Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

WYROK

STRASBURG

5 września 2017 r.

Niniejszy wyrok jest ostateczny, ale może podlegać korekcie wydawniczej.

W sprawie Fábián przeciwko Węgrom,

Europejski Trybunał Praw Człowieka, zasiadając jako Wielka Izba w składzie:

Guido Raimondi, przewodniczący,

Angelika Nußberger,

Mirjana Lazarova Trajkovska,
Luis López Guerra,
András Sajó,

Işıl Karakaş,
Kristina Pardalos,
André Potocki,
Valeriu Griţco,
Faris Vehabović,
Ksenija Turković,
Branko Lubarda,
Yonko Grozev,
Síofra O’Leary,
Carlo Ranzoni,
Stéphanie Mourou-Vikström,
Pauliine Koskelo, sędziowie,
i Søren Prebensen, Zastępca Kanclerza Wielkiej Izby,

obradując na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2016 r. oraz w dniu 31 maja 2017 r.,

wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w ostatnim z wymienionych dni:

POSTĘPOWANIE

1. Sprawa wywodzi się ze skargi (nr 78117/13) przeciwko Węgrom wniesionej do Trybunału na podstawie art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności („Konwencji”) przez obywatela Węgier, Gyulę Fábiána („skarżącego”), w dniu 5 grudnia 2013 r.

2. Skarżący był reprezentowany przez A. Gráda, prawnika praktykującego w Budapeszcie. Rząd Węgier („Rząd”) był reprezentowany przez swojego pełnomocnika, Z. Tallódiego z Ministerstwa Sprawiedliwości.

3. Skarżący zarzucał, że zawieszenie wypłaty jego państwowego świadczenia emerytalnego w okresie, gdy był zatrudniony w sektorze publicznym, stanowiło nieuzasadnioną i dyskryminacyjną ingerencję w jego prawa własności naruszającą art. 1 Protokołu nr 1 ujmowany odrębnie oraz w związku z art. 14 Konwencji.

4. Skargę przydzielono Sekcji Czwartej Trybunału (Reguła 52 § 1 Regulaminu Trybunału). Skarga została zakomunikowana Rządowi w dniu 25 sierpnia 2014 r. Stanowisko Rządu co do dopuszczalności i przedmiotu skargi przedłożono w dniu 17 grudnia 2014 r. Uwagi skarżącego przedstawione w odpowiedzi przedłożono w dniu 9 lutego 2015 r.

5. W dniu 15 grudnia 2015 r. zapadł wyrok wydany przez Izbę w składzie: Vincent A. De Gaetano, przewodniczący, András Sajó, Boštjan Zupančić, Nona Tsotsoria, Paulo Pinto de Albuquerque, Krzysztof Wojtyczek, Iulia Antoanella Motoc, sędziowie, oraz Françoise Elens–Passos, Kanclerz Sekcji. Izba jednogłośnie uznała skargę za dopuszczalną i orzekła, że doszło do naruszenia art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji w odniesieniu do różnicy w traktowaniu emerytów zatrudnionych w sektorze publicznym oraz emerytów zatrudnionych w sektorze prywatnym, jak również różnicy w traktowaniu emerytów zatrudnionych w różnych kategoriach sektora publicznego. Izba uznała, że nie ma konieczności badania zarzucanego naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 ujmowanego odrębnie.

6. W dniu 11 marca 2016 r. Rząd wniósł o skierowanie sprawy do Wielkiej Izby zgodnie z art. 43 Konwencji. W dniu 2 maja 2016 r. skład Wielkiej Izby uwzględnił ten wniosek.

7. Skład Wielkiej Izby określono zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 4 i 5 Konwencji oraz zapisami Reguły 24.

8. Skarżący i Rząd złożyli uwagi co do przedmiotu skargi (Reguła 59 § 1), a także – na wniosek sędziego powołanego na Sprawozdawcę – w kwestii tego, czy skarżący dotrzymał sześciomiesięcznego terminu określonego w art. 35 ust. 1 Konwencji w odniesieniu do skargi na podstawie art. 14 w związku z art. 1 Protokołu nr 1, w której zarzucał nieuzasadnioną różnicę w traktowaniu poszczególnych kategorii pracowników państwowych. Ponadto uwagi osób trzecich wpłynęły od Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych, która uzyskała od Przewodniczącego Wielkiej Izby zezwolenie na interwencję w sprawie poprzez złożenie pisemnych uwag (art 36 ust. 2 Konwencji i Reguła 44 § 3).

9. Rozprawa jawna odbyła się w Pałacu Praw Człowieka w Strasburgu w dniu 9 listopada 2016 r. (Reguła 59 § 3).

Przed Trybunałem stawili się:

(a) w imieniu Rządu
p. Z. Tallódi, pełnomocnik,
p. M. Weller, zastępca pełnomocnika;

(b) w imieniu skarżącego
p. A. Grád, adwokat,
p. R. Novák,
p. D. Karsai,
p. M.M. Kónya, doradcy.

Trybunał wysłuchał wystąpień p. Gráda i Tallódiego oraz ich odpowiedzi na pytania zadane przez sędziów.

FAKTY

I. OKOLICZNOŚCI SPRAWY

10. Skarżący urodził się w 1953 r. i mieszka w Budapeszcie.

11. Był zatrudniony jako funkcjonariusz policji, a – osiągnąwszy wiek uprawniający go do wcześniejszej emerytury – zaczął od dnia 1 stycznia 2000 r., w wieku około 47 lat, pobierać „emeryturę mundurową” ( szolgálati nyugdíj). Skarżący kontynuował jednak pracę: w okresie od 2000 r. do 2012 r. był zatrudniony w sektorze prywatnym, a od 1 lipca 2012 r. do 31 marca 2015 r. pracował jako urzędnik służby cywilnej na stanowisku kierownika Departamentu Konserwacji Dróg w Urzędzie Dzielnicy XIII Budapesztu. Skarżący opłacał ustawowe składki na państwowy program emerytalny od pierwszego dnia zatrudnienia (1 sierpnia 1973 r.) do dnia 31 marca 2015 r.

12. W dniu 28 listopada 2011 r. Parlament przyjął ustawę nr CLXVII, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy emerytury mundurowe, jak ta skarżącego, zostały zamienione w „świadczenie mundurowe”, pod warunkiem, że dana osoba urodziła się nie wcześniej niż w 1955 r. Na podstawie art. 3 ust. 2 lit. b tej samej ustawy w przypadku osób pobierających emeryturę mundurową, które – jak skarżący – były urodzone w 1954 r. lub wcześniej, emerytura mundurowa miała zostać zamieniona w świadczenie emerytalne.

13. W dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy nr LXXXI z 1997 r. o świadczeniach z tytułu ubezpieczeń społecznych (zwana dalej „ustawą o emeryturach z 1997 r.”), zgodnie z którą wypłata świadczeń emerytalnych, w sytuacji gdy świadczeniobiorcy byli jednocześnie zatrudnieni w pewnych kategoriach służby cywilnej, miała być począwszy od 1 lipca 2013 r. zawieszona na czas takiego zatrudnienia (zob. również par. 23-28 poniżej). Żadne podobne ograniczenie nie obowiązywało w przypadku osób pobierających świadczenie emerytalne zatrudnionych jednocześnie w sektorze prywatnym.

14. W dniu 18 lutego 2013 r. Krajowa Administracja Ubezpieczenia Emerytalnego ( Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság) wysłała do skarżącego jako osoby pobierającej świadczenie emerytalne pismo informujące o zmianie przepisów i nakazujące złożenie deklaracji, czy jest zatrudniony w służbie cywilnej w jednej z kategorii pracowników, których obowiązuje nowelizacja z dnia 1 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. skarżący zawiadomił Krajową Administrację Ubezpieczenia Emerytalnego o swojej sytuacji związanej z zatrudnieniem. Następnie w dniu 2 lipca 2013 r. Krajowa Administracja Ubezpieczenia Emerytalnego poinformowała skarżącego, że wypłata jego świadczenia emerytalnego została zawieszona z dniem 1 lipca 2013 r. Emerytura skarżącego wynosiła w tym czasie 162 260 forintów węgierskich (HUF; wówczas około 550 euro) miesięcznie.

15. W dniu 15 lipca 2013 r. skarżący odwołał się do Krajowej Administracji Ubezpieczenia Emerytalnego (zob. par. 21 poniżej) przeciwko zawieszeniu wypłaty świadczenia emerytalnego, argumentując, że jego emerytura stanowi prawo nabyte i jest on dyskryminowany, ponieważ emeryci pracujący w sektorze prywatnym nadal otrzymują świadczenia emerytalne.

16. Krajowa Administracja Ubezpieczenia Emerytalnego zwróciła się do skarżącego o dodatkowe informacje w dniu 23 lipca 2013 r. Skarżący rozszerzył odwołanie w dniu 1 sierpnia 2013 r., powołując się między innymi na skargę złożoną przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego w maju 2013 r. (AJB-726/2013). W skardze tej Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił skargi, które wpłynęły do jego biura w związku z nowelizacją ustawy o emeryturach z 1997 r., i podniósł kwestię różnicy w traktowaniu emerytów zatrudnionych w służbie cywilnej oraz zatrudnionych w sektorze prywatnym. Z tego, co wiadomo Trybunałowi, sprawa ta obecnie nadal toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym.

17. W dniu 27 września 2013 r. Krajowa Administracja Ubezpieczenia Emerytalnego umorzyła postępowanie dotyczące odwołania wniesionego przez skarżącego, uznając, że skarżący nie przedstawił informacji, o które zwrócono się do niego w dniu 23 lipca 2013 r.

18. Zatrudnienie skarżącego w Urzędzie Dzielnicy XIII Budapesztu ustało w dniu 31 marca 2015 r. W dniu 24 kwietnia 2015 r. właściwy organ podjął decyzję o wznowieniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Świadczenie emerytalne zwiększono do 177 705 HUF (wówczas około 585 EUR).

II. WŁAŚCIWE PRAWO KRAJOWE I PRAKTYKA

19. Ustawa zasadnicza Węgier stanowi:

Art. XII

„(1) Każdy ma prawo do wolnego wyboru pracy i zajęcia, jak również do podejmowania działalności gospodarczej. Każdy zobowiązany jest do wzbogacania społeczeństwa owocami swej pracy, stosownie do swych kwalifikacji i możliwości.

(2) Węgry dążą do stworzenia warunków, aby każdy człowiek zdolny do pracy i chcący podjąć zatrudnienie, mógł pracować”.

20. W czasie istotnym dla sprawy zatrudnienie urzędników służby cywilnej ( közalkalmazott) regulowane było ustawą nr XXXIII z 1992 r. dotyczącą statusu prawnego urzędników służby cywilnej. Stosunek pracy urzędników publicznych ( köztisztviselő), urzędników rządowych ( kormánytisztviselő), urzędników administracji publicznej ( közszolgálati ügykezelő) oraz w pewnym stopniu wyższych rangą urzędników państwowych ( állami vezető) regulowała ustawa nr CXCIX z 2011 r. o urzędnikach publicznych. Stosunki pracy w sektorze prywatnym regulowała ustawa nr I z 2012 r. – Kodeks pracy.

21. Węgierski obowiązkowy system ubezpieczeń społecznych jest systemem składkowym. Osoby zatrudnione (czy to w sektorze publicznym, czy prywatnym) wpłacają do systemu ubezpieczeń określoną część miesięcznego wynagrodzenia z tytułu pracy (w 2013 r. było to 10%). Ponadto pracodawcy, prywatni przedsiębiorcy oraz producenci surowców płacą podatek socjalny w wysokości 27% wypłacanego wynagrodzenia, który w całości lub częściowo – zależnie od decyzji dokonywanej okresowo na podstawie sytuacji finansowej – przekazywany jest na utrzymanie systemu ubezpieczeń społecznych.

Fundusz emerytalny ( Nyugdíjbiztosítási Alap) zasilany w ten sposób stanowi pozycję w budżecie państwowym. Świadczenia emerytalne są wypłacane z tego funduszu przez Krajową Administrację Ubezpieczenia Emerytalnego, która jest agencją rządową. Jeżeli wydatki funduszu przekraczają jego przychody, państwo zabezpiecza odpowiednie środki z budżetu centralnego.

22. Okresy, w których osoba wpłaca składki, uznaje się za staż pracy. Kwota świadczenia emerytalnego wypłacanego w ramach tego systemu, która nie podlega opodatkowaniu, jest zależna od stażu pracy oraz od wysokości części dochodów danej osoby, od której pobierane były obowiązkowe składki.

23. W ostatnich latach podjęto szereg działań na rzecz ukrócenia lub ograniczenia mechanizmu jednoczesnego pobierania wypłacanych przez państwo emerytur oraz wypłacanych przez państwo wynagrodzeń. Najpierw, w dniu 29 grudnia 2012 r. wydano dekret Rządu nr 1700/2012 w sprawie zasad polityki emerytalnej mających zastosowanie do służby cywilnej. Wprowadzono nim zakaz zatrudniania przez rząd centralny osób uprawnionych do świadczeń emerytalnych i stwierdzono, że tylko w wyjątkowych sytuacjach tego rodzaju wakaty mogą być obsadzane osobami uprawnionymi do tego rodzaju świadczenia. Po drugie, z dniem 1 stycznia 2013 r. znowelizowano ustawę o emeryturach z 1997 r. w celu zakazania jednoczesnego pobierania wynagrodzeń finansowanych z budżetu państwa oraz świadczeń emerytalnych lub wcześniejszych emerytur. Nowelizacja ta miała zastosowanie między innymi do emerytów zatrudnionych przez organy samorządowe. Szereg grup, których zatrudnienie finansowano z budżetu państwa, wyłączono jednak z zawieszenia wypłaty świadczenia emerytalnego; było tak w przypadku członków parlamentu, burmistrzów i prezydentów miast, a także sędziów i prokuratorów w okresie przerwy w sprawowaniu urzędu, a także osób zatrudnionych w sektorze publicznym zgodnie z zasadami Kodeksu pracy, które realizowały zadania niezwiązane z wykonywaniem władzy publicznej.

24. Artykuły 83/C i 102/I ustawy o emeryturach z 1997 r. ze zmianami z dnia 1 stycznia 2013 r. stanowiły:

Art. 83/C

„1.Wypłatę świadczenia emerytalnego zawiesza się [...] jeżeli emeryt jest zatrudniony jako urzędnik służby cywilnej, urzędnik rządowy, wyższy rangą urzędnik państwowy, urzędnik publiczny, urzędnik właściwy do administrowania usługami publicznymi, sędzia, pracownik sądu, pracownik prokuratury, żołnierz zawodowy sił zbrojnych bądź żołnierz lub współpracownik Sił Obronnych Węgier.

[...]

3. W okresie zawieszenia świadczenia emerytalnego osoba, której świadczenie zawieszono, zachowuje status emeryta.

4. Wypłata świadczenia emerytalnego może być kontynuowana na wniosek emeryta, jeżeli świadczeniobiorca wykaże, że zatrudnienie, o którym mowa w ust. 1, ustało.

[...]”.

Art. 102/I

„1. Świadczeniobiorcy pobierający świadczenie emerytalne zatrudnieni w charakterze określonym w art. 83/C ust. 1 na dzień 1 stycznia 2013 r. informują o tym fakcie agencję zajmującą się wypłatą świadczeń emerytalnych do dnia 30 kwietnia 2013 r.

2. Świadczenie emerytalne osób zatrudnionych w charakterze określonym w art. 83/C ust. 1 na dzień 1 stycznia 2013 r. zostaje zawieszone od dnia 1 lipca 2013 r., chyba że zatrudnienie ustało przed tą datą”.

25. Uzasadnienie ustawodawcy podane dla art. 83/C zawiera następujący zapis:

„Nowelizacja wprowadza zakaz podwójnego wynagradzania z tytułu stosunku pracy urzędników służby publicznej, urzędników rządowych, wyższych rangą urzędników państwowych, urzędników publicznych, urzędników właściwych do administrowania usługami publicznymi, sędziów, pracowników sądów lub prokuratury, żołnierzy zawodowych sił zbrojnych, a także żołnierzy i współpracowników Sił Obronnych Węgier. W związku z tym osoby zatrudnione w takim charakterze nie mogą otrzymywać świadczenia emerytalnego [...] równolegle z wynagrodzeniem z tytułu pracy, co oznacza, że wypłata świadczeń musi zostać na czas zatrudnienia zawieszona przez agencję odpowiedzialną za wypłaty świadczeń emerytalnych”.

26. W decyzji o zawieszeniu wypłaty świadczenia emerytalnego na podstawie art. 83/C ust. 1 nie uwzględnia się kwoty wynagrodzenia otrzymywanego przez daną osobę.

27. Świadczeniobiorcy pobierający świadczenia emerytalne w ramach obowiązkowego systemu ubezpieczeń społecznych, którzy jednocześnie podejmują zatrudnienie, płacą składki na ubezpieczenia społeczne tak samo jak inne zatrudnione osoby (zob. par. 21 powyżej). Mogą oni wnioskować o doroczne zwiększenie miesięcznego świadczenia emerytalnego w kwocie 0,5% jednej dwunastej dochodu z tytułu pracy wykonanej w ciągu roku kalendarzowego. Jeżeli wypłata świadczenia emerytalnego zostaje zawieszona na podstawie art. 83/C ust. 1 ustawy o emeryturach z 1997 r., wypłata tego rodzaju rewaloryzacji również zostaje zawieszona. Gdy wypłata świadczenia zostanie wznowiona, kwota wypłacana przed zawieszeniem zostaje zwiększona o doroczne zwiększenia.

28. Według danych dostarczonych przez Rząd liczba osób otrzymujących świadczenie emerytalne na dzień 1 lipca 2013 r. wynosiła 2 007 426. W 2013 r. na podstawie art. 83/C ustawy o emeryturach z 1997 r. zawieszona była jednocześnie wypłata świadczeń najwyżej 5288 osób. Maksymalna liczba osób, których w tym samym czasie dotyczyło zawieszenie w 2014 r., wynosiła 4545, w 2015 r. – 4212, a w okresie od stycznia do sierpnia 2016 r. – 3945. W okresie od marca 2013 r. do sierpnia 2016 r., wskutek nowelizacji ustawy o emeryturach z 1997 r., nie wypłacono kwoty 30 602 215 675 HUF (w ostatniej z wymienionych dat to ok. 98 mln EUR). Jednakże osoby zatrudnione w publicznej służbie zdrowia, którym zawieszono świadczenia emerytalne na podstawie art. 83/C ust. 1 ustawy o emeryturach z 1997 r. (3 169 osób w okresie od lipca 2013 r. do sierpnia 2016 r.), uzyskały od narodowego funduszu zdrowia miesięczną rekompensatę równą kwocie ich świadczenia emerytalnego. W okresie od lipca 2013 r. do sierpnia 2016 r. taka rekompensata wynosiła 25 190 700 000 HUF (w ostatniej z wymienionych dat to ok. 81 mln EUR), co zmniejszyło łączną kwotę oszczędności w wydatkach państwowych do 5 411 515 675 (ok. 17 mln EUR w sierpniu 2016 r.).

29. Ustawę o emeryturach z 1997 r. znowelizowano ustawą CLXXVIII z 2012 r. o zmianie określonych przepisów podatkowych, która weszła w życie w styczniu 2013 r. Nowelizacją tą zniesiono istniejący wcześniej limit odnoszący się do składek ustawowych wpłacanych do systemu emerytalnego, co miało na celu zwiększenie przychodów Funduszu Emerytalnego.

30. W 2000 r. powszechny ustawowy wiek emerytalny dla mężczyzn na Węgrzech wynosił 62 lata; świadczenie emerytalne mogło być pobierane przez osoby, które osiągnęły ten wiek i miały co najmniej dwadzieścia lat stażu pracy. Wiek ten podnoszono następnie stopniowo dla mężczyzn i dla kobiet urodzonych w 1953 r. do 63 lat.

Dostępne były różne systemy wcześniejszej emerytury przewidziane ustawowo zarówno dla sektora publicznego (w tym sił zbrojnych, do których na Węgrzech zalicza się również policję), jak sektora prywatnego, a na przestrzeni lat wiele osób decydowało się na korzystanie z takich rozwiązań. Od 1 stycznia 2012 r. za sprawą wejścia w życie ustawy CLXVII zniesiono te rozwiązania w stosunku do nowych uczestników systemu (zob. par. 12 powyżej).

III. MATERIAŁY PORÓWNAWCZE

31. Trybunał przeprowadził analizę porównawczą przepisów 36 państw członkowskich1 Rady Europy.

A. Możliwość jednoczesnego pobierania państwowej emerytury i wynagrodzenia

32. W nieomal wszystkich 36 państwach członkowskich, których przepisy analizowano, istnieje taka czy inna możliwość jednoczesnego pobierania emerytury państwowej i wynagrodzenia. Jedynie w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii wypłata emerytury państwowej zostaje bez wyjątku wstrzymana, jeżeli dana osoba nadal pracuje i otrzymuje wynagrodzenie.

33. Niemniej jednak w zdecydowanej większości państw w różnych sytuacjach stosowana jest pewna forma ograniczenia lub zawieszenia świadczenia emerytalnego. Można to podzielić na kilka kategorii:

1. Świadczeniobiorcy pobierający wcześniejszą emeryturę

34. W wielu państwach członkowskich dokonuje się rozróżnienia na osoby, które przechodzą na wcześniejszą emeryturę, oraz na osoby, które przechodzą na emeryturę w ustawowym wieku emerytalnym (zazwyczaj między 60 a 65 rokiem życia). I tak w Andorze, Chorwacji, Republice Czeskiej, Estonii, na Łotwie, w Rumunii i na Słowacji wypłata państwowej emerytury zostaje zawieszona na czas zatrudnienia danej osoby, w sytuacji gdy nie osiągnęła ona jeszcze ustawowego wieku emerytalnego. W Portugalii tego rodzaju zawieszenie stosuje się na okres trzech lat, jeżeli dana osoba nadal pracuje dla tej samej spółki lub grupy spółek.

35. Z kolei w niektórych państwach, jak przykładowo w Austrii, Danii, Niemczech, Luksemburgu, Polsce i Szwecji, świadczenie wypłacane z tytułu wcześniejszej emerytury zostaje zmniejszone lub zawieszone jedynie wówczas, gdy wynagrodzenie przekracza określoną kwotę. Podobne ograniczenie w Islandii dotyczy nie tylko osób na wcześniejszej emeryturze, ale osób pobierających wszelkiego rodzaju świadczenia emerytalne. W Finlandii dalsze zatrudnienie w żaden sposób nie wpływa na otrzymywane świadczenie z tytułu wcześniejszej emerytury.

2. Osoby kontynuujące pracę w sektorze publicznym

36. W niektórych państwach, których przepisy poddano analizie, zawiesza się wypłatę świadczenia emerytalnego osobom, które kontynuują zatrudnienie w sektorze publicznym, natomiast nie tworzy się żadnych przeszkód w przypadku zatrudnienia w sektorze prywatnym (zob. par. 38-43 poniżej).

3. Świadczeniobiorcy pobierający rentę

37. Między państwami członkowskimi, których przepisy poddano analizie, istnieją pewne różnice w traktowaniu wynagrodzenia uzyskiwanego jednocześnie z rentą. W państwach takich jak Austria kwotę świadczenia obniża się, jeżeli łączna kwota renty i wynagrodzenia przekracza określony próg. Na Chorwacji i we Włoszech nie jest możliwe łączenie renty i wynagrodzenia. Z kolei na Ukrainie nie zawiesza się wypłaty rent dla osób niepełnosprawnych. Jednoczesne pobieranie renty i wynagrodzenia jest możliwe również w Rumunii, przy czym dotyczy to osób ze stwierdzoną niepełnosprawnością trzeciego stopnia i osób niewidomych.

B. Różnice dotyczące obniżenia lub zawieszenia świadczeń emerytalnych w zależności od zatrudnienia w sektorze prywatnym lub publicznym

38. Jak zauważono powyżej (par. 36), w pewnych państwach wypłata świadczeń emerytalnych zostaje zawieszona w przypadku osób kontynuujących pracę w sektorze publicznym, podczas gdy osoby kontynuujące pracę w sektorze prywatnym mogą zachować pełną kwotę świadczenia. Przykładowo w Andorze świadczenie emerytalne urzędnika służby cywilnej zostaje zawieszone, jeżeli dana osoba kontynuuje pracę jako urzędnik służby cywilnej lub pracownik administracji publicznej. W Gruzji zawiesza się wypłatę świadczenia emerytalnego wszystkim osobom zatrudnionym w sektorze publicznym. Osoba, która kontynuuje pracę w sektorze prywatnym w Portugalii, może jednocześnie pobierać emeryturę państwową, natomiast świadczenie to zostaje zawieszone w przypadku pracy w sektorze publicznym. W Hiszpanii, Turcji i na Ukrainie łączenie świadczenia emerytalnego i wynagrodzenia jest możliwe w przypadku osób samozatrudnionych (do pewnego stopnia), ale nie w przypadku większości pracowników sektora publicznego.

39. W Azerbejdżanie, choć łączenie świadczenia emerytalnego i wynagrodzenia jest możliwe bez konieczności zawieszenia lub ograniczenia emerytury państwowej, pracownicy pewnych kategorii stanowisk w sektorze publicznym, w tym urzędnicy służby cywilnej, są uprawnieni do dodatków emerytalnych. Dodatki te stanowią określony procent wysokości przeciętnego wynagrodzenia w okresie zatrudnienia. Dodatki te w niektórych sytuacjach zostają zmniejszone lub nawet zawieszone. Nie są jednak zmniejszane ani zawieszane, gdy osoba taka kontynuuje pracę w sektorze prywatnym.

40. To samo dotyczy szczególnej formy świadczenia emerytalnego dla służby publicznej w Danii. Wypłata świadczenia emerytalnego dla służby publicznej zostaje zawieszona, jeżeli dana osoba kontynuuje pracę jako urzędnik służby publicznej, ale nie zostaje zawieszona, jeżeli kontynuuje ona pracę w sektorze prywatnym.

41. We Włoszech, jeżeli łączna kwota zarobków pracowników sektora publicznego (włącznie ze świadczeniem emerytalnym) przekracza określony (dość wysoki) próg, wówczas wynagrodzenie to jest ograniczane do poziomu tego progu, natomiast świadczenie emerytalne pozostaje bez zmian.

42. W Austrii z kolei urzędnicy służby cywilnej są wyłączeni z ograniczeń wypłaty świadczenia emerytalnego, podczas gdy takie wyłączenie nie dotyczy pracowników sektora prywatnego.

43. W większości państw członkowskich, których przepisy przeanalizowano, nie dokonuje się rozróżnienia na sektory publiczne i prywatne na potrzeby ustalania, czy można obniżyć lub zawiesić świadczenie emerytalne.

PRAWO

I. ZARZUCANE NARUSZENIE ART. 1 PROTOKOŁU NR 1 UJMOWANEGO ODRĘBNIE

44. Skarżący zarzucił, iż zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego stanowi naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, który stanowi, co następuje:

„Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego.

Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne dla uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych”.

A. Wyrok Izby

45. Izba w wydanym przez siebie wyroku w pierwszej kolejności zbadała skargę skarżącego wniesioną na podstawie art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1. Stwierdziwszy naruszenie w tym względzie, Izba uznała, że nie jest konieczne badanie, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy doszło również do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 ujmowanego odrębnie.

B. Stanowiska Stron skierowane do Wielkiej Izby

1. Skarżący

46. Skarżący podnosił, iż z orzecznictwa Trybunału wynika, że w wyniku regularnego wnoszenia składek do państwowego systemu emerytalnego od pierwszego dnia zatrudnienia, który przypadał 1 sierpnia 1973 r., nabył prawo własności w postaci uprawnionego oczekiwania, co zatem oznaczało możliwość zastosowania art. 1 Protokołu nr 1. Ze względu na zastosowanie art. 83/C ustawy o emeryturach z 1997 r. pozbawiono go w całości comiesięcznego świadczenia emerytalnego. Podnosił, że tego rodzaju pozbawienia środków nie można uzasadniać interesem powszechnym ani też nie można uznać za proporcjonalne.

47. Skarżący zgodził się, że Rząd dysponuje szerokim marginesem oceny w kwestii określania wymogów interesu powszechnego. W jego opinii, jednakże, Rząd nie mógł jedynie powołać się na interes powszechny, nie wykazując przy tym, iż zaskarżony środek był faktycznie wymagany w świetle takiego interesu. Stwierdził w związku z tym, że niniejszą sprawę należy odróżnić od sprawy, na podobieństwo z którą powoływał się Rząd ( Panfile przeciwko Rumunii (dec.), skarga nr 13902/11, 20 marca 2012 r.), ponieważ w Rumunii środek legislacyjny zakazujący jednoczesnego pobierania emerytury wypłacanej przez państwo i wynagrodzenia uzyskiwanego z tytułu zatrudnienia na stanowisku finansowanym z budżetu państwa wprowadzono w szczycie kryzysu finansowego i zniesiono, gdy kryzys minął. Z kolei w czasie, gdy zmienione przepisy wchodziły w życie na Węgrzech (1 lipca 2013 r.) Węgry nie były już objęte unijną procedurą nadmiernego deficytu, której zakończenie przyświecało temu ustawodawstwu. Ponadto Rząd deklarował w 2013 r., że sytuacja gospodarcza kraju jest doskonała, a na podstawie ambitnych planów wydatków można było stwierdzić, iż uważał, że kryzys gospodarczy dobiegł końca.

48. Środek ten w każdym razie nie był odpowiedni do realizacji celu, któremu miał rzekomo służyć, ponieważ dotyczył jedynie niewielkiej grupy emerytów, jeżeli wziąć pod uwagę, że świadczenia emerytalne wypłacano nadal osobom pracującym w sektorze prywatnym oraz tym osobom zatrudnionym w sektorze publicznym, które zostały wyłączone z zakazu łączenia świadczeń emerytalnych wypłacanych przez państwo i wynagrodzenia wypłacanego przez państwo. Ponadto w tym samym 2013 r. znacząco podniesiono limit świadczenia emerytalnego: podczas gdy wcześniej nie było możliwe pobieranie świadczenia emerytalnego w kwocie przekraczającej 300 000 HUF (wówczas ok. 1020 EUR), najwyższe wypłacane miesięczne świadczenie emerytalne wyniosło wówczas 2 000 000 HUF (obecnie ok. 6500 EUR). Mając na uwadze te czynniki, zaskarżony środek nawet w teorii nie mógł się przyczynić do tego, by zniesiono wobec Węgier procedurę nadmiernego deficytu. Faktyczne oszczędności wyniosły nie więcej niż 0,0001% produktu krajowego brutto (PKB) Węgier.

49. Aby środek miał rzeczywisty wpływ na budżet państwa, powinien był przewidywać zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego właśnie tym osobom zatrudnionym w sektorze państwowym, które zostały z takiego zawieszenia wyłączone, ponieważ to te osoby otrzymywały znacznie wyższe świadczenia emerytalne niż osoby takie jak skarżący, którym zawieszono wypłatę świadczenia emerytalnego. Ponadto zarobki tamtych pracowników sektora państwowego były również znacznie wyższe niż wynagrodzenie skarżącego, zatem zawieszenie wypłaty świadczeń emerytalnych nie miałoby dla nich takiego samego skutku jak dla skarżącego, który podjął zatrudnienie po przejściu na emeryturę z finansowej konieczności. W związku z tym skarżący podniósł, że jego świadczenie emerytalne było niższe niż ogólne miesięczne wynagrodzenie brutto na Węgrzech, które według węgierskiego głównego urzędu statystycznego utrzymywało się w okresie od stycznia do listopada 2013 r. na poziomie 229 700 HUF (wówczas ok. 780 EUR).

50. Przy podejmowaniu decyzji o zawieszeniu wypłaty świadczenia emerytalnego nie uwzględniono w żaden sposób poziomu jego dochodów. To również odróżnia niniejszą sprawę od sprawy Panfile, ponieważ w Rumunii zakaz łączenia wypłacanych przez państwo świadczeń emerytalnych i wynagrodzeń miał zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy świadczenie emerytalne danej osoby przekraczało średnie krajowe wynagrodzenie brutto.

51. Co więcej, skarżący zaciągnął kredyt w banku w oparciu o dochód składający się ze świadczenia emerytalnego i wynagrodzenia, a po zawieszeniu wypłaty świadczenia emerytalnego miał trudności ze spłatą kredytu. Utrata połowy dochodu spowodowała i nadal powoduje poważne konsekwencje dla okoliczności życia jego i jego rodziny. Skarżący uznał, że ponosi nadmierne indywidualne obciążenie.

52. Skarżący zakwestionował ponadto twierdzenie Rządu, iż inne państwa członkowskie Rady Europy mają identyczne lub choćby podobne przepisy.

2. Rząd

53. Rząd uznał, że przysługujące skarżącemu prawo do świadczenia emerytalnego, będące przedmiotem sprawy, stanowi prawo majątkowe dla celów art. 1 Protokołu nr 1. Chociaż przyjął, że zaskarżony środek stanowi ingerencję w poszanowanie mienia skarżącego, zakwestionował, iż środek ten oznacza całkowite pozbawienie skarżącego jego uprawnień.

54. Rząd argumentował ponadto, iż ingerencja była uprawniona i służyła interesowi powszechnemu. Podczas rozprawy przed Wielką Izbą podniósł, że ze względu na brak równowagi w odsetku osób pobierających świadczenia emerytalne w stosunku do osób opłacających składki na ubezpieczenia społeczne, spowodowany – między innymi – starzeniem się społeczeństwa i dostępnością przewidzianych ustawowo wcześniejszych emerytur, węgierski system emerytur państwowych mierzył się z poważnymi wyzwaniami, a sytuację te zaostrzył światowy kryzys gospodarczy z 2008 r. W związku z tym podjęto szereg działań służących reformie systemu emerytalnego. Jednym z takich środków było zniesienie w 2013 r. limitu miesięcznych składek emerytalnych (zob. par. 29 powyżej), które zostało nieprawidłowo opisane przez skarżącego jako zlikwidowanie maksymalnej kwoty otrzymywanego miesięcznie świadczenia emerytalnego; w rzeczywistości przepisy obowiązujące przed przyjęciem rzeczonego środka nie zawierały zapisu o takiej kwocie maksymalnej. W perspektywie krótkofalowej zniesienie limitu składek emerytalnych skutkowało istotnym zwiększeniem przychodów Funduszu Emerytalnego, a w perspektywie długofalowej – mogło również prowadzić do wzrostu wydatków, dlatego też wprowadzono ważne ograniczenia, takie jak wysoce degresywna kalkulacja wysokości świadczenia emerytalnego, co miało pozwolić uniknąć takiej sytuacji.

55. Poza reformą systemu emerytalnego Rząd podjął również działania w dziedzinie polityki zatrudnienia, które miały na celu zarówno ograniczenie długu publicznego, jak i zapewnienie bardziej sprawiedliwego systemu rozłożenia obciążenia oraz dystrybucji środków publicznych. W 2012 r. w sektorze służby cywilnej wprowadzono dekretem 1700/2012 obowiązkowe przejście na emeryturę z chwilą osiągnięcia ustawowego wieku emerytalnego, z towarzyszącym zakazem podjęcia zatrudnienia (zob. par. 23 powyżej), co miało być sposobem – w stosownych przypadkach – na zmniejszenie liczebności tej służby oraz zmniejszenie bezrobocia wśród młodych ludzi. Dekret miał zastosowanie tylko do rządu centralnego, tzn. do ministerstw i podmiotów im podlegających, a zatem nie mógł powodować żadnego obowiązku organów samorządowych w zakresie zwalniania osób pobierających świadczenia emerytalne. Wobec pracowników należących do drugiej z wymienionych kategorii zastosowano środek będący przedmiotem niniejszej sprawy; dano im wybór między rezygnacją z zatrudnienia i dalszym otrzymywaniem świadczenia emerytalnego a kontynuowaniem zatrudnienia i zawieszeniem wypłaty świadczenia emerytalnego. Środek ten był zatem częścią pakietu działań służących zabezpieczeniu długoterminowej stabilności systemu emerytalnego, ograniczeniu długu publicznego oraz ułatwieniu zakończenia unijnej procedury nadmiernego deficytu, która została uruchomiona przeciwko Węgrom (przez Radę Unii Europejskiej zgodnie z art. 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

56. Według Rządu przedmiotowa ingerencja była ponadto proporcjonalna. Rząd powołał się w tym względzie na sprawę Panfile, op.cit., która, podobnie jak niniejsza sprawa, również dotyczyła skarżącego, który w czasie wejścia w życie ustawy zakazującej jednoczesnego pobierania świadczenia emerytalnego i wypłacanego przez państwo wynagrodzenia otrzymywał świadczenie emerytalne, a jednocześnie był zatrudniony w podmiocie państwowym. W tamtej sprawie Trybunał zauważył, że ponieważ Panfile miał wybór między dalszym pobieraniem comiesięcznego świadczenia emerytalnego a rezygnacją z zatrudnienia bądź zawieszeniem świadczenia emerytalnego na czas dalszej pracy na rzecz państwa, nie został całkowicie pozbawiony swoich uprawnień ani też nie pozbawiono go wszelkich środków utrzymania. W niniejszej sprawie jednak Izba nie uznała za stosowne zbadania skargi skarżącego wniesionej na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 ujmowanego odrębnie. Zasada spójności wymagała, by również w niniejszej sprawie przeprowadzić takie badanie. Badanie to prowadziłoby, jak argumentował Rząd, do takich samych wniosków, do jakich Trybunał doszedł w sprawie Panfile: skarżący miał wybór między otrzymywaniem świadczenia emerytalnego a kontynuowaniem zatrudnienia i należy założyć, że zdecydował się na dalsze zatrudnienie, ponieważ jego wynagrodzenie było wyższe od świadczenia emerytalnego. Ponieważ wysokość świadczenia emerytalnego wynosiła 162 260 HUF (wówczas około 550 EUR), musiał otrzymywać miesięczne wynagrodzenie wyższe od przeciętnego wynagrodzenia na Węgrzech w 2013 r. (którego wysokość wynosiła 151 118 HUF (wówczas ok. 515 EUR)). Z tych względów nie można stwierdzić, by skarżący ponosił nadmierne obciążenie indywidualne.

57. Rząd argumentował wreszcie, że wyrok Izby wydany w niniejszej sprawie może wiązać się z poważnymi konsekwencjami dla systemów ubezpieczeń społecznych szeregu państw członkowskich Rady Europy, ponieważ w niektórych z tych państw członkowskich (podano siedem) przepisy krajowe przewidywały obniżenie lub zawieszenie świadczeń emerytalnych, w sytuacji gdy świadczeniobiorca otrzymywał jednocześnie wynagrodzenie.

C. Argumenty interweniującej strony trzeciej

58. Pismo Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych (ETUC) zawierało informacje na temat obowiązujących w państwach członkowskich Rady Europy przepisów dotyczących łączenia świadczenia emerytalnego z wynagrodzeniem z tytułu pracy, na podstawie których uznała ona, że zdecydowana większość państw członkowskich dopuszcza takie łączenie.

59. Europejska Konfederacja Związków Zawodowych zasygnalizowała ponadto rosnącą w państwach tendencję do wpisywania podstawowego prawa do zabezpieczenia społecznego do konstytucji krajowej. W związku z powyższym argumentowała, że wszelkie ograniczenia tego prawa wymagają ścisłego uzasadnienia.

D. Ocena Wielkiej Izby

1. Możliwość zastosowania art. 1 Protokołu nr 1 i istnienie ingerencji

60. Trybunał powtarza, że art. 1 Protokołu nr 1, który gwarantuje zasadniczo prawo własności, składa się z trzech odrębnych zasad. Pierwsza zasada, ustanowiona w zdaniu pierwszym akapitu pierwszego, ma charakter ogólny i odzwierciedla zasadę poszanowania mienia. Druga zasada, zawarta w zdaniu drugim akapitu pierwszego, obejmuje pozbawienie własności, które to pozbawienie uzależnione jest od pewnych warunków. Trzecia zasada, zawarta w akapicie drugim, przewiduje, że Układające się Państwa są uprawnione między innymi do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym poprzez wydawanie takich ustaw, jakie uznają za konieczne. Zasady te nie są jednak „odrębne” w znaczeniu braku powiązania między nimi. Druga i trzecia zasada dotyczą szczególnych przypadków ingerencji w poszanowanie mienia, a zatem należy je interpretować w świetle ogólnej zasady wyrażonej w zasadzie pierwszej (zob. orzecznictwo – między innymi Sargsyan przeciwko Azerbejdżanowi [WI], skarga nr 40167/06, § 217, ETPCz 2015, James i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 21 lutego 1986 r., § 37, Seria A nr 98).

61. Trybunał pragnie na wstępie zauważyć, że w czasie istotnym dla sprawy skarżący otrzymywał świadczenie emerytalne. Uprawnienie do świadczenia emerytalnego wynikało z art. 3 ust. 2 lit. b ustawy nr CLXVII: jako osoba urodzona przed 1954 r. spełnił wymóg prawny dotyczący stażu pracy konieczny dla celów emerytury mundurowej, którą pobierał od 2000 r., a która z chwilą wejścia ustawy w dniu 1 stycznia 2012 r. została zamieniona w świadczenie emerytalne (zob. par. 10 i 12 powyżej).

62. W postępowaniu przed Trybunałem strony zgodziły się, że uprawnienia skarżącego do świadczenia emerytalnego stanowią mienie w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1, a zawieszenie uprawnienia do świadczenia emerytalnego na mocy nowelizacji z dnia 1 stycznia 2013 r. ustawy o emeryturach z 1997 r. stanowiło ingerencję w prawa skarżącego chronione powołanym artykułem. Trybunał nie dostrzega powodu, by nie zgodzić się z tym poglądem.

63. Z drugiej strony Rząd podważał twierdzenie skarżącego, iż sprawę należy rozpoznawać w świetle drugiej ze wspomnianych zasad, a więc, że zawieszenie stanowiło de facto pozbawienie własności w rozumieniu zdania drugiego akapitu pierwszego art. 1 Protokołu nr 1.

64. Trybunał uznał uprzednio, iż modyfikacja lub wstrzymanie dodatkowego świadczenia emerytalnego „nie stanowiło ani wywłaszczenia ani środka uregulowania sposobu korzystania z własności” (zob. Aizpurua Ortiz i Inni przeciwko Hiszpanii, skarga nr 42430/05, § 48, 2 lutego 2010 r.), zaś obniżenie świadczenia emerytalnego w drodze przepadku nie było „ani uregulowaniem sposobu korzystania, ani pozbawieniem własności” (zob. Banfield przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (dec.), skarga nr 6223/04, ETPCz 2005–XI). Podobnie jak w dwóch wspomnianych przypadkach, Trybunał uważa, że ingerencję w prawa własności skarżącego w niniejszej sprawie należy rozpatrywać w świetle pierwszej ze wspomnianych zasad, a mianowicie ogólnej zasady poszanowania mienia (zob. również Lakićević i Inni przeciwko Czarnogórze i Serbii, skargi nr 27458/06 i 3 inne, § 64, 13 grudnia 2011 r., oraz Panfile, op.cit., § 19).

2. Zgodność z art. 1 Protokołu nr 1

(a) Istotne zasady

65. Zasady istotne dla niniejszej sprawy Wielka Izba przedstawiła niedawno w swoim wyroku wydanym w sprawie Béláné Nagy ( Béláné Nagy przeciwko Węgrom [WI], skarga nr 53080/13, ETPCz 2016):

„112. Zasadniczym warunkiem uznania ingerencji w prawo chronione w art. 1 Protokołu nr 1 za zgodną z tym artykułem jest jej zgodność z prawem. Zasada rządów prawa, będąca jedną z fundamentalnych zasad społeczeństwa demokratycznego, wpisana jest we wszystkie artykuły Konwencji (zob. Iatridis, op.cit., § 58; Wieczorek, op.cit., § 58; oraz Vistiņš i Perepjolkins przeciwko Łotwie [WI], skarga nr 71243/01, § 96, 25 października 2012 r.).

113. Ponadto wszelkie ingerencje władzy publicznej w prawo do poszanowania mienia mogą być uzasadnione jedynie wtedy, gdy służą uprawnionemu interesowi publicznemu (lub powszechnemu). Ze względu na fakt, iż władze krajowe mają bezpośrednią wiedzę o własnym społeczeństwie i jego potrzebach są one co do zasady w lepszej sytuacji niż sędzia międzynarodowy do rozstrzygania, co pozostaje w ,,interesie publicznym”. W ramach systemu ochrony ustanowionego Konwencją to zatem do władz krajowych należy dokonywanie wstępnej oceny istnienia problemu będącego przedmiotem zainteresowania publicznego uzasadniającego środki stanowiące ingerencję w prawo do poszanowania mienia. Pojęcie „interesu publicznego” jest z konieczności szerokie. W szczególności decyzja o uchwaleniu przepisów dotyczących świadczeń w ramach ubezpieczeń społecznych będzie na ogół wiązać się z rozważaniem zagadnień gospodarczych i społecznych. Trybunał uznaje za naturalne, że margines oceny przysługujący ustawodawcy dla celów wdrażania polityki społecznej i gospodarczej powinien być szeroki, i będzie szanować osąd ustawodawcy w kwestii tego, co stanowi „interes publiczny”, chyba że osąd ów jest w sposób oczywisty pozbawiony rozsądnego uzasadnienia (zob. odpowiednio Były Król Grecji i Inni przeciwko Grecji [WI], skarga nr 25701/94, § 87, ETPCz 2000-XII; Wieczorek, op.cit., § 59; Frimu i Inni przeciwko Rumunii (dec.), skargi nr 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/11 i 45588/11, § 40, 7 lutego 2012 r.; Panfile przeciwko Rumunii (dec.), skarga nr 13902/11, 20 marca 2012 r., Gogitidze i Inni przeciwko Gruzji, skarga nr 36862/05, § 96, 12 maja 2015 r.).

114. Jest tak szczególnie, na przykład, przy przyjmowaniu ustaw w kontekście: zmiany systemu politycznego i gospodarczego (zob. Valkov i Inni, op.cit., § 91); przyjmowania polityk służących ochronie środków publicznych (zob. N.K.M. przeciwko Węgrom, skarga nr 66529/11, §§ 49 i 61, 14 maja 2013 r.); realokacji funduszy (zob. Savickas i Inni przeciwko Litwie (dec.), skarga nr 66365/09, 15 października 2013 r.); lub środków oszczędnościowych wymuszonych poważnym kryzysem gospodarczym (zob. Koufaki i ADEDY przeciwko Grecji (dec.), skargi nr 57665/12 i 57657/12, §§ 37 i 39, 7 maja 2013 r.; zob. również da Conceição Mateus i Santos Januário przeciwko Portugalii (dec.) skargi nr 62235/12 i 57725/12, § 22, 8 października 2013 r.; da Silva Carvalho Rico przeciwko Portugalii (dec.), § 37, skarga nr 13341/14, 1 września 2015 r.).

115. Ponadto art. 1 Protokołu nr 1 wymaga, by wszelkie ingerencje były rozsądnie proporcjonalne względem celu, którego realizacji mają służyć (zob. Jahn i Inni przeciwko Niemcom [WI], skarga nr 46720/99, 72203/01 i 72552/01, §§ 81–94, ETPCz 2005–VI). Wymagana słuszna równowaga nie zostanie osiągnięta, gdy dana osoba ponosi indywidualne nadmierne obciążenie (zob. Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, 23 września 1982 r., §§ 69-74, Seria A nr 52; Kjartan Ásmundsson, op.cit., § 45; Sargsyan, op.cit., § 241; Maggio i Inni, op.cit., § 63; oraz Stefanetti i Inni, op.cit., § 66).

116. Rozważając, czy ingerencja powoduje nadmierne indywidualne obciążenie, Trybunał będzie uwzględniał w szczególności kontekst powstania problemu, a mianowicie kontekst systemu ubezpieczeń społecznych. Tego rodzaju systemy stanowią wyraz solidarności społeczeństwa z jego bezradnymi obywatelami (zob. Maggio i Inni, § 61, oraz Stefanetti i Inni, § 55, op.cit., a także odpowiednio Goudswaard-Van der Lans przeciwko Niderlandom (dec.), skarga nr 75255/01, ETPCz 2005-XI).

117. Trybunał powtarza, że pozbawienie całości świadczenia emerytalnego z dużym prawdopodobieństwem stanowi naruszenie art. 1 Protokołu nr 1, a z kolei rozsądne obniżenie świadczenia emerytalnego lub powiązanych świadczeń z dużym prawdopodobieństwem nie będzie powodować tego rodzaju naruszenia. Test słusznej równowagi nie może jednak opierać się wyłącznie na kwocie lub procentowym wymiarze obniżki w ujęciu abstrakcyjnym. W szeregu spraw Trybunał starał się ocenić wszystkie istotne elementy w konkretnym kontekście (zob. Stefanetti i Inni, op.cit., § 59, z przykładami i przytoczonym tam orzecznictwem; zob. również Domalewski przeciwko Polsce (dec.), skarga nr 34610/97, ETPCz 1999–V). Czyniąc to, Trybunał przywiązywał wagę do takich czynników jak dyskryminacyjny charakter utraty uprawnienia (zob. Kjartan Ásmundsson, op.cit., § 43); brak środków przejściowych (zob. Moskal, op.cit., § 74, w sytuacji gdy skarżąca praktycznie z dnia na dzień został pozbawiona całości swej wcześniejszej emerytury, która stanowiła jej jedyne źródło dochodu, a jej szanse na możliwość przystosowania się do zmiany były niewielkie); arbitralność warunku (zob. Klein, op.cit., § 46) , jak również dobra wiara skarżącego (zob. Moskal, op.cit., § 44).

118. Ważnym aspektem rozważań jest to, czy prawo skarżącego do czerpania korzyści z danego systemu ubezpieczeń społecznych zostało naruszone w sposób skutkujący naruszeniem istoty praw skarżącego do świadczeń (zob. Domalewski, op.cit.; Kjartan Ásmundsson, op.cit., § 39; Wieczorek, op.cit., § 57; Rasmussen, op.cit., § 75; Valkov i Inni, op.cit., §§ 91 i 97; Maggio i Inni, op.cit., § 63; oraz Stefanetti i Inni, op.cit., § 55)”.

b) Zastosowanie tych zasad w niniejszej sprawie

(b) Czy ingerencja była zgodna z prawem

66. Zgodność z prawem ingerencji w świetle prawa krajowego nie jest kwestią sporną: Trybunał przyjmuje, iż przewidywał ją art. 83/C ustawy o emeryturach z 1997 r. (zob. par. 24 powyżej).

(ii) Czy ingerencja była „zgodna z interesem powszechnym”

67. Mając na uwadze szeroki margines oceny państwa w dziedzinie ubezpieczeń społecznych i emerytur, Trybunał nie znajduje powodu, by wątpić, iż zakaz jednoczesnego pobierania wynagrodzenia i świadczeń emerytalnych, któremu podlegał skarżący, służył interesowi powszechnemu w postaci ochrony środków publicznych. Jak zauważył Rząd, a czego nie zakwestionował skarżący, przedmiotowe zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego stanowiło również między innymi część pakietu środków mających na celu zapewnienie długotrwałej stabilności węgierskiego systemu emerytalnego oraz ograniczenie długu publicznego.

68. Ponadto Trybunał nie może zgodzić się z argumentem skarżącego, iż występująca w sprawie ingerencja ustawodawcy miała wpływ na tak niewiele osób, że jej oddziaływanie na budżet państwa było znikome, a inne środki przynosiłyby bardziej znaczące oszczędności. W związku z tym Trybunał powtarza, że o ile ustawodawca wybrał metodę, która może być postrzegana jako rozsądna i dostosowana do osiągnięcia uprawnionego celu, którego realizacji miała służyć, nie do Trybunału należy ocena, czy określone ustawodawstwo stanowiło najlepsze rozwiązanie określonego problemu lub czy swoboda uznania ustawodawcy powinna była zostać wykonana w inny sposób (zob. James i Inni, op.cit., § 51).

(b) Czy ingerencja była proporcjonalna

69. Kolejnym zagadnieniem, do którego odniesie się Trybunał, jest to, czy ingerencja zapewniała słuszną równowagę między potrzebami interesu powszechnego społeczeństwa a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki.

70. W związku z tym Trybunał pragnie na początku zauważyć, że problem występujący w niniejszej sprawie powstaje w szczególnym kontekście systemu ubezpieczeń społecznych. Jak już nadmieniono (zob. par. 65), tego rodzaju systemy są wyrazem zobowiązania społeczeństwa do realizacji zasady solidarności społecznej wobec jego bezradnych obywateli. System występujący w niniejszej sprawie jest systemem emerytalnym opierającym się na wnoszonych składkach. Tego rodzaju świadczenia emerytalne są wypłacane zasadniczo w celu zapewnienia rekompensaty za ograniczoną zdolność zarobkową w miarę starzenia się danej osoby. Gdy jednak osoba pobierająca świadczenie emerytalne kontynuuje lub wznawia zatrudnienie, a w szczególności, gdy tak jak skarżący w niniejszej sprawie, nie osiągnęła ustawowego wieku emerytalnego, oznacza to, że okres aktywności zawodowej tej osoby nie dobiegł jeszcze końca, i osoba ta posiada zdolność zarobkową.

71. Skarżący przeszedł na wcześniejszą emeryturę w 2000 r., kiedy miał ok. 47 lat, i od tamtego czasu pobierał świadczenie emerytalne, wyłączając okres, w którym zawieszono wypłatę świadczenia, tj. od 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2015 r. Wydaje się zatem, że skarżący uzyskał uprawnienie do świadczenia emerytalnego na podstawie składek wpłacanych przez znacznie krótszy okres niż ten, przez który składki wnoszą osoby na ogół nabywające prawo do świadczenia emerytalnego wyłącznie na podstawie osiągnięcia ustawowego wieku emerytalnego (zob. par. 30 powyżej). W późniejszym okresie nadal wpłacał składki do Funduszu Emerytalnego, ponieważ po przejściu na wcześniejszą emeryturę i odejściu ze służby w policji w 2000 r. wykonywał pracę zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym.

72. Trybunał powtarza, że metody finansowania publicznych systemów emerytalnych różnią się zdecydowanie w poszczególnych Układających się Stronach, podobnie jak w krajowych systemach emerytalnych różni się nacisk na zasadę solidarności opłacających składki i świadczeniobiorców (zob. Valkov i Inni przeciwko Bułgarii, skargi nr 2033/04 i 8 innych, §§ 92 i 98, 25 października 2011 r., oraz Stec i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (dec.) [WI], skargi nr 65731/01 i 65900/01, § 50, ETPCz 2005–X). Ponieważ zagadnienia takie wiążą się z polityką społeczną i gospodarczą, wchodzą one w zakres zasady szerokiego krajowego marginesu oceny przyznanego Państwom w tym obszarze (zob. między innymi orzecznictwo: Béláné Nagy, op.cit., § 113; Valkov i Inni, op.cit., § 92; oraz James i Inni, op.cit., § 46).

73. Badając, czy władze krajowe w niniejszej sprawie działały w ramach marginesu oceny, Trybunał będzie uwzględniał w szczególności następujące czynniki, które na podstawie analizy orzecznictwa w sprawach dotyczących ograniczenia, zawieszenia lub wstrzymania świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych, można określić jako istotne, a mianowicie stopień utraty świadczeń, występowanie elementu wyboru oraz stopień utraty środków utrzymania.

(α) Stopień utraty świadczeń

74. Niniejsza sprawa nie dotyczy ani trwałej, ani zupełnej utraty uprawnień do świadczenia emerytalnego przez skarżącego (por. Béláné Nagy, op.cit., § 123; Apostolakis przeciwko Grecji, skarga nr 39574/07, 22 października 2009 r.; oraz Kjartan Ásmundsson przeciwko Islandii, skarga nr 60669/00, ETPCz 2004–IX) ani ich ograniczenia (por. da Silva Carvalho Rico przeciwko Portugalii (dec.), skarga nr 13341/14, 1 września 2015 r.; Poulain przeciwko Francji (dec.), skarga nr 52273/08, 8 lutego 2011 r.; oraz Lenz przeciwko Niemcom (dec.), skarga nr 40862/98, ETPCz 2001–X), ale raczej zawieszenia miesięcznych wypłat świadczenia emerytalnego (zob. Panfile, op.cit., oraz Lakićević i Inni, op.cit.). Chociaż skarżący nie otrzymywał świadczenia emerytalnego przez okres zawieszenia, Trybunał mimo wszystko uznaje, że nie stanowiło to całkowitej utraty uprawnień do świadczenia emerytalnego. Zawieszenie miało charakter tymczasowy, zakładający, że wypłata zostanie (co się zresztą stało) wznowiona, gdy skarżący zaprzestanie pracy w instytucji państwowej; w związku z powyższym nie uderzało to w istotę jego prawa i istota tego prawa nie została naruszona.

75. Ponadto podobne zawieszenie występowało w sprawach Panfile ( op.cit.) oraz Lakićević i Inni ( op.cit.). Fakt, że pierwszą ze spraw uznano za niedopuszczalną, a w drugiej stwierdzono naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 sugeruje, że stopień utraty korzyści – tymczasowe zawieszenie, jak w niniejszej sprawie – nie jest sam w sobie decydujący. Faktycznie Trybunał orzekł już, że test słusznej równowagi nie może opierać się wyłącznie na kwocie lub wymiarze procentowym poniesionej straty, ale należy rozpatrywać go w świetle wszystkich istotnych czynników (zob. Béláné Nagy, op.cit., § 117, Stefanetti i Inni przeciwko Włochom, skargi nr 21838/10 i 7 innych, §§ 59–60, 15 kwietnia 2014 r.).

(β) Element wyboru

76. To prowadzi Trybunał do drugiego czynnika: czy było coś, co skarżący mógł zrobić, by uniknąć zawieszenia wypłaty świadczenia emerytalnego lub temu zapobiec? W związku z tym Trybunał pragnie na początku zauważyć, że nic nie wskazuje, że gdy skarżący rozpoczął zatrudnienie w Urzędzie Dzielnicy XIII Budapesztu w dniu 1 lipca 2012 r., mógł wiedzieć o zbliżających się zmianach w systemie emerytalnym. Zwodnicze byłoby zatem utrzymywanie, że mógł uniknąć skutków zmian w przepisach po prostu poprzez decyzję o tym, by nie wracać do zatrudnienia w instytucji państwowej (por. Mauriello przeciwko Włochom (dec.), skarga nr 14862/07, § 39, 13 września 2016 r., oraz Torri i Inni przeciwko Włochom (dec.), skargi nr 11838/07 i 12302/07, § 37, 24 stycznia 2012 r.). Jednak kiedy sporne przepisy weszły w życie, nie było tak, że wypłata świadczenia emerytalnego skarżącego została zawieszona bez pozostawienia mu wyboru w tej kwestii. Podobnie jak w sprawie Panfile ( op.cit., § 23), jak zauważył Rząd (zob. par. 55-56 powyżej), skarżący mógł dokonać wyboru między zaprzestaniem zatrudnienia w służbie cywilnej i dalszym otrzymywaniem świadczenia emerytalnego a utrzymaniem zatrudnienia i zawieszeniem świadczenia emerytalnego. Wybrał drugie rozwiązanie.

77. Ponadto Trybunał zauważa, że w wyniku decyzji skarżącego o dalszym zatrudnieniu, nadal wpłacał on składki do Funduszu Emerytalnego, co spowodowało zwiększenie jego świadczenia emerytalnego po wznowieniu wypłaty świadczenia (zob. par. 18 i 27 powyżej).

(γ) Stopień straty środków utrzymania

78. Stopień wpływu zaprzestania, obniżenia lub zawieszenia wypłaty świadczenia emerytalnego na możliwości utrzymania lub standard życia danej osoby stanowi ważny czynnik dokonywanej przez Trybunał oceny proporcjonalności środków. Nadmierne indywidualne obciążenie stwierdzono zatem w sprawach, w których między innymi wycofywanie lub zaprzestanie świadczenia stanowiło całkowitą utratę jedynego źródła dochodu skarżącego (zob. Béláné Nagy, op.cit., § 123; Apostolakis, op.cit., § 39; i Moskal przeciwko Polsce, skarga nr 10373/05, § 74, 15 września 2009 r.), oraz w sprawach, w których zawieszone świadczenie stanowiło znaczną część dochodu miesięcznego brutto skarżącego, który pracował jedynie w niepełnym wymiarze godzin (zob. Lakićević i Inni, op.cit., § 70). Na takiej samej zasadzie Trybunał orzekł, że w szeregu przypadków słuszna równowaga została osiągnięta, ponieważ między innymi limit świadczenia emerytalnego, którego dotyczyła skarga, nie pozbawiał skarżących, którzy byli jednymi z najlepiej zarabiających osób otrzymujących świadczenia emerytalne w Bułgarii, całkowicie ich jedynego źródła utrzymania (zob. Valkov i Inni, op.cit., § 97 ) lub ponieważ uznano, że Układające się Strony, których dotyczyła sprawa, były uprawnione do uwzględnienia przy ustalaniu kwoty świadczenia należnego wdowie innych źródeł dochodu skarżącej, która otrzymywała również świadczenia z prywatnych funduszy emerytalnych (zob. Matheis przeciwko Niemcom (dec.), skarga nr 73711/01, 1 lutego 2005 r.). Trybunał zastosował podobne podejście w sprawie, na którą powoływał się Rząd, tj. Panfile, w której po utracie pracy ze względu na wprowadzenie przepisów uniemożliwiających pobieranie jednocześnie emerytury i wynagrodzenia, skarżący pobierał nadal pełne comiesięczne świadczenie emerytalne, którego poziom był wyższy od średniego krajowego wynagrodzenia brutto (zob. Panfile, op.cit., § 23).

79. Wracając do okoliczności niniejszej sprawy, jasne jest, że gdy wypłaty świadczenia emerytalnego skarżącemu zostały zawieszone, nadal otrzymywał on wynagrodzenie. Nie ujawnił on w postępowaniu przed Trybunałem wysokości miesięcznego wynagrodzenia, które otrzymywał w czasie istotnym dla sprawy, ale wskazał, że zawieszenie wypłaty świadczenia skutkowało utratą około połowy dochodu. Rząd przyjął, że wynagrodzenie skarżącego musiało być wyższe niż kwota świadczenia emerytalnego, które otrzymywał miesięcznie (162 260 HUF, wówczas ok. 550 EUR, zob. par. 14 powyżej), skoro zamiast wybrać dalszą wypłatę świadczenia emerytalnego zdecydował się zostać na stanowisku i dalej otrzymywać wynagrodzenie. Powyższe ustalenie nie było kwestionowane przez skarżącego.

80. Mając na uwadze posiadany materiał dotyczący przeciętnych wynagrodzeń i podatków (zob. par. 22, 49 i 56 powyżej), Trybunał uważa, że skarżącemu pozostał dochód w wysokości zbliżonej do średniego wynagrodzenia brutto na Węgrzech.

81. Prawdą jest, że wypłata skarżącemu świadczenia emerytalnego byłaby zawieszona również wówczas, gdyby jego wynagrodzenie było znacznie niższe od przeciętnego wynagrodzenia lub jeżeli skarżący byłby zatrudniony tylko w niepełnym wymiarze godzin, w których to okolicznościach jego świadczenie emerytalne stanowiłoby zdecydowanie większą część dochodu niż faktycznie miało to miejsce. Nie jest jednak zadaniem Trybunału badanie przepisów krajowych w ujęciu abstrakcyjnym: musi on ograniczyć swoje badanie do sposobu zastosowania przepisów do skarżącego w szczególnych okolicznościach (zob. Sahin przeciwko Niemcom [WI], skarga nr 30943/96, § 87, ETPCz 2003–VIII).

82. Trybunał uważa, że zawieszenie wypłat świadczenia emerytalnego skarżącego z pewnością nie pozbawiło go wszystkich środków utrzymania. Ponadto skarżący nie stwierdził, że oznaczało to dla niego ryzyko zejścia poniżej progu egzystencji.

(iv) Zarzucana dyskryminacja

83. Wreszcie mając na uwadze, że stosowanie zaskarżonego środka wobec skarżącego miało charakter mniej zindywidualizowany niż w przypadku spornego środka ze sprawy Kjartan Ásmundsson ( op.cit.), Trybunał uważa, że badanie rzekomo dyskryminacyjnego charakteru zawieszenia wypłaty skarżącemu świadczenia emerytalnego należy przeprowadzić w dalszej części w ramach skargi skarżącego wnoszonej na podstawie art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1.

(v) Wnioski

84. Na podstawie powyższego oraz ponownie mając na uwadze szeroki margines oceny przysługujący Państwu w tej materii, jak również uprawniony cel ochrony środków publicznych i zapewnienia długotrwałej stabilności węgierskiego systemu emerytalnego, Trybunał uważa, że osiągnięto słuszną równowagę między potrzebami dyktowanymi interesem powszechnym społeczeństwa a wymogami ochrony praw podstawowych skarżącego i że na skarżącego nie nałożono nadmiernego indywidualnego obciążenia.

85. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji ujmowanego odrębnie.

II. ZARZUCANE NARUSZENIE ART. 14 KONWENCJI W ZWIĄZKU Z ART. 1 PROTOKOŁU NR 1

86. Skarżący podnosił ponadto, iż doszło do nieuzasadnionej różnicy w traktowaniu polegającej na tym, że zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego, którym go objęto ze względu na zatrudnienie w sektorze publicznym, nie miało zastosowania do – po pierwsze – osób otrzymujących świadczenia emerytalne pracujących w sektorze prywatnym i – po drugie – osób otrzymujących świadczenia emerytalne pracujących w pewnych kategoriach sektora publicznego. Skarżący powołał się na art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1.

A. Zagadnienia wstępne

87. Zarzut dotyczący dyskryminacji przedstawiony w formularzu skargi z dnia 5 grudnia 2013 r., za pośrednictwem którego wniesiono do Trybunału niniejszą sprawę, dotyczył jedynie rzekomo nieuzasadnionej różnicy w traktowaniu między emerytami zatrudnionymi w sektorze publicznym a zatrudnionymi w sektorze prywatnym. W odpowiedzi z dnia 9 lutego 2015 r. na uwagi Rządu (zob. par. 4 powyżej) skarżący wspomniał po raz pierwszy o podobnie nieuzasadnionej różnicy w traktowaniu w obrębie sektora publicznego polegającej na tym, że pewni pracownicy państwowi byli wyłączeni z zakazu łączenia świadczenia emerytalnego i wynagrodzenia wypłacanego przez państwo (zob. par. 23 powyżej).

88. Rodzi się pytanie, czy drugi przykład dyskryminacji, a więc zarzucana dyskryminacja między różnymi kategoriami pracowników państwowych, został przedstawiony Trybunałowi zgodnie z zasadą sześciomiesięcznego terminu przewidzianą w art. 35 ust. 1 Konwencji. Jednakże wszelkie rozważania w tym przedmiocie powinny być poprzedzone badaniem kwestii tego, czy Trybunał jest właściwy, by na tym etapie postępowania zajmować się tym zagadnieniem, biorąc pod uwagę, że skarga dotycząca zarzucanego drugiego przypadku dyskryminacji została uznana za dopuszczalną przez Trybunał, a Rząd nie odniósł się do tej kwestii, dopóki nie zwrócono się o to w toku postępowania przed Wielką Izbą (zob. par. 8 powyżej).

1. Właściwość Trybunału do zbadania kwestii dotrzymania przez skarżącego sześciomiesięcznego terminu

89. Trybunał powtarza, po pierwsze, że ani Konwencja, ani Regulamin Trybunału nie stoją na przeszkodzie temu, by orzekać w kwestiach dotyczących dopuszczalności skargi na podstawie art. 35 ust. 4 Konwencji, ponieważ artykuł ten umożliwia Trybunałowi odrzucenie skarg, jeżeli zostaną one uznane za niedopuszczalne „w każdej fazie postępowania”. Zatem nawet na etapie rozpoznawania przedmiotu skargi Trybunał może zmienić decyzję o stwierdzeniu dopuszczalności skargi, jeżeli uzna, iż należało stwierdzić jej niedopuszczalność z jednego ze względów podanych w pierwszych trzech ustępach art. 35 Konwencji ( Blečić przeciwko Chorwacji [WI], skarga nr 59532/00, § 65, ETPCz 2006–III i przytoczone tam orzecznictwo).

90. Po drugie, fakt, iż Rząd nie podniósł kwestii domniemanego niedotrzymania przez skarżącego sześciomiesięcznego terminu w toku postępowania przed Izbą lub we wniosku o skierowanie sprawy do Wielkiej Izby, nie stoi na przeszkodzie temu, by Wielka Izba orzekła w tej sprawie. Zgodnie z orzecznictwem Trybunał nie powinien wyłączać stosowania zasady sześciomiesięcznego terminu wyłącznie na tej podstawie, iż Rząd nie wniósł wstępnego zastrzeżenia w tym względzie (zob. Blečić, op.cit., § 68). W niniejszej sprawie Trybunał nie dostrzega potrzeby badania, czy zasada estoppel powstrzymuje Rząd od dokonania takiego zastrzeżenia, ponieważ dotyczy to sprawy należącej do właściwości Trybunału, który może działać w tym zakresie z urzędu (zob. Buzadji przeciwko Republice Mołdawii [WI], skarga nr 23755/07, § 70, ETPCz 2016 (fragm.), oraz Sabri Güneş przeciwko Turcji [WI], skarga nr 27396/06, § 29, 29 czerwca 2012 r.).

2. Dotrzymanie sześciomiesięcznego terminu

(a) Stanowiska stron przed Wielką Izbą

(i) Rząd

91. Rząd argumentował, że termin sześciu miesięcy rozpoczął bieg najpóźniej w dniu 27 września 2013 r., kiedy Krajowa Administracja Ubezpieczenia Emerytalnego umorzyła postępowanie prowadzone na skutek odwołania skarżącego (zob. par. 17 powyżej). W świetle faktu, że skarga dotycząca domniemanej dyskryminacji między urzędnikami służby publicznej wpłynęła do Trybunału dopiero w dniu 9 lutego 2015 r. w ramach uwag skarżącego sformułowanych w odpowiedzi na uwagi Rządu, a więc po upływie sześciu miesięcy od powzięcia przez skarżącego wiedzy o domniemanym naruszeniu, skarga ta, jak podniósł Rząd, musi zostać uznana za niedopuszczalną zgodnie z art. 35 ust. 1 i 4 Konwencji.

(ii) Skarżący

92. Według skarżącego bieg sześciomiesięcznego terminu rozpoczął się w dniu 1 lipca 2013 r., gdy zawieszono wypłatę jego świadczenia (zob. par. 14 powyżej). Dyskryminacja między emerytami zatrudnionymi w sektorze publicznym i prywatnym oraz dyskryminacja między różnymi kategoriami pracowników sektora publicznego stanowiła element nowelizacji samej ustawy o emeryturach z 1997 r. Zatem zarzut skarżącego, iż zawieszenie jego świadczenia stanowiło dyskryminujące traktowanie wbrew art. 14, który podniósł z zachowaniem terminu sześciu miesięcy od wspomnianej daty, odnosił się do obydwu postaci dyskryminacji.

(b) Ocena Wielkiej Izby

(a) Istotne zasady

93. Zasady istotne dla rozpatrywanego zagadnienia Wielka Izba określiła w swoim wyroku wydanym w sprawie Sabri Güneş, op.cit.:

„39. Termin sześciu miesięcy przewidziany w art. 35 ust. 1 służy wielu celom. Podstawowym celem jest utrzymanie pewności prawa poprzez zapewnienie, by sprawy dotyczące zagadnień wynikających z Konwencji były rozpatrywane w rozsądnym terminie, a także zapobieganie sytuacji, w której władze i inne zainteresowane osoby byłyby trzymane w niepewności przez długi czas (zob. P.M. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (dec.), skarga nr 6638/03, 24 sierpnia 2004 r.). Daje to również potencjalnemu skarżącemu czas na rozważenie, czy wnieść skargę, a jeżeli tak – na podjęcie decyzji o konkretnych zarzutach i argumentach, które zostaną podniesione (zob. O’Loughlin i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (dec.), skarga nr 23274/04, 25 sierpnia 2005 r.), oraz ułatwia ustalenie faktów w sprawie, ponieważ z biegiem czasu rzetelne badanie zagadnień podnoszonych w sprawie staje się problematyczne (zob. Nee przeciwko Irlandii (dec.), skarga nr 52787/99, 30 stycznia 2003 r.).

40. Zasada ta wyznacza limit czasowy nadzoru sprawowanego przez Trybunał i wytycza zarówno indywidualnym osobom, jak i władzom państw, okres, po którym taki nadzór jest już niemożliwy (zob. Walker przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (dec.), skarga nr 34979/97, ETPCz 2000–I). Istnienie tego rodzaju limitu czasowego uzasadnione jest chęcią zapobiegnięcia przez Układające się Strony nieustannego kwestionowania wyroków z przeszłości i stanowi to uprawnioną troskę o porządek, stabilność i spokój (zob. De Becker przeciwko Belgii (dec.), skarga nr 214/56, 9 czerwca 1958 r.).

41. Art. 35 ust. 1 zawiera autonomiczną zasadę, którą należy interpretować i stosować w taki sposób, by zapewnić każdemu skarżącemu, który utrzymuje, iż jest ofiarą naruszenia przez jedną z Układających się Stron jednego z praw ustanowionych w Konwencji i jej protokołach, możliwość skutecznego wykonania prawa do indywidualnej skargi zgodnie z art. 35 ust. 1 Konwencji (zob. Worm przeciwko Austrii (dec.), skarga nr 22714/93, 27 listopada 1995 r.).

42. Trybunał powtarza, że w kwestii procedury i terminów pewność prawa stanowi wiążący wymóg, który zapewnia równość stron postępowania w świetle prawa. Zasada ta jest dorozumiana we wszystkich artykułach Konwencji i stanowi jeden z podstawowych elementów praworządności (zob. między innymi orzecznictwo Beian przeciwko Rumunii (nr 1), skarga nr 30658/05, § 39, ETPCz 2007–V (fragmenty)).”

94. Ponadto dla wniesienia skargi i przerwania biegu sześciomiesięcznego terminu wymagane jest pewne wskazanie podstawy faktycznej skargi i charakteru zarzucanego naruszenia Konwencji (zob. Abuyeva i Inni przeciwko Rosji, skarga nr 27065/05, § 222, 2 grudnia 2010 r., oraz Allan przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (dec.), skarga nr 48539/99, 28 sierpnia 2001 r.). Jeżeli chodzi o zarzuty, które nie zostały zawarte w pierwotnej korespondencji, bieg sześciomiesięcznego terminu nie jest przerwany do czasu, gdy zarzuty te zostaną po raz pierwszy przedłożone do Trybunału (zob. Allan, op.cit.). Zarzuty wniesione po upływie terminu sześciu miesięcy mogą zostać rozpatrzone przez Trybunał wyłącznie wówczas, jeżeli stanowią stanowiska prawne lub szczególne aspekty dotyczące pierwotnych zarzutów wniesionych w skardze z zachowaniem terminu. (zob. Kurnaz i Inni przeciwko Turcji (dec.), skarga nr 36672/97, 7 grudnia 2004 r., Sâmbata Bihor Greco-Catholic Parish przeciwko Rumunii (dec.), skarga nr 48107/99, 25 maja 2004 r.).

(ii) Zastosowanie tych zasad w niniejszej sprawie

95. Trybunał rozpatrzy, czy stanowisko skarżącego dotyczące zarzucanej nieuzasadnionej różnicy w traktowaniu emerytów zatrudnionych w różnych kategoriach sektora publicznego, przedstawione w jego uwagach z dnia 9 lutego 2015 r., należy uznać za stanowisko prawne w odniesieniu do pierwotnego zarzutu i/lub szczególny aspekt tego zarzutu, do którego nie ma zastosowania zasada sześciomiesięcznego terminu, czy też raczej za odrębny zarzut wprowadzony na późniejszym etapie.

96. Zdaniem Trybunału charakter naruszenia zarzucanego na podstawie art. 14 wymaga, by zarzut dotyczący tego artykułu zawierał co najmniej wskazanie osoby lub grupy osób, na podstawie porównania z którą skarżący utrzymuje, że był traktowany odmiennie, a także podstaw zróżnicowania, które miały być rzekomo stosowane. Skarga powinna zatem zawierać parametry wymagane do określenia zakresu zagadnienia, które ma zostać zbadane przez Trybunał, a także przez Rząd, jeżeli Trybunał podejmie decyzję o zwróceniu się do Rządu o przedłożenie uwag co do dopuszczalności lub przedmiotu zarzutu. W związku z tym należy mieć ponadto na uwadze, że uzasadnienie różnic w traktowaniu może różnić się w zależności od grupy lub grup porównawczych lub podstawy lub podstaw zróżnicowania, które występują w sprawie. Z tego względu Trybunał nie może przyjąć, że sam fakt, iż zarzut wnoszony na podstawie art. 14 Konwencji został zawarty w formularzu skargi, wystarcza, by uznawać go za wprowadzenie wszystkich kolejnych zarzutów na podstawie tego artykułu.

97. Trybunał zauważa, że o zarzutach podniesionych w niniejszej sprawie dotyczących różnicy w traktowaniu różnych kategorii pracowników państwowych otrzymujących świadczenie emerytalne nie wspomniano w żadnej korespondencji od skarżącego sprzed 9 lutego 2015 r., nawet przy przedstawianiu kontekstu sprawy. W ocenie Trybunału zarzut ten jest odrębny od zarzutu domniemanej różnicy w traktowaniu emerytów zatrudnionych w sektorze prywatnym i zatrudnionych w sektorze publicznym. Nie można uznać go również za tak ściśle związany z pierwotnym zarzutem, że nie może być rozpatrywany oddzielnie.

98. W rezultacie Trybunał uważa, że zarzut dotyczący różnicy w traktowaniu emerytów zatrudnionych przez państwo został podniesiony w stanowisku skarżącego z dnia 9 lutego 2015 r. Niezależnie od tego, czy bieg sześciomiesięcznego terminu rozpoczął się w dniu 1 lipca 2013 r., gdy zawieszono wypłatę świadczeń emerytalnych skarżącego, czy też w dniu 27 września 2013 r., gdy Krajowa Administracja Ubezpieczenia Emerytalnego zaprzestała rozpatrywania odwołania skarżącego, Wielka Izba, w przeciwieństwie do Izby, uznaje, że ta część skargi została wniesiona po upływie sześciomiesięcznego terminu, co czyni ją niedopuszczalną na podstawie art. 35 ust. 1 i 4 Konwencji.

99. W związku z powyższym Wielka Izba nie jest właściwa do rozpatrzenia tego zarzutu i ograniczy się w poniższych rozważaniach do przedmiotu zarzutu skarżącego związanego z domniemaną dyskryminacją pracowników sektora państwowego otrzymujących świadczenie emerytalne względem pracowników sektora prywatnego.

B. Przedmiot skargi

100. Trybunał rozpatrzy zarzut skarżącego wniesiony na podstawie art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1, w którym skarżący zarzuca, że jako osoba otrzymująca świadczenie emerytalne i pracująca w służbie cywilnej był traktowany inaczej niż osoby pobierające świadczenie emerytalne pracujące w sektorze prywatnym. Podnosił, że druga z grup nadal otrzymywała świadczenia emerytalne, podczas gdy wypłaty jego świadczeń zostały zawieszone na okres trwania zatrudnienia w służbie cywilnej.

Art. 14 Konwencji stanowi:

„Korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej Konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn”.

1. Wyrok Izby

101. W zakresie, w jakim zagadnienie stanowiące przedmiot skargi skarżącego wchodzi w zakres właściwości Trybunału określony w par. 99 powyżej, Wielka Izba zauważa, że Izba, stwierdzając, iż przedmiot sprawy wchodzi w zakres art. 1 Protokołu nr 1, uznała, iż art. 14 Konwencji ma zastosowanie. Było tak, ponieważ skarżącemu odmówiono wypłaty świadczenia emerytalnego na tej podstawie, iż był zatrudniony w służbie cywilnej, co wchodziło w zakres pojęcia „innych przyczyn” z art. 14. Ponadto Izba była zdania, że osoby na emeryturze pracujące w służbie cywilnej i osoby pracujące w sektorze prywatnym były w analogicznej sytuacji z perspektywy głównego argumentu podnoszonego przez Rząd, a mianowicie, iż osoby zatrudnione nie potrzebują substytutu wynagrodzenia.

102. Izba uznała, że zaskarżony środek mógł w pewnym stopniu spowodować ograniczenie wydatków publicznych, a zatem przyjęła, iż cel ustawodawstwa leżącego u podstaw różnicy w traktowaniu występującej w sprawie, jakim była ochrona „środków publicznych”, mógł być postrzegany jako uprawniony. Uznała jednak, iż różnica w traktowaniu emerytów zatrudnionych w służbie cywilnej oraz emerytów zatrudnionych w sektorze prywatnym odnosząca się do uprawnienia do dalszego pobierania świadczenia emerytalnego nie była oparta na żadnym „obiektywnym i rozsądnym” uzasadnieniu, ponieważ członkowie obydwu grup otrzymywali wynagrodzenie, a świadczenia emerytalne wypłacane emerytom zatrudnionym w sektorze prywatnym mogły zatem być również postrzegane jako niepotrzebny wydatek publiczny. Z tego względu Trybunał uznał zatem, że doszło do naruszenia art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1.

2. Stanowiska Stron przed Wielką Izbą

a) Skarżący

103. Skarżący podnosił, że ponieważ pozwane państwo wprowadziło obowiązkowy system emerytalny, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że zarzut skarżącego dotyczący ingerencji w jego prawa wynikające z tego systemu objęty jest zakresem art. 1 Protokołu nr 1, i odpowiednio do tego wszelkie zmiany systemu musiały być zgodne z art. 14 Konwencji. Utrzymywał, że znajdował się w takiej samej sytuacji jak inni pobierający świadczenie emerytalne i że zawieszenie wypłaty jego świadczenia emerytalnego nastąpiło wyłącznie ze względu na fakt, że jednocześnie był zatrudniony w służbie cywilnej, co wchodziło w zakres sformułowania „innych przyczyn” dla celów art. 14.

104. Wbrew twierdzeniu Rządu w żadnym z państw członkowskich Rady Europy nie istniało dla celów wypłaty świadczenia emerytalnego podobne rozróżnienie między osobami zatrudnionymi w sektorze publicznym i prywatnym. Jeżeli dokonywano tego rodzaju rozróżnienia, dotyczyło ono wypłaty wcześniejszych emerytur, i jako takie nie miało żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy.

105. Skarżący podnosił ponadto, że nie istnieje żadne obiektywne i rozsądne uzasadnienie różnicy w traktowaniu.

106. Po pierwsze, nie służyła ona uprawnionemu celowi. Ponieważ zdecydowana liczba zatrudnionych emerytów była wyłączona z zakazu, cel ukrócenia jednoczesnego pobierania świadczenia emerytalnego wypłacanego przez państwo i wynagrodzenia wypłacanego przez państwo nie mógł zostać osiągnięty za sprawą uchwalenia art. 83/C ustawy o emeryturach z 1997 r. Nie można było ponadto przyjąć, że zakaz łączenia świadczenia emerytalnego i wynagrodzenia jest jako taki w interesie powszechnym bez wskazania przeznaczenia zaoszczędzonych środków, czego Rząd nie uczynił.

Skarżący uznał, że ochrona krajowego systemu gospodarczego może stanowić uprawniony cel ogólnych środków strategii gospodarczej podczas poważnego kryzysu ekonomicznego. Jednak Węgry, które globalny kryzys finansowy (jak zresztą całą Europę) dotknął w 2008 r., nie wymagały ochrony systemu gospodarczego pięć lat później, gdy unijna procedura nadmiernego deficytu dobiegła końca, ogłoszono koniec kryzysu gospodarczego i zniesiono limit świadczenia emerytalnego. Ponadto zakaz nie miał charakteru tymczasowego, ale obowiązywał nadal pomimo poprawy sytuacji gospodarczej.

107. Po drugie, nie istniała rozsądna proporcjonalność między zastosowanymi środkami a celem, którego realizacji miały one służyć. Zakaz łączenia wynagrodzeń i świadczeń emerytalnych dotknął tylko niewielką grupę emerytów, a poczynione oszczędności były nieznaczne, podczas gdy skarżący musiał zmierzyć się z całkowitym pozbawieniem go świadczenia emerytalnego. Co więcej, nie można było wymagać od skarżącego porzucenia pracy i poszukiwania zatrudnienia w sektorze prywatnym, ponieważ taki argument uczyniłby art. 14 pozbawionym znaczenia.

b) Rząd

108. Rząd podnosił, że osoby, które podjęły na emeryturze pracę w sektorze prywatnym, nie pobierały wynagrodzenia z budżetu państwa, a zatem nie czerpały korzyści z podwójnego dochodu pochodzącego ze środków publicznych. Był zdania, że ta zasadnicza różnica między emerytami zatrudnionymi w sektorze prywatnym a emerytami zatrudnionymi w służbie cywilnej powodowała że pomimo innych podobieństw między dwiema grupami, miało to decydujące znaczenie dla uznania, że w kontekście zaskarżonych przepisów grupy te nie znajdowały się w analogicznej sytuacji. Rząd zauważył, że takie podejście przyjął też Trybunał w sprawie Panfile ( op.cit., § 28) W swoim wyroku wydanym w niniejszej sprawie Izba nie przedstawiła żadnego konkretnego uzasadnienia dla odstąpienia od tego orzecznictwa.

109. Z perspektywy uzasadnienia przemawiającego za wprowadzeniem zakazu łączenia świadczeń emerytalnych i wynagrodzenia istniały również inne cechy, które odróżniały pracowników służby cywilnej od pracowników sektora prywatnego. W odniesieniu do pracowników publicznych państwo było zatem nie tylko stroną regulującą zagadnienia w dziedzinie zatrudnienia, ale i pracodawcą. Państwo mogło zatem bezpośrednio wdrażać politykę zatrudnienia wobec własnych pracowników bez obowiązku rozważania ewentualnych ingerencji w stosunki istniejące na gruncie prawa prywatnego, które miałyby miejsce w odniesieniu do osób zatrudnionych w sektorze prywatnym.

110. Kolejna różnica, na co wskazywał Rząd, polega na tym, że na urzędnikach publicznych spoczywał szczególny obowiązek zachowania lojalności względem państwa i byli oni zobowiązani do przestrzegania określonych norm etyki, które nie mają zastosowania do osób zatrudnionych w sektorze prywatnym. Zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego odpowiadało etycznemu zobowiązaniu do nienadużywania prawa. Chociaż pobieranie świadczenia emerytalnego bez przejścia na emeryturę nie było niezgodne z prawem, było nieetyczne w tym sensie, że powodowało maksymalizację osobistych korzyści ze szkodą dla społeczności.

(c) Argumenty interweniującej strony trzeciej

111. Mając na uwadze, że prawo do ubezpieczeń społecznych było podstawowym prawem socjalnym o szczególnym znaczeniu, Europejska Konfederacja Związków Zawodowych podniosła, że nie powinno się dokonywać dyskryminacji przy przyznawaniu świadczeń różnym kategoriom ubezpieczonych.

3. Ocena Wielkiej Izby

(a) Istotne zasady

112. Trybunał konsekwentnie orzekał, że art. 14 stanowi uzupełnienie pozostałych materialnych postanowień Konwencji i jej protokołów. Nie funkcjonuje niezależnie, ponieważ ma skutek wyłącznie w związku z „korzystaniem z praw i wolności” w nich zabezpieczonych. Chociaż stosowanie art. 14 nie zakłada naruszenia tych postanowień – i w tym zakresie jest on autonomiczny – nie może być stosowany, jeżeli okoliczności faktyczne danej sprawy nie wchodzą w zakres co najmniej jednego z nich. Zakaz dyskryminacji zapisany w art. 14 wykracza zatem poza korzystanie z praw i wolności, których gwarantowanie wymagane jest od każdego państwa Konwencją i Protokołem. Ma zastosowanie również do tych praw dodatkowych, które wchodzą w ogólny zakres dowolnego z artykułów Konwencji, które państwo dobrowolnie postanowiło przewidzieć (zob. między innymi Biao przeciwko Danii [WI], skarga nr 38590/10, § 88, ETPCz 2016; İzzettin Doğan i Inni przeciwko Turcji [WI], skarga nr 62649/10, § 158, ETPCz 2016; Carson i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], skarga nr 42184/05, § 63, ETPCz 2010; oraz E.B. przeciwko Francji [WI], skarga nr 43546/02, §§ 47–48, 22 stycznia 2008 r.).

113. Aby zaistniała kwestia na gruncie art. 14, musi wystąpić różnica w traktowaniu osób w analogicznych lub istotnie podobnych sytuacjach (zob. między innymi Khamtokhu i Aksenchik przeciwko Rosji [WI], skargi nr 60367/08 i 961/11, § 64, ETPCz 2017; X i Inni przeciwko Austrii [WI], skarga nr 19010/07, § 98, ETPCz 2013; oraz Konstantin Markin przeciwko Rosji [WI], skarga nr 30078/06, § 125, ETPCz 2012 (fragmenty)). Innymi słowy, wymóg wykazania analogicznej pozycji nie oznacza, że grupy porównawcze muszą być identyczne. Skarżący musi wykazać, że mając na względzie szczególny charakter jego zarzutu, był w istotnie podobnej sytuacji co inne osoby traktowane odmiennie (zob. Clift przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 7205/07, § 66, 13 lipca 2010 r.). Niemniej jednak nie każda różnica w traktowaniu będzie stanowić naruszenie art. 14. Po pierwsze, Trybunał orzekł w swoim orzecznictwie, że za dyskryminację w rozumieniu art. 14 można uznać jedynie różnice w traktowaniu oparte na dających się rozpoznać cechach lub statusie (zob. Carson i Inni, op.cit., § 61 oraz Eweida i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skargi nr 48420/10 i 3 inne, § 86, ETPCz 2013 (fragmenty)). Po drugie, różnica w traktowaniu ma charakter dyskryminacyjny, jeżeli nie ma żadnego obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia; innymi słowy, jeśli nie dąży do uprawnionego celu lub jeżeli nie istnieje rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany (zob. Fabris przeciwko Francji [WI], skarga nr 16574/08, § 56, ECHR 2013 (fragmenty); Topčić-Rosenberg przeciwko Chorwacji, skarga nr 19391/11, § 36, 14 listopada 2013 r.; Weller przeciwko Węgrom, skarga nr 44399/05, § 27, 31 marca 2009 r.).

114. Układające się Strony dysponują pewnym marginesem oceny w ustalaniu, czy i w jakim stopniu różnice w podobnych sytuacjach uzasadniają odmienne traktowanie. Zakres tego marginesu będzie się różnił zależnie od okoliczności, przedmiotu i kontekstu sprawy (zob. Stummer przeciwko Austrii [WI], skarga nr 37452/02, § 88, ETPCz 2011).

115. Szeroki margines na ogół przysługuje państwu w świetle Konwencji w odniesieniu do ogólnych środków strategii gospodarczej lub społecznej (zob. Hämäläinen przeciwko Finlandii [WI], skarga nr 37359/09, § 109, ETPCz 2014). Ze względu na bezpośrednią znajomość społeczeństwa i jego potrzeb władze krajowe są, co do zasady, w lepszej sytuacji niż sędzia międzynarodowy do ustalenia, co leży w interesie publicznym ze względów społecznych lub gospodarczych, a Trybunał zasadniczo będzie szanował wybór polityki dokonany przez ustawodawcę, chyba że jest on „ewidentnie pozbawiony uzasadnionych podstaw” (zob. Carson i Inni, op.cit., § 61). Wszelkie działania podejmowane na takiej podstawie, w tym ograniczenie kwoty świadczenia emerytalnego normalnie podlegającego wypłacie osobom kwalifikującym się do takiej wypłaty, muszą być jednak wdrażane w sposób niedyskryminacyjny i zgodny z wymogiem proporcjonalności (zob. Lakićević i Inni, op.cit., § 59, oraz Stec i Inni, op.cit., § 55). W każdym razie niezależnie od zakresu marginesu oceny państwa ostateczna decyzja dotycząca przestrzegania wymogów Konwencji należy do Trybunału (zob. między innymi Konstantin Markin, op.cit., § 126).

116. Wreszcie, jeżeli chodzi o ciężar dowodu w związku z art. 14 Konwencji, Trybunał orzekł, że gdy skarżący wykazał różnicę w traktowaniu, do Rządu należy wykazanie jej uzasadnionego charakteru (zob. Khamtokhu i Aksenchik, op.cit., § 65; Vallianatos i Inni przeciwko Grecji [WI], skarga nr 29381/09 i 32684/09, § 85, ETPCz 2013 (fragmenty); oraz D.H. i Inni przeciwko Republice Czeskiej [WI], skarga nr 57325/00, § 177, ETPCz 2007–IV).

117. W przypadkach takich jak niniejszy, dotyczących zarzutu na podstawie art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1, gdzie podnosi się, iż skarżącego pozbawiono w całości lub częściowo konkretnego świadczenia na dyskryminacyjnej podstawie objętej art. 14, odpowiednim testem jest ustalenie, czy gdyby nie warunki uprawnienia, na które powołuje się skarżący w zarzucie, miałby on wykonalne w świetle przepisów krajowych prawo do uzyskania danego świadczenia. Jakkolwiek Protokół nr 1 nie obejmuje prawa do otrzymywania wypłaty z tytułu jakiegokolwiek rodzaju ubezpieczenia społecznego, to jednak, gdy państwo decyduje się na stworzenie systemu świadczeń, musi zrobić to w sposób zgodny z art. 14 (zob. Stec i Inni, op.cit., § 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

b) Zastosowanie tych zasad w niniejszej sprawie

(i) Możliwość zastosowania art. 14

118. Z zasad określonych w par. 112 i 117 powyżej wynika, że zarzut skarżącego w sposób oczywisty wchodzi w zakres art. 1 Protokołu nr 1, a art. 14 ma zastosowanie. Nie jest to kwestia sporna między stronami.

(ii) Istnienie sytuacji analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji

119. Jak wspomniano już w par. 113 powyżej, pierwszym zagadnieniem wymagającym zbadania jest to, czy skarżący jako osoba pobierająca świadczenie emerytalne, a następnie zatrudniona w służbie publicznej, była w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji co osoba pobierająca świadczenie emerytalne zatrudniona następnie w sektorze prywatnym.

120. Chociaż skarżący utrzymywał, że faktycznie był w istotnie podobnej sytuacji jak otrzymujący świadczenie emerytalne zatrudnieni następnie w sektorze prywatnym, Rząd kwestionował to twierdzenie, powołując się w szczególności na orzeczenie Trybunału w sprawie Panfile ( op.cit.).

(α) Rozważania ogólne

121. Trybunał powtarza, że różnica w traktowaniu może powodować problem z perspektywy zakazu dyskryminacji przewidzianego w art. 14 Konwencji tylko wówczas, jeżeli osoby objęte różnym traktowaniem znajdują się w istotnie podobnej sytuacji, uwzględniając elementy charakteryzujące ich sytuację w konkretnym kontekście. Trybunał zauważa, że elementy, które charakteryzują różne sytuacje i określają ich porównywalność, należy oceniać w świetle przedmiotu oraz celu środka, który powoduje dane rozróżnienie.

122. Trybunał wychodzi z założenia, po pierwsze, że Układające się Strony z konieczności dysponują szeroką możliwością organizowania funkcji i usług publicznych państwa, w tym takich kwestii jak regulowanie dostępu do zatrudnienia w sektorze publicznym oraz warunków tego rodzaju zatrudnienia w kontekście obowiązków ciążących na Układających się Stronach w świetle Konwencji.

Po drugie, ze względów instytucjonalnych i funkcjonalnych, zatrudnienie w sektorze publicznym i prywatnym może zazwyczaj podlegać istotnym różnicom prawnymi i faktycznymi, zwłaszcza w dziedzinach obejmujących wykonywanie władzy przez suwerenne państwo oraz świadczenie kluczowych usług publicznych. Urzędnicy służby cywilnej, w przeciwieństwie do osób zatrudnionych w sektorze prywatnym, mogą być zaangażowani w wykonywanie suwerennej władzy państwa, a zatem ich funkcje, jak również obowiązek lojalności wobec pracodawcy, może mieć odmienny charakter, przy czym zakres, w którym tak jest, może zależeć od konkretnych funkcji, jakie mają oni pełnić.

Po trzecie, w wyniku powyższego nie można zakładać, że warunki zatrudnienia, w tym warunki finansowe, lub kwalifikowalność do świadczeń socjalnych powiązanych z zatrudnieniem, będą podobne w służbie cywilnej i sektorze prywatnym, tak jak i nie można zakładać, że te kategorie pracowników będą znajdować się w tym względzie w istotnie podobnej sytuacji. Inną ważną różnicą w tym kontekście jest to, iż wynagrodzenia, jak również świadczenia powiązane z zatrudnieniem pracowników państwowych, w przeciwieństwie do przypadku pracowników sektora prywatnego, są opłacane przez państwo.

123. Każda z trzech kwestii wspomnianych powyżej przejawia się w szerokim zakresie na różne sposoby w utrwalonej linii orzeczniczej uznającej rozróżnienie między urzędnikami służby cywilnej a pracownikami sektora prywatnego jako należącymi do dwóch niedających się porównać kategorii.

124. Pierwszą z nich można dostrzec w sprawie Valkov i Inni ( op.cit., § 117), w której Trybunał orzekł w kontekście limitu świadczenia emerytalnego badanego w świetle art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1, że nie należało do sądu międzynarodowego orzekanie w kwestii tego, czy władze Układającej się Strony dokonały właściwego rozróżnienia co do charakteru poszczególnego zatrudnienia obydwu grup. Decyzje dotyczące takich rozróżnień stanowiły osądy polityczne, których dokonywanie zostało zasadniczo zastrzeżone dla władz krajowych, dysponujących bezpośrednią legitymacją demokratyczną i znajdujących się w lepszej sytuacji niż sąd międzynarodowy do dokonania oceny lokalnych potrzeb i warunków. Trybunał zauważył również, że przy wielu okazjach Trybunał i dawna Komisja sankcjonowały rozróżnienie dokonywane między urzędnikami służby cywilnej i pracownikami sektora prywatnego przez pewne Układające się Strony dla celów związanych ze świadczeniami emerytalnymi ( ibid., § 117 i przytoczone tam orzecznictwo).

125. Przykład drugiego rodzaju czynników branych pod uwagę jako istotnych można znaleźć w sprawie Heinisch przeciwko Niemcom (skarga nr 28274/08, § 64, ETPCz 2011 (fragmenty)), chociaż w kontekście niezwiązanym z zakazem dyskryminacji określonym w art. 14. W tamtej sprawie Trybunał, rozpatrując konieczność ograniczenia wolności słowa na podstawie art. 10 ust. 2 Konwencji, orzekł, że obowiązek lojalności spoczywający na pracownikach względem pracodawcy może być bardziej wyraźny w przypadku urzędników służby cywilnej i pracowników sektora publicznego niż w przypadku pracowników zatrudnionych w sektorze prywatnym.

Interesujący w związku z tym jest również fakt, że chociaż powyższe orzecznictwo dotyczy wykładni i stosowania materialnych gwarancji wynikających z Konwencji (tj. art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1 w pierwszej sprawie oraz art. 10 w drugiej sprawie) w odniesieniu do różnicy w traktowaniu pracowników należących do odrębnych kategorii na mocy prawa krajowego, Trybunał zaakceptował pewne rozróżnienia również dla celów gwarancji rzetelnego procesu w kontekście zastosowalności cywilnego aspektu art. 6 ust. 1 do sporów dotyczących urzędników służby cywilnej. Zatem przy przekształcaniu poprzedniej doktryny Pellegrin (zob. Pellegrin przeciwko Francji [WI], skarga nr 28541/95, § 67, ETPCz 1999–VIII) w test znany jako test Eskelinen (zob. Vilho Eskelinen i Inni przeciwko Finlandii [WI], skarga nr 63235/00, § 62, ETPCz 2007–II) Trybunał uznał interes państwa w kontrolowaniu dostępu do sądu w odniesieniu do pewnych kategorii pracowników, stwierdzając, że „to głównie do Układających się Stron, a w szczególności właściwych ustawodawców krajowych, a nie do Trybunału, należy wyraźne określanie tych obszarów służby publicznej wiążących się z wykonywaniem dyskrecjonalnych uprawnień wpisanych w suwerenność państwa, w których interes jednostki musi ustąpić” ( ibid., § 61).

Chociaż ustalenia te, dokonane w sprawach Heinisch i Eskelinen, nie zostały sformułowane z myślą o ocenie tego, czy różnica w traktowaniu powoduje, czy też nie powoduje, powstanie problemu na gruncie art. 14 Konwencji, rzucają one tak czy inaczej światło na ocenę przez Trybunał wyróżniających cech roli urzędników służby cywilnej w wykonywaniu uprawnień i funkcji publicznych w zestawieniu z innymi kategoriami pracowników.

126. Na trzeci rodzaj czynnika powoływał się Trybunał w sprawie Panfile ( op.cit.), odrzucając zarzut wniesiony na podstawie art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1, w której różnica dotycząca źródeł wynagrodzenia pracowników sektora publicznego i prywatnego (pochodzącego odpowiednio ze środków państwowych i prywatnych) doprowadziła go do uznania, że te dwie kategorie osób nie mogą być postrzegane jako znajdujące się w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji w rozumieniu art. 14 (zob. Panfile, op.cit., § 28).

127. Chociaż powyższa analiza pokazuje znaczenie trzech wspomnianych zagadnień w orzecznictwie Trybunału, niniejsza sprawa wskazuje na konieczność uwzględnienia jeszcze jednego – czwartego – czynnika, a mianowicie roli państwa występującego w charakterze pracodawcy. Rola ta różni się od roli realizowanej przez państwo, gdy występuje ono w charakterze podmiotu regulującego minimalne warunki zatrudnienia oraz przyznania świadczeń socjalnych powiązanych z zatrudnieniem w sektorach pozostających poza jego bezpośrednią kontrolą. W szczególności jako pracodawca państwo i jego organy nie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją podmiotów sektora prywatnego ani z perspektywy ram instytucjonalnych, w których funkcjonują, ani pod względem podstaw finansowych i gospodarczych ich działalności; podstawy finansowania są diametralnie różne, podobnie jak dostępne możliwości podejmowania działań służących walce z trudnościami finansowymi i kryzysami.

128. Wreszcie należy również zauważyć, że nawet w konfrontacji z problemem porównań między pracownikami należącymi do różnych kategorii, niezależnie od podziałów na sektor publiczny i prywatny, o którym mowa powyżej, organy Konwencji nie skłaniały się ku postrzeganiu rożnych rodzajów funkcji jako powodujących analogiczne lub istotnie podobne sytuacje. I tak w sprawie Valkov i Inni ( op.cit., § 117) Trybunał nie był gotowy na wyciągnięcie żadnych wniosków z argumentów skarżącego co do charakteru zadań realizowanych przez członków grupy przedstawionych jako porównywalnych. Odwołał się do szeregu poprzednich orzeczeń, w których nie odnaleziono podobieństwa między danymi odmiennymi sytuacjami na tej podstawie, iż „każdą cechował zestaw praw i obowiązków, z których wyizolowanie jednego konkretnego aspektu byłoby sztuczne” (zob. Van der Mussele przeciwko Belgii, 23 listopada 1983 r., § 46, Seria A nr 70, gdzie traktowanie prawników z prywatnej kancelarii występujących jako obrońcy z urzędu porównywano z traktowaniem profesji prawniczych i paraprawniczych oraz gdzie wymóg świadczenia usług bezpłatnych przez prawników na rzecz osób niezamożnych porównywano z brakiem takiego wymogu dla lekarzy, weterynarzy, aptekarzy i dentystów; zob. również Allesch i Inni przeciwko Austrii, skarga nr 18168/91, decyzja Komisji z dnia 1 grudnia 1993 r., nieudokumentowana, dotycząca porównania uprawnień emerytalnych inżynierów i przedstawicieli innych wolnych zawodów; oraz Liebscher i Inni przeciwko Austrii, skarga nr 25170/94, decyzja Komisji z dnia 12 kwietnia 1996 r., nieudokumentowana, w kwestiach dotyczących porównania prawników z kancelarii prywatnej z biegłymi rewidentami w przedmiocie możliwości zawiązywania spółek z ograniczoną odpowiedzialnością).

129. Zatem to w świetle ogólnych rozważań podkreślonych powyżej Trybunał oceni okoliczności niniejszej sprawy, mając na uwadze, że to na skarżącym, który zarzuca różnicę w traktowaniu, spoczywa obowiązek wykazania „analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji” (zob. par. 113 powyżej).

(β) Czy skarżący był w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji

130. Wracając do okoliczności niniejszej sprawy, Trybunał zauważa, że dotyczy ona świadczeń emerytalnych w ramach węgierskiego obowiązkowego systemu ubezpieczeń społecznych, do którego należą zarówno pracownicy państwowi, jak i pracownicy sektora prywatnego, i do którego wnoszą oni składki w taki sam sposób i w takim samym zakresie. System ten przewidywał uprawnienia emerytalne dla obydwu grup niezależnie od tego, czy praca odbywała się uprzednio w sektorze publicznym czy prywatnym (zob. par. 21-22 powyżej). W związku z powyższym świadczenia emerytalne wypłacane pracownikom sektora publicznego pochodziły z tego samego źródła co wypłaty świadczeń emerytalnych dla pracowników zatrudnionych w sektorze prywatnym. Nie może to jednak samo w sobie być wystarczające, by można było uznać, że sytuacje osób otrzymujących świadczenie emerytalne i zatrudnionych w służbie cywilnej po przejściu na emeryturę oraz osób otrzymujących świadczenie, ale zatrudnionych ponownie w sektorze prywatnym, były w istotnym stopniu podobne dla celów oceny niniejszej sprawy.

131. Trybunał uważa po pierwsze, że w następstwie wejścia w życie art. 83/C ustawy o emeryturach z 1997 r., to zatrudnienie skarżącego w służbie cywilnej następujące po przejściu na emeryturę spowodowało zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego. Mówiąc ściślej, to, że jako urzędnik służby cywilnej, pobierał wynagrodzenie pochodzące od państwa, było niezgodne z jednoczesnym pobieraniem świadczenia emerytalnego z tego samego źródła. Z perspektywy polityki finansowej, społecznej i związanej z zatrudnieniem zaskarżony zakaz jednoczesnego pobierania świadczenia emerytalnego i wynagrodzenia pochodzących z budżetu państwa wprowadzono jako część środków legislacyjnych służących skorygowaniu niestabilnych finansowo cech systemu emerytalnego pozwanego państwa. Kroki podjęte w celu zreformowania wadliwych systemów emerytalnych były z kolei częścią działania podjętego na rzecz ograniczenia wydatków publicznych i długu. Nie uniemożliwiało to łączenia świadczeń emerytalnych i wynagrodzenia przez osoby zatrudnione w sektorze prywatnym, których wynagrodzenia – w przeciwieństwie do wynagrodzeń osób zatrudnionych w służbie cywilnej – były finansowane nie przez państwo, a z budżetów prywatnych pozostających poza bezpośrednią kontrolą państwa. Jak zauważono już w par. 126 powyżej, to różnica źródeł wynagrodzenia pracowników sektora publicznego i prywatnego doprowadziła Trybunał w sprawie Panfile do uznania, że te dwie kategorie osób nie mogły być postrzegane jako znajdujące się w sytuacji analogicznej lub istotnie podobnej w rozumieniu art. 14.

132. Trybunał zauważa ponadto, że zgodnie z węgierskim prawem krajowym zatrudnienie w służbie cywilnej oraz zatrudnienie w sektorze prywatnym traktuje się jako dwie odrębne kategorie zatrudnienia (zob. par. 20 powyżej). Co więcej, konkretny zawód skarżącego w obrębie służby cywilnej trudno było porównać z jakimkolwiek zawodem sektora prywatnego, a skarżący nie zasugerował żadnego odpowiedniego porównania. Wreszcie, co się tyczy jego stosunku pracy, państwo nie występuje jedynie jako organ regulacyjny i podmiot wyznaczający normy, ale i jako jego pracodawca. Zgodnie z rozważaniami z par. 127 Trybunał uznaje za istotne, że do państwa należało określenie – w roli pracodawcy – warunków zatrudnienia własnego personelu, a w roli podmiotu zarządzającego Funduszem Emerytalnym – warunków wypłaty świadczenia emerytalnego.

(iii) Wnioski

133. Mając na uwadze wszystkie aspekty niniejszej sprawy, Trybunał uznaje, że skarżący nie wykazał, iż jako członek służby cywilnej, którego zatrudnienie, wynagrodzenie i świadczenia socjalne były zależne od budżetu państwa, znajdował się on w istotnie podobnej sytuacji jak emeryci zatrudnieni w sektorze prywatnym.

134. Z powyższego wynika, iż dyskryminacja nie miała miejsca, a zatem nie doszło do naruszenia art. 14 w związku z art. 1 Protokołu nr 1.

Z TYCH PRZYCZYN TRYBUNAŁ

1. uznaje jednogłośnie, że nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 ujmowanego odrębnie;

2. uznaje jednogłośnie, że skarga dotycząca zarzucanej nieuzasadnionej różnicy w traktowaniu emerytów zatrudnionych w różnych kategoriach sektora publicznego została wniesiona z naruszeniem terminu, a zatem jest niedopuszczalna na podstawie art. 35 ust. 1 i 4 Konwencji;

3. uznaje, jedenastoma głosami do sześciu, że nie doszło do naruszenia art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1.

Sporządzono w języku angielskim i francuskim i podano do wiadomości na rozprawie publicznej w Pałacu Praw Człowieka w Strasburgu w dniu 5 września 2017 r.

Søren Prebensen Guido Raimondi
Zastępca Kanclerza Przewodniczący

Zgodnie z art. 45 ust. 2 Konwencji i Regułą 74 § 2 Regulaminu Trybunału do wyroku załączono następujące opinie odrębne:

a) wspólna zgodna opinia odrębna sędziów O’Leary i Koskelo;

b) zgodna opinia odrębna sędziego Ranzoniego;

c) wspólna rozbieżna opinia odrębna sędziów: Sajó, Vehabovicia, Turković, Lubardy, Grozeva i Mourou-Vikström.

G.R.
S.C.P

WSPÓLNA ZGODNA OPINIA ODRĘBNA SĘDZIÓW O’LEARY I KOSKELO

A. Wprowadzenie

1. Chociaż zgadzamy się w zupełności z większością składu orzekającego co do rozstrzygnięcia, iż nie doszło od naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 ujmowanego odrębnie i w związku z art. 14 Konwencji, czujemy się w obowiązku sporządzić zgodną opinię odrębną ze względu na uzasadnienie przedstawione przez większość składu orzekającego w odniesieniu do zarzutu dyskryminacji podnoszonego na podstawie drugiego z powołanych przepisów.

2. Żałujemy, że Wielka Izba nie skorzystała z możliwości doprecyzowania lub rozwinięcia w dostatecznym stopniu orzecznictwa Trybunału, co do podmiotów porównywalnych dla celów art. 14 Konwencji. Istniejące orzecznictwo nie jest rozwinięte dostatecznie, a czasem niejasne, natomiast badanie porównywalności często jest traktowane powierzchownie, nacisk kładzie się zaś zasadniczo, jeżeli nie wyłącznie, na uzasadnienie i proporcjonalność2. Nie sugerujemy, że sąd krajowy w obliczu twierdzenia o różnicy w traktowaniu na niedozwolonej podstawie powinien zawsze postępować ściśle według trzystopniowej oceny porównywalności, uzasadnienia i proporcjonalności z zachowaniem takiej właśnie kolejności3. Sugerujemy jednakże, że niniejsza sprawa pokazuje jednak szczególnie wyraźnie, dlaczego niedostateczne poświęcenie przez Trybunał uwagi kwestii podmiotu porównywalnego oraz niedostateczny rygor definicji tego pojęcia może powodować problemy, szczególnie w dziedzinie ubezpieczenia społecznego i emerytur.

3. Przed odniesieniem się do kwestii związanych z porównywalnością podniesionych w wyroku przyjętym przez większość składu orzekającego konieczne jest wyjaśnienie pewnych faktów w niniejszej sprawie.

B. Kontekst sprawy krajowej stanowiącej podstawę skargi przedstawionej przed Wielką Izbą

4. Gdy Wielka Izba ma zbadać na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 w związku z art. 14 Konwencji poniesione przez skarżącego konsekwencje reformy przepisów emerytalnych, stanowiącej jedynie część złożonej krajowej całości, rzeczą nie tylko pożądaną, ale i konieczną, jest to, by Trybunał dysponował wszystkimi istotnymi informacjami dotyczącymi krajowego systemu emerytalnego, zaskarżonej reformy, a także szczegółowymi informacjami na temat sytuacji skarżącego. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie na korzyść lub niekorzyść w odniesieniu do zarzutu dyskryminacji zależy w pierwszej kolejności od ustalenia odpowiedniego i istotnego podmiotu porównywalnego, tego rodzaju szczegółowe informacje nie są jedynie użyteczne, ale i konieczne.

5. Tymczasem, co smutne, w aktach sprawy zawisłej przed Wielką Izbą, podobnie jak w aktach sprawy zwisłej przed Izbą, brak jest tych szczegółów. Bez wątpienia spowodowane jest to brakiem dokonania przez sąd krajowy analizy kwestii prawnych podniesionych przed Trybunałem. Jedynym odwołaniem wniesionym przez skarżącego na szczeblu krajowym było odwołanie w trybie administracyjnym do agencji rządowej, a mianowicie Krajowej Administracji Ubezpieczenia Emerytalnego (zob. par. 16–17 i 21 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego). Gdy organ ten umorzył sprawę skarżącego ze względu na nieprzedstawienie przez niego koniecznych informacji, sprawa nie była już prowadzona na szczeblu krajowym. Pozwany Rząd nie podniósł przed Trybunałem żadnych zastrzeżeń wstępnych na podstawie art. 35 ust. 1 Konwencji w związku z niewyczerpaniem krajowych środków odwoławczych, a Trybunał zgodnie ze swoją obecną praktyką nie podnosi takiego zastrzeżenia z własnej inicjatywy4. W tych okolicznościach Trybunał, mierzył się z brakiem informacji o kluczowym znaczeniu dla dokonania oceny na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 ujmowanego odrębnie i w związku z art. 14. W naszej ocenie w sposób nieunikniony wpłynęło to niekorzystnie na jakość przeprowadzonej oceny prawnej.

6. Wyrok przyjęty przez większość składu orzekającego zawiera pewien zarys okoliczności sprawy. Skarżący miał 47 lat, gdy w 2000 r., po 27 latach służby i rok przed zniesieniem korzystniejszego systemu emerytalnego, zdecydował się na skorzystanie z takiego systemu, do którego uprawnieni byli funkcjonariusze policji5. Ustawowy wiek emerytalny na Węgrzech w czasie istotnym dla sprawy wynosił między 62 a 63 lata. Skarżący osiągnął ustawowy wiek emerytalny dopiero w 2016 r., a więc trzy lata po tym, gdy jego sprawa zawisła przed Trybunałem. Wyrok większości składu orzekającego wskazuje, że zarówno (pewni) pracownicy sektora publicznego, jak i (niektórzy) pracownicy sektora prywatnego kwalifikowali się do wcześniejszej emerytury6 . Nie opisano jednak nigdzie warunków kwalifikowania się do takiej emerytury7. Warto zauważyć, że skarżący mógł kontynuować pracę w policji po 47 roku życia i gdyby ją kontynuował, nadal wpłacałby składki na swoją emeryturę, która nadal by rosła8. Istotne jest również to, jak wskazał pozwany Rząd, że ani skarżący, ani jego pracodawca (państwo) nie wnosili nigdy dodatkowych składek w celu pokrycia dodatkowego kosztu preferencyjnego traktowania wpisanego w dłuższy okres wypłat świadczenia. Pobierając wcześniejszą emeryturę, skarżący nadal pracował: najpierw przez dwanaście lat w sektorze prywatnym, a potem w służbie cywilnej. Następnie został ponownie zatrudniony w służbie cywilnej w 2012 r., gdy przyjęto zaskarżony środek reformy emerytalnej. Przewidywał on zawieszenie uprawnień skarżącego do świadczenia emerytalnego na okres trwania zatrudnienia w służbie cywilnej. Aby otrzymywać nadal swoje świadczenie emerytalne, skarżący musiał przestać pracować w służbie cywilnej lub powrócić do zatrudnienia w sektorze prywatnym. Mówiąc krótko, wyłączono możliwość pobierania zarówno finansowanej przez państwo emerytury, jak i finansowanego przez państwo wynagrodzenia. Niektóre z tych informacji mogły być ujęte w całość dopiero po ustnych uwagach pozwanego Rządu podczas rozprawy w dniu 9 listopada 2016 r., przedstawionych w odpowiedzi na szczegółowe pytania zadane obydwu stronom przez sędziów Trybunału. Problemy dowodowe wynikające z takiej sytuacji są oczywiste.

C. Brak naruszenia art. 1 Protokołu nr 1

7. Jak zauważono wcześniej, w pełni podpisujemy się pod rozstrzygnięciem większości składu orzekającego, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 19. W dalszej części odniesiemy się wyłącznie do tych elementów uzasadnienia dotyczącego tego zarzutu, które mają związek z oceną porównywalności.

D. Analiza dyskryminacji w świetle art. 14 Konwencji i kwestia podmiotu porównywalnego

Składowe oceny dyskryminacji w świetle art. 14

8. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 14 Konwencji nie można stosować, jeżeli fakty występujące w sprawie nie wchodzą w zakres jednego lub kilku postanowień Konwencji10 Nawet jeżeli sprawa wchodzi w taki zakres, art. 14 nie zakazuje każdej różnicy w traktowaniu przy korzystaniu z praw i wolności: „właściwe organy krajowe często mają do czynienia z sytuacjami i problemami, które ze względu na wpisane w nie różnice wymagają różnych rozwiązań prawnych; co więcej, pewne nierówności prawne służą jedynie wyrównaniu nierówności faktycznych11”. Zatem, aby doszło do zaistnienia problemu na gruncie art. 14, „musi wystąpić różnica w traktowaniu osób w analogicznych lub istotnie podobnych sytuacjach12”. W takim przypadku różnica w traktowaniu ma charakter dyskryminacyjny, o ile nie ma obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia; innymi słowy, jeżeli nie zmierza do osiągnięcia uprawnionego celu lub jeżeli nie istnieje rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a celem, który ma być realizowany13. Wreszcie należy pamiętać, że katalog podstaw zakazanych z art. 14 jest długi, a co ważniejsze, otwarty ze względu na sformułowanie „innych przyczyn” oraz hojną i szeroką wykładnię tego sformułowania stosowaną przez Trybunał14.

Znaczenie testu porównywalności

9. W nieomal każdej sprawie, w której zarzuca się dyskryminację, kluczowe znaczenie ma przyjęcie i stosowanie dostatecznie dobrze wypracowanych i rygorystycznych ram analizy. W przeciwnym razie ryzyko wyciągnięcia błędnych wniosków jest wysokie. Ryzyko to może przejawiać się na dwa sposoby: ocena istotnych faktów w odniesieniu do nieodpowiednich ram analitycznych może skutkować nierozpoznaniem różnicy w traktowaniu, gdy takie rozstrzygnięcie byłoby uzasadnione („wynik fałszywie ujemny”) albo może skutkować rozpoznaniem różnicy w traktowaniu w sytuacji, gdy takie rozstrzygnięcie nie jest uzasadnione („wynik fałszywie dodatni”).

10. Dla Trybunału potrzeba wykazania się analitycznym rygorem co do kwestii porównywalności wynika w pierwszej kolejności z jego własnej preferencji, by na podstawie art. 14 stosować arystotelesowską filozofię ujmowania podobnego z podobnym. Powodzenie zarzutu dyskryminacji zależy przede wszystkim od tego, czy uznaje się, że osoby znajdują się w podobnej sytuacji. Wybór podmiotu porównywalnego często będzie zmieniać wynik sprawy, a sądowy wybór podmiotów porównywalnych często się krytykuje ze względu na arbitralność lub brak spójnego uzasadnienia. Słuszna krytyka tej słabości powinna skłonić Trybunał do przedstawiania w sposób jasny obiektywnej podstawy stosowanej do rozstrzygnięcia kwestii porównywalności15. Po drugie, długi i otwarty katalog zakazanych podstaw z art. 14 oznacza, że brak rygoru w sprawach, w których podmiot porównywalny ma kluczowe znaczenie, oznacza, że wszystko stawia się na jedną kartę uzasadnienia i rozsądnego charakteru. Gdy tak się dzieje, co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie na etapie postępowania przed Izbą, stwierdzenie naruszenia może być zbyt łatwe przy niewyszukanej obronie pozwanego Rządu w przedmiocie obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia,. Może to mieć daleko idące konsekwencje nie tylko w pozwanym państwie, ale i w szeregu innych państw, gdzie wdrażane są podobne reformy ubezpieczeń społecznych i emerytur16.

11. Jak zauważono wcześniej, sądy krajowe mogą, w zależności od okoliczności danej sprawy, zakazanej podstawy dyskryminacji lub zakresu wymaganej kontroli sądowej przedstawianego uzasadnienia, opowiedzieć się za przyjęciem porównywalności i wykorzystać czynniki, które byłyby istotne dla analizy porównywalności, przy badaniu uzasadnienia i proporcjonalności. Jednakże sprawa taka jak niniejsza, gdzie odwołanie na gruncie administracyjnym dokonane przez skarżącego było jedyną, przerwaną, okazją daną organom krajowym, by ustosunkować się do zarzutów, pokazuje, dlaczego Trybunał nie powinien tego robić.

12. Zatem pierwsze, krytyczne, pytanie, jakie pojawia się przy analizie na podstawie art. 14, dotyczy tego, czy dwie osoby lub grupa osób znajdują się w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji. Jak wskazano powyżej, tylko w przypadku spełnienia tego warunku powstaje problem na gruncie art. 14. Trybunał często formułował podstawowe zasady zgodnie z tokiem rozumowania wyrażonym w § 66 wyroku Clift ( op.cit.): „Skarżący musi wykazać, że mając na uwadze szczególny charakter zarzutu, znajdował się on w istotnie podobnej sytuacji jak inne osoby traktowane odmiennie”. Nie można w naszej ocenie uznać, iż ta linia orzecznictwa oznacza, że podmiot porównywalny, w odniesieniu do którego dokonuje się oceny zarzucanej różnicy w traktowaniu, wskazywany jest wyłącznie przez skarżącego lub przez sposób ujęcia skargi. Ustalenie czynników charakteryzujących sytuacje w konkretnym kontekście jest kwestią, która wiąże się z oceną przedmiotu sprawy. Trybunał nie może, udzielając odpowiedzi na to pytanie prawne, ograniczyć się w swojej analizie jedynie do elementów, na które mógł w sprawie dotyczącej dyskryminacji powołać się skarżący. Podobne może być porównywane jedynie z podobnym, przy czym to, co jest istotnie „podobne” lub „niepodobne” będzie z konieczności zależeć często od okoliczności, zarówno faktycznych, jak i prawnych, konkretnej sprawy.

13. Z zadowoleniem należy zatem przyjąć przedstawione w par. 121 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego wyjaśnienie zasady z wyroku w sprawie Clift, a mianowicie, że porównywalność należy oceniać „uwzględniając elementy charakteryzujące ich sytuację w konkretnym kontekście” oraz „w świetle przedmiotu oraz celu środka, który powoduje dane rozróżnienie”. Stanowi to wyraz precyzyjniejszej i bardziej kontekstowej analizy stosowanej w niektórych, choć nie wszystkich sprawach, dotyczących art. 1417. Przy okazji odzwierciedla również ugruntowany język orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w odniesieniu do ogólnej zasady równości18. Elementy charakteryzujące należy rozważać, uwzględniając przedmiot oraz cel środka, z którego ma wynikać zarzucana różnica w traktowaniu19.

Prostota argument u skarżącego „gdyby nie”

14. Prostota argumentu skarżącego „gdyby nie” stanowi dobry przykład ryzyka, które może stwarzać podejście zbyt niejasne, ogólne lub niesprecyzowane. Skarżący utrzymywał, że jako osoba pobierająca świadczenie emerytalne, która kontynuowała zatrudnienie w służbie cywilnej w zamian za wynagrodzenie wypłacane przez państwo, był dyskryminowany w stosunku do innych osób pobierających świadczenie emerytalne, które kontynuowały zatrudnienie w sektorze prywatnym20.

15. Przy tak prostym stwierdzeniu, mając na uwadze zawieszenie świadczenia emerytalnego pierwszej grupy w odróżnieniu od drugiej, można by skłaniać się ku przyznaniu racji skarżącemu. Jego zarzut sformułowany w ten sposób brzmiał: gdybym nie kontynuował zatrudnienia w służbie cywilnej, nadal otrzymywałbym świadczenie emerytalne tak samo jak osoby zatrudnione po przejściu na emeryturę w sektorze prywatnym. Ponieważ osoby kontynuujące zatrudnienie po przejściu na emeryturę znajdowałyby się w istotnie podobnej sytuacji, w świetle argumentu „gdyby nie” skarżącego, stwierdzono by różnicę w traktowaniu, a ocena dokonywana na podstawie art. 14 prowadziłaby następnie do badania obiektywnego uzasadnienia przedstawionego przez pozwane państwo oraz proporcjonalności zaskarżonego środka.

Czynniki nieuwzględnione w analizie podmiotu porównywalnego w wyroku przyjętym prze z większość składu orzekającego

16. W naszej ocenie kluczowe było, że w przeciwieństwie do Izby, większość składu orzekającego słusznie zdecydowała się przeanalizować bardziej szczegółowo kwestię podmiotu porównywalnego. Doprowadziło to do rozstrzygnięcia, iż wbrew stanowisku skarżącego, dwie grupy, na które się powoływał, nie mogą zostać uznane za znajdujące się w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji21.

17. Analiza dokonana przez większość składu orzekającego jest jednak ograniczona do pytania, czy sytuacja osób podejmujących zatrudnienie po przejściu na emeryturę w służbie cywilnej i w sektorze prywatnym jest porównywalna, mając na uwadze zaskarżony środek, na mocy którego zawieszono wypłatę świadczeń emerytalnych równolegle do pobierania wynagrodzenia z tytułu pracy pierwszej grupie, ale nie zawieszono takiej wypłaty drugiej grupie. Innymi słowy, ocena jest dokonywana wyłącznie w odniesieniu do dwóch wymienionych kategorii pracowników z uwzględnieniem wpływu na nich lub braku wpływu zaskarżonego środka22.

18. Koncentracja na skutku może dla celów pewnych spraw być postrzegana jako wystarczająca do uzasadnienia rozstrzygnięcia, iż skarżący i wybrane przez niego podmioty porównywalne nie znajdowały się w podobnej sytuacji. Mimo wszystko uważamy, szczególnie w celu dalszego doprecyzowania orzecznictwa w tym względzie, że dla celów porównywalności równie ważne może być, i tak było zresztą w tym przypadku, by nie ignorować podstawy naliczania uprawnienia do świadczenia emerytalnego. W naszej ocenie punkty powodujące wystąpienie opinii rozbieżnych pokazują, dlaczego wyrok przyjęty przez większość składu orzekającego jest w tej kwestii słabszy niż powinien być.

19. W przypadku takim jak niniejszy, który dotyczy środków podjętych w dziedzinie emerytur i świadczeń z zabezpieczenia społecznego, czynniki, które charakteryzują sytuację osób dotkniętych takimi środkami, muszą co do zasady obejmować nie tylko sytuację beneficjentów w chwili wejścia w życie zaskarżonych środków oraz wpływ tych środków, ale również elementy określające charakter uprawnień lub świadczeń na początku, podstawę naliczania uprawnień oraz państwowe gwarancje w tym zakresie. Ściślej mówiąc, ponieważ podobne należy porównywać z podobnym, uprawnienie do różnego rodzaju świadczeń, takich jak emerytura, renta lub wcześniejsza emerytura, lub spełnienie warunków do ich otrzymania, nie mogą być uznawane, a przynajmniej nie automatycznie, za powodujące istotnie podobne sytuacje, zważywszy na ich odrębne cele, warunki, którym podlegają, oraz odrębne prawa, których podstawę stanowią. Nawet jeżeli uprawnienie do świadczenia jest objęte tym samym ogólnym systemem świadczeń23, sytuacja wyboru wcześniejszej emerytury w wieku aktywności zawodowej, gdy dana osoba nadal pozostaje zdolna do pracy, nie może być porównywana z sytuacją osób pobierających świadczenia w innych okolicznościach, na innych warunkach i w innym wieku. Trybunał podkreślał już w przeszłości sztuczność podkreślania podobieństw między różnymi grupami, na które powołuje się skarżący, przy jednoczesnym ignorowaniu różnić między nimi dla celów art. 1424.

20. Co ciekawe, wykluczając naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 ujmowanego odrębnie, Wielka Izba wspomniała o kilku kwestiach decydujących o różnicy między różnymi rodzajami świadczeń. I tak w par. 70 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego podkreślono, że między osobami pobierającymi świadczenia (czasem nazywane świadczeniami emerytalnymi, a czasem ogólnie świadczeniami) mogą istnieć różnice. Osoby takie jak skarżący, które nie osiągnęły jeszcze ustawowego wieku emerytalnego, mogą nadal pracować i zarabiać. Ponadto w par. 71 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego odwołano się do ważnej konsekwencji wcześniejszej emerytury. Osoby, które pobierają wcześniejszą emeryturę, czynią to w oparciu o znacznie krótszy okres składkowy, zarówno dla nich, jak i dla pracodawcy (państwa), niż osoby kontynuujące pracę do czasu osiągnięcia ustawowego wieku emerytalnego. W naszej ocenie czynniki te uznane za istotne na potrzeby analizy dokonywanej na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 są również istotne dla następującej później analizy porównywalności na podstawie tego artykułu w związku z art. 14.

21. W niniejszym kontekście jednak większość składu orzekającego zdaje się uważać, że ponieważ wcześniejsza emerytura skarżącego („emerytura mundurowa”) została zmieniona w 2012 r. w świadczenie emerytalne25, wystarczyło to, by wyeliminować potrzebę dalszego rozważania na temat tego, czy pierwotna podstawa i warunki uprawnienia do świadczenia były istotne również dla analizy porównywalności. Problem polega jednak na tym, że Wielka Izba nie otrzymała szczegółowych informacji, co do konkretnego skutku prawnego i finansowego owej zmiany, która miała miejsce w 2012 r. W naszej ocenie większość składu orzekającego zbyt pochopnie odeszła od tego wątku.

22. Jednym z kluczowych czynników w niniejszej sprawie jest to, że skarżący kwalifikował się do wcześniejszej emerytury w wieku 47 lat i zdecydował się skorzystać z tej możliwości. W tym kontekście pragniemy przywołać argument Rządu, iż pracownicy sił zbrojnych (w tym policji) nabywali – w drodze odstępstwa od ogólnych przepisów emerytalnych – uprawnienia do świadczenia emerytalnego szybciej niż wynikałoby to z obowiązującego ustawowego wieku emerytalnego. Świadczenia te nie służyły zabezpieczeniu sytuacji życiowej świadczeniobiorcy na starość, ale dawały im możliwość przejścia na emeryturę w wieku aktywności zawodowej26.

23. W tym kontekście należy również zauważyć, że chociaż wszyscy pracownicy byli objęci jednym Funduszem Emerytalnym, do którego wnoszono obciążające ich składki, rzeczywistość węgierskiego systemu „płatności na bieżąco” (,, pay as you go”), jak określił to Rząd, oznaczała, że system był niedofinansowany, a jego deficyt musiał być pokrywany z budżetu centralnego27. Oczywiste jest, że uprawnienia do wcześniejszej emerytury, gdy wnoszenie składek zostaje wstrzymane z chwilą rozpoczęcia wypłaty świadczeń, powodują stosunkowo większe deficyty, i, odwrotnie, czerpią w większym stopniu z uzupełniającego finansowania z budżetu państwa, niż uprawnienia emerytalne wynikające z dłuższych okresów składkowych, z których wypłaty rozpoczynają się później. Zatem ze względu na wcześniejszą emeryturę skarżący korzystał de facto z dotacji pochodzących ze środków państwowych przez dłuższy okres niż osoby z uprawnieniami wynikającymi z innych systemów. Stanowi to kolejny powód, dla którego w kontekście środków stworzonych w celu rozwiązania takich dysproporcji i powstających w konsekwencji wydatków z budżetu państwa, problematyczne w analizie porównywalności jest zignorowanie różnic pomiędzy różnymi systemami uprawnień emerytalnych oraz przepływów finansowych (wpłat i wypłat), które z nich wynikają.

24. Chociaż z materiałów przedłożonych Trybunałowi wynika, że pewne formy wcześniejszej emerytury były dostępne również w innych sektorach, zauważamy, że skarżący w swoich pismach nie odniósł się do rozwiązań w zakresie wcześniejszej emerytury dostępnych w sektorze prywatnym, podobnych do rozwiązania, z którego sam korzystał. W tym kontekście przypominamy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału to do skarżącego należy wykazanie, że znajdował się w istotnie podobnej sytuacji jak inne osoby traktowane odmiennie28. Uznajemy zatem, że skarżący nie wykazał, że w zakresie pierwotnego uprawnienia do pobierania świadczeń emerytalnych jego sytuacja jako świadczeniobiorcy pobierającego świadczenia po przejściu na wcześniejszą emeryturę była istotnie podobna do sytuacji osób zatrudnionych w sektorze prywatnym oraz pobierających świadczenie emerytalne na podstawie tego zatrudnienia.

E. Uwagi końcowe

25. Jeżeli chodzi o analizę tego, czy w kontekście niniejszej sprawy osoby na emeryturze podejmujące zatrudnienie w służbie cywilnej i osoby na emeryturze podejmujące zatrudnienie w sektorze prywatnym można postrzegać jako osoby znajdujące się w istotnie podobnej sytuacji, powinniśmy podkreślić, że zasadniczo zgadzamy się z analizą przedstawioną w wyroku przyjętym przez większość składu orzekającego29. Uważamy jednak, że najlepiej byłoby, gdyby Wielka Izba odniosła się do kwestii porównywalności w sposób bardziej szczegółowy, zwracając uwagę na wszystkie różnice, w przeszłości i obecnie, charakteryzujące sytuację skarżącego i osób należących do wybranej przez niego porównywalnej grupy. Zachęcając w razie konieczności do większego rygoru w podejściu do porównywalności, nie sugerujemy ani zastosowania tego testu do przedwczesnego odrzucania zasadnych roszczeń ani nienależytego przeniesienia ciężaru dowodu na wnoszących zarzuty. Kiedy jednakże w grę wchodzi szeroko interpretowana kategoria „innych przyczyn”, a w szczególności gdy sprawa dotyczy złożonych kwestii ubezpieczeń społecznych, świadczeń emerytalnych i zatrudnienia, powierzchowne potraktowanie kwestii porównywalności i badanie jedynie proporcjonalności stanowi ryzykowny sposób działania Trybunału.

26. Ponadto uznajemy za ważne, by podkreślić, że stwierdzenie braku porównywalności w niniejszej sprawie nie powinno być uznawane za sugerowanie ogólnie, że zatrudnienie w służbie cywilnej i w sektorze prywatnym w żadnych okolicznościach nie może być uznawane za sytuację istotnie podobną. Tego rodzaju szeroko zakrojone wnioski byłyby błędne. Jak podkreśliliśmy powyżej, kwestia tego, czy dwie grupy są w porównywalnej sytuacji dla celów analizy różnicy w traktowaniu i dyskryminacji musi być analizowana w świetle elementów, które charakteryzują ich sytuację w danym kontekście, z uwzględnieniem przedmiotu i celu norm, które stanowią postawę domniemanej różnicy w traktowaniu. Innymi słowy, analiza jest zarówno konkretna, jak i kontekstowa. Mogą również istnieć okoliczności, w których zatrudnienie w służbie cywilnej i w sektorze prywatnym będą postrzegane jako porównywalne.

ZGODNA OPINIA ODRĘBNA SĘDZIEGO RANZONIEGO

1. Głosowałem z większością składu orzekającego za stwierdzeniem, iż nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 i art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu nr 1. W drugiej z wymienionych kwestii moje uzasadnienie różni się jednak od uzasadnienia większości składu orzekającego.

2. Oceniając zarzut wniesiony na podstawie art. 14, należy odpowiedzieć na cztery główne pytania: (1) Czy istnieje różnica w traktowaniu między skarżącym, emerytem zatrudnionym w sektorze publicznym, a emerytami zatrudnionymi w sektorze prywatnym? (2) Czy te dwie grupy emerytów znajdują się w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji? (3) Czy różnica w traktowaniu opierała się na możliwej do określenia charakterystyce lub „przyczynie” w rozumieniu art. 14 Konwencji. (4) Czy istniało obiektywne i rozsądne uzasadnienie różnicy w traktowaniu obu kategorii osób?

3. Nie jest kwestią sporną, że skarżący był traktowany odmiennie niż emeryci pracujący w sektorze prywatnym, ponieważ jego świadczenie emerytalne zostało zawieszone na czas trwania zatrudnienia w służbie cywilnej (zob. par. 100 wyroku). Zatem na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

4. Większość składu orzekającego odpowiedziała na drugie pytanie negatywnie, uznając, że skarżący, jako członek służby cywilnej, którego zatrudnienie, wynagrodzenie i świadczenia społeczne były zależne od budżetu państwa, nie znajdował się w istotnie podobnej sytuacji do emerytów zatrudnionych w sektorze prywatnym (zob. par. 121–133 wyroku). Nie zgadzam się z tą oceną. Czynnikiem decydującym w tym kontekście nie jest źródło wynagrodzenia, pochodzące czy to z budżetu prywatnego, czy też z budżetu państwa, ale raczej źródło świadczenia emerytalnego i odpowiedni system składkowy. W tym względzie zgadzam się z argumentami i wnioskami zawartymi we wspólnej opinii rozbieżnej sędziów: Sajó, Vehabovicia, Turković, Lubardy, Grozeva i Mourou-Vikström (zob. par. 2–9 ich opinii), pod którymi się podpisuję i nie mam nic do dodania.

5. W odniesieniu do pytania trzeciego ponownie zgadzam się z sędziami, którzy przedstawili opinię rozbieżną, iż nie istnieje między stronami spór co do tego, że różnica w traktowaniu skarżącego wynikała „z innych przyczyn” w rozumieniu art. 14 (zob. par. 10 zdanie pierwsze opinii rozbieżnej).

6. Kwestia, w której nie zgadzam się z autorami opinii rozbieżnej, a która ostatecznie doprowadziła mnie do przyłączenia się do większości składu orzekającego w uznaniu, iż nie doszło do naruszenia art. 14 w związku z art. 1 Protokołu nr 1, dotyczy odpowiedzi na pytanie czwarte, a mianowicie czy istniało obiektywne i rozsądne uzasadnienie różnicy w traktowaniu.

7. Istotne zasady w tym kontekście przedstawiono w wyroku (zob. w szczególności par. 113–117). Przy stosowaniu tych zasad punktem wyjścia byłby dla mnie szeroki margines oceny przyznany państwu w odniesieniu do ogólnych środków w sferze gospodarczej i społecznej (zob. par. 115). Tego rodzaju decyzje polityczne są, co do zasady, zastrzeżone dla władz krajowych dysponujących demokratyczną legitymacją i bezpośrednią znajomością społeczeństwa, w związku z czym są one w lepszej sytuacji niż sąd międzynarodowy do oceny lokalnych potrzeb i warunków. Trybunał będzie zatem zasadniczo szanował wybór polityki dokonany przez ustawodawcę, chyba że jest on „ewidentnie pozbawiony uzasadnionych podstaw” (zob. między innymi Stec i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], skargi nr 65731/01 i 65900/01, § 52, ETPCz 2006-VI, British Gurkha Welfare Society i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 44818/11, § 62, 15 września 2016 r.); nie ma to miejsca w niniejszej sprawie.

8. Częściowo byłbym skłonny przyjąć argumenty większości składu orzekającego przywołane przy badaniu kwestii tego, czy dwie grupy emerytów znajdują się w istotnie podobnej sytuacji, w szczególności co do roli państwa występującego jako pracodawca (zob. par. 127 i 131-132). W moim przekonaniu argumenty te dotyczą de facto analizy uzasadnienia. Podczas gdy podobieństwo sytuacji należy postrzegać i oceniać z perspektywy osób, których sytuacja dotyczy, uzasadnienie zróżnicowanego traktowania z kolei jest elementem ocenianym na podstawie sytuacji państwa.

9. Wyeliminowanie „podwójnego dochodu” z tego samego budżetu państwa oraz ograniczenie długu publicznego, wskazywane jako argument przez Rząd, to zasadne przyczyny różnicy w traktowaniu emerytów z sektora publicznego i sektora prywatnego; drudzy otrzymują „podwójny dochód” z różnych budżetów. Co więcej, nawet jeżeli w czasie istotnym dla sprawy unijna procedura nadmiernego deficytu została już zakończona i nawet jeżeli wyjątkowy kryzys finansowy nie dotykał już Węgier, ograniczanie wydatków i zrównoważony budżet, a także zrównoważone i dobrze finansowane systemy emerytalne pozostały ważnymi celami polityki węgierskiego rządu, podobnie jak wszystkich odpowiedzialnych rządów.

10. To, że zaskarżony środek obejmował niewielką liczbę osób (zob. w tym względzie par. 13–15 opinii rozbieżnej), nie jest szczególnie mocnym argumentem. Władze krajowe muszą często wprowadzać różne środki polityczne, o czym wspomniał Rząd w swoim stanowisku; środki te ujmowane odrębnie mogą wpływać na ograniczoną grupę osób. Jednak na środki takie należy spoglądać jako na całość i nie można rozkładać ich na czynniki pierwsze. Jest to jedna z przyczyn przyznania państwu szerokiego marginesu oceny przy ustalaniu ogólnych środków strategii gospodarczej lub społecznej.

11. Fakt, iż większość państw członkowskich Rady Europy nie dokonuje rozróżnienia na pracowników sektora publicznego i prywatnego w kontekście możliwości ograniczenia lub zawieszenia wypłaty świadczeń emerytalnych (zob. analiza porównawcza, par. 31–43 wyroku) nie wydaje mi się mocnym argumentem. W całej Europie istnieje szerokie spektrum różnych programów ubezpieczeń społecznych, a w kilku państwach jednakowoż występują rozróżnienia, w szczególności w sytuacji przechodzenia na emeryturę przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego.

12. Jak uznali sędziowie, którzy sformułowali opinię rozbieżną (zob. par. 14 opinii rozbieżnej), skarżącego nie pozbawiono w zupełności środków utrzymania. Otrzymywał on nadal wynagrodzenie, które było przypuszczalnie wyższe niż kwota jego świadczenia emerytalnego i odpowiadało mniej więcej średniemu wynagrodzeniu na Węgrzech. Skarżący nie utrzymywał, że istniało ryzyko zejścia poniżej progu egzystencji (zob. w tym względzie par. 79–82 wyroku). Co więcej, zawieszenie świadczeń emerytalnych miało jedynie charakter tymczasowy. Bez wątpienia zaskarżone środki wpłynęły na życie skarżącego. Nie wystarczy to jednak do uznania, że ponosił on nadmierne lub nieproporcjonalne obciążenie.

13. Są to według mnie główne powody, by uznać, że różnica w traktowaniu skarżącego, będącego emerytem zatrudnionym w sektorze publicznym, i emerytów zatrudnionych w sektorze prywatnym, miała obiektywne i rozsądne uzasadnienie, a zastosowane środki były proporcjonalne z perspektywy celu, którego realizacji miały służyć. Pozwane państwo nie przekroczyło szerokiego marginesu oceny, który mu przysługiwał. Jeżeli państwu przysługuje taki szeroki margines oceny jak w dziedzinie gospodarczej i społecznej, Trybunał powinien to szanować; w przeciwnym razie zasada ta byłaby jedynie teoretyczna. Ponadto, mając na uwadze szeroki margines oceny, nie jest zadaniem Trybunału poszukiwanie alternatywnych środków, jakie mogło zastosować państwo (zob. odpowiednio Markovics i Inni przeciwko Węgrom (dec.), skargi nr 77575/11 i 2 inne, § 39, 24 czerwca 2014 r.).

14. W świetle powyższych uwag, inaczej niż sędziowie, którzy sformułowali opinię rozbieżną, dochodzę do wniosku, iż nie doszło do naruszenia art. 14 w związku z art. 1 Protokołu nr 1.

WSPÓLNA ROZBIEŻNA OPINIA ODRĘBNA SĘDZIÓW SAJÓ, VEHABOVICIA, TURKOVIĆ, LUBARDY, GROZEVA I MOUROU-VIKSTRöM

1. Chociaż głosowaliśmy tak jak większość składu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia, iż nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1, nie możemy podpisać się pod rozstrzygnięciem, iż nie doszło do naruszenia art. 14 w związku z art. 1 Protokołu nr 1. W analizie dokonywanej na podstawie art. 14 należało poruszyć dwie odrębne kwestie. Pierwszą z nich było to, czy skarżący był w analogicznej sytuacji do tej, co sugerowana grupa porównywalna. Jeżeli tak rzeczywiście było, drugą kwestią, którą należało poruszyć, jest to, czy różnica w traktowaniu była uzasadniona. Większość składu orzekającego odrzuciła zarzut skarżącego w tej kwestii już na etapie odpowiedzi na pierwsze z pytań. Uznała, że skarżący nie był w sytuacji analogicznej do sytuacji osób, które – jak on – pobierały świadczenie emerytalne, ale – w przeciwieństwie do niego – były zatrudnione w sektorze prywatnym (zob. par. 121-33 wyroku). Z całym szacunkiem, nie zgadzamy się w tej kwestii. W rezultacie w naszej ocenie konieczne było przeprowadzenie analizy dotyczącej konieczności zróżnicowanego traktowania, a mianowicie istnienia obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia. Ponieważ pozwany Rząd nie przedstawił dostatecznie mocnych argumentów, by uzasadnić zróżnicowane traktowanie, głosowaliśmy za tym, by stwierdzić naruszenie art. 14.

2. W pierwszej kolejności poruszymy kwestię tego, czy skarżący znajdował się w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji do osób pobierających świadczenie emerytalne, lecz zatrudnionych w sektorze prywatnym. Nie było przedmiotem sporu między stronami, iż skarżący był traktowany odmiennie niż takie osoby, a to zróżnicowane traktowanie wynikało dokładnie z rodzaju zatrudnienia po przejściu na emeryturę, a konkretnie z tego, czy osoba była zatrudniona w sektorze publicznym czy prywatnym. Różnica w traktowaniu polegała na tym, że skarżącemu zawieszono wypłatę świadczeń emerytalnych, natomiast osobom pracującym w sektorze prywatnym nie zawieszano świadczeń emerytalnych. Właściwym pytaniem jest zatem, czy te dwie grupy, z których jedna – do której należał skarżący – złożona była z osób pobierających świadczenia emerytalne i zatrudnionych w sektorze publicznym, a druga – porównywalna – złożona była z osób pobierających świadczenia emerytalne i zatrudnionych w sektorze prywatnym, znajdowały się w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji.

3. Większość składu orzekającego uznała, że fakt, iż jedna z grup była zatrudniona po przejściu na emeryturę w sektorze prywatnym, a druga w sektorze publicznym, stanowił wystarczającą podstawę dla stwierdzenia, iż grupy te nie są podobne. Uznajemy takie podejście za niespójne z orzecznictwem Trybunału, ponieważ opiera się ono na pomyleniu analizy różnicy w traktowaniu, która to różnica przybiera postać zawieszenia świadczenia emerytalnego osobom zatrudnionym w sektorze publicznym, z czynnikami decydującymi o uprawnieniu do świadczenia emerytalnego. Tylko drugi aspekt powinien być w naszej ocenie brany pod uwagę przy ustalaniu, czy skarżący znajdował się w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji, co grupa porównywalna. Fakt, iż skarżący po nabyciu uprawnień do świadczenia emerytalnego był zatrudniony w sektorze publicznym, a nie prywatnym, był bez znaczenia dla celów rozważania jego uprawnień do takiego świadczenia. Zróżnicowanie na zatrudnienie publiczne i prywatne stanowiło zatem różnicę w traktowaniu w odniesieniu do identycznego pod innymi względami uprawnienia do świadczenia emerytalnego dwóch grup, które należało porównać. Środek zakwestionowany przez skarżącego polegał konkretnie na zawieszeniu jego uprawnienia do świadczenia emerytalnego, a analiza porównywalności dwóch grup powinna była opierać się jedynie na czynnikach stanowiących podstawę uprawnienia. Różnica między osobami zatrudnionymi w sektorze publicznym i prywatnym nie jest z pewnością bez znaczenia, ale powinna była zostać wzięta pod uwagę wyłącznie przy analizie tego, czy różnica w traktowaniu była uzasadniona czy też nie.

4. Dochodząc do wniosku, iż skarżący nie znajdował się w sytuacji analogicznej lub istotnie podobnej jak sugerowana przez niego grupa porównywalna, większość składu orzekającego polegała na rozróżnieniu na urzędników służby cywilnej i pracowników sektora prywatnego dokonanym przez Trybunał w wyrokach takich jak Valkov i Inni przeciwko Bułgarii (skargi nr 2033/04 i 8 innych, §§ 92 i 98, 25 października 2011 r.); Heinisch przeciwko Niemcom (skarga nr 28274/08, § 64, ETPCz 2011, (fragmenty)); Vilho Eskelinen i Inni przeciwko Finlandii ([WI], skarga nr 63235/00, § 62, ETPCz 2007–II). Prawdą jest, że Trybunał w wymienionych sprawach orzekł, że w pewnych okolicznościach zróżnicowane traktowanie pracowników sektora prywatnego i publicznego przy korzystaniu z praw przysługujących im na mocy Konwencji było uzasadnione. Nie uważamy jednak, by to możliwe do przyjęcia zróżnicowanie wynikających z Konwencji praw pracowników sektora prywatnego i publicznego mogło uzasadniać wniosek, iż te dwie kategorie pracowników występujących w niniejszej sprawie nie były w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji. Chociaż wyroki przytoczone przez Trybunał bez wątpienia dokonywały rozróżnienia odnośnie do wynikających z Konwencji praw pracowników sektora publicznego i prywatnego, powoływanie się na takie rozróżnienie w niniejszej sprawie świadczy o niejasności co do istotnych okoliczności wymaganych dla celów porównania. Podejście to nie uwzględnia, że w sprawach, na które powoływała się większość składu orzekającego, rozróżnienie na pracowników sektora publicznego i prywatnego było cechą istniejącą wcześniej, która definiowała samą treść prawa, którego dotyczyła sprawa. Niezależnie od tego, czy chodziło o prawo do świadczeń emerytalnych, prawo do wolności wypowiedzi czy prawo dostępu do sądu, sama istota praw występujących w tamtych sprawach wynikała ze szczególnej charakterystyki służby publicznej, a zatem sama istota prawa była definiowana odmiennie właśnie ze względu na różnice wpisane w charakter sektora publicznego i prywatnego. Było tak nawet w sprawie Panfile, chociaż Trybunał nie oparł się na niej w swoim rozstrzygnięciu. Prawo skarżącego do świadczenia emerytalnego w tamtej sprawie wynikało ze szczególnych przepisów wojskowych (zob. Panfile przeciwko Rumunii (dec.), skarga nr 13902/11, § 3, 20 marca 2012 r.). W niniejszej sprawie na prawo leżące u podstaw sprawy, jakim było uprawnienie skarżącego do świadczenia emerytalnego, w żaden sposób nie wpływała różnica między zatrudnieniem w sektorze publicznym i sektorze prywatnym. Wręcz przeciwnie – prawo to było identyczne dla obydwu grup.

5. Trybunał ustalił w swoim orzecznictwie, iż aby wystąpił problem na gruncie art. 14, skarżący musi wykazać, iż znajdował się w sytuacji istotnie podobnej do innych osób traktowanych odmiennie, mając na uwadze szczególny charakter podnoszonego zarzutu (zob. Clift przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 7205/07, § 66, 13 lipca 2010 r.). Niezależnie od tego, czy traktujemy to jako obowiązujący standard na podstawie art. 14 czy też sformułowany nieco inaczej standard wskazany w par. 121 niniejszego wyroku, a więc „elementy charakteryzujące ich sytuację w konkretnym kontekście”, aspektem porównywanym w niniejszej sprawie powinna była być pozycja skarżącego i członków grupy porównywalnej przed zastosowaniem zaskarżonego środka, a mianowicie zawieszeniem świadczenia emerytalnego na podstawie rozróżnienia na zatrudnienie w sektorze publicznym i prywatnym.

6. Przyjmując to podejście, nie możemy przeoczyć tego, iż uprawnienie skarżącego do świadczenia emerytalnego w niniejszej sprawie powstało na gruncie dokładnie tego samego państwowego systemu emerytalnego, co grupy porównywalnej. Obie grupy osób wnosiły składki do programu w dokładnie taki sam sposób. Jak opisano w par. 21 wyroku, węgierski system ubezpieczeń społecznych jest obowiązkowym systemem składkowym. Każdy pracownik, niezależnie od tego, czy jest zatrudniony w sektorze publicznym czy prywatnym, wnosi składki do systemu w taki sam sposób, a są one finansowane poprzez potrącenie z miesięcznego dochodu pracownika określonej wartości wyrażonej procentowo oraz poprzez składkę pracodawcy wynoszącą 27% kwoty wynagrodzenia pracownika.

7. Fakt, iż skarżący przeszedł na wcześniejszą emeryturę, jeszcze zanim stał się uprawniony do emerytury, nie miał znaczenia dla jego uprawnienia do takiego świadczenia. Po przejściu na wcześniejszą emeryturę kontynuował pracę i nadal wnosił składki na program emerytalny w dokładnie taki sam sposób jak każdy inny pracownik (zob. par. 27 wyroku). Podobnie fakt, iż wnosił składki do systemu przed przejściem na wcześniejszą emeryturę, będąc zatrudnionym przez państwo, nie miał żadnego znaczenia, ponieważ byłby on dokładnie w takiej samej sytuacji, gdyby wcześniej był zatrudniony w sektorze prywatnym.

8. Zatem sytuacja początkowa skarżącego i osób z grupy porównywalnej była przed zawieszeniem wypłat świadczenia skarżącego dokładnie taka sama. Sytuacja ta jest w sposób oczywisty analogiczna do sytuacji ze sprawy Andrejeva przeciwko Łotwie ([WI], skarga nr 55707/00, § 91, ETPCz 2009), w której Trybunał stwierdził naruszenie art. 14. W tamtej sprawie Trybunał orzekł, iż zakaz dyskryminacji zapisany w art. 14 Konwencji jest znaczący tylko wówczas, jeżeli w każdej konkretnej sprawie osobista sytuacja skarżącego w związku z kryteriami określonymi w tym artykule jest brana pod uwagę dokładnie tak, jak się przedstawia. Uznanie, że zatrudnienie skarżącego w sektorze publicznym podczas pobierania świadczenia emerytalnego było decydujące dla stwierdzenia, czy znajdował się w analogicznej sytuacji do grupy porównywalnej, stoi w sprzeczności z innymi rozstrzygnięciami Trybunału. Gdyby takie podejście przyjęto w sprawie Gaygusuz przeciwko Austrii (16 września 1996 r., Zbiór Wyroków i Decyzji, 1996–IV), konieczne byłoby wówczas rozstrzygnięcie, iż skarżący nie był w istotnie podobnej sytuacji, co inne osoby uprawnione do usług ratownictwa medycznego w Austrii, ponieważ – w przeciwieństwie do innych osób – nie był obywatelem Austrii.

9. W sytuacji braku jakichkolwiek strukturalnych różnic między pracownikami sektora prywatnego i publicznego objętymi państwowym systemem emerytalnym, mając na uwadze fakt, iż dotyczył on jednakowo obydwu kategorii osób, a uprawnienie skarżącego do świadczenia emerytalnego opierało się na takich samych zasadach i składkach wnoszonych do systemu, uznajemy, że znajdował się on w analogicznej sytuacji, co osoby z grupy porównywalnej.

10. Ponieważ strony zgodziły się co do tego, że zróżnicowane traktowanie skarżącego wynikało z „innych przyczyn” w rozumieniu art. 14, kolejnym istotnym pytaniem jest to, czy zróżnicowane traktowanie było obiektywnie i rozsądnie uzasadnione. Ciężar dowodu, jak wielokrotnie orzekał Trybunał, spoczywa na pozwanym Rządzie, który musi wykazać, że różnica w traktowaniu była uzasadniona (zob. Khamtokhu i Aksenchik przeciwko Rosji [WI], skargi nr 60367/08 i 961/11, § 65, ETPCz 2017; Vallianatos i Inni przeciwko Grecji [WI], skargi nr 29381/09 i 32684/09, § 85, ETPCz 2013 (fragmenty); oraz D.H. i Inni przeciwko Republice Czeskiej [WI], skarga nr 57325/00, § 177, ETPCz 2007–IV). Chociaż w swoich uwagach ustnych Rząd poruszył szerzej kwestię uzasadnienia zróżnicowanego traktowania, w uwagach na piśmie skoncentrował się na konieczności dokonania oszczędności w czasie deficytu finansowego. Głównym argumentem Rządu było to, że art. 83/C ust. 1 ustawy o emeryturach z 1997 r. wprowadzono w celu wyeliminowania jednoczesnego pobierania świadczeń emerytalnych i wynagrodzeń w sektorze publicznym, co miało być środkiem służącym ograniczeniu długu publicznego oraz zabezpieczeniu zakończenia unijnej procedury nadmiernego deficytu. Rząd przedstawił statystyki dotyczące ogólnej liczby osób, których dotyczył zaskarżony środek, a także jego oddziaływania finansowego. W uwagach ustnych Rząd zasugerował też, że środek był uzasadniony jako element działań mających na celu uregulowanie rynku pracy i stworzenie możliwości młodym bezrobotnym. W odniesieniu do tego argumentu Rząd nie przedstawił jednak oceny oczekiwanego skutku ani statystyki faktycznego oddziaływania środka.

11. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału, różnica w traktowaniu ma charakter dyskryminacyjny, jeżeli nie ma obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia, innymi słowy, jeżeli nie zmierza do osiągnięcia uprawnionego celu lub jeżeli nie istnieje rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a celem, do którego mają one prowadzić. Można w niniejszej sprawie przyjąć, że zaskarżony środek służył realizacji uprawnionego celu, z tych samych względów, dla których przyjęto, że był zgody z interesem powszechnym dla celów art. 1 Protokołu nr 1. Nawet jeżeli w chwili przyjęcia środka unijna procedura nadmiernego deficytu była już zakończona, na co wskazywał w swoich argumentach skarżący, środek nadal miał służyć ochronie środków publicznych. Stanowi to uprawniony cel niezależnie od faktycznej sytuacji finansowej państwa i wchodzi w zakres dziedziny gospodarczej, w której państwom przysługuje szeroki margines oceny.

12. Jednakże, rozważając kwestię proporcjonalności środka, można wziąć w pewnym stopniu pod uwagę fakt, iż – niezależnie od szerokiego marginesu oceny – Węgry w czasie istotnym dla sprawy nie były już pogrążone w kryzysie finansowym. Co więcej pozwany Rząd nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność tego, że w szczególności państwowy Fundusz Emerytalny doświadczał trudności finansowych. Spoglądając na środek z tej perspektywy, liczba osób, na które ma on wpływ, a także zakres pozbawienia świadczenia zyskują na znaczeniu w analizie proporcjonalności.

13. Począwszy od kwestii niewielkiej liczby osób, na które środek miał wpływ, należy odnotować, że mała liczba osób, na które środek miał wpływ, jest rzeczywiście uderzająca. W dowolnym momencie między 2013 a 2016 r., a więc w okresie, dla którego pozwany Rząd przedstawił oficjalne dane liczbowe, ogólna liczba osób, na które środek miał wpływ, wynosiła od 776 do 1376. Na początku tego okresu było to 1376 osób, a liczba ta zmalała do poziomu 776 w 2016 r. Chociaż ogólna liczba osób, na które miał wpływ art. 83/C ust. 1 ustawy o emeryturach z 1997 r., była wyższa i wynosiła między 4545 a 3945 osób, 3169 z nich byli to pracownicy służby zdrowia, którzy otrzymali rekompensaty za utratę świadczenia emerytalnego (zob. par. 28 wyroku). W ten sposób liczba osób, na którą wpływał zaskarżony środek, była rzeczywiście bardzo niewielka w porównaniu do ogólnej liczby osób uprawnionych do świadczenia emerytalnego. Ogólna liczba osób uprawnionych do świadczenia emerytalnego w tamtym czasie wynosiła bowiem nieco ponad dwa miliony osób.

14. Jednocześnie tak niewielka liczba osób, wynosząca między 776 a 1376, została zmuszona do poniesienia w sposób oczywisty nieproporcjonalnego obciążenia, a mianowicie utraty całości comiesięcznego świadczenia. Tracili oni całość comiesięcznego świadczenia niezależnie od wysokości otrzymywanego wynagrodzenia z tytułu pracy. Chociaż strony nie przedstawiły konkretnych liczb, Rząd nie kwestionował twierdzenia skarżącego, iż zawieszenie świadczenia emerytalnego powodowało utratę około połowy jego dochodu. Chociaż prawdą jest, że skarżący nie pozostał bez środków utrzymania i nie wyglądało na to, by zachodziło ryzyko zejścia poniżej progu egzystencji, nie można wątpić, iż zaskarżony środek poważnie wpłynął na życie jego i jego rodziny.

15. Pozwany Rząd nie odniósł się do faktu, iż tak niewielka liczba osób musiała ponieść tak duże obciążenie i nie uzasadnił tego faktu. W szczególności, że wyraźnie skromne oszczędności środków publicznych uzyskane za pomocą tego środka można było z łatwością osiągnąć poprzez równiejszą redystrybucję obciążenia finansowego. Trybunał ma zatem do czynienia z sytuacją, która jest zdecydowanie podobna do sytuacji ze sprawy Kjartan Ásmundsson przeciwko Islandii (skarga nr 60669/00, ECHR 2004–IX). W związku z powyższym, podobnie jak w tamtej sprawie, doszliśmy do wniosku, że między zastosowanymi środkami a celem, którego realizacji miały one służyć, nie zachodził rozsądny stosunek proporcjonalności, że skarżący musiał ponieść nadmierne obciążenie i że w związku z tym doszło do naruszenia art. 14 w związku z art. 1 Protokołu nr 1.

1. Andora, Armenia, Austria, Azerbejdżan, Belgia, Bułgaria, Chorwacja, Republika Czeska, Dania, Estonia, Finlandia, Gruzja, Niemcy, Grecja, Islandia, Włochy, Łotwa, Liechtenstein, Litwa, Luksemburg, Malta, Mołdawia, Niderlandy, Norwegia, Polska, Portugalia, Rumunia, Rosja, Słowacja, Hiszpania, Szwecja, Szwajcaria, była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Turcja, Ukraina i Zjednoczone Królestwo.

2. Zobacz przykładowo Spadea i Scalabrino przeciwko Włochom, 28 września 1995 r., §§ 45-47, Seria A nr 315-B; Chassagnou przeciwko Francji [WI], skarga nr 25088/94 i 2 inne, §§ 91-95, ETPCz 1999-III; oraz Grande Oriente d’Italia di Palazzo Giustiniani przeciwko Włochom (skarga nr 2), skarga nr 26740/02, §§ 48–57, 31 maja 2007 r.

3. Zobacz przykładowo wyrok sędzi Hale w sprawie AL (Serbia) (FC) (Appellant) v. Secretary of State for the Home Department 2008 UKHL 42 w celu uzyskania wyjaśnienia, dlaczego takie rygorystyczne podejście może być niestosowne lub w wielu przypadkach niepotrzebne. Zobacz ponadto C. McCruddon, „Equality and Non-Discrimination” w D. Feldman i in., English Public Law, OUP, 2004, w celu zapoznania się z różnicami w krajowych i europejskich przepisach dotyczących dyskryminacji oraz konsekwencjami różnego znaczenia podmiotu porównywalnego w świetle tych przepisów.

4. Zobacz przykładowo Międzynarodowy Bank Handlu i Rozwoju i Inni przeciwko Bułgarii, skarga nr 7031/05, 2 czerwca 2016 r., § 131, oraz przytoczone tam orzecznictwo. Trybunał wprost orzekł z kolei, że nie powinien uchylać się od stosowania pewnych kryteriów dopuszczalności, takich jak termin sześciu miesięcy, jedynie z tego względu, iż Rząd nie wniósł wstępnego zastrzeżenia w tym zakresie (zob. przykładowo Blečić przeciwko Chorwacji [WI], skarga nr 59532/00, §§ 67–68, ETPCz 2006-III). Uzasadnieniem uprawnienia Trybunału do powołania się na taką zasadę z urzędu jest konieczność zapobiegania kwestionowaniu wydanych w przeszłości postanowień bez granicznego terminu, a także fakt, iż zasada ta wyznacza czasową granicę nadzoru sprawowanego przez organy Konwencji oraz wskazuje zarówno jednostkom, jak i organom państwa okres, po którym taki nadzór nie jest już możliwy. Jednakże, jak wykazano w § 70 wyroku Wielkiej Izby ze sprawy Vučković i Inni przeciwko Serbii (wstępne zastrzeżenia) [WI]. skargi nr 17153/11 i 29 innych, 25 marca 2014 r., znaczenie zasady wyczerpania środków jest nie mniej przekonujące: „Państwa są zwolnione z tego, by odpowiadać przed organem międzynarodowym za swoje działania, dopóki nie miały możliwości naprawienia sytuacji w ramach własnego systemu prawnego [...] należałoby podkreślić, że Trybunał nie jest sądem pierwszej instancji; nie dysponuje on potencjałem, ani nie jest właściwy jako sąd międzynarodowy, by orzekać w dużej liczbie spraw, w których wymagane jest ustalanie podstawowych faktów lub obliczanie odszkodowania pieniężnego, które to zadania powinny, co do zasady i w świetle skutecznej praktyki, należeć do sądów krajowych” (wyróżnienie własne). Warto rozważyć, czy zasada wyczerpania środków nie powinna być uznawana tak samo za zasadę polityki publicznej, na którą Trybunał może w razie konieczności powołać się z własnej inicjatywy.

5. W kwestii znaczenia wyboru – zob. par. 76–77 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego dotyczące oceny w świetle art. 1 Protokołu nr 1.

6. Zobacz par. 30 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.

7. Podobną tendencję do niejasności i uogólnień można zaobserwować w materiale porównawczym przedstawionym w par. 31–43 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.

8. Zobacz par. 22 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.

9. Zobacz par. 60–84 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.

10. Zobacz Abdulaziz, Cabales i Balkandali przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 28 maja 1985 r., § 71, Seria A nr 94.

11. Zobacz sprawa „dotycząca pewnych aspektów przepisów dotyczących korzystania z języków w edukacji w Belgii” (przedmiot sprawy), 23 lipca 1968 r., § 10, Seria A nr 6.

12. Zobacz orzecznictwo przytoczone w par. 113 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.

13. Zobacz przykładowo Stec i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], skarga nr 65731/01 i 65900/01, § 51, ETPCz, 2006-VI.

14. Trybunał uznał istnienie „innych przyczyn” między innymi, gdy zaskarżone rozróżnienie wynikało ze stopnia wojskowego ( Engel i Inni przeciwko Niderlandom, 8 czerwca 1976 r., Seria A nr 22); rodzaju warunków zabudowy posiadanych przez skarżącego ( Pine Valley Developments Ltd i Inni przeciwko Irlandii, 29 listopada 1991 r., Seria A skarga nr 222); tego czy wynajmujący skarżącego był podmiotem państwowym czy prywatnym ( Larkos przeciwko Cyprowi [WI], skarga nr 29515/95, ETPCz 1999-I); rodzaju praw ojcowskich przysługujących skarżącemu ( Paulík przeciwko Słowacji, skarga nr 10699/05, ETPCz 2006-XI (fragmenty)); rodzaju wyroku nałożonego na osadzonego ( Clift przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 7205/07, 13 lipca 2010 r.); obywatelstwa lub statusu imigracyjnego syna skarżącego ( Bah przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 56328/07, ETPCz 2011); lub wielkości posiadanej działki ( Chassagnou, op.cit.).

15. Zobacz również M. Bell, „Direct Discrimination” w: D. Schiek, L. Waddington i M. Bell, Cases, Materials and Texts on National, Supranational and International Non–Discrimination Law, Hart Publishing, 2007, s. 205-215, lub A. McColgan, „Cracking the Comparator Problem: Discrimination, ‘Equal’ Treatment and the Role of Comparisons” (2006) E.H.R.L.R. 650.

16. W niniejszej sprawie Izba (par. 32–33) przyjęła istnienie uprawnionego celu (określonego jako obniżenie wydatków publicznych) jedynie w ograniczonym zakresie. Ponieważ członkowie obydwu grup uzyskiwali wynagrodzenie, a świadczenia emerytalne wypłacane osobom, które kontynuowały zatrudnienie w sektorze prywatnym, również można było postrzegać jako zbędny wydatek, różnica w traktowaniu nie była postrzegana przez Izbę jako obiektywna i rozsądnie uzasadniona.

17. Zobacz w szczególności sprawę o szczególnym znaczeniu dla niniejszej sprawy – Panfile przeciwko Rumunii (dec.), skarga nr 13902/11, § 28, 20 marca 2012 r.: „ [...] tych dwóch kategorii osób nie można postrzegać jako znajdujących się w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji w rozumieniu art. 14, ponieważ zasadnicze rozróżnienie istotne w kontekście podjęcia zaskarżonego środka polegało na tym, iż uzyskiwały one dochód z różnych źródeł, a mianowicie odpowiednio ze środków prywatnych i z budżetu publicznego. Należy również zauważyć w związku z tym, że Trybunał wielokrotnie sankcjonował dokonywane przez Układające się Strony rozróżnienia dla celów świadczeń emerytalnych dokonywane między urzędnikami służby cywilnej a pracownikami sektora prywatnego (zob. Valkov i Inni przeciwko Bułgarii, skargi nr 2033/04 i 8 innych, § 117, 25 października 2011 r. oraz przytoczone tam orzecznictwo)” (wyróżnienie własne).

18. Zobacz przykładowo Arcelor Atlantique, EU:C:2008:728, par. 25–26: „Elementy charakteryzujące różne sytuacje, a w ten sposób ich podobny charakter, winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu wspólnotowego, który wprowadza rzeczone rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt [...]”. Zobacz również w podobnym duchu – w dziedzinie równości płci – Test-Achats, EU:C:2011:100, pkt 29: „W tej kwestii należy podkreślić, że porównywalność sytuacji należy rozpatrywać w świetle przedmiotu i celu aktu Unii, który wprowadza dane rozróżnienie”.

19. Istniejące przykłady takiego bardziej uwzględniającego niuanse/zależnego od okoliczności/szczegółowego podejścia w orzecznictwie Trybunału – zob. Stummer przeciwko Austrii [WI], skarga nr 37452/02, §§ 90–95, ETPCz 2011; Carson i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], skarga nr 42184/05, §§ 83–90, ETPCz 2010; B. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 36571/06, 14 lutego 2012 r.; Giavi przeciwko Grecji, skarga nr 25816/09, §§ 50–53, 3 października 2013 r.; Valkov i Inni, op.cit., § 117; Stubbings i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 22 października 1996 r., §§ 73–74, Zbiór Wyroków i Decyzji 1996-IV.

20. Zobacz par. 103 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.

21. Zobacz par. 130-32 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.

22. Oczywiście to dyskryminujący skutek zaskarżonego środka musi być uzasadniony, a nie sam środek, jednak jest to ocena, która następuje dopiero po stwierdzeniu różnicy w traktowaniu.

23. Fundusz emerytalny skarżącego, jak wskazuje on sam i opinie rozbieżne, był wspólny dla niego i dla grup porównywalnych. Zobacz poniżej par. 23 – ważny warunek dotyczący odpowiedzialności państwa za ten fundusz.

24. Zobacz przykładowo Stubbings, op.cit., § 73. W naszej ocenie jest to pułapka, w którą – z całym szacunkiem – wpadli autorzy wspólnej opinii rozbieżnej.

25. Zobacz par. 12 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.

26. Zobacz par. 20 wyroku Izby.

27. Zobacz par. 21 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.

28. Zobacz orzecznictwo przytoczone w par. 116 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.

29. Zobacz par. 118-34 wyroku przyjętego przez większość składu orzekającego.