Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

WYROK

Art. 6 ust. 1 (aspekt cywilny) • Dostęp do sądu • Brak kontroli sądowej przedwczesnego wygaszenia ex lege – po nowelizacji ustawy – mandatu członka Krajowej Rady Sądownictwa będącego urzędującym sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego •Zastosowanie art. 6 • Rzeczywisty i poważny spór dotyczący przysługującego na podstawie przepisów krajowych „prawa” do pełnienia funkcji członka KRS przez całą kadencję • Pierwszy warunek testu z wyroku Eskelinen wymaga rozwinięcia, w taki sposób aby objąć nim zarzucane pozbawienie dostępu do sądu w ustawie krajowej • Drugi warunek testu z wyroku Eskelinen nie został spełniony, ponieważ pozbawienie skarżącego dostępu do sądu nie było uzasadnione obiektywnymi względami interesu państwa, niezawisłość sędziowska powinna być rozumiana w sposób całościowy i mieć zastosowanie nie tylko do funkcji orzeczniczej sędziów, ale także do innych urzędowych funkcji sądowych • Konieczność ochrony niezależności Krajowej Rady Sądownictwa od władzy wykonawczej i ustawodawczej w celu zagwarantowania prawidłowości procesu powoływania sędziów • W przypadku odwoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa należy zapewnić podobne gwarancje proceduralne, jak w przypadku odwoływania lub usuwania sędziów ze stanowisk • Kolejne polskie reformy skutkujące osłabieniem niezawisłości sądów oraz zgodności ze standardami praworządności • Naruszenie istoty prawa dostępu do sądu

STRASBURG

15 marca 2022 r.

Wyrok ten jest ostateczny, ale może podlegać korekcie wydawniczej.

Spis treści

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA

WIELKA IZBA

%1WPROWADZENIE

%1POSTĘPOWANIE

%1STAN FAKTYCZNY

I.TŁO I KONTEKST SPRAWY

II.OKOLICZNOŚCI SPRAWY

%1WŁAŚCIWE RAMY PRAWNE I PRAKTYKA

I.PRAWO KRAJOWE I PRAKTYKA

A.Prawo krajowe

B.Praktyka krajowa

II.PRAWO MIĘDZYNARODOWE I PRAKTYKA

A.Konwencja wiedeńska o prawie traktatów

B.Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej

C.Organizacja Narodów Zjednoczonych

D.Rada Europy

E.Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE/ODIHR)

III.PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ

A.Traktat o Unii Europejskiej

B.Karta Praw Podstawowych

C.Orzecznictwo TSUE

D.Komisja Europejska

E.Parlament Europejski

IV.MATERIAŁY PRAWNOPORÓWNAWCZE

%1PRAWO

I.ZARZUT NARUSZENIA ART. 6 UST. 1 KONWENCJI

A.Dopuszczalność

B.Przedmiot skargi

II.ZARZUT NARUSZENIA ARTYKUŁU 13 KONWENCJI

III.ZASTOSOWANIE ART. 41 KONWENCJI

A.Szkoda

B.Koszty i wydatki

C.Odsetki za zwłokę

%1Z POWYŻSZYCH WZGLĘDÓW TRYBUNAŁ

ZGODNA OPINIA SĘDZIEGO LEMMENSA

I.Wstęp

II.Zastosowanie art. 6 ust. 1

A.Istnienie dochodzonego „prawa”

B.„Cywilny” charakter prawa

III.Prawo dostępu do sądu

IV.Wniosek

WSPÓLNA CZĘŚCIOWO ROZBIEŻNA OPINIA SĘDZIÓW SERGHIDESA i FELICIEGO

A.Wstęp

B.Spełnienie wymogów wynikających z art. 41

C.Stwierdzenie, że „nastąpiło naruszenie" i „słuszne zadośćuczynienie” na podstawie art. 41

D.Wniosek: skutki odmowy zasądzenia zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową

ROZBIEŻNA OPINIA SĘDZIEGO WOJTYCZKA

1. Uwagi wstępne

2. Kwestie sprawiedliwości proceduralnej

3. Kwestie metodologii prawnej

4. Treść prawa krajowego

5. Test z wyroku Eskelinen zastosowany w rozpatrywanej sprawie

6. Skutki prawne wyroku

7. Wniosek

7. Wniosek

W sprawie Grzęda przeciwko Polsce

Europejski Trybunał Praw Człowieka, zasiadając jako Wielka Izba, w składzie:

Robert Spano, Przewodniczący
Jon Fridrik Kjølbro,
Síofra O’Leary,
Yonko Grozev,
Paul Lemmens,
Krzysztof Wojtyczek,
Valeriu Griţco,
Egidijus Kūris,

Carlo Ranzoni
Alena Poláčková,
Georgios A. Serghides,
Lətif Hüseynov,
Gilberto Felici,
Darian Pavli,
Erik Wennerström,
Raffaele Sabato,
Saadet Yüksel, sędziowie,
oraz Abel Campos, Zastępca Kanclerza,

obradując na posiedzeniu niejawnym w dniach 19 maja i 15 grudnia 2021 r.,

wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w ostatnim z wymienionych dni:

%1  WPROWADZENIE

1. Sprawa dotyczy pozbawienia skarżącego dostępu do sądu w związku z przedwczesnym i rzekomo arbitralnym wygaszeniem jego kadencji jako członka Krajowej Rady Sądownictwa wybranego spośród sędziów. Skarżący powołał się na art. 6 ust. 1 i 13 Konwencji.

%1  POSTĘPOWANIE

2. Sprawa wywodzi się ze skargi (nr 43572/18) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej wniesionej do Trybunału w dniu 4 września 2018 r. na podstawie art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności („Konwencji”) przez obywatela polskiego, Jana Grzędę („skarżącego”).

3. Skarżący był reprezentowany przez M. Pietrzaka i M. Mączkę–Pacholak, adwokatów praktykujących w Warszawie. Rząd polski („Rząd”) reprezentowany był przez swojego pełnomocnika p. J. Sobczaka z Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

4. Skargę przydzielono Sekcji Pierwszej Trybunału (Reguła 52 § 1 Regulaminu Trybunału). Skarga została zakomunikowana Rządowi w dniu 9 lipca 2019 r.

5. Przewodniczący Sekcji zezwolił na przedstawienie uwag na piśmie (art. 36 ust. 2 Konwencji i Reguła 44 § 3 Regulaminu Trybunału) Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa („ENCJ”), organizacji Amnesty International wspólnie z Międzynarodową Komisją Prawników, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (Polska), Rzecznikowi Praw Obywatelskich RP oraz Stowarzyszeniu Sędziów Polskich Iustitia – każdy z ww. podmiotów przedstawił uwagi.

6. W dniu 10 listopada 2020 r. Izba Pierwszej Sekcji poinformowała strony o zamiarze zrzeczenia się właściwości na rzecz Wielkiej Izby. W dniu 9 grudnia 2020 r. Rząd sprzeciwił się propozycji Izby. W tym samym dniu skarżący wyraził zgodę na ww. zrzeczenie się właściwości.

7. W dniu 9 lutego 2021 r. Izba tej Sekcji, w składzie: Ksenija Turković – przewodnicząca, Krzysztof Wojtyczek, Linos-Alexandre Sicilianos, Alena Poláčková, Gilberto Felici, Erik Wennerström, Raffaele Sabato – sędziowie, oraz Renata Degener, zastępczyni kanclerza sekcji, zbadała argumenty przytoczone przez Rząd na poparcie jego sprzeciwu. Izba stwierdziła większością głosów, że sprzeciwu nie można uznać za „należycie uzasadniony” i zdecydowała, że nie jest w stanie uznać sprzeciwu Rządu za ważny zgodnie z warunkami art. 30 Konwencji w związku z Regułą 72 §§ 1 i 4 Regulaminu Trybunału1. Izba zrzekła się zatem właściwości na rzecz Wielkiej Izby.

8. Skład Wielkiej Izby został ustalony zgodnie z art. 26 ust. 4 i 5 Konwencji i Regułą 24 Regulaminu Trybunału. Podczas drugiej narady sędzia zastępca Carlo Ranzoni, zastąpił Kseniję Turković, która nie mogła brać udziału w dalszym rozpoznawaniu sprawy (Reguła 24 § 3 Regulaminu Trybunału).

9. Skarżący i Rząd przedstawili swoje uwagi na temat dopuszczalności i przedmiotu skargi (Reguła 71 i Reguła 59 § 1 Regulaminu Trybunału).

10. Ponadto uwagi stron trzecich przedstawili: fundacja „Sędziowie dla Sędziów” (Niderlandy) wraz z prof. L. Pechem; Specjalny Sprawozdawca Narodów Zjednoczonych ds. Niezawisłości Sędziów i Prawników, D. García-Sayána oraz rząd Danii i rząd Królestwa Niderlandów, którym Prezes Wielkiej Izby zezwolił na interwencję w procedurze pisemnej (art. 36 ust. 2 Konwencji oraz Reguła 71 § 1 i Reguła 44 § 3 Regulaminu Trybunału). Dodatkowe uwagi na piśmie przedstawili Rzecznik Praw Obywatelskich RP oraz Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia. Uwagi przedstawione Izbie przez pozostałe interweniujące osoby trzecie zostały włączone do akt sprawy Wielkiej Izby.

11. Wielka Izba przyjęła do wiadomości decyzję Izby o zrzeczeniu się właściwości na rzecz Wielkiej Izby oraz powody odrzucenia sprzeciwu Rządu wobec zrzeczenia się właściwości przez Izbę. Wielka Izba odnotowała również, że Rząd nie zakwestionował decyzji Izby w postępowaniu przed nią. W związku z tym Wielka Izba nie zajęła stanowiska w sprawie decyzji Izby o zrzeczeniu się właściwości lub powodów, które legły u podstaw tej decyzji i przystąpiła do rozpatrywania sprawy

12. Rozprawa, zorganizowana z wykorzystaniem technologii wideokonferencji, odbyła się w Budynku Praw Człowieka w Strasburgu w dniu 19 maja 2021 r. (Reguła 71 i Reguła 59 § 3 Regulaminu Trybunału). W rozprawie wziął udział Rzecznik Praw Obywatelskich RP, któremu Prezes udzielił zgody na udział w postępowaniu ustnym przed Wielką Izbą.

Przed Trybunałem stawili się:

(a) w imieniu Rządu
J. Sobczak, Pełnomocnik,
A. Rogalska-Piechota, Pełnomocnik;

(b) w imieniu skarżącego
M. Pietrzak,
M. Mączka-Pacholak, adwokaci,
A. Płoszka, doradca,
J. Grzęda, skarżący;

c) W imieniu interwenienta Rzecznika Praw Obywatelskich Rzeczypospolitej Polskiej
M. Taborowski, Zastępca Rzecznika,
M. Wróblewski, Dyrektor, Biuro Rzecznika,
P. Filipek, Główny Specjalista, Biuro Rzecznika.

Trybunał wysłuchał wystąpień J. Sobczaka i M. Pietrzaka, M. Mączki-Pacholak oraz P. Filipka, oraz ich odpowiedzi na zadane przez sędziów pytania.

%1  STAN FAKTYCZNY

13. Przedstawienie szerszego krajowego tła przedmiotowego postępowania jest zdaniem Trybunału niezbędne do zrozumienia charakteru oraz kontekstu skargi skarżącego, jak również okoliczności jej powstania, które zostały przedstawione bardziej szczegółowo w par. 29 i następnych poniżej.

I.  TŁO I KONTEKST SPRAWY

14. W maju 2015 r. kandydat partii Prawo i Sprawiedliwość wygrał wybory prezydenckie, a w sierpniu 2015 r. objął urząd. W wyborach powszechnych przeprowadzonych w dniu 25 października 2015 r. koalicja pod przewodnictwem tej samej partii uzyskała większość w Sejmie (niższej izbie parlamentu) i utworzyła rząd. Nie zdobyła jednak większości wymaganej do zmiany Konstytucji.

15. Jedno z pierwszych poczynań nowej większości dotyczyło Trybunału Konstytucyjnego. 8 października 2015 r. Sejm poprzedniej, siódmej kadencji wybrał pięciu nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Troje z nich miało zastąpić sędziów, których kadencje upływały 6 listopada 2015 r., czyli w trakcie kadencji poprzedniego Sejmu, a dwoje miało zastąpić sędziów, których kadencje miały upłynąć odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015 r. Prezydent Rzeczypospolitej odmówił zaprzysiężenia nowych sędziów. Sejm nowej, ósmej kadencji odbył swoje pierwsze posiedzenie 12 listopada 2015 r., inaugurując swoją kadencję. W dniu 25 listopada 2015 r. nowy Sejm, w bezprecedensowym posunięciu, przyjął uchwały stwierdzające nieważność wyboru pięciu sędziów TK przez poprzedni Sejm. Następnie, 2 grudnia 2015 r., wybrał pięciu sędziów TK, którzy zostali natychmiast zaprzysiężeni przez Prezydenta Rzeczypospolitej. W wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt K 34/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że sędzia TK powinien być wybierany przez Sejm kadencji trwającej w dniu, w którym zwolniło się stanowisko do obsadzenia tym wyborem. Potwierdził to stanowisko w czterech kolejnych orzeczeniach2. W konsekwencji Sejm VII kadencji miał prawo wybrać trzech sędziów, podczas gdy Sejm VIII kadencji mógł zgodnie z prawem wybrać dwóch. Wybór trzech sędziów (M.M., L.M. i H.C.) w grudniu 2015 r. na stanowiska, które zostały obsadzone już w październiku, wywołał ogromne kontrowersje prawne i zapoczątkował to, co analitycy powszechnie określają mianem kryzysu praworządności w kraju.

16. Szczegółowe omówienie istotnych faktów dotyczących Trybunału Konstytucyjnego można znaleźć w wyroku w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce (nr 4907/18, §§ 4–63, z dnia 7 maja 2021 r.). W wyroku tym Trybunał uznał, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji w zakresie prawa do „sądu ustanowionego ustawą” ze względu na udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym wyżej wspomnianego sędziego M.M., którego wybór uznał za obarczony poważnymi nieprawidłowościami.

17. W styczniu 2017 r. rząd ogłosił plany reformy sądów powszechnych, Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) oraz Sądu Najwyższego.

18. Jeśli chodzi o sądy powszechne, ustawa z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów powszechnych rozszerzyła uprawnienia Ministra Sprawiedliwości, będącego jednocześnie Prokuratorem Generalnym (zob. par. 38 poniżej), w zakresie wewnętrznej organizacji sądów oraz powoływania i odwoływania prezesów i zastępców prezesów sądów. Rozszerzyła także jego uprawnienia w zakresie awansu oraz postępowania dyscyplinarnego. Ustawa z 12 lipca 2017 r. stanowiła, że w okresie sześciu miesięcy od jej uchwalenia minister może odwoływać i powoływać prezesów i zastępców prezesów sądów według własnego uznania. Dwóch zastępców prezesów sądów usuniętych ze stanowisk na podstawie tych przepisów złożyło wnioski do Trybunału, zarzucając, że ich przedwczesne usunięcie nie podlega kontroli sądowej. W wyroku w sprawie Broda i Bojara przeciwko Polsce (nr 26691/18 i 27367/18 z dnia 29 czerwca 2021 r.) Trybunał stwierdził, że skarżący zostali pozbawieni prawa dostępu do sądu z naruszeniem art. 6 ust. 1 Konwencji, w związku z decyzjami Ministra odwołującymi ich ze stanowisk przed upływem kadencji.

19. W lipcu 2017 r. Sejm przyjął ustawę o zmianie ustawy o KRS oraz ustawę o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym. Prezydent Rzeczypospolitej zawetował jednak te ustawy. Następnie Prezydent przedłożył Sejmowi projekty prezydenckie ustaw dotyczących tych instytucji.

20. W grudniu 2017 r. Parlament przyjął ustawę o zmianie ustawy o KRS („ustawę nowelizującą z 2017 r.”). Ustawa nowelizująca z 2017 r. przekazała Sejmowi uprawnienia zgromadzeń sędziów do wyboru piętnastu członków KRS spośród sędziów. Wygasiła również przedwcześnie kadencje tych członków Krajowej Rady Sądownictwa, którzy, podobnie jak skarżący, zostali wybrani na podstawie poprzednich przepisów (zob. par. 52 i 54 poniżej).

21. W grudniu 2017 r. Parlament przyjął także nową ustawę o Sądzie Najwyższym. Ustawa ta między innymi zmieniła organizację Sądu Najwyższego, tworząc dwie nowe izby: 1) Izbę Dyscyplinarną, oraz 2) Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Sędziowie tych nowych izb byli powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek nowej KRS. W wyroku Reczkowicz przeciwko Polsce (nr 43447/19 z dnia 22 lipca 2021 r.) Trybunał uznał, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest „sądem ustanowionym ustawą” i stwierdził naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji w tym zakresie. Wyrok ten stał się prawomocny 22 listopada 2021 r., kiedy zespół Wielkiej Izby odnotował wycofanie przez Rząd wniosku o przekazanie tej sprawy do Wielkiej Izby. W wyroku w sprawie Dolińska–Ficek i Ozimek przeciwko Polsce (skargi nr. 49868/19 i 57511/19 z dnia 8 listopada 2021 r., jeszcze nie ostatecznym w dniu wydania niniejszego wyroku) Trybunał stwierdził podobne naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji, uznawszy, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego nie jest „sądem ustanowionym ustawą”3.

22. Nowa ustawa o Sądzie Najwyższym obniżyła również wiek przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego z 70 do 65 lat, przez co około jedna trzecia sędziów tego sądu będzie musiała przedwcześnie zwolnić swoje stanowiska, w tym Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Prezydent Rzeczypospolitej zyskał dyskrecjonalne uprawnienie do wydawania zgody zainteresowanym osobom na dalsze sprawowanie urzędu po przekroczeniu tego wieku. W związku z przyjęciem tej ustawy Komisja Europejska wszczęła przeciwko Polsce postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE”) wydał w dniu 17 grudnia 2018 r. postanowienie w przedmiocie środków tymczasowych, zawieszające stosowanie odpowiednich przepisów ustawy (C‑619/18 R, EU:C:2018:1021). Następnie w wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r. (C‑619/18, Komisja przeciwko Polsce (Niezawisłość Sądu Najwyższego), EU:C:2019:531) orzekł, że przez obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku w odniesieniu do urzędujących sędziów Sądu Najwyższego Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy prawa Unii. W związku z postanowieniem w przedmiocie środków tymczasowych z 17 grudnia 2018 r. Sejm znowelizował ustawę o Sądzie Najwyższym. Nowelizacja ograniczyła zastosowanie nowego wieku przejścia w stan spoczynku wynoszącego 65 lat wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, którzy rozpoczęli sprawowanie urzędu po 1 stycznia 2019 r., i zezwoliła na przywrócenie do służby sędziów, którzy rozpoczęli sprawowanie urzędu przed tą datą i zostali zobowiązani do przejścia w stan spoczynku na mocy zaskarżonych przepisów.

23. Ponadto ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym zmieniającą ustawę o ustroju sądów powszechnych, znacząco zmieniono przepisy dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Znowelizowane przepisy znacznie rozszerzyły rolę Ministra Sprawiedliwości/Prokuratora Generalnego w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Według Komisji Weneckiej, doszło do „zwiększenia liczby postępowań dyscyplinarnych wobec zwykłych sędziów” oraz „wszczęto czynności (...) wobec ponad czterdziestu sędziów, którzy głośno krytykowali reformę”4. W październiku 2019 r. Komisja Europejska wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na tej podstawie, że Polska nie wypełniła swoich zobowiązań wynikających z prawa Unii, przyjmując nowy system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. W dniu 8 kwietnia 2020 r. TSUE postanowieniem w przedmiocie środków tymczasowych zobowiązał Polskę do zawieszenia stosowania przepisów stanowiących podstawę właściwości Izby Dyscyplinarnej w sprawach dyscyplinarnych sędziów do czasu wydania wyroku kończącego postępowanie w sprawie (C–791/19 R, EU:C:2020:277). Pomimo postanowienia TSUE, Izba Dyscyplinarna kontynuowała działalność i m.in. decydowała o uchyleniu immunitetu sędziowskiego w sprawach przeciwko sędziom. W wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. (C-791/19, Komisja przeciwko Polsce (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów), EU:C:2021:596) TSUE orzekł, że system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w Polsce jest niezgodny z prawem Unii (zob. par. 160–161 poniżej).

24. W dniu 20 grudnia 2017 r. Komisja Europejska po raz pierwszy wszczęła postępowanie na podstawie art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Komisja przedłożyła Radzie Unii Europejskiej uzasadniony wniosek, w którym zwróciła się do niej o stwierdzenie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia praworządności przez Rzeczpospolitą Polską. Odnosiła się m.in. do zagrożeń dla niezależności sądownictwa powszechnego. Komisja zauważyła, że w okresie dwóch lat przyjęto ponad 13 kolejnych ustaw, które naruszają całą strukturę systemu wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Wspólną cechą charakteryzującą wszystkie te zmiany ustawodawcze jest to, że władza wykonawcza lub ustawodawcza systematycznie zyskuje możliwość znacznego ingerowania w skład, uprawnienia, administrację i funkcjonowanie wspomnianych władz i organów (zob. par. 163 poniżej).

25. W grudniu 2019 r. Parlament przyjął ustawę o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw („ustawa nowelizująca z 2019 r.”). Ustawa nowelizująca z 2019 r., która weszła w życie 14 lutego 2020 r., wprowadziła nowe przewinienia dyscyplinarne oraz sankcje dla sędziów, m.in. za działania kwestionujące zgodność z prawem nominacji sędziowskich dokonanych z udziałem nowej KRS. W dniu 31 marca 2021 r. Komisja Europejska wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z tą ustawą. Uznała, że ustawa ta narusza niezawisłość polskich sędziów i jest niezgodna z zasadą pierwszeństwa prawa Unii. Ponadto ustawa uniemożliwiała polskim sądom – m.in. przewidując postępowanie dyscyplinarne – bezpośrednie stosowanie niektórych przepisów prawa Unii chroniących niezawisłość sędziowską oraz kierowanie do TSUE pytań prejudycjalnych w tym zakresie. Komisja postanowiła również zwrócić się do TSUE z wnioskiem o zastosowanie środków tymczasowych do czasu wydania wyroku w tej sprawie. W dniu 14 lipca 2021 r. wiceprezes TSUE wydał postanowienie w przedmiocie środków tymczasowych w tej sprawie (C‑204/21 R, EU:C:2021:593). Polska została zobowiązana m.in. do zawieszenia stosowania niektórych przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym, zmienionej ustawą z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, dotyczących właściwości Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. W dniu 27 października 2021 r. wiceprezes TSUE zobowiązał Polskę do zapłaty na rzecz Komisji Europejskiej okresowej kary pieniężnej w wysokości 1 000 000 EUR dziennie, do dnia, w którym to państwo członkowskie wypełni zobowiązania wynikające z postanowienia z dnia 14 lipca 2021 r., lub – w braku zastosowania się do tego postanowienia – do dnia wydania wyroku kończącego postępowanie w sprawie (C–204/21 R, EU:C:2021:878).

26. W dniu 29 marca 2021 r. Prezes Rady Ministrów złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, w którym zwrócił się o zbadanie, między innymi, konstytucyjności art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE rozumianego w ten sposób, że ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo jest uprawniony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją. Prezes Rady Ministrów zakwestionował ponadto konstytucyjność art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE, rozumianego jako uprawniający sąd do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz kontroli uchwały Krajowej Rady Sądownictwa dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego. W wyroku z dnia 7 października 2021 r. (sygn. akt K 3/21) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zaskarżone przepisy TUE są niezgodne z Konstytucją (zob. par. 96–97 poniżej).

27. W dniu 27 lipca 2021 r. Prokurator Generalny (na temat powiązania tego urzędu z urzędem Ministra Sprawiedliwości zob. par. 38 poniżej) złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 6 ust. 1 Konwencji w związku z wyrokiem Trybunału w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce (cyt. powyżej). Zarzucił, że art. 6 ust. 1 Konwencji jest niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim: 1) pojęcie „sąd” użyte w tym przepisie obejmuje Trybunał Konstytucyjny; 2) pozwala objąć postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym wymogami wynikającymi z art. 6 Konwencji oraz 3) obejmuje dokonywanie przez Trybunał oceny legalności procesu wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego w celu ustalenia, czy Trybunał Konstytucyjny jest niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą. W wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. (sygn. akt K 6/21) Trybunał Konstytucyjny częściowo uznał ten wniosek (zob. par. 98–99 poniżej).

28. W dniu 9 listopada 2021 r. Prokurator Generalny złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 6 ust. 1 Konwencji z kilkoma przepisami Konstytucji RP. Wniosek ten ma związek z wyrokami Trybunału w sprawach Broda i Bojara przeciwko Polsce oraz Reczkowicz przeciwko Polsce (oba cyt. powyżej). Prokurator Generalny zarzucił, że art. 6 ust. 1 Konwencji jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim: 1) upoważnia ETPC do wykreowania, na gruncie prawa krajowego, podlegającego ochronie sądowej prawa podmiotowego sędziego do zajmowania funkcji administracyjnej w strukturze organizacyjnej sądownictwa powszechnego Rzeczypospolitej Polskiej; 2) zawarta w tym przepisie przesłanka „sąd ustanowiony ustawą” nie uwzględnia powszechnie obowiązujących przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustaw, a także ostatecznych i powszechnie obowiązujących wyroków polskiego Trybunału Konstytucyjnego, 3) dopuszcza dokonywanie przez sądy krajowe lub międzynarodowe wiążącej oceny zgodności z Konstytucją RP i Konwencją ustaw dotyczących ustroju sądownictwa, właściwości sądów oraz ustawy dotyczącej Krajowej Rady Sądownictwa, by w ten sposób ustalić spełnienie przesłanki „sądu ustanowionego ustawą”. Postępowanie w tej sprawie toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt K 7/21).

II.  OKOLICZNOŚCI SPRAWY

29. Skarżący urodził się w 1956 r. i mieszka w Pile.

30. W 1986 r. skarżący został powołany na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Trzciance, a następnie na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w Poznaniu. W kwietniu 1999 r. został powołany na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W czasie istotnym dla sprawy był on członkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

31. W dniu 11 stycznia 2016 r. skarżący został wybrany przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem przedstawicieli Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Wojewódzkich Sądów Administracyjnych na członka Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) na czteroletnią kadencję, tj. do 11 stycznia 2020 r. (zob. odpowiednie przepisy konstytucyjne i ustawowe w par. 66 i 68 poniżej).

32. KRS jest organem konstytucyjnym, którego zadaniem jest ochrona niezależności sądów i niezawisłości sędziów (zob. art. 186 ust. 1 Konstytucji). Jedną z głównych funkcji KRS jest ocena i nominowanie kandydatów na stanowiska sędziowskie we wszystkich szczeblach i rodzajach sądów. Kandydaci zaproponowani przez KRS są przedstawiani Prezydentowi Rzeczypospolitej do mianowania.

33. Artykuł 187 ust 1 Konstytucji stanowi, że Krajowa Rada Sądownictwa składa się z: 1) Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej, 2) piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, 3) czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów (zob. par. 66 poniżej).

34. W styczniu 2017 r. rząd ogłosił plany zakrojonej na szeroką skalę reformy sądownictwa obejmującej KRS, Sąd Najwyższy i sądy powszechne. Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że kompleksowa reforma jest konieczna między innymi po to, by zwiększyć skuteczność wymiaru sprawiedliwości oraz uczynić wybory członków KRS bardziej demokratycznymi.

35. W dniu 14 marca 2017 r. rząd przedłożył Sejmowi przygotowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości projekt ustawy o zmianie ustawy z 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa. Projekt ustawy przewidywał, że członkowie KRS będą wybierani przez Sejm, a nie przez zgromadzenia sędziów, oraz że kadencja urzędujących członków KRS zostanie wygaszona. Dwa kolejne projekty ustaw o Sądzie Najwyższym i o organizacji sądów powszechnych zostały wniesione przez posłów większości parlamentarnej.

36. Projekt ustawy o zmianie ustawy o KRS został krytycznie oceniony przez KRS, Naczelny Sąd Administracyjny, Naczelną Radę Adwokacką, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) w opiniach z 30 i 31 stycznia, 5 i 12 kwietnia oraz 5 maja 2017 r. W opiniach stwierdzono, że proponowane zmiany naruszają Konstytucję, ponieważ umożliwiają ustawodawcy przejęcie kontroli nad KRS, co jest sprzeczne z zasadą podziału władzy. Według tych opinii, proponowane zmiany doprowadziłyby również do niezgodnego z Konstytucją przerwania przewidzianej konstytucyjnie czteroletniej kadencji sędziów zasiadających w KRS.

37. W ramach procesu legislacyjnego rząd powołał kilku ekspertów ds. prawa konstytucyjnego, którym powierzono zadanie oceny zgodności z konstytucją proponowanych rozwiązań dotyczących KRS. Eksperci ci stwierdzili, że istniejąca praktyka wybierania członków KRS spośród sędziów na indywidualną kadencję – zamiast na kadencję grupową – nie ma oparcia w Konstytucji. Rząd nie przedstawił treści opinii wyżej wymienionych ekspertów.

38. W dniu 11 kwietnia 2017 r. Prokurator Generalny, będący jednocześnie Ministrem Sprawiedliwości, zgodnie z ustawą o prokuraturze z dnia 28 stycznia 2016 r., która połączyła te dwa urzędy, złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionując konstytucyjność niektórych przepisów ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa („ustawa o KRS z 2011 r.”). Zgodnie z Konstytucją RP Prokurator Generalny ma prawo wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji). Prokurator Generalny zarzucił, że w odniesieniu do wyboru sędziów do KRS kwestionowane przepisy nierówno traktowały różne grupy sędziów w zależności od szczebli sądownictwa, co skutkowało nierówną reprezentacją sędziów w KRS. Ponadto zakwestionował przepisy regulujące kadencję wybranych członków KRS będących sędziami, zarzucając, że traktowanie ich kadencji jako indywidualnych jest sprzeczne z Konstytucją.

39. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w dniu 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17) w składzie: M.W., G.J., L.M., M.M. (sprawozdawca) oraz J.P.

40. W swoich uwagach ogólnych Trybunał Konstytucyjny zauważył, że KRS jest organem konstytucyjnym, którego zadaniem jest ochrona niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zauważył również, że KRS nie jest organem sądowym, a zatem standardy konstytucyjne właściwe dla sądów i trybunałów nie mają zastosowania do KRS. Nie należy też traktować KRS jako organu samorządu sędziowskiego. Mieszany skład Rady powoduje, że jest ona organem zapewniającym równowagę i współdziałanie różnych władz państwowych.

41. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy regulujące procedurę wyboru członków KRS spośród sędziów sądów powszechnych i sądów administracyjnych5 są niezgodne z art. 187 ust. 1 pkt 2 i art. 187 ust. 4 w związku z art. 32 Konstytucji. Zaskarżone przepisy wprowadziły nieuzasadnione zróżnicowanie w odniesieniu do wyboru sędziów odpowiednich szczebli sądów powszechnych i administracyjnych do KRS oraz nie zapewniły równych szans w zakresie kandydowania do KRS. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżone przepisy nierówno traktują sędziów sądów rejonowych i okręgowych względem sędziów sądów apelacyjnych, a także sędziów sądów rejonowych względem sędziów sądów okręgowych. To samo dotyczyło sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych względem sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

42. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 13 ust. 3 ustawy o KRS z 2011 r., rozumiany w ten sposób, że kadencja członków KRS wybieranych spośród sędziów sądów powszechnych ma charakter indywidualny, jest niezgodny z art. 187 ust. 3 Konstytucji. Zauważył przy tym, że z wykładni utrwalonej stanowiskiem Krajowej Rady Sądownictwa wynika, że kadencję sędziów wybranych na członków KRS należy obliczać w sposób zindywidualizowany dla każdego z tych członków KRS. Trybunał Konstytucyjny nie zgodził się z taką wykładnią, ponieważ przeciwko niej przemawiają wyniki wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej art. 187 ust. 3 Konstytucji. Zauważył, że w przepisie tym użyto pojęcia „kadencja” w liczbie pojedynczej, i odniesiono je do pojęcia „wybranych członków KRS” w liczbie mnogiej. To znaczy, że wszyscy wybierani członkowie KRS mają jedną, wspólną kadencję, co odnosi się na równi do sędziów, posłów i senatorów. Dopuszczenie zindywidualizowanego charakteru kadencji członków KRS będących sędziami prowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania statusu członków wybranych spośród sędziów względem posłów i senatorów, jako innej kategorii wybieranych członków Rady. Trybunał Konstytucyjny uznał, że właściwa jest wykładnia art. 187 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą kadencja wszystkich wybieranych członków KRS ma charakter grupowy.

43. W odniesieniu do wyboru sędziów na członków KRS, Trybunał Konstytucyjny w odpowiednim zakresie orzekł:

„Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie zgadza się ze stanowiskiem przyjętym w wyroku [z dnia 18 lipca 2007 r.] o sygn. akt K 25/07, że Konstytucja określa, iż członkami KRS mogą być członkowie-[sędziowie] [KRS] wybierani przez sędziów. Art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji stanowi jedynie, że osoby te [członkowie KRS będący sędziami] są wybierane spośród sędziów. Ustrojodawca nie wskazał jednak, kto ma wybierać tych sędziów. Zatem z Konstytucji wynika, kto może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane do uregulowania w ustawie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów do KRS wybierali sędziowie. Jednak nie można się zgodzić z twierdzeniem, że piastunem czynnego prawa wyborczego muszą tu być wyłącznie gremia sędziowskie. O ile art. 187 ust. 1 pkt 3 Konstytucji wyraźnie wskazuje, że do KRS posłowie wybierani są przez Sejm, a senatorowie przez Senat, o tyle w stosunku do sędziów członków KRS nie ma w tym zakresie żadnych wytycznych konstytucyjnych. To znaczy, że Konstytucja nie przesądza tego, kto może wybierać w skład KRS sędziów. Z tego względu należy stwierdzić, że w granicach swobody ustawodawczej kwestia ta może być w różny sposób uregulowana.”

44. W odniesieniu do zasady kadencyjności Trybunał Konstytucyjny zauważył, że pełnienie funkcji wybieranego członka KRS podlega ochronie prawnej przed usunięciem; ochrona ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym wcześniej przez Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt K 25/07), że złamanie zasady kadencyjności mogłyby legitymować tylko nadzwyczajne, konstytucyjnie uzasadnione okoliczności. Trybunał Konstytucyjny uznał, że Konstytucja nie przewiduje kadencyjności organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa. Okoliczność, że większość członków KRS jest wybieranych na czteroletnią kadencję, nie powoduje, że cała Rada staje się organem kadencyjnym. Kadencja związana jest bowiem nie z samym organem, ale z niektórymi osobami (grupami członków) go tworzącymi. Trybunał Konstytucyjny zauważył przy tym, że gwarancje czteroletniej kadencji wybieranych członków KRS nie mają przy tym charakteru bezwzględnego. Konstytucja, ze względu na brzmienie jej art. 187 ust. 4 dopuszcza sytuacje, gdy w ustawie zostaną wskazane wypadki odstępstwa od tej czteroletniej kadencji.

45. Przyjęcie w lipcu 2017 r. przez Parlament trzech projektów ustaw, o których mowa powyżej (zob. par. 18–19 powyżej), wywołało duże protesty społeczne. W dniu 31 lipca 2017 r. Prezydent Rzeczypospolitej zawetował ustawę o zmianie ustawy o KRS oraz ustawę o Sądzie Najwyższym. Ustawa z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych została podpisana i weszła w życie.

46. Następnie, w dniu 26 września 2017 r. Prezydent Rzeczypospolitej przedłożył Sejmowi własny projekt ustawy o zmianie ustawy o KRS (zob. par. 19 powyżej).

47. W sprawozdaniu wyjaśniającym do projektu zauważono, że projekt ustawy przyznaje społeczeństwu, a także sędziom, prawo do zgłaszania kandydatów na członków Rady. Projekt ustawy odnosił się do stwierdzenia zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17), że kwestia sposobu wyboru sędziowskich członków KRS została pozostawiona do uregulowania ustawowego. Zgodnie z projektem ustawy, ostatecznego wyboru spośród zgłoszonych kandydatów miał dokonywać Sejm kwalifikowaną większością trzech piątych głosów. Jeśli wybór kwalifikowaną większością okazałby się niemożliwy, należało przeprowadzić wybory uzupełniające w głosowaniu imiennym.

48. Jednym z celów projektu ustawy było odejście od zasady indywidualnych kadencji członków Rady wybieranych spośród sędziów. W sprawozdaniu wyjaśniającym zauważono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt K 5/17, uznał takie podejście (indywidualne kadencje) za sprzeczne z Konstytucją RP. Projekt ustawy przewidywał, że sędziowie będący członkami KRS będą wybierani na wspólną kadencję. Proponował także wygaszenie kadencji sędziów będących członkami KRS wybranych na podstawie poprzednich przepisów. Prezydent uważał rozwiązanie za proporcjonalne do wprowadzanych zmian systemowych. W sprawozdaniu wyjaśniającym zauważono, że istotne zmiany w sposobie wybierania członków KRS były wyrazem „demokratyzacji” procesu wyborczego i stanowiły rozwinięcie zasady rządów prawa. Owa „demokratyzacja” leżała w ważnym interesie publicznym i uzasadniała skrócenie kadencji obecnie urzędujących członków KRS.

49. Prezydencki projekt ustawy został negatywnie oceniony przez Naczelną Radę Adwokacką, Sąd Najwyższy, KRS, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Krajową Izbę Radów Prawnych w opiniach z 17, 23, 31 października i 12 listopada 2017 r.

50. Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw („ustawa nowelizująca z 2017 r.") została przyjęta przez Sejm i Senat odpowiednio w dniach 8 i 15 grudnia 2017 r. W dniu 20 grudnia 2017 r. została podpisana przez Prezydenta RP i weszła w życie w dniu 17 stycznia 2018 r.

51. Według stanowiska Rządu ustawa nowelizująca z 2017 r. uwzględniła wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17) i wprowadziła wspólną kadencję członków KRS (zob. par. 175 poniżej).

52. Ustawa nowelizująca z 2017 r. przekazała Sejmowi kompetencje w zakresie wyboru członków KRS spośród sędziów (art. 9a ust. 1). Art. 9a ust. 3 stanowił, że wspólna kadencja nowych członków Rady wybranych spośród sędziów rozpoczyna się z dniem następującym po dniu, w którym dokonano ich wyboru (zob. par. 71 poniżej). Art. 6 ustawy nowelizującej z 2017 r. stanowił, że kadencja członków KRS będących sędziami, wybranych na podstawie przepisów dotychczasowych, trwa do dnia poprzedzającego rozpoczęcie kadencji nowych członków KRS (zob. par. 76 poniżej).

53. Spośród około dziesięciu tysięcy sędziów osiemnastu zdecydowało się kandydować w wyborach do nowej KRS. Żaden z dotychczasowych członków nie zdecydował się na kandydowanie. Kandydat na członka nowej KRS musiał uzyskać poparcie grupy dwóch tysięcy obywateli lub dwudziestu pięciu sędziów.

54. W dniu 6 marca 2018 r. Sejm, w jednym głosowaniu, większością trzech piątych głosów wybrał piętnastu sędziów na nowych członków KRS . W tym samym dniu kadencja skarżącego jako członka KRS wygasła ex lege na podstawie art. 6 ustawy nowelizującej z 2017 r. Skarżący nie otrzymał żadnego oficjalnego powiadomienia o wygaszeniu kadencji.

55. Trzynastu spośród nowych członków KRS to sędziowie sądów rejonowych (pierwszy szczebel sądownictwa powszechnego), jeden to sędzia sądu okręgowego (drugi szczebel sądownictwa powszechnego), a jeden to sędzia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zabrakło przedstawicieli sądów apelacyjnych, Sądu Najwyższego oraz sądów wojskowych.

56. Skarżący twierdził, że ustawa nowelizująca z 2017 r. nie przewidywała żadnej procedury sądowej ani innej w celu zakwestionowania przedwczesnego wygaszenia jego kadencji.

57. Skarżący zajmuje stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

58. Pewne kontrowersje wzbudził fakt, że listy poparcia dla kandydatów do KRS zostały utajnione przez Marszałka Sejmu – pomimo zarzutów, że niektórzy kandydaci nie uzyskali wymaganej liczby podpisów lub że poparła ich jedynie garstka sędziów zbliżonych do rządu, gdyż zdecydowana większość zbojkotowała te wybory (zob. par. 224 poniżej, uwagi Iustitii, interweniującej osoby trzeciej). Podczas wyborów nowych członków Rady, a także przez prawie dwa lata po nich, listy poparcia pozostawały tajne. Listy zostały ujawnione 14 lutego 2020 r., po tym jak Naczelny Sąd Administracyjny nakazał to w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 4282/18).

59. W dniu 17 września 2018 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Ogólne Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ) podjęło decyzję o zawieszeniu członkostwa KRS. Decyzja ta była umotywowana przekonaniem Zgromadzenia Ogólnego, że nowa KRS nie jest już niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej. W dniu 28 października 2021 r. Zgromadzenie Ogólne ENCJ wykluczyło KRS z sieci. Zgromadzenie Ogólne oparło swoją decyzję na stwierdzeniu, że nowa KRS nie spełnia jednego z ustawowych warunków członkostwa, a mianowicie nie zachowuje niezależności od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Ponadto Zgromadzenie Ogólne ENCJ uznało, że nowa KRS nie jest w stanie zagwarantować niezależności polskiego sądownictwa.

60. W dniu 2 listopada 2018 r. KRS w nowym składzie złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionując kilka przepisów ustawy o KRS z 2011 r. (znowelizowanej w grudniu 2017 r.), m.in. art. 9a regulujący nowy sposób wyboru członków Rady spośród sędziów oraz charakter ich kadencji. W dniu 14 lutego 2019 r. grupa senatorów złożyła identyczny wniosek. Trybunał Konstytucyjny postanowił rozpatrzyć oba wnioski łącznie jako sprawę o sygn. akt K 12/18. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o umorzenie postępowania jako niedopuszczalnego, ponieważ nowa KRS dążyła do potwierdzenia zgodności ustawy z konstytucją.

61. W dniu 25 marca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w tej sprawie. Skład orzekający tworzyli: J.P. (przewodniczący), G.J., Z.J., J.Pi. (sprawozdawca) oraz A.Z. Sędzia J.Pi. został wybrany na sędziego Trybunału Konstytucyjnego po śmierci sędziego L.M. – jednego z sędziów wybranych w grudniu 2015 r. na stanowisko, które było już obsadzone. Wyrok został wydany po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniach niejawnych, które odbyły się 14 i 25 marca 2019 r.

62. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 9a ustawy o KRS z 2011 r. (z późniejszymi zmianami), przyznający Sejmowi kompetencję do wyboru sędziów na członków KRS i przewidujący, że wspólna kadencja nowych członków KRS rozpocznie się w dniu następującym po dniu ich wyboru, jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i art. 187 ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP. Zasadniczo oparł się na uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17).

63. W dniu 26 marca 2019 r. siedmioro sędziów Trybunału Konstytucyjnego opublikowało następujące oświadczenie:

„W związku ze spekulacjami, które pojawiły się po posiedzeniu Trybunału Konstytucyjnego w dniu 14 marca 2019 r dotyczącym ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa czujemy się w obowiązku poinformować opinię publiczną:

W dniu 13 marca 2019 r. sędziowie TK: [L.K., P.P., M.P-S., S.R., P.T., S.W-J. i M.Z.], drogą mailową przekazali Prezes TK [J.P.] stanowisko siedmiorga sędziów TK. Wnioskowali w nim o podjęcie działań zmierzających do rozpoznania sprawy K 12/18 przez pełny skład Trybunału, na rozprawie. Wskazali, że rozpoznanie sprawy przez skład orzekający po raz kolejny obsadzony z pominięciem wymaganego ustawą porządku alfabetycznego pozbawia Trybunał Konstytucyjny transparentności i wiarygodności.

W sprawach dotyczących Trybunału i Konstytucji każdy sędzia konstytucyjny ma prawo i obowiązek przedstawiania swojego stanowiska także w procedurach pozaorzeczniczych. Przekazane stanowisko było uczynieniem użytku z tego prawa.

%1  WŁAŚCIWE RAMY PRAWNE I PRAKTYKA

I.  PRAWO KRAJOWE I PRAKTYKA

A.  Prawo krajowe

1.  Przepisy konstytucyjne

(a)  Przepisy konstytucyjne sprzed Konstytucji z 1997 r

64. Propozycja utworzenia KRS była jednym z rezultatów negocjacji „Okrągłego Stołu” między reżimem komunistycznym a opozycją demokratyczną w 1989 r.

65. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 r. powołała do życia KRS. Zgodnie z art. 60 ust. 1 znowelizowanej Konstytucji z 1952 r. sędziowie mieli być powoływani przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Kompetencje i skład KRS miały być uregulowane w ustawie (art. 60 ust 3). Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. utrzymała zasadę, że sędziów mianuje Prezydent na wniosek KRS (art. 42).

(b)  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.

66. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r. i przyjęta w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r. Weszła w życie w dniu 17 października 1997 r. Przepisy Konstytucji – w zakresie istotnym dla sprawy – stanowią, co następuje:

Artykuł 2

„Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.”

Artykuł 7

„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.”

Artykuł 8

„1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.”

Artykuł 10

„1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.

2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.”

Artykuł 60

„Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.”

Artykuł 91

„1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.”

Artykuł 173

„Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz.”

Artykuł 178 ust. 1

„Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.”

Artykuł 179

„Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony.”

Artykuł 186

„1. Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.”

2. Krajowa Rada Sądownictwa może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów.”

Artykuł 187

„1. Krajowa Rada Sądownictwa składa się z:

1) Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej,

2) piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych,

3) czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów.

2. Krajowa Rada Sądownictwa wybiera spośród swoich członków przewodniczącego i dwóch wiceprzewodniczących.

3. Kadencja wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata.

4. Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa.”

Artykuł 238 ust. 1

„Kadencja konstytucyjnych organów władzy publicznej i osób wchodzących w ich skład wybranych lub powołanych przed wejściem w życie Konstytucji kończy się z upływem okresu ustalonego w przepisach obowiązujących przed dniem wejścia w życie Konstytucji.”

2.  Poprzednie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa

67. Pierwsza ustawa o KRS została uchwalona w dniu 20 grudnia 1989 r. Druga ustawa o KRS została uchwalona w dniu 27 lipca 2001 r. Obie te ustawy przewidywały, że sędziowie wchodzący w skład Rady mieli być wybierani przez odpowiednie zgromadzenia sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów. Ustawa o KRS z 2001 r. stanowiła wprost, że członkowie KRS spośród sędziów są wybierani na okres kadencji.

3.  Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa („ustawa o KRS z 2011 r.”)

68. Odpowiednie przepisy ustawy o KRS z 2011 r. obowiązujące do dnia 17 stycznia 2018 r. brzmią w następujący sposób:

Artykuł 3

„1. Do kompetencji Rady należy:

1) rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz na stanowiskach asesorów sądowych w sądach administracyjnych;

2) przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków o powołanie sędziów w Sądzie Najwyższym, sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz o powołanie asesorów sądowych w sądach administracyjnych;

[…].

3) uchwalanie zbioru zasad etyki zawodowej sędziów i asesorów sądowych oraz czuwanie nad ich przestrzeganiem;

4) wypowiadanie się o stanie kadry sędziowskiej i asesorskiej;

5) wyrażanie stanowiska w sprawach dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych, wniesionych pod jej obrady przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, inne organy władzy publicznej lub organy samorządu sędziowskiego;

6) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie; [...]

2. Ponadto Rada wykonuje inne zadania określone w ustawach, a w szczególności:

1) podejmuje uchwały w sprawach wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów;

2) rozpatruje wnioski o przeniesienie sędziego w stan spoczynku;

3) rozpatruje wystąpienia sędziów w stanie spoczynku o powrót na stanowisko sędziowskie;

4) wybiera rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych i asesorów sądowych oraz rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów wojskowych;

5) wyraża opinię w sprawie odwołania prezesa albo wiceprezesa sądu powszechnego oraz prezesa albo zastępcy prezesa sądu wojskowego; [...]

Artykuł 11

„1. Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego wybiera spośród sędziów tego Sądu dwóch członków Rady.

2. Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wspólnie z przedstawicielami zgromadzeń ogólnych wojewódzkich sądów administracyjnych wybiera spośród sędziów sądów administracyjnych dwóch członków Rady.

3. Zebranie przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów sądów apelacyjnych wybiera spośród sędziów sądów apelacyjnych dwóch członków Rady.

4. Zebranie przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów okręgów wybiera spośród swego grona ośmiu członków Rady.

5. Zgromadzenie Sędziów Sądów Wojskowych wybiera spośród swego grona jednego członka Rady.”

Artykuł 12

„1. Zgromadzenia ogólne sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych wybierają spośród swoich członków po dwóch przedstawicieli.

2. Wybory przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych przeprowadza się najpóźniej na miesiąc przed upływem kadencji członków Rady, wybieranych spośród sędziów sądów administracyjnych. Przedstawiciele wybierani są na okres czterech lat.”

Artykuł 13

„1. Zgromadzenia ogólne sędziów sądów apelacyjnych wybierają przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów sądów apelacyjnych spośród sędziów sądów apelacyjnych w liczbie jednej piątej liczby tych sędziów.

2. Zgromadzenia ogólne sędziów okręgów wybierają przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów okręgów spośród swych członków w liczbie jednej pięćdziesiątej liczby sędziów okręgu.

3. Wybory przedstawicieli zgromadzeń ogólnych przeprowadza się najpóźniej na miesiąc przed upływem kadencji członków Rady, wybieranych spośród sędziów sądów powszechnych. Przedstawiciele wybierani są na okres czterech lat. […].”

Artykuł 14

„1. Mandat wybranego członka Rady wygasa przed upływem kadencji w razie:

1) śmierci;

2) zrzeczenia się mandatu;

3) wygaśnięcia mandatu posła albo senatora;

4) powołania sędziego na inne stanowisko sędziowskie, z wyjątkiem powołania sędziego sądu rejonowego na stanowisko sędziego sądu okręgowego [...] albo sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego;

5) wygaśnięcia albo rozwiązania stosunku służbowego sędziego;

6) przejścia lub przeniesienia sędziego w stan spoczynku.

2. Zrzeczenie się mandatu w Radzie jest skuteczne z chwilą powiadomienia o tym na piśmie Przewodniczącego Rady. Przewodniczący powiadamia niezwłocznie organ, który dokonał wyboru członka.

3. Wybór nowego członka Rady powinien być dokonany w ciągu dwóch miesięcy od dnia wygaśnięcia mandatu.”

69. Artykuł 50 Ustawy o KRS z 2011 r. stanowił, że kadencja członków Rady i Prezydium Rady wybranych na podstawie dotychczasowych przepisów trwa do końca okresu, na który zostali wybrani.

4.  Ustawa nowelizująca z 2017 r.

70. Ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw – „ustawa nowelizująca z 2017 r.”) została uchwalona w dniu 8 grudnia 2017 r. Ustawa weszła w życie w dniu 17 stycznia 2018 r., z wyjątkiem niektórych przepisów, które weszły w życie wcześniej.

71. Artykuł 9a dodany ustawą nowelizującą z 2017 r. wprowadził nowy sposób wyboru sędziów na członków KRS. Stanowi on jak następuje:

„1. Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych piętnastu członków Rady na wspólną czteroletnią kadencję.

2. Dokonując wyboru, o którym mowa w ust. 1, Sejm, w miarę możliwości, uwzględnia potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów.

3. Wspólna kadencja nowych członków Rady wybranych spośród sędziów rozpoczyna się z dniem następującym po dniu, w którym dokonano ich wyboru. Członkowie Rady poprzedniej kadencji pełnią swoje funkcje do dnia rozpoczęcia wspólnej kadencji nowych członków Rady.”

72. Nowe artykuły 11a–11e szczegółowo regulują procedurę zgłoszenia kandydatów i wyboru członków Rady spośród sędziów w nowym systemie.

73. Artykuł 11a – w zakresie istotnym dla sprawy – stanowi:

„1. Marszałek Sejmu, nie wcześniej niż na sto dwadzieścia i nie później niż na dziewięćdziesiąt dni przed upływem kadencji członków Rady wybranych spośród sędziów obwieszcza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” o rozpoczęciu procedury zgłaszania kandydatów na członków Rady.

2. Podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia kandydata na członka Rady jest grupa co najmniej:

1) dwóch tysięcy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli osiemnaście lat, mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych;

2) dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku.

3. Jedno zgłoszenie może dotyczyć wyłącznie jednego kandydata na członka Rady. Podmioty, o których mowa w ust. 2, mogą złożyć więcej niż jedno zgłoszenie.

4. Kandydata na członka Rady zgłasza się Marszałkowi Sejmu, w terminie trzydziestu dni od dnia obwieszczenia, o którym mowa w ust. 1.”

74. Artykuł 11d – w zakresie istotnym dla sprawy – stanowi:

„1. Marszałek Sejmu zwraca się do klubów poselskich o wskazanie, w terminie siedmiu dni, kandydatów na członków Rady.

2. Klub poselski wskazuje, spośród sędziów, których kandydatury zostały zgłoszone w trybie art. 11a, nie więcej niż dziewięciu kandydatów na członków Rady.

3. Jeżeli łączna liczba kandydatów wskazanych przez kluby poselskie jest mniejsza niż piętnaście, Prezydium Sejmu wskazuje, spośród kandydatów zgłoszonych w trybie art. 11a, kandydatów w liczbie brakującej do piętnastu.

4. Właściwa komisja sejmowa ustala listę kandydatów wybierając, spośród kandydatów wskazanych w trybie ust. 2 i 3, piętnastu kandydatów na członków Rady, z zastrzeżeniem, że na liście uwzględnia się co najmniej jednego kandydata wskazanego przez każdy klub poselski, który działał w terminie sześćdziesięciu dni od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu kadencji w trakcie której jest dokonywany wybór, o ile kandydat ten został wskazany przez klub w ramach wskazania, o którym mowa w ust. 2.

5. Sejm wybiera członków Rady na wspólną czteroletnią kadencję, na najbliższym posiedzeniu Sejmu, większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, głosując na listę kandydatów, o której mowa w ust. 4.

6. W przypadku niedokonania wyboru członków Rady w trybie określonym w ust. 5, Sejm wybiera członków Rady bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, głosując na listę kandydatów, o której mowa w ust. 4.

7. Jeżeli w wyniku zastosowania trybu, o którym mowa w ust. 1–6, nie zostanie wybranych piętnastu członków Rady, stosuje się odpowiednio przepisy art. 11a–11d.”

75. Artykuł 11e ust. 1 i 3 stanowi, że jeżeli przed upływem kadencji członka Rady wybranego spośród sędziów zajdzie potrzeba ponownego obsadzenia mandatu członka Rady, to wybiera się nowego członka spośród sędziów na okres pozostały do zakończenia pierwotnej kadencji.

76. Artykuł 6 ustawy nowelizującej z 2017 r. przewiduje wygaśnięcie mandatu członków KRS będących sędziami, wybranych na podstawie poprzednich przepisów. Stanowi on jak następuje:

„Mandat członków Krajowej Rady Sądownictwa, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wybranych na podstawie przepisów dotychczasowych, trwa do dnia poprzedzającego rozpoczęcie kadencji nowych członków Krajowej Rady Sądownictwa, nie dłużej jednak niż przez 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, chyba że ustał wcześniej w związku z upływem kadencji.”

B.  Praktyka krajowa

1.  Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

(a)  Wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt K 17/98

77. Grupa posłów na Sejm złożyła wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. art. 121a ustawy z dnia 20 marca 1998 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin z dnia 8 marca 1990 r. Zaskarżony przepis przewidywał, że termin wyborów do rad gmin w 1998 r. ustala się na dzień wolny od pracy przypadający w okresie stu dwudziestu dni po upływie kadencji poprzednich rad, w związku przebudową systemu samorządowego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżony przepis jest zgodny z Konstytucją.

78. Odpowiedni fragment wyroku dotyczący kadencji organu publicznego brzmi:

„Ewentualne zmiany długości kadencji powinny wywoływać skutki pro futuro, w odniesieniu do organów, które dopiero zostaną wybrane w przyszłości. [...] Analizowana zasada nie wyklucza wprowadzenia regulacji prawnych umożliwiających skrócenie kadencji danego organu. Regulacje prawne określające zasady skrócenia kadencji powinny również być ustanowione przed rozpoczęciem kadencji danego organu i nie powinny w zasadzie być zmieniane w odniesieniu do organu urzędującego. W szczególnych sytuacjach można jednak dopuścić zmianę obowiązującej regulacji i skrócenie kadencji urzędującego organu, pomimo że prawo pierwotnie w ogóle tego nie przewidywało lub też określało przesłanki skrócenia kadencji w sposób bardziej restryktywny. Takie rozwiązanie jest dopuszczalne wyłącznie, jeżeli szczegółowy przepis konstytucyjny tego nie zakazuje i pod warunkiem, że przemawiają za tym szczególne okoliczności.”

(b)  Wyrok z dnia, 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06

79. W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny zbadał zgodność z Konstytucją RP kilku przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji. Rzecznika Praw Obywatelskich oraz dwie grupy posłów na Sejm zakwestionowali w szczególności konstytucyjność art. 21 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie, w jakim spowodował wygaśnięcie kadencji dotychczasowych członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji („KRRiT”). Kadencja członków KRRiT została uregulowana w ustawie o radiofonii i telewizji z 1992 r.

80. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie piętnastu sędziów jednogłośnie orzekł niezgodność art. 21 ust. 1 ustawy z art. 2 (zasada państwa prawnego) i art. 7 (zasada praworządności) w związku z art. 213 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził co następuje:

„3,1. Ciągłość działania konstytucyjnego organu

[…]. Prawidłowa realizacja przez KRRiT jej konstytucyjnych funkcji w odniesieniu do tak istotnych wartości, jak wolność słowa, prawo do informacji i publiczny interes w radiofonii i telewizji, wymaga zapewnienia niezależności jej członków. Jedną z najistotniejszych gwarancji tej niezależności jest stabilizacja na stanowisku oznaczająca zakaz dowolnego odwoływania przed upływem kadencji [...] Przy założeniu stabilizacji wyboru członków Krajowej Rady, która jest ściśle związana z gwarancją niezależności całego organu, należy ocenić jako niedopuszczalne rozwiązania, które prowadzą do natychmiastowego wygaśnięcia mandatów członków Krajowej Rady bez jakiegokolwiek związku z istniejącymi w dotychczasowych przepisach przyczynami wygaśnięcia mandatów i bez istnienia szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby takie rozwiązania. […].

Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega dostatecznych i odpowiadających wymogom konstytucyjnym powodów, dla których dokonana zmiana modelu funkcjonowania KRRiT wymagała natychmiastowego skrócenia dotychczasowych kadencji członków Krajowej Rady. […]. W toku prac parlamentarnych nie rozważano nawet przyjęcia przepisów przejściowych, które respektowałyby gwarancje niezależności członków KRRiT i wymóg stabilizacji ich mandatu. Zasadne jest zatem podniesienie zarzutu arbitralności dokonanych zmian, a w konsekwencji naruszenia art. 2 i art. 7 w związku z art. 213 ust. 1 Konstytucji.”

81. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że zasada ochrony praw nabytych, wynikająca z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), nie ma zastosowania do członkostwa w KRRiT, a zatem przerwanie kadencji członków KRRiT nie może być oceniane z punktu widzenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych.

(c)  Wyrok z dnia, 18 lipca 2007 r., sygn. akt K 25/07

82. W dniu 18 lipca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny na wniosek KRS, zbadał konstytucyjność dwóch przepisów dodanych w ustawie o ustroju sądów powszechnych z 2001 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o KRS z 2001 r., wprowadzających zasadę incompatibilitatis stanowisk prezesa lub wiceprezesa sądu powszechnego z członkostwem w Krajowej Radzie Sądownictwa. Pierwszy z zaskarżonych przepisów (art. 25a) stanowił, że: 1) do pełnienia funkcji prezesa albo wiceprezesa sądu nie może być powołany sędzia będący członkiem KRS, oraz (2) z chwilą wybrania na członka KRS sędziego, pełniącego funkcję prezesa albo wiceprezesa sądu, powołanie do pełnienia tej funkcji wygasa. Drugi z zaskarżonych przepisów (art. 5) rozciągał skutki unormowania zawartego w art. 25a na sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa w toku ich kadencji. Trybunał Konstytucyjny uznał (czterema głosami do jednego), że oba przepisy są niezgodne z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, a drugi z tych przepisów jest również niezgodny z art. 2 Konstytucji (zasada państwa prawnego).

83. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny przedstawił najpierw kilka ważnych zasad dotyczących konstytucyjnych podstaw ustroju KRS. Stwierdził, że KRS jest konstytucyjnym, kolegialnym organem państwa, a jej zadania statuują ją w bezpośredniej bliskości władzy sądowniczej, co wynika z systematyki Konstytucji, składu Rady, jak i jej kompetencji.

84. Trybunał Konstytucyjny – w zakresie istotnym dla sprawy – uznał:

„3. […]. Ustrojodawca, nadając Radzie kompetencje związane z gwarancyjną funkcją ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów, wprowadził również mechanizm chroniący niezależność Rady. Art. 187 ust. 1 Konstytucji stanowi, że skład KRS ma charakter mieszany: łączy przedstawicieli środowiska sędziowskiego (z obligatoryjnym udziałem Prezesów SN i NSA), przedstawicieli władzy wykonawczej (Ministra Sprawiedliwości i osoby powołanej przez Prezydenta RP) oraz po dwóch posłów i senatorów). Konstytucja wprowadziła – w odróżnieniu od wcześniejszych przepisów ustrojowych – konstytucyjne reguły dotyczące składu Rady, określiła kadencję jej członków oraz sposób ich powoływania i wybierania. Konstytucja nadała znaczną przewagę pochodzącym z wyboru sędziom sądów powszechnych, administracyjnych, wojskowych oraz sędziom Sądu Najwyższego w składzie Rady. Regulacje dotyczące wyboru sędziów do Rady mają umocowanie konstytucyjne i szczególne znaczenie ustrojowe, gdyż ich pozycja de facto decyduje o niezależności tego organu konstytucyjnego i o efektywności pracy Rady [...] W wyroku z 24 czerwca 1998 r. (sygn. akt K. 3/98) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Rada – jak żaden inny konstytucyjny organ państwa – jest powołana do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

4. Konstytucja w art. 187 ust. 1 pkt 2 reguluje bezpośrednio zasadę wybieralności sędziów do KRS, decydując w ten sposób o strukturze osobowej Rady. Wyraźnie określa, że członkami KRS mogą być sędziowie, wybierani przez sędziów, nie wskazując żadnych dodatkowych cech, które warunkowałyby ich członkostwo w Radzie. Wybór jest dokonywany spośród czterech wymienionych w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji grup sędziów. Nie przewidziano w Konstytucji możliwości odwołania [sędziów-członków KRS], wskazując czteroletnią ich kadencję w Radzie. Procedura wyborcza, określona w ustawie o KRS [...] mieści się w ramach przewidzianych w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, realizując zasadę wyboru sędziów przez sędziów [...]”

85. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że w odniesieniu do poszczególnych zakwestionowanych przepisów, w zakresie, w jakim są one istotne:

„6. [...] Konstytucja w art. 187 ust. 3 stanowi, że kadencja członków KRS trwa 4 lata. Ustawa o KRS w sposób enumeratywny wylicza przesłanki wygaśnięcia mandatu [członka KRS]. Przesłanki określone w art. 10 ustawy o KRS (np. śmierć, zrzeczenie się mandatu, [...] przejście w stan spoczynku, powołanie na inne stanowisko sędziowskie) mają głębokie uzasadnienie merytoryczne związane z obiektywnie występującą niemożnością pełnienia mandatu [...] [Nowa zasada incompatibilitatis] powodować ma w trakcie kadencji wygaśnięcie mandatu wskazanych w art. 25a ustawy o ustroju sądów powszechnych członków Krajowej Rady Sądownictwa i zmianę w tej części składu osobowego Rady przed wygaśnięciem kadencji jej członków albo skrócenia kadencji prezesów i wiceprezesów sądów zachowujących mandat członka Rady.

Nakładanie nowych obowiązków lub ograniczeń w trakcie kadencji na osoby piastujące mandat nie jest zakazane co do zasady. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niekonstytucyjności np. we wprowadzeniu w trakcie kadencji pewnych ograniczeń mających na celu eliminowanie okoliczności sprzyjających korupcji [...] czy przepisu regulującego wygaśnięcie mandatu w przypadku skazania za przestępstwo popełnione z winy umyślnej [...] W obydwu tych przypadkach istniał jednak ważny interes publiczny [...]

Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga jednak, w przypadku nakładania nowych obowiązków lub ograniczeń, zakreślenia okresu przystosowawczego do nowych regulacji prawnych. Ma to szczególne znaczenie dla obywateli w zakresie praw i obowiązków osób pełniących funkcje z wyboru, lub powołanych na określoną kadencję, a także w zakresie oczekiwań w stosunku do mandatariusza ze strony osób, które go wybrały.

[…]. Ani przedstawiciel Sejmu ani przedstawiciel Prokuratora Generalnego nie wskazali nadzwyczajnych, konstytucyjnie uzasadnionych okoliczności przyjętej regulacji, a tylko takie mogłyby ewentualnie uzasadniać złamanie zasady kadencyjności. [...]

Zaskarżona ustawa weszła w życie w trakcie trwania kadencji wybranych członków Rady oraz prezesów i wiceprezesów sądów, żądając od osób nią objętych spełnienia warunku, który nie istniał ani w momencie zgłoszenia ich kandydatur, ani wyboru. W rozpatrywanej sprawie ustawodawca w trakcie kadencji wprowadził nowy warunek powodujący zobowiązanie niektórych osób wybranych do Rady do rezygnacji z mandatu członka Rady. […].

W swym orzecznictwie dotyczącym zasady proporcjonalności, w jej aspekcie badania przydatności i konieczności analizowanych norm, Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazywał, że jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję [...].

Trybunał Konstytucyjny ocenia w tym świetle poddane kontroli jego konstytucyjności [zaskarżone przepisy], wprowadzone z zachowaniem 14-dniowej vacatio legis w trakcie kadencji członków Rady, jako nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjnie ukształtowany system wyłaniania i funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa – organu konstytucyjnego opartego na kadencyjności członków z wyboru. Tego rodzaju zmiany [wprowadzone zaskarżonymi przepisami] ustroju Rady i sytuacji prawnej sędziów – członków Rady musiałyby być, zgodnie z nakazem dochowania odpowiedniego okresu dostosowawczego i uwzględnieniem zasady kadencyjności organów, przy spełnieniu wymogu zapewnienia zaufania do państwa i prawa, wprowadzone w życie ze skutkami od początku następnej kadencji członków Rady.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepis art. 5 w związku z art. 6 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 2 i art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji przez wprowadzenie zmian w trakcie kadencji członków Rady.”

(d)  Wyrok z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt K 5/17

86. W wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., na wniosek Prokuratora Generalnego, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją niektóre przepisy ustawy o KRS z 2011 r. (zob. par. 38–44 powyżej).

(e)  Wyrok z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt K 12/18

87. W wyroku z 25 marca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi zgodność z Konstytucją art. 9a ustawy nowelizującej z 2017 r. (zob. par. 60–62 powyżej).

(f)  Wyrok z dnia 20 kwietnia 2020 r., sygn. akt U 2/20

88. W dniu 24 lutego 2020 r. Prezes Rady Ministrów zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności uchwały składu połączonych Izb Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. (zob. par. 110–116 poniżej) z niektórymi przepisami Konstytucji, niektórymi przepisami Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji.

89. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny, większością jedenastu głosów do trzech, po pierwsze stwierdził, że jest umocowany do kontroli konstytucyjności uchwały Sądu Najwyższego, jako że można ją uznać za „przepisy prawa” wydane przez centralne organy państwowe w rozumieniu art. 188 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał następnie, że uchwała jest niezgodna z: a) art. 179, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 183 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 7 i art. 2 Konstytucji; b) art. 2 i art. 4 ust. 3 TUE; oraz c) art. 6 ust. 1 Konwencji.

90. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany w pełnym składzie czternastu sędziów, w tym sędziów M.M. i J.W. Ostatni z wyżej wymienionych sędziów został wybrany na sędziego Trybunału Konstytucyjnego po śmierci sędziego H.C. – jednego z sędziów wybranych w grudniu 2015 r. na stanowisko, które było już obsadzone.

(g)  Postanowienia z dnia 28 stycznia i 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt Kpt 1/20

91. W dniu 22 stycznia 2020 r. Marszałek Sejmu zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie „sporu kompetencyjnego między Sejmem a Sądem Najwyższym oraz sporu kompetencyjnego między Prezydentem RP a Sądem Najwyższym”. W odniesieniu do pierwszego sporu Marszałek stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny powinien przesądzić, czy Sąd Najwyższy jest uprawniony, w tym w drodze uchwały, do dokonywania zmian stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości, czy też tego rodzaju uprawnienia pozostają w wyłącznej kompetencji ustawodawcy. W odniesieniu do drugiego sporu Marszałek stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny powinien przesądzić, czy prerogatywa Prezydenta RP do powoływania sędziów może być rozumiana w ten sposób, że dozwolone jest przyznanie Sądowi Najwyższemu kompetencji do oceny skuteczności powołania sędziego przez Prezydenta RP.

92. W dniu 28 stycznia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie, na mocy którego zawiesił wykonanie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. (zob. par. 110–116 poniżej) oraz zawiesił prerogatywę Sądu Najwyższego do wydawania uchwał dotyczących zgodności z prawem krajowym lub międzynarodowym albo orzecznictwem sądów międzynarodowych składu KRS, procedury przedstawiania Prezydentowi RP kandydatów na sędziów, prerogatywy Prezydenta RP do powoływania sędziów oraz kompetencji do sprawowania urzędu sędziowskiego osoby powołanej przez Prezydenta RP na podstawie wniosku KRS.

93. W dniu 21 kwietnia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie, w którym ostatecznie rozstrzygnął kwestię „sporu kompetencyjnego”, obradując w pełnym składzie trzynastu sędziów, w tym sędziego M.M. Trybunał Konstytucyjny postanowił6:

„1. Rozstrzygnąć spór kompetencyjny między Sądem Najwyższym a Sejmem Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że:

a) Sąd Najwyższy – również w związku z orzeczeniem sądu międzynarodowego – nie ma kompetencji do dokonywania prawotwórczej wykładni przepisów prawa, prowadzącej do zmiany stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości, dokonywanej w drodze [uchwały];

b) na podstawie art. 10, art. 95 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 187 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dokonywanie zmiany w zakresie określonym w punkcie 1 lit. a należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy.

2. Rozstrzygnąć spór kompetencyjny między Sądem Najwyższym a Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że:

a) na podstawie art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, powołanie sędziego jest wyłączną kompetencją Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, którą wykonuje na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa osobiście, definitywnie, bez udziału i ingerencji Sądu Najwyższego;

b) art. 183 Konstytucji nie przewiduje dla Sądu Najwyższego kompetencji do sprawowania przez ten organ nadzoru nad wykonywaniem przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kompetencji, o której mowa w art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, w tym dokonywania wiążącej wykładni przepisów prowadzącej do określenia warunków skuteczności wykonywania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej tej kompetencji.”

(h)  Wyrok z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt P 7/20

94. W dniu 9 kwietnia 2020 r. Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego postawiła Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o zgodność z Konstytucją niektórych przepisów TUE w zakresie, w jakim skutkują obowiązkiem państwa członkowskiego Unii Europejskiej polegającym na wykonywaniu środków tymczasowych odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów władzy sądowniczej tego państwa.

95. W dniu 14 lipca 2021 r. Trybunał Konstytucyjny w składzie pięciu sędziów odbył posiedzenie i wydał orzeczenie w tej sprawie. Większością głosów orzekł, co następuje::

„Art. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie, w jakim Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nakłada ultra vires zobowiązania na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w tym zakresie nie jest objęty zasadami pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania [ratyfikowanej umowy międzynarodowej] określonymi w art. 91 ust. 1–3 Konstytucji.”

(i)  Wyrok z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt K 3/21

96. W dniu 29 marca 2021 r. Prezes Rady Ministrów złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności z kilkoma przepisami Konstytucji RP: 1) art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE; 2) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE; oraz 3) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE.

97. W dniu 7 października 2021 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w pełnym składzie dwunastu sędziów, w tym sędziów M.M., J.P. i J.W.7 Sentencja wyroku, który został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 12 października 2021 r., poz. 1852, brzmi jak następuje:

„1. Art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej [...] w zakresie, w jakim Unia Europejska ustanowiona przez równe i suwerenne państwa, tworząca „coraz ściślejszy związek między narodami Europy”, których integracja – odbywająca się na podstawie prawa unijnego oraz poprzez jego wykładnię dokonywaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – osiąga „nowy etap”, w którym:

a) organy Unii Europejskiej działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach,

b) Konstytucja nie jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, mającym pierwszeństwo obowiązywania i stosowania,

c) Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne

– jest niezgodny z art. 2, art. 8 i art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii – przyznaje sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do:

a) pomijania w procesie orzekania przepisów Konstytucji, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji,

b) orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących, uchylonych przez Sejm lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji.

3. Art. 19 ust. 1 akapit drugi i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii oraz zapewnienia niezawisłości sędziowskiej - przyznają sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do:

a) kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji,

b) kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wniosek do Prezydenta o powołanie sędziego, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji,

c) stwierdzania przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w jego efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.”

(j)  Wyrok z dnia, 24 listopada 2021 r., sygn. akt K 6/21

98. Jak wcześniej wskazano (zob. par. 27 powyżej), wyrok ten został wydany na wniosek Prokuratora Generalnego będącego jednocześnie Ministrem Sprawiedliwości, kwestionujący konstytucyjność art. 6 ust. 1 Konwencji w związku z wyrokiem Trybunału w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce (cyt. powyżej). Prokurator Generalny wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że:

„1. Art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze [Konwencji], w zakresie, w jakim pojęciem „sąd” użytym w tym przepisie obejmuje Trybunał Konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art 10 ust. 2, art 173 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP;

2. Art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze [Konwencji] w zakresie, w jakim utożsamia wynikającą z tego przepisu gwarancję rozpatrzenia indywidualnej sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach danego podmiotu o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej z kompetencją Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawie hierarchicznej zgodności określonych w Konstytucji RP [...] a przez to pozwala objąć postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym wymogami wynikającymi z art. 6 Konwencji, jest niezgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 122 ust. 3 i 4, art. 188 pkt 1–3 i 5 i art. 193 Konstytucji RP;

3. Art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze [Konwencji], w zakresie, w jakim obejmuje dokonywanie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka oceny legalności procesu wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego w celu ustalenia, czy Trybunał Konstytucyjny jest niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą, jest niezgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art 89 ust. 1 pkt 3 i art. 194 ust. 1 Konstytucji RP.”

99. W dniu 24 listopada 2021 r. Trybunał Konstytucyjny w składzie pięciu sędziów odbył posiedzenie i wydał jednogłośny wyrok w tej sprawie. W chwili wydawania niniejszego wyroku uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie zostało jeszcze opublikowane. Sentencja wyroku, który został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 26 listopada 2021 r., poz. 2161, brzmi jak następuje:

„1. 1. Art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze [Konwencji] w zakresie, w jakim pojęciem sądu użytym w tym przepisie obejmuje Trybunał Konstytucyjny, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 ust. 2, art. 175 ust. 1 i art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. Art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przyznaje Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka kompetencję do oceny legalności wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji.”

Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

2.  Orzecznictwo Sądu Najwyższego

(a)  Wyrok z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18

100. W dniu 5 grudnia 2019 r. Sąd Najwyższy w składzie trzech sędziów w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wydał wyrok w pierwszej z trzech spraw, w których zwrócono się do TSUE z wnioskami o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w związku z wyrokiem TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. (sprawy połączone C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18; zob. par. 150–152 poniżej). Sad Najwyższy uchylił uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 27 lipca 2018 r. w przedmiocie dalszego zajmowania stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. K. Sąd Najwyższy stwierdził, że KRS w obecnym składzie nie jest organem bezstronnym i niezawisłym od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Ponadto stwierdził, że Izba Dyscyplinarna nie spełniała wymogów niezależnego i bezstronnego sądu.

101. Jeżeli chodzi o właściwość do badania zgodności ustaw krajowych z prawem Unii, Sąd Najwyższy stwierdził, co następuje:

„32. W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że to art. 91 ust. 3 Konstytucji RP upoważnia wprost Sąd Najwyższy do oceny zgodności ustaw takich jak [ustawa o Sądzie Najwyższym] oraz ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa z prawem unijnym. Z przepisu tego wynika wprost i bez jakichkolwiek zastrzeżeń i ograniczeń, że to ustawa ma być zgodna z prawem unijnym i Konwencją, a nie odwrotnie. Kompetencja do kontroli zgodności ustawy z prawem unijnym nie należy zaś – w myśl Konstytucji RP – do Trybunału Konstytucyjnego, lecz – co było jednym z warunków przystąpienia do Unii – do każdego sądu polskiego orzekającego w sprawie unijnej.”

102. Sąd Najwyższy poczynił następujące uwagi w odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt K 5/17 (zob. par. 38–44 powyżej):

„33. Powyższe uwagi są o tyle istotne, że w tle mamy do czynienia z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do aktualnego modelu wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa (zob. wyrok z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt K 5/17 [...]). W tym judykacie Trybunał podkreślił, że nie zgadza się z uprzednim stanowiskiem, jakie sformułowano w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r.[...], zgodnie z którym członkami KRS mogą być tylko sędziowie wybierani przez sędziów. Oznacza to, że mimo braku zmian w ustawie zasadniczej Trybunał Konstytucyjny nie tyle zmienił swoje stanowisko odnośnie do sposobu wyłaniania składu KRS (wyrok K 5/17 vs. wyrok K 25/07), co wykreował w swoim orzecznictwie rozbieżność w kwestiach ustrojowych, fundamentalnych nie tylko dla realizacji przewidzianego w krajowej ustawie zasadniczej prawa do sądu, ale także fundamentalnych dla realizacji obowiązków państwa członkowskiego wynikających z przynależności do Unii Europejskiej jako Unii (wspólnoty) prawa. W tej sytuacji sprzeczność obu judykatów Trybunału Konstytucyjnego jest oczywista. Argumentu przemawiającego na korzyść interpretacji jak w K 5/17 nie wzmacnia stanowisko wyrażone w literaturze, które ów wyrok traktuje jako przejaw kryzysu konstytucyjnego, bowiem w jego składzie obecne były aż dwie osoby powołane na zajęte już stanowiska sędziów [...]. Nie można także pominąć powszechnie znanych opinii publicznej, w tym za sprawą wypowiedzi samych osób powołanych do Trybunału Konstytucyjnego, informacji o różnego rodzaju zależnościach i nieformalnych kontaktach z przedstawicielami władzy politycznej, które to informacje nie pozwalają traktować Trybunału Konstytucyjnego jako trybunału dającego gwarancje niezależności i niezawisłości przy wykonywaniu jego konstytucyjnych zadań (art. 195 Konstytucji RP).”

103. W odniesieniu do norm określonych w orzeczeniu prejudycjalnym TSUE Sąd Najwyższy orzekł, co następuje:

„35. Wyrok TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. wyznacza standard obejmujący kompleksową ocenę zagwarantowania prawa do niezależnego i niezawisłego sądu. Na tą ocenę składa się dwustopniowa reguła: a) ocena stopnia niezależności i niezawisłości Krajowej Rady Sądownictwa od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu jej ustawowych zadań, bowiem właśnie temu organowi powierzono misję stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a od niezależności samej Rady zależy to, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie faktycznie spełnić wymogi niezależności i niezawisłości z art. 47 KPP (pkt 139–140 uzasadnienia wyroku C-585/18); b) okoliczności, w jakich zostali powołani członkowie takiego organu jak Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego i jaka w tym była rola Rady (pkt 146 uzasadnienia wyroku C-585/18) [...].

37. Ustosunkowując się do udzielonych w wyroku TSUE z dnia 19 listopada 2019 r., C-585/18 wskazówek, w pierwszej kolejności należy rozważyć okoliczności dotyczące Krajowej Rady Sądownictwa. Dokonanie przedmiotowej oceny nie wymaga postępowania dowodowego, które zresztą – pozostając poza obszarem funkcjonowania Sądu Najwyższego – sprowadza się do ważenia informacji i stanowisk znanych powszechnie i będących dostępnymi dla każdego uczestnika postępowania.

38. W odniesieniu do Krajowej Rady Sądownictwa z wyroku TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. wynika obowiązek uwzględnienia następujących elementów: (-) obiektywnych okoliczności w jakich został utworzony dany organ; (-) sposobu w jaki zostali powołani jego członkowie; (-) cech tego organu; (-) możliwości wzbudzenia przez trzy wyżej wymienione elementy uzasadnionych wątpliwości u jednostek co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów.”

104. Sąd Najwyższy podkreślił ponadto swoją rolę jako sądu unijnego wykonującego wyrok TSUE:

„39. […]. [...] Sąd Najwyższy kategorycznie stwierdza (kolejny raz), że – działając jako sąd unijny i wykonując wyrok TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. – nie ocenia zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o KRS w brzmieniu obowiązującym od 2018 r., lecz zgodność przyjętych w niej rozwiązań z prawem unijnym. Do dokonywania takiej oceny Sąd Najwyższy ma pełne prawo nie tylko w świetle jednolitego i utrwalonego orzecznictwa (por. wyrok TSUE z dnia 7 września 2006 r., C-81/05), ale także na podstawie jednoznacznego i niewymagającego w niniejszej sprawie zastosowania jakichkolwiek skomplikowanych metod wykładni upoważnienie zawartego w przepisach konstytucyjnych. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP wynika bowiem wyraźnie i bezdyskusyjnie, że: „jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.” Nadto, dokonanie oceny w jaki sposób obowiązujące przepisy normujące działalność Rady oraz praktyka wykonywania przez nią obowiązków wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw wpływają na spełnienie przez sąd ukonstytuowany przy udziale Rady wymogów niezależności i bezstronności wynikających z prawa unijnego, jest typową sądową oceną pewnych faktów oraz treści przepisów prawa. Ponownie należy przypomnieć, że jest to ocena niemająca żadnego związku z zakresem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego przewidzianych w Konstytucji RP i ustawie o Trybunale Konstytucyjnym.”

105. W odniesieniu do nowej KRS, Sąd Najwyższy – w zakresie istotnym dla sprawy – stwierdził:

„40. Jeżeli chodzi o okoliczności w jakich została utworzona [nowa] Rada, należy pamiętać o skróceniu kadencji poprzedniej Rady, a więc konstytucyjnego organu w myśl art. 187 ust. 3 Konstytucji RP. Chodzi o art. 6 [ustawy nowelizującej z 2017 r.]. Nowe przepisy w zamierzeniu prawodawcy miały służyć zapewnieniu stanu zgodności z Konstytucją RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. (K 5/17, [...]), zgodnie z którym art. 11 ust. 2–4 oraz art. 13 ust. 3 ustawy o KRS są niezgodne z Konstytucją w zakresie w jakim przewidują indywidualną kadencję członków Rady będących sędziami. W tym zakresie Sąd Najwyższy stwierdza, że przywołany „wyrok” Trybunału [Konstytucyjnego] został wydany z udziałem sędziów wybranych z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, co stwierdzono w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 16 grudnia 2015 r., K 34/15 [...]; z dnia 9 marca 2016 r., K 47/15 [...]; z dnia 11 sierpnia 2016 r., K 39/16 [...]. Ponadto, pogląd Trybunału [Konstytucyjnego] w zakresie ujednolicenia kadencji członków Rady nie broni się na gruncie art. 194 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowi explicite o indywidualnej kadencji sędziów Rady, lecz o ich indywidualnym wyborze. Choć jedno wynika z drugiego, celem tego przepisu było także zakazanie wyboru sędziów en bloc, co w pełni uzasadnia jego odmienne zredagowanie niż art. 187 ust. 3 Konstytucji RP [...]. Trybunał [Konstytucyjny] zrozumiał, że wybór członków Rady ma być zrównany z kadencją Sejmu. Oznacza to, że w art. 187 ust. 3 Konstytucji RP ustrojodawca powiązał kadencję KRS z kadencją Sejmu, analogicznie jak zrobił to w wypadku Trybunału Stanu. Tezy tej nie da się wiarygodnie uzasadnić. Jeśli bowiem taki był jego cel, art. 187 ust. 3 Konstytucji RP zostałby zredagowany analogicznie do art. 199 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro jednak oba te przepisy posługują się innymi zwrotami („cztery lata” i „czas kadencji Sejmu”), zgodnie z założeniem racjonalności ustawodawcy (ustrojodawcy) należy nadać im odmienne znaczenie. Nie ma bowiem żadnych argumentów, które uzasadniałyby to zróżnicowanie z innych przyczyn. Tym samym przyjąć trzeba, że wykładnia systemowa, do której próbował się odwoływać Trybunał, przeczy jego twierdzeniom [...]. Wywody te prowadzą do wniosku, że kadencje dotychczasowych członków Krajowej Rady Sądownictwa zostały przerwane przez władzę ustawodawczą na podstawie orzeczenia krajowego sądu konstytucyjnego wydanego w składzie sprzecznym ze standardem konstytucyjnym wynikającym z orzecznictwa tego sądu.

41. Po wtóre, analizy wymaga sposób, w jaki zostali powołani członkowie Rady. [...] należy ją rozpocząć od zwięzłego rysu historycznego ustrojowego modelu wyłaniania członków KRS. Problem powołania Krajowej Rady Sądownictwa stanowił już przedmiot dyskusji podczas obrad „okrągłego stołu” w gronie prawniczych ekspertów. W sprawozdaniu z posiedzeń podzespołu do Spraw Reformy Prawa i Sądów przyjęto, że sędziów do tego grona będą wybierały zgromadzenia ogólne sądów [...]. Ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o KRS [...] stanowiła, że członków Rady spośród posłów wybiera Sejm, spośród senatorów - Senat, a spośród sędziów zgromadzenia ogólne sędziów sądów wszystkich szczebli. Taki mechanizm wyboru członków Rady obowiązywał w momencie wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. [...], która uregulowała status KRS w art. 186 jako konstytucyjnego organu [...]. Istotnego znaczenia nabierają decyzje podjęte podczas posiedzenia Podkomisji Instytucji Ochrony Prawa i Organów Wymiaru Sprawiedliwości (na przykład z dnia 7 grudnia 1994 r. w ramach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego), gdzie dyskutowano model wyłaniania członków Rady, pozostawiając wybór części członków KRS sędziom. Zamysł powierzenia wyłącznie środowisku sędziowskiemu wyboru sędziów – członków KRS wyrażono zwłaszcza na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 13 listopada 1996 r. [...], a także dyskusję na posiedzeniu KKZN w dniu 5 września 1995 r. [...]. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest oświadczenie prof. A. Zolla i prof. A. Strzembosza zamieszczone w [dzienniku] Rzeczpospolitej z dnia 7 marca 2018 r., wskazujące, że koncepcje „Solidarności” z lat 80-tych zostały wprowadzone do Konstytucji RP. Powoływanie do Rady sędziów przez sędziów było oczywistością, gdyż jedynie przewaga reprezentacji sędziowskiej w Radzie zabezpieczała niezależność sądownictwa od władz ustawodawczej i wykonawczej. Autorzy oświadczenia już wówczas zwrócili uwagę, że obecna KRS – powołana w nowym składzie - nie posiada przymiotów i kompetencji nadanych Radzie przez Konstytucję RP, a zatem jej uchwały z samej swej natury są nieważne. [...]

42. Realizując założenia wynikające z ustawy zasadniczej, ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o KRS [...] kontynuowała mechanizm wyboru sędziów-członków Rady przez samych sędziów. Także ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa [...] przyjęła tożsamy mechanizm wyboru członków Rady [...]. Ukształtowany w taki właśnie sposób skład Rady uznawano za logiczne następstwo powierzenia Radzie zadania ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów [...].

43. Zasadnicza zmiana mechanizmu wyboru członków KRS została wprowadzona [ustawą nowelizującą z 2017 r.] [...]. Zgodnie z jej art. 1 pkt 1 to Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych piętnastu członków Rady na wspólną czteroletnią kadencję. Dokonując wyboru, Sejm w miarę możliwości uwzględnia potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów. Podkreślić w tym miejscu należy, że w zakresie dotyczącym składu KRS i zasad jego wyłaniania postanowienia Konstytucji RP nie uległy żadnym zmianom. Oznacza to, że w trybie ustawy uprawnione było jedynie skorygowanie metody wyboru członków Rady (sędziów) przez sędziów, a nie wprowadzenie trybu wyboru sędziów-członków KRS przez władzę ustawodawczą. We wspomnianej powyżej [ustawie nowelizującej z 2017 r.], uchwalonej w pakiecie z nową uSN, wprowadzono rozwiązanie, w wyniku którego władza ustawodawcza i wykonawcza – mimo wieloletniej ustawowej tradycji wyboru części składu Rady przez samych sędziów, odzwierciedlającej postanowienia Konstytucji RP w zakresie statusu i zadań Rady oraz odrębności władzy sądowniczej od pozostałych władz – zyskały pozycję wręcz monopolistyczną w wyłanianiu składu KRS. Obecnie władza ustawodawcza wybiera 15 sędziów-członków KRS, a dodatkowo 6 kolejnych członków KRS to parlamentarzyści (4 wybieranych przez Sejm, 2 wybieranych przez Senat). Nowy wybór 15 sędziów do KRS doprowadził do sytuacji, w której decyzja o obsadzie aż dwudziestu jeden spośród dwudziestu pięciu osób wchodzących w skład Rady (to jest 84% składu osobowego tego organu) należy do obu izb parlamentu. Nadto w skład KRS z urzędu wchodzi Minister Sprawiedliwości i przedstawiciel Prezydenta RP. Zatem 23 z 25 członków jest ostatecznie desygnowanych przez inne władze niż władza sądownicza. W ten sposób zdeformowano wynikający z art. 10 Konstytucji RP podział i równowagę między władzą ustawodawczą, władzą wykonawczą i władzą sądowniczą, co stanowi podłoże modelu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

44. Rada to organ konstytucyjny, a sam fakt, że nie ma swego odpowiednika we wszystkich krajach UE, nie czyni możliwości dowolnego jego kształtowania, skoro ramy wyznacza ustawa zasadnicza a dodatkowe ograniczenia wynikają z powszechnych w Unii standardów co do prawa do sądu. Rada nie sprawuje władzy sądowniczej, nie jest też – z uwagi na swój skład - organem samorządu korporacyjnego, lecz organem o charakterze mieszanym. W doktrynie wyrażono stanowisko, że wykładnia językowa przepisu Konstytucji RP, w myśl którego w skład Krajowej Rady Sądownictwa wchodzi „piętnastu członków wybranych spośród sędziów” (art. 187 ust. 2 pkt 2 Konstytucji RP), byłaby kontr-konstytucyjna, jeśli rezultatem tej wykładni byłoby uznanie, że owych sędziów nie wybierają sędziowie. Oznaczałoby to, że konstruując normę konstytucyjną ignoruje się sprecyzowane w ustawie zasadniczej zadania Rady, do których należy stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów [...], a nadto pomija się jej art. 173 [Konstytucji], zgodnie z którym sądy są władzą „niezależną i odrębną od innych władz” [...].”

106. W odniesieniu do zgłaszania kandydatur, list poparcia kandydatów, wyłaniania składu KRS i nieujawniania list poparcia, Sąd Najwyższy stwierdził:

„45. Dla oceny dokonywanej przez Sąd Najwyższy w wykonaniu wiążących zapatrywań prawnych wyrażonych w wyroku TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. nie bez znaczenia pozostaje także sam proces wyłonienia członków obecnej Rady. W tej kwestii rzecz dotyka list poparcia, jakiego udzielić mieli sędziowie kandydującym. Do tej pory nie zweryfikowano, czy członkowie zostali zgłoszeni zgodnie z prawem ani kto udzielił im poparcia. Stosowne dokumenty nie zostały do tej pory ujawnione mimo wydanego w tej sprawie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 28 czerwca 2019 r., OSK 4282/18 [...]. Jak wiadomo wykonaniu orzeczenia stoi na przeszkodzie decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 29 lipca 2019 r., której wydanie zostało zainicjowane przez jednego z członków nowej KRS. Doszło więc do sytuacji, w której organ sądowy mający kontrolować administrację jest kontrolowany przez nią. Niewykonanie orzeczenia NSA uzasadnia przyjęcie domniemania, zgodnie z którym treść list poparcia dla poszczególnych kandydatów-sędziów na członków KRS potwierdza zależność zgłoszonych kandydatur od władzy ustawodawczej lub władzy wykonawczej.

46. W dalszej kolejności Sąd Najwyższy stwierdza, że faktem powszechnie znanym jest uzyskiwanie przez opinię publiczną informacji, że sędziów do Rady rekomendowali prezesi sądów rejonowych powołani przez Ministra Sprawiedliwości, zgłaszali też sędziowie zależni (podlegli) kandydatowi zajmującemu stanowisko kierownicze w sądzie wyższej instancji, sędziów do Rady zgłaszał pełnomocnik Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości przy Ministerstwie Sprawiedliwości, w końcu kandydatów zgłaszały osoby bliskie, sam kandydat zgłaszał innego kandydata, a niektórzy z wybranych członków przyszłej Rady pracowali w Ministerstwie Sprawiedliwości. Z faktów tych wynika, że to władza wykonawcza za pośrednictwem podległych sobie bezpośrednio lub pośrednio osób zgłosiła większość kandydatur sędziów-członków KRS. Tego rodzaju okoliczności towarzyszące wyłonieniu składu obecnej Rady wzbudzają u przeciętnej jednostki wątpliwości co do niezależności samej Rady od władzy wykonawczej.

47. Dodatkowo osoby składające poparcie wycofywały je w otwartym terminie do zgłoszenia kandydatury, zaś co najmniej jeden z członków nowej Rady udzielił poparcia swojej własnej kandydaturze. [...]

48. Tego rodzaju okoliczności zaprzeczają idei reprezentatywności gremium, o jakim mowa w art. 187 ust. 2 Konstytucji RP. [...]

107. Sąd Najwyższy podsumował w następujący sposób:

„60. Na podstawie łącznej oceny powyższych okoliczności Sąd Najwyższy stwierdza, że obecna Krajowa Rada Sądownictwa nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej w procedurze powoływania sędziów.”

(b)  Uchwała z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I NOZP 3/19

108. W dniu 8 stycznia 2020 r. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, w składzie siedmiu sędziów, wydała uchwałę w związku z pytaniem prawnym skierowanym przez skład trzech sędziów. Pytanie prawne pojawiło się w sprawie, w której odrzuceni kandydaci do powołania na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego złożyli odwołanie od uchwały nowej KRS, w której zaproponowano innego kandydata na to samo stanowisko, i zakwestionowali status KRS. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego stwierdziła, co następuje:

„1. Sąd Najwyższy rozpoznając odwołanie od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, bada – w granicach podstaw odwołania – czy Krajowa Rada Sądownictwa jest organem niezależnym w świetle kryteriów określonych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. i in. przeciwko Sądowi Najwyższemu, pkt. 139–144.

2. Sąd Najwyższy uchyla, w granicach zaskarżenia, uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jeżeli odwołujący się wykaże, że brak niezależności Krajowej Rady Sądownictwa miał wpływ na treść tej uchwały lub jeżeli – uwzględniając konstytucyjny zakaz badania skuteczności aktu ustrojowego powołania sędziego oraz wynikającego z niego stosunku ustrojowego – odwołujący się wykaże okoliczność określoną w pkt 125, lub łącznie okoliczności wymienione w pkt 147–151 wyroku, o którym mowa w pkt. I, wskazujące, że sąd, w składzie którego taki sędzia będzie zasiadał nie będzie niezależny i bezstronny.”

(c)  Postanowienia z 15 stycznia 2020 r. (sygn. akt III PO 8/18 i III PO 9/18)

109. W dniu 15 stycznia 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wydał dwa orzeczenia w dwóch pozostałych sprawach, w których skierowano do TSUE wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W tych sprawach dwóch sędziów Sądu Najwyższego zakwestionowało przeniesienie w stan spoczynku w związku z wejściem w życie nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, która przewidywała obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku dla urzędujących sędziów Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy zdecydował o nieprzekazaniu tych spraw do Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy uznał się niewłaściwym do rozpoznania tych spraw i przekazał je do rozpoznania Sądowi Rejonowemu. W obu postanowieniach Sąd Najwyższy podzielił ustalenia zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r. dotyczące statusu nowej KRS i Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (zob. par. 100 powyżej).

(d)  Uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r (sygn. akt BSA