności ustalenia, czy skrajne ubóstwo może prowadzić do naruszenia art. 3, Trybunał przypomniał, że nie wykluczył „[możliwości], aby państwo zostało pociągnięte do odpowiedzialności [na mocy art. 3] za potraktowanie skarżącego, który, będąc całkowicie zależny od wsparcia ze strony państwa, spotkał się z obojętnością ze strony władz wobec jego bardzo trudnej sytuacji lub niedostatku godzącego w ludzką godność” (zob. Budina przeciwko Rosji (dec.), skarga nr 45603/05, 18 czerwca 2009 r.).

99. Odnosząc się do małoletnich, Trybunał uznał, że należy pamiętać, że ich wyjątkowa wrażliwość jest czynnikiem decydującym i ma pierwszeństwo przed kwestiami związanymi ze statusem nielegalnego imigranta (zob. Mubilanzila Mayeka oraz Kaniki Mitunga przeciwko Belgii, skarga nr 13178/03, § 55, ETPC 2006-XI, oraz Popov przeciwko Francji, skargi nr 39472/07 i 39474/07, § 91, 19 stycznia 2012 r.). Dzieci mają specjalne potrzeby, które są związane szczególnie z ich wiekiem i brakiem niezależności, ale również ich statusem osoby ubiegającej się o azyl. Trybunał zauważa również, że Konwencja o prawach dziecka zachęca państwa do podejmowania odpowiednich środków w celu zagwarantowania, aby dziecko, które ubiega się o status uchodźcy, otrzymało ochronę i pomoc humanitarną, zarówno jeśli pozostaje bez opieki, jak i w sytuacji, gdy towarzyszą mu rodzice (zob. Popov, op. cit., § 91).

(b) Zastosowanie powyższych zasad w odniesieniu do niniejszej sprawy

100. Skarżący twierdzili w istocie, że jeżeli zostaliby odesłani do Włoch „wobec braku indywidualnych gwarancji dotyczących opieki nad nimi”, zostaliby narażeni na nieludzkie i poniżające traktowanie związane z istnieniem „systemowych uchybień” w organizacji przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech.

101. Trybunał uważa, że aby rozpatrzyć tę skargę, konieczne jest przyjęcie podejścia podobnego do przyjętego w wyroku w sprawie M.S.S., op. cit., w którym Trybunał rozpatrzył indywidualną sytuację skarżącego w świetle ogólnej sytuacji panującej w Grecji w tamtym czasie.

102. Trybunał pragnie na początku przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, wydalenie przez Układające się Państwo osoby ubiegającej się o azyl może stanowić naruszenie art. 3 w przypadkach, gdy „przedstawione zostały istotne podstawy pozwalające uznać”, iż dana osoba narażona będzie na „realne ryzyko”, że zostanie poddana torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu w kraju przyjmującym (zob. paragraf 93 powyżej).

103. Z wyroku w sprawie M.S.S. wynika również, że domniemanie, że państwo uczestniczące w systemie dublińskim będzie przestrzegać praw podstawowych zawartych w Konwencji nie jest niepodważalne. Ze swojej Strony Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że założenie, że państwo uczestniczące w systemie dublińskim wywiązuje się ze swoich obowiązków wynikających z art. 4 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, odrzuca się w przypadku „wad systemowych w procedurze azylowej i warunkach przyjmowania osób ubiegających się o azyl we właściwym państwie członkowskim, wynikających z nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 Karty osób ubiegających się o azyl odesłanych na terytorium takiego państwa (zob. paragraf 33 powyżej).

104. Dlatego w przypadku powrotów wynikających z procedury dublińskiej domniemanie, że Układające się Państwo będące jednocześnie państwem „przyjmującym” będzie spełniać obowiązki zapisane w art. 3 Konwencji, może zostać w wiążący sposób odrzucone, jeżeli „przedstawione zostały istotne podstawy pozwalające uznać”, iż dana osoba narażona będzie na „realne ryzyko”, że zostanie poddana traktowaniu niezgodnemu z tym postanowieniem w kraju przyjmującym.

Źródło tego ryzyka nie wpływa na poziom ochrony zagwarantowanej w Konwencji czy wynikające z niej zobowiązania nałożone na państwo, nakazujące usunięcie danej osoby ze swojego terytorium. Nie zwalnia to takiego państwa z obowiązku dokładnego i indywidualnego rozpatrzenia sytuacji danej osoby oraz zawieszenia wykonania nakazu wydalenia, jeżeli ustalone zostanie ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania.

Trybunał zauważa również, że podejście to zostało w pełni przyjęte przez Sąd Najwyższy Zjednoczonego Królestwa w wyroku z 19 lutego 2014 r. (zob. paragraf 52 powyżej).

105. Dlatego też w obecnej sprawie Trybunał musi ustalić, czy w świetle ogólnej sytuacji związanej z organizacją przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech oraz szczególnej sytuacji skarżących przedstawione zostały istotne podstawy pozwalające uznać, że skarżący, w razie odesłania ich do Włoch, będą narażeni na ryzyko poddania traktowaniu niezgodnemu z postanowieniami art. 3.

(i) Ogólna sytuacja związana z organizacją przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech

106. Co do ogólnej sytuacji, w swojej decyzji w sprawie Mohammed Hussein ( op. cit., § 78) Trybunał zauważył, że Rekomendacje UNHCR oraz raport Komisarza Praw Człowieka opublikowane w 2012 r. odnosiły się do licznych uchybień. Zdaniem skarżących miały one charakter „systemowy” i wynikały z przewlekłości procedury identyfikacji, niewystarczającej liczby miejsc w obiektach recepcyjnych oraz warunków życia w dostępnych obiektach (zob. paragrafy 56-67 powyżej).

(a) Przewlekłość procedury identyfikacyjnej

107. W odniesieniu do problemów rzekomo powiązanych z przewlekłością procedury identyfikacyjnej Trybunał zauważa, że skarżący zostali już zidentyfikowani, a władze szwajcarskie i włoskie mają już wszystkie istotne informacje na ich temat. Zauważa również, że zidentyfikowanie skarżących zajęło włoskim władzom zaledwie dziesięć dni od ich przybycia do Stignano, mimo że skarżący podali policji nieprawdziwe dane (zob. paragraf 10 powyżej). Wobec tego ten aspekt skargi nie jest już bezpośrednio istotny z punktu widzenia rozpatrywania niniejszej sprawy, dlatego Trybunał nie widzi powodu, aby dalej go rozpatrywać.

(b) Liczba miejsc w obiektach recepcyjnych

108. Jeżeli chodzi o liczbę miejsc w obiektach dla osób ubiegających się o azyl, skarżący oparli swoją argumentację na szczegółowych badaniach przeprowadzonych przez organizacje pozarządowe, według których liczba wniosków o udzielenie azylu we Włoszech wynosiła 34 115 w 2011 r. oraz 15 715 w 2012 r., a w 2013 r. wzrosła. Według raportu SFH-OSAR w 2012 r. we Włoszech żyło 64 000 uchodźców, natomiast ośrodki CARA oferowały zaledwie 8 000 miejsc, a listy oczekujących były tak długie, że większość wnioskodawców nie miała realnych szans na dostęp do nich. W odniesieniu do obiektów należących do sieci SPRAR w raporcie SFH-OSAR podano, że liczba miejsc wynosiła 4 800, a 5 000 ludzi było na liście oczekujących. W tym samym raporcie zauważono, że według dwóch innych organizacji (Caritas i JRS) zaledwie 6% osób zakwaterowanych w obiektach SPRAR – gdzie dodatkowo maksymalna długość pobytu wynosiła sześć miesięcy – zdołało znaleźć pracę i zintegrować się zawodowo z włoskim społeczeństwem. Jeśli chodzi o ośrodki zakwaterowania prowadzone przez władze gminne i otwarte dla każdej osoby w trudnym położeniu, a nie tylko osób ubiegających się o azyl, liczba miejsc także była zdecydowanie za niska w stosunku do potrzeb. Według raportu SFH-OSAR w Rzymie było 1 300 miejsc, a lista oczekujących obejmowała 1 000 nazwisk, przy czym średni czas oczekiwania wynosił trzy miesiące. W Mediolanie było zaledwie 400 miejsc, a rodziny były systematycznie rozdzielane.

109. Trybunał pragnie zauważyć, że dane te nie zostały zakwestionowane przez Rząd szwajcarski, który po prostu podkreślił wysiłki podejmowane przez władze włoskie w celu jak najlepszego poradzenia sobie z nieprzerwanym napływem, trwającym przez kilka minionych lat, osób ubiegających się o azyl. W przedłożonych uwagach Rząd włoski podał, że środki podejmowane przez władze włoskie były ukierunkowane na zwiększenie liczby miejsc w ośrodkach recepcyjnych dla osób ubiegających się o azyl. W szczególności, we wrześniu 2013 r. podjęto decyzję o zwiększeniu ogólnej liczby miejsc dostępnych w systemie SPRAR do 16 000 w okresie 2014-2016; 1 230 miejsc już stworzono, przez co ogólna liczba dostępnych miejsc wzrosła do 9 630 (zob. paragraf 78 powyżej).

110. Trybunał pragnie zauważyć, że kwestionowane są metody zastosowane w celu obliczenia liczby osób ubiegających się o azyl we Włoszech bez zakwaterowania. Nie wchodząc w dyskusję co do prawdziwości dostępnych danych, wystarczające zdaniem Trybunału jest zwrócenie uwagi na ogromną różnicę pomiędzy liczbą wniosków o udzielenie azylu złożonych w 2013 r., która według włoskiego Rządu sięgnęła 14 184 do 15 czerwca 2013 r. (zob. paragraf 78 powyżej), a liczbą miejsc dostępnych w obiektach należących do sieci SPRAR (9 630 miejsc), gdzie – znów według Rządu włoskiego – skarżący byliby zakwaterowani (zob. paragraf 76 powyżej). Dodatkowo, biorąc pod uwagę, że powyższa liczba wniosków odnosi się do pierwszych sześciu miesięcy 2013 r., dane za cały rok będą z dużym prawdopodobieństwem znacznie wyższe, co w jeszcze większym stopniu osłabi wydolność systemu SPRAR.

Trybunał zauważa również, że ani Rząd szwajcarski, ani Rząd włoski nie twierdziły, że łączna liczba miejsc dostępnych w systemie SPRAR oraz CARA byłaby w stanie zapewnić większą część (nadal nie całość) zapotrzebowania na zakwaterowanie.

( γ ) Warunki życia w dostępnych obiektach

111. Jeśli chodzi o warunki życia w dostępnych obiektach, badania przytoczone przez skarżących odnosiły się do określonych ośrodków zakwaterowania, gdzie brak prywatności, warunki zagrażające zdrowiu oraz agresja były rzekomo szeroko rozpowszechnione (zob. paragrafy 66-67 powyżej). Sami skarżący twierdzili, że byli świadkami przypadków przemocy podczas swojego krótkiego pobytu w ośrodku CARA w Bari. Stwierdzili również, że w niektórych ośrodkach rodziny osób ubiegających się o azyl były systematycznie rozdzielane.

112. Trybunał zauważa, że UNHCR w wydanych przez siebie rekomendacjach na 2013 r. rzeczywiście opisał liczne problemy związane w szczególności z różnym poziomem jakości świadczeń, zależne od wielkości obiektu, oraz brakiem koordynacji na poziomie krajowym. Jednak choć zaobserwował pewne pogorszenie warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl, szczególnie w 2011 roku, oraz przepełnione ośrodki CARA, nie odniósł się do sytuacji szeroko rozpowszechnionej przemocy czy warunków zagrażających zdrowiu, a nawet pochwalił wysiłki podejmowane przez władze włoskie w zakresie poprawy warunków osób ubiegających się o azyl. W swoim raporcie z 2012 r. Komisarz Praw Człowieka (zob. paragraf 49 powyżej) zauważył również istnienie problemów w „niektórych obiektach recepcyjnych”, wyrażając szczególne zaniepokojenie w związku z pomocą prawną, opieką i pomocą psychologiczną w kryzysowych ośrodkach recepcyjnych, czasem potrzebnym na zidentyfikowanie osób szczególnie narażonych oraz zachowaniem jedności rodziny w czasie transferów.

113. Wreszcie, Trybunał pragnie zauważyć, że podczas rozprawy w dniu 12 lutego 2014 r. Rząd włoski potwierdził, że doszło do aktów przemocy w ośrodku CARA w Bari na krótko przed przybyciem skarżących. Zaprzeczył jednak, jakoby rodziny osób ubiegających się o azyl były systematycznie rozdzielane. Stwierdził, że doszło do tego tylko kilka razy i przez krótki okres, tj. w czasie procedur identyfikacyjnych.

114. W świetle powyższego, obecna sytuacja we Włoszech nie może być w żaden sposób porównywana z sytuacją, która miała miejsce w Grecji w chwili wydawania wyroku w sprawie M.S.S., op. cit., gdzie Trybunał zauważył, że w ośrodkach recepcyjnych było mniej niż 1 000 miejsc, podczas gdy dziesiątki tysięcy osób ubiegało się o azyl, a warunki skrajnej biedy panowały na szeroką skalę. Dlatego w bieżącej sprawie nie można przyjąć takiego samego podejścia jak w sprawie M.S.S.

115. Chociaż z tego powodu struktura i ogólna sytuacja organizacji przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech nie może sama z siebie stanowić przeszkody dla jakiegokolwiek wydalenia osób ubiegających się o azyl do tego państwa, przytoczone powyżej dane i informacje wzbudzają mimo to poważne wątpliwości co do obecnych możliwości systemu. Wobec powyższego, w opinii Trybunału prawdopodobieństwa, że znaczna liczba osób ubiegających się o azyl może zostać pozostawiona bez zakwaterowania lub może trafić do przeludnionych obiektów, gdzie brak jest jakiejkolwiek prywatności czy panujące warunki zagrażają zdrowiu lub narażają na przemoc, nie można odrzucić jako nieuzasadnionego.

ii. Indywidualna sytuacja skarżących

116. Jeśli chodzi o indywidualną sytuację skarżących Trybunał zauważa, że według ustaleń włoskiej policji oraz formularzy identyfikacyjnych dołączonych do uwag Rządu Włoch, para i pięcioro ich najstarszych dzieci zeszła na ląd na wybrzeżu Kalabrii w dniu 16 lipca 2011 r. i została natychmiast poddana procedurze identyfikacyjnej po tym, jak podała nieprawdziwe dane na temat tożsamości. Tego samego dnia skarżący zostali umieszczeni w obiekcie recepcyjnym prowadzonym przez władze lokalne Stignano, gdzie przebywali do 26 lipca 2011 r. Tego dnia, po ustaleniu ich prawdziwej tożsamości, zostali przewiezieni do ośrodka CARA w Bari. Opuścili ten ośrodek bez pozwolenia w dniu 28 lipca 2011 r., udając się w nieznanym kierunku.

117. Zatem, tak jak ogólna sytuacja osób ubiegających się o azyl we Włoszech nie może być porównywana do sytuacji osób ubiegających się o azyl w Grecji, którą przeanalizowano w wyroku w sprawie M.S.S. (zob. paragraf 114 powyżej), szczególna sytuacja skarżących w niniejszej sprawie różni się od sytuacji skarżącego w sprawie M.S.S. Podczas gdy skarżącymi w obecnej sprawie od razu zajęły się włoskie władze, skarżący w sprawie M.S.S. był zatrzymany, a następnie pozostawiony sam sobie bez środków do życia.

118. Trybunał pragnie przypomnieć, że niewłaściwe traktowanie musi osiągnąć minimalny poziom dotkliwości, aby art. 3 znalazł zastosowanie. Ocena wspomnianego minimum jest względna – zależy ono od wszystkich okoliczności sprawy, takich jak czas poddawania danemu traktowaniu i jego wpływ na stan fizyczny i psychiczny danej osoby oraz, w niektórych przypadkach, płeć, wiek i stan zdrowia ofiary (zob. paragraf 94 powyżej). Trybunał przypomina także, że osoby ubiegające się o azyl, będąc grupą w szczególnie trudnej sytuacji i szczególnie narażoną, wymagają „szczególnej ochrony” na mocy tego przepisu (zob. M.S.S., op. cit., § 251).

119. Wspomniany wymóg „szczególnej ochrony” osób ubiegających się o azyl jest szczególnie ważny w przypadku, gdy sprawa dotyczy dzieci, które mają szczególne potrzeby i wyjątkową wrażliwość. Wymóg ten zachodzi również wtedy, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, dzieciom ubiegającym się o azyl towarzyszą rodzice (zob. Popov, op. cit., § 91). Zatem warunki przyjmowania dzieci ubiegających się o azyl muszą zostać dostosowane do ich wieku, aby nie „powodowały sytuacji stresu i niepokoju, o szczególnie traumatycznych konsekwencjach” (zob., na zasadzie mutatis mutandis, Popov, op. cit., § 102). W przeciwnym razie, warunki te osiągnęłyby poziom dotkliwości, który spowodowałby naruszenie zakazu wynikającego z art. 3 Konwencji.

120. W obecnej sprawie, jak Trybunał zauważył już wcześniej (zob. paragraf 115 powyżej), wobec aktualnej sytuacji systemu przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech oraz pomimo faktu, że sytuacji tej nie da się porównać z sytuacją w Grecji, którą Trybunał zbadał w sprawie M.S.S., prawdopodobieństwo, że znaczna liczba osób ubiegających się o azyl może zostać pozostawiona bez zakwaterowania lub może trafić do przeludnionych obiektów, gdzie brak jest jakiejkolwiek prywatności lub panujące warunki zagrażają zdrowiu lub narażają na przemoc, nie jest znikome. Dlatego na władzach szwajcarskich ciąży obowiązek uzyskania zapewnień ze strony włoskiego partnera, że po przybyciu skarżących do Włoch otrzymają oni zakwaterowanie w obiektach i warunkach dostosowanych do wieku dzieci oraz że rodzina nie zostanie rozdzielona.

121. Trybunał pragnie zauważyć, że według oceny Rządu Włoch, rodziny z dziećmi należą do kategorii osób szczególnie narażonych i zazwyczaj trafiają do sieci SPRAR. System ten rzekomo gwarantuje im zakwaterowanie, jedzenie, opiekę zdrowotną, lekcje języka włoskiego, skierowanie do usług społecznych, porady prawnej, szkolenia zawodowego, praktyk oraz pomoc w znalezieniu własnego zakwaterowania (zob. paragraf 86 powyżej). Jednak w swoich uwagach pisemnych i ustnych Rząd Włoch nie przedstawił dalszych szczegółów dotyczących konkretnych warunków, w jakich władze przyjmą skarżących.

To prawda, że podczas rozprawy w dniu 12 lutego 2014 r. Rząd Szwajcarii oświadczył, że FMO zostało poinformowana przez władze włoskie, że w razie powrotu do Włoch skarżący zostaliby zakwaterowani w Bolonii w jednym z ośrodków finansowanych ze środków ERF (zob. paragraf 75 powyżej). Mimo to, ze względu na brak szczegółowych i wiarygodnych informacji na temat konkretnego obiektu, rzeczywistych warunków przyjęcia oraz zachowania jedności rodziny Trybunał uważa, że władze szwajcarskie nie otrzymały wystarczających zapewnień, że w razie powrotu do Włoch skarżący zostaliby przejęci w sposób dostosowany do wieku dzieci.

122. Wynika z tego, że jeżeli skarżący zostaliby odesłani do Włoch w sytuacji, gdy władze szwajcarskie nie otrzymałyby wcześniej indywidualnych gwarancji od władz włoskich dotyczących przejęcia skarżących w warunkach dostosowanych do wieku dzieci oraz gwarantujących zachowanie jedności rodziny, doszłoby do naruszenia art. 3 Konwencji.

II. ZARZUT NARUSZENIA ART. 13 W ZWIĄZKU Z ART. 3 KONWENCJI

123. Skarżący podnieśli, że władze szwajcarskie nie uwzględniły należycie ich okoliczności osobistych i nie wzięły pod uwagę ich sytuacji jako rodziny w postępowaniu dotyczącym ich powrotu do Włoch, które uznali za przesadnie formalistyczne i automatyczne, żeby nie powiedzieć arbitralne.

124. Rząd szwajcarski zakwestionował ten argument. Jego zdaniem ryzyko doświadczenia traktowania naruszającego art. 3 zostało należycie zbadane przez władze szwajcarskie przed wydaniem nakazu usunięcia skarżących do Włoch. Podczas rozmowy w dniu 15 listopada 2011 r., przeprowadzonej w zrozumiałym dla skarżących języku, poproszono ich o szczegółowe wyjaśnienie powodów przemawiających przeciwko odesłaniu ich do Włoch, jednak w odpowiedzi powołali się oni jedynie na ogólne przyczyny ekonomiczne. Dopiero kiedy ich wniosek został po raz pierwszy odrzucony przez Federalny Sąd Administracyjny, przedstawili dalsze szczegóły dotyczące warunków ich przyjęcia we Włoszech. W żadnym wypadku te nowe informacje nie były w stanie zmienić decyzji w sprawie usunięcia skarżących z terytorium kraju i zostały odrzucone przez Federalny Sąd Administracyjny w decyzji z 21 marca 2012 r.

125. Podczas rozprawy w dniu 12 lutego 2014 r. Rząd stwierdził, że władze szwajcarskie nie wahały się zastosować klauzuli suwerenności przysługującej im na mocy przepisów art. 3(2) Rozporządzenia Dublińskiego w sytuacji, kiedy było to konieczne. Potwierdzały to przykłady podane przez AIRE Centre, ECRE oraz Amnesty International, spośród których około dwudziestu dotyczyło powrotów do Włoch.

126. Trybunał pragnie przypomnieć, że skarga, w której skarżący podnosi, że wydalenie go do kraju trzeciego naraziłoby go na traktowanie sprzeczne z postanowieniami art. 3 Konwencji, „musi bezwzględnie zostać poddana dokładnej analizie przez «organ krajowy»” (zob. Hirsi Jamaa i Inni przeciwko Włochom [Wielka Izba], skarga nr 27765/09, § 198, ETPC 2012). W oparciu o powyższe Trybunał orzekł, że pojęcie „skutecznego środka odwoławczego” w rozumieniu art. 13 w związku z art. 3 wymaga, po pierwsze, „niezależnego i wnikliwego rozpatrzenia” skargi złożonej przez osobę znajdującą się w sytuacji, w której „istnieją poważne podstawy, aby obawiać się realnego ryzyka wystąpienia traktowania sprzecznego z art. 3”, oraz, po drugie, „możliwości zawieszenia wykonania kwestionowanego środka” (ibid.).

127. W obecnej sprawie Trybunał pragnie zauważyć, że w dniu 15 listopada 2011 r. FMO przeprowadziło ze skarżącymi rozmowę w zrozumiałym dla nich języku i poprosiło ich o szczegółowe wyjaśnienie powodów przemawiających przeciwko odesłaniu ich do Włoch.

128. Po otrzymaniu decyzji FMO z dnia 24 stycznia 2012 r. o odrzuceniu wniosku o udzielenie azylu złożonego przez skarżących i odesłaniu ich do Włoch, 2 lutego 2012 r. skarżący mieli możliwość wniesienia apelacji do Federalnego Sądu Administracyjnego. Podnieśli przed tym sądem, że warunki przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech naruszały postanowienia Konwencji. Federalny Sąd Administracyjny szybko wydał decyzję w sprawie apelacji i oddalił ją 9 lutego 2012 r., tj. siedem dni po jej wniesieniu.

129. Po oddaleniu apelacji skarżący zwrócili się do FMO z wnioskiem o „wznowienie postępowania w sprawie udzielenia azylu”. Wniosek ten, oparty na przeredagowanym opisie warunków pobytu skarżących we Włoszech, został przesłany do Federalnego Sądu Administracyjnego, który zakwalifikował go jako „wniosek o rewizję” wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. i uznał go za niedopuszczalny ze względu na fakt, iż stanowił on zasadniczo reklasyfikację okoliczności faktycznych sprawy.

130. Trybunał pragnie zauważyć, że strony są zgodne co do faktu, iż do czasu wydania przez Federalny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. skarżący nie przedstawili władzom krajowym żadnego dowodu sugerującego, że ich bezpieczeństwo byłoby narażone na ryzyko w przypadku powrotu do Włoch. Zauważa również, że wspomniany wyrok Federalnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie dotyczył szczególnej sytuacji skarżących jako rodziny z małymi dziećmi, szczegółowo odnosił się do kwestii podniesionych przez skarżących oraz był w pełni uzasadniony. Co więcej Trybunał nie dostrzega najmniejszych przejawów arbitralności w decyzji Federalnego Sądu Administracyjnego dotyczącej nieuwzględniania przeredagowanego opisu pobytu skarżących we Włoszech oraz uznania ich wniosku o rewizję za niedopuszczalny. Zauważa również, że ten typ wniosku jest składany w postępowaniu nadzwyczajnym i w odniesieniu do okoliczności faktycznych nie może być uznany za dopuszczalny, chyba że „wnioskodawca odkryje później istotne okoliczności lub rozstrzygające dowody, na których nie mógł się oprzeć w poprzednim postępowaniu” (art. 123 Federalnej ustawy o sądach administracyjnych), co nie ma miejsca w tym przypadku.

131. Dodatkowo fakt, że Federalny Sąd Administracyjny sprzeciwił się w niektórych przypadkach odesłaniu osób ubiegających się o azyl do państw uczestniczących w systemie dublińskim, w tym rodziny z małymi dziećmi, która miała być deportowana do Włoch, albo nałożył warunki na takie odesłanie (zob. paragraf 26 i 27 powyżej), także sugeruje, że sąd zazwyczaj dokładnie bada każdą indywidualną sytuację i, jak podkreślił Rząd Szwajcarii, nie waha się posłużyć „klauzulą suwerenności” przysługującą na mocy art. 3(2) Rozporządzenia Dublińskiego.

132. Wynika z tego, że skarżący mieli dostęp do skutecznego środka odwoławczego w związku ze skargą dotyczącą naruszenia art. 3. Wobec tego ich skargę dotyczącą naruszenia art. 13 Konwencji w związku z art. 3 należy odrzucić jako w sposób oczywisty nieuzasadnioną zgodnie z art. 35 § 3 lit. a) oraz § 4 Konwencji.

III. ZASTOSOWANIE ART. 41 KONWENCJI

133. Art. 41 Konwencji stanowi, co następuje:

„Jeśli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej protokołów, oraz jeśli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi potrzeba, słuszne zadośćuczynienie pokrzywdzonej stronie.”

A. Szkody

134. Skarżący nie przedstawili żadnych roszczeń tytułem słusznego zadośćuczynienia za szkody materialne. Dlatego Trybunał uznaje, że nie jest konieczne zasądzenie żadnej kwoty z tego tytułu.

135. Skarżący wnioskowali o 7 500 euro (EUR) z tytułu zadośćuczynienia za doznaną krzywdę.

136. Rząd podkreślił, że skarżący nie zostali odesłani do Włoch, i stwierdził, że samo orzeczenie, że taki transfer byłby niezgodny z art. 3 Konwencji stanowiłoby wystarczające słuszne zadośćuczynienie.

137. Trybunał uważa, że jego konkluzja zawarta w paragrafie 122 niniejszego wyroku sama w sobie stanowi słuszne zadośćuczynienie za krzywdę poniesioną przez skarżących (zob. w związku z tym Beldjoudi przeciwko Francji, 26 marca 1992 r., §§ 79 i 86, Seria A nr 234-A, oraz M. i Inni przeciwko Bułgarii, nr 41416/08, §§ 105 i 143, 26 lipca 2011 r. oraz Nizamov i Inni przeciwko Rosji, nr 22636/13, 24034/13, 24334/13 oraz 24328/13, § 50, 7 maja 2014 r.).

B. Koszty i wydatki

138. Skarżący dochodzili przed Izbą również kwoty 3 585 EUR tytułem opłat zapłaconych ich reprezentantom oraz 262 franków szwajcarskich (CHF) (215 EUR) tytułem kosztów tłumaczenia ich spotkań z reprezentantami.

139. Rząd nie sprzeciwił się temu roszczeniu.

140. W dniu 3 kwietnia 2014 r. skarżący wnieśli kolejne roszczenie tytułem słusznego zadośćuczynienia w uzupełnieniu roszczeń wniesionych już przed Izbą. Dodatkowe roszczenie dotyczyło kosztu przygotowania i reprezentacji w czasie rozprawy 12 lutego 2014 r. Dodatkowe koszty wynosiły razem 10 196 CHF.

141. Rząd zakwestionował to dodatkowe roszczenie, twierdząc, że zostało ono zgłoszone zbyt późno.

142. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału kwota na pokrycie kosztów może zostać przyznana jedynie, jeżeli zostały one faktycznie poniesione i były nieuniknione, a ich suma jest rozsądna. W niniejszej sprawie, mając na uwadze posiadane dokumenty oraz swoje orzecznictwo, Trybunał za rozsądne uważa przyznanie kwoty 7 000 EUR tytułem wszystkich poniesionych kosztów i zasądza tę kwotę na rzecz skarżących.

C. Odsetki za zwłokę

143. Trybunał za słuszne uznaje wyznaczenie wysokości odsetek za zwłokę na podstawie marginalnej stopy procentowej Europejskiego Banku Centralnego powiększonej o trzy punkty procentowe.

W ZWIĄZKU Z POWYŻSZYM TRYBUNAŁ

1. Uznaje – jednomyślnie – skargi dotyczące naruszenia art. 3 Konwencji za dopuszczalne, a pozostałą część skarg za niedopuszczalną;

2. Orzeka czternastoma głosami do trzech, że doszłoby do naruszenia art. 3 Konwencji, jeżeli skarżący zostaliby odesłani do Włoch w sytuacji, gdy władze szwajcarskie nie otrzymałyby wcześniej indywidualnych gwarancji od władz włoskich dotyczących przejęcia skarżących w warunkach dostosowanych do wieku dzieci oraz gwarantujących zachowanie jedności rodziny;

3. Orzeka jednomyślnie, że orzeczenie Trybunału zawarte w punkcie 2 powyżej stanowi samo w sobie wystarczające słuszne zadośćuczynienie za szkody niematerialne poniesione przez skarżących;

4. Orzeka jednomyślnie, że

(a) Państwo pozwane ma wypłacić skarżącym, w przeciągu trzech miesięcy, kwotę 7 000 EUR (siedmiu tysięcy euro) z tytułu zwrotu kosztów i wydatków, przeliczoną na walutę obowiązującą w pozwanym Państwie według kursu obowiązującego w dacie uregulowania należności, powiększonej o wartość wszelkich podatków, jakie ewentualnie mogą być pobrane od tych kwot;

(b) od momentu upływu wyżej wskazanego terminu trzech miesięcy aż do momentu uregulowania należności, należne będą odsetki zwykłe od określonej powyżej kwoty, naliczone według stopy równej marginalnej stopie procentowej Europejskiego Banku Centralnego obowiązującej w tym okresie, powiększonej o trzy punkty procentowe.

Sporządzone w języku angielskim i francuskim i obwieszczone podczas rozprawy publicznej w dniu 4 marca 2014 r., zgodnie z art. 77 §§ 2 i 3 Regulaminu Trybunału.

Lawrence Early Dean Spielmann

Doradca Prawny Przewodniczący

Zgodnie z art. 45 § 2 Konwencji oraz art. 74 § 2 Regulaminu Trybunału, do niniejszego wyroku załączona zostaje opinia odrębna Sędziów Casadevalla, Berro-Lefèvre i Jäderblom.

D.S. T.LE.

WSPÓLNA, CZĘŚCIOWO ROZBIEŻNA OPINIA ODRĘBNA SĘDZIÓW CASADEVALLA, BERRO-LEFÈVRE I JÄDERBLOM

(Tłumaczenie)

Z przykrością stwierdzamy, że nie zgadzamy się ze zdaniem większości sędziów Wielkiej Izby, którzy doszli do wniosku, że Szwajcaria dopuściłaby się naruszenia art. 3, jeżeli skarżący zostaliby odesłani do Włoch w sytuacji, gdy władze szwajcarskie nie otrzymałyby wcześniej indywidualnych gwarancji od władz włoskich dotyczących przejęcia skarżących w warunkach dostosowanych do wieku dzieci oraz gwarantujących zachowanie jedności rodziny.

Wychodząc od sprawy Soering ( Soering przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 7 lipca 1989 r., Seria A nr 161), Trybunał logicznie orzekł, że odesłanie osoby do innego państwa, w odniesieniu do którego przedstawiono istotne podstawy pozwalające uznać, iż przedmiotowa osoba w razie ekstradycji lub wydalenia narażona będzie na realne ryzyko, że będzie poddana torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu w kraju przyjmującym, stanowiłoby naruszenie art. 3. Podstawą odpowiedzialności jest fakt, iż państwo odsyłające podjęło działanie, którego bezpośrednią konsekwencją jest narażenie danej osoby na niezgodne z prawem niewłaściwe traktowanie. Działanie to, poprzez proces wydalenia, ułatwia innemu państwu odmówienie skarżącemu przysługujących mu praw.

Jak Trybunał zauważył w sprawie Soering, zazwyczaj odpowiedzialność na mocy Konwencji pojawia się wtedy, kiedy rzeczywiście doszło do naruszenia – sama możliwość naruszenia nie jest wystarczająca. Jednak Trybunał wyjaśnił, że „jeżeli skarżący twierdzi, że decyzja o jego ekstradycji byłaby, w razie wykonania, sprzeczna z art. 3 z powodu możliwych do przewidzenia konsekwencji w państwie wnioskującym, należy odejść od tej zasady wobec poważnego i nieodwracalnego charakteru ewentualnego domniemanego cierpienia, tak aby zapewnić skuteczność gwarancji przewidzianej w tym artykule” (zob. Soering, op. cit., §§ 90-91). Absolutny charakter praw gwarantowanych na podstawie art. 3 oraz nieodwracalność skutków tortur i innych dotkliwych form złego traktowania usprawiedliwiają pociągnięcie państw do odpowiedzialności w przypadku narażenia osób na ryzyko takiego traktowania. Ryzyko to musi być „rzeczywiste”, co oznacza, że niebezpieczeństwo musi być możliwe do przewidzenia i wystarczająco konkretne.

W sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji ([Wielka Izba] nr 30696/09, ETPC 2011), gdzie wydalenie skarżącego z Belgii do Grecji zostało już wykonane w chwili wniesienia skargi do Trybunału, Trybunał orzekł, że poniżające warunki zatrzymania i warunki życia w Grecji były dobrze znane przed odesłaniem skarżącego i można było swobodnie je sprawdzić w wielu źródłach (§ 366).

W sprawie M.S.S. Trybunał opisał uchybienia w greckich procedurach azylowych oraz warunkach życia osób ubiegających się o azyl w czasie trwania tych procedur. Widoczne były wady systemowe oraz niechęć państwa greckiego do ich naprawy.

W niniejszej sprawie opis systemu przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech pokazuje, że istnieje wiele uchybień, głównie z powodu okresowego przybycia dużej liczby osób ubiegających się o azyl. Rząd Włoch, występujący w charakterze strony trzeciej, opisał, w jaki sposób próbuje poradzić sobie z tą sytuacją. Wiadomo, że potrzebne są większe środki, aby zapewnić akceptowalne warunki dla wszystkich osób ubiegających się o azyl, a w szczególności grup szczególnie narażonych takich jak rodziny z dziećmi.

Jak większość prawidłowo wnioskuje, sytuację we Włoszech należy odróżnić od sytuacji w Grecji w chwili wydania wyroku w sprawie M.S.S., a struktura i ogólna sytuacja organizacji przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech nie może sama z siebie stanowić przeszkody dla jakichkolwiek wydaleń osób do tego państwa (zob. paragrafy 114-115 wyroku). Nasza konkluzja jest taka sama jak konkluzja większości, mianowicie że typ czy stopień ogólnych wad włoskiego systemu przyjmowania osób ubiegających się o azyl nie uzasadniałyby generalnego zakazu odsyłania rodzin do tego państwa.

Zauważamy tutaj, że UNHCR nie zalecił żadnemu państwu uczestniczącemu w systemie dublińskim wstrzymania odesłań osób ubiegających się o azyl do Włoch, natomiast wydał wyraźną rekomendację dotyczącą odesłań do Grecji. Raporty sporządzone przez instytucje i organizacje rządowe i pozarządowe dotyczące organizacji przyjmowania osób ubiegających się o azyl we Włoszech świadczą o rzeczywiście trudnej sytuacji. Jednak pokazują również, że Włochy nie są systemowo niezdolne do zapewnienia wsparcia i obiektów dla osób ubiegających się o azyl. Raporty te przedstawiają szczegółową strukturę usług i opieki zaprojektowaną z myślą o zaspokojeniu potrzeb osób ubiegających się o azyl. Niektóre z raportów – stworzone przez UNHCR oraz Komisarza Praw Człowieka Rady Europy – odnoszą się do najnowszych udoskonaleń wprowadzonych w celu zaradzenia niektórym niedociągnięciom. Pragniemy również zauważyć, że ani UNHCR, ani Komisarz Praw Człowieka nie wnioskowali o pozwolenie na interwencję w niniejszej procedurze, natomiast uznali to za konieczne w sprawie M.S.S.

Pytanie zatem brzmi, czy zarzuty skarżących dotyczące warunków we włoskich obiektach recepcyjnych wskazują na konkretne ryzyko, że mogą zostać potraktowani w sposób sprzeczny z art. 3.

Przy dokonywaniu takiej oceny nie wystarczy wykazać, że duża liczba osób ubiegających się o azyl pozostaje bez zakwaterowania lub jest zakwaterowana w obiektach niezapewniających wystarczającej prywatności czy nawet w warunkach zagrażających zdrowiu lub w warunkach zagrożenia przemocą. Należy ocenić, czy indywidualne okoliczności skarżących powinny doprowadzić władze szwajcarskie do stwierdzenia, że gdyby skarżący zostali odesłani z powrotem do Włoch, zaistniałoby rzeczywiste ryzyko złego potraktowania ich przez włoskie władze.

W obecnej sprawie władze włoskie przejęły skarżących tuż po ich przybyciu do Włoch. Pomimo braku współpracy z ich strony (podali najpierw fałszywe dane na temat tożsamości), zostali zidentyfikowani w ciągu dziesięciu dni i umieszczeni w ośrodku recepcyjnym CARA w Bari.

Zauważamy także, że skarżący podnieśli również kwestię ogólnej sytuacji w obiektach recepcyjnych oraz zarzucali, że warunki, w jakich musieli żyć przez dwa dni w ośrodku CARA w Bari, były nie do przyjęcia ze względu na brak prywatności oraz przemoc, jaką to powodowało. Jednak pragniemy zauważyć, że skarżący na żadnym etapie nie twierdzili, że doświadczyli złego traktowania lub zostali rozdzieleni.

Pod tym względem sytuacja skarżących różni się zasadniczo od stanu skrajnego ubóstwa zaobserwowanego przez Trybunał w sprawie M.S.S. Dlatego w naszej opinii, warunków, w jakich umieszczona została rodzina Tarakhel po przybyciu do Włoch, nie można uznać za przekraczające minimalny próg dotkliwości, który spowodowałby naruszenie postanowień art. 3.

Warto zauważyć, że podczas pierwszej rozmowy skarżących z Federalnym Biurem ds. Migracji w związku z ich wnioskiem o udzielenie azylu w Szwajcarii, skarżący chcieli uzasadnić swój wniosek tym, że warunki życia we Włoszech były trudne i że pierwszy skarżący nie mógłby znaleźć tam pracy. Skarżący nie podali wtedy żadnego innego argumentu dotyczącego ich sytuacji osobistej czy ich ostatnich doświadczeń we Włoszech.

Dlatego naszym zdaniem, odpowiednia władza administracyjna prawidłowo uznała, że „(...) warunki życia we Włoszech nie czyniły nakazu usunięcia z terytorium państwa niewykonalnym”.

Nie podano żadnych informacji na temat sytuacji ekonomicznej skarżących czy ich zdolności do samodzielnego zapewnienia sobie zakwaterowania. Jednak pragniemy zauważyć, że posiadali środki na podróż do Austrii, a potem do Szwajcarii, a także na utrzymanie w okresie, kiedy nie korzystali z opieki władz włoskich, austriackich czy szwajcarskich. Tylko gdyby nie byli w stanie zorganizować sobie prywatnego zakwaterowania, musieliby polegać na wsparciu władz włoskich w zakresie zapewnienia im miejsca do życia.

W świetle powyższego stwierdzamy, że ryzyko, że skarżący zostaliby poddani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu, nie jest wystarczająco konkretne, aby Szwajcaria ponosiła odpowiedzialność za naruszenie art. 3, gdyby wykonała nakaz wydalenia skarżących do Włoch.

Podsumowując, nie potrafimy zrozumieć, jak możliwe jest odejście od ustaleń Trybunału w wielu ostatnich sprawach i uzasadnienie zmiany naszego orzecznictwa na przestrzeni kilku miesięcy: zob. sprawę Mohammed Hussein i Inni przeciwko Holandii i Włochom ((dec.) skarga nr 27725/10, 2 kwietnia 2013 r.), w której Trybunał jednogłośnie orzekł, że nie miały miejsca żadne uchybienia systemowe i nie było powodu, aby przypuszczać, że osoba ubiegająca się o azyl i jej dwoje małych dzieci nie otrzymają odpowiedniego wsparcia w razie odesłania ich z Holandii z powrotem do Włoch. To samo podejście przyjęto w sześciu innych sprawach dotyczących odesłań do Włoch (zob. Halimi przeciwko Austrii i Włochom (dec.), skarga nr 53852/11, 18 czerwca 2013 r.; Abubeker przeciwko Austrii i Włochom (dec.), skarga nr 73874/11, 18 czerwca 2013 r.; Daytbegova i Magomedova przeciwko Austrii (dec.), skarga nr 6198/12, 4 czerwca 2013 r.; Miruts Hagos przeciwko Holandii i Włochom (dec.), skarga nr 9053/10, 27 sierpnia 2013 r.; Mohammed Hassan i Inni przeciwko Holandii i Włochom (dec.), skarga nr 40524/10, 27 sierpnia 2013 r.; oraz Hussein Diirshi i Inni przeciwko Holandii i Włochom (dec.), skarga nr 2314/10, 10 września 2013 r.).

Nie można lekceważyć zasad ustanowionych przez prawo Unii Europejskiej, a w szczególności zasad znajdujących zastosowanie w odniesieniu do Szwajcarii na podstawie umowy stowarzyszeniowej z dnia 26 października 2004 r. W wyroku przytoczonym w paragrafie 33 TSUE wskazał, że europejski system azylowy jest oparty na wzajemnym zaufaniu i domniemaniu, iż pozostałe państwa członkowskie przestrzegają prawa Unii Europejskiej, a w szczególności praw podstawowych. To prawda, że domniemanie to może zostać podważone, jeżeli niemożliwe jest, aby państwo nie wiedziało, że systemowe nieprawidłowości w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl w tym państwie członkowskim stanowią poważne i zasadne powody pozwalające przypuszczać, że osoba ubiegająca się o azyl zetknie się z rzeczywistym niebezpieczeństwem bycia poddanym nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w rozumieniu tego przepisu” (zob. N. S. przeciwko Secretary of State for the Home Department oraz M. E., A. S. M., M. T., K. P., E. H. przeciwko Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform (TSUE C-411/10 oraz C-493/10), § 106).

Większość odnosi się w paragrafie 104 do uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego Zjednoczonego Królestwa z dnia 19 lutego 2014 r., według którego bez względu na istnienie wad systemowych w systemie przyjmowania osób ubiegających się o azyl w danym państwie, ryzyko, na jakie będzie narażona dana osoba, należy zbadać indywidualnie w każdej sprawie.

Chcielibyśmy przypomnieć, że w bieżącej sprawie nic nie wskazuje na to, aby w razie odesłania do Włoch przyszła sytuacja skarżących, czy to pod względem materialnym, fizycznym czy psychologicznym, przejawiała wystarczająco duże i nieuchronne zagrożenie na tyle dotkliwymi trudnościami, aby odesłanie to stanowiło naruszenie art. 3. Nic nie sugeruje, że rodzina Tarakhel zostałaby pozostawiona bez wsparcia czy obiektów zapewnionych przez Włochy na podstawie dekretu ustawodawczego nr 140/2005 w sprawie minimalnych standardów przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Wręcz przeciwnie –władze włoskie poinformowały pozwany Rząd, że skarżący zostaliby zakwaterowani w Bolonii w jednym z obiektów finansowanych ze środków ERF.

Jednak większość nie uznała tych zapewnień za wystarczające i żądała szczegółowych i wiarygodnych ( sic!) informacji na temat wielu kwestii: konkretnego obiektu, istnienia rzeczywistych warunków przyjęcia dostosowanych do wieku dzieci oraz gwarantujących utrzymanie jedności rodziny.

Państwo pozwane zauważyło, że współpraca z władzami włoskimi w zakresie transferu osób wymagających specjalnej ochrony, takich jak rodziny z małymi dziećmi, przebiegała dobrze, w szczególności dzięki obecności szwajcarskiego oficera łącznikowego w departamencie dublińskim włoskiego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Czy w przyszłości musimy mimo to nakładać dodatkowe wymagania na Szwajcarię – a zatem każde inne państwo w tej samej sytuacji – choć nie wykazano ani wad systemowych, ani rzeczywistego i uzasadnionego ryzyka niewłaściwego traktowania?

Czy takie zapewnienia będą wymagane w przypadku wszystkich osób ubiegających się o azyl i kwalifikujących się do odesłania z powrotem do Włoch, które zgodnie z wyrokiem w sprawie M.S.S. należą do szczególnie narażonej grupy znajdującej się w wyjątkowo niekorzystnej sytuacji i wymagającej specjalnej ochrony, czy tylko w przypadku rodzin z dziećmi?

Nie ma wątpliwości, że władze szwajcarskie mogły łatwo przewidzieć, że standard zakwaterowania skarżących we Włoszech może być niski. Nawet jeżeli warunki te byłyby podobne do tych panujących w CARA w Bari, nie stanowiłyby one nieludzkiego lub poniżającego traktowania pod względem ich typu, stopnia czy natężenia (patrz wyżej). Fakt, iż dotyczyłyby one również dzieci, które należą do grupy szczególnie narożnej, nie prowadzi nas do innego wniosku. Możliwe jest, że warunki te, gdyby trwały przez dłuższy czas, mogłyby w końcu spowodować naruszenie art. 3. W takim przypadku pociągnięcie władz szwajcarskich do odpowiedzialności za nieuwzględnienie tej możliwości w ocenie ryzyka byłoby zbyt daleko idące. To Włochy jako strona Konwencji byłyby odpowiedzialne za domniemane naruszenie art. 3, a skarżący nadal mieliby możliwość wniesienia skargi przed organami włoskimi.

1 Pominięto przypisy.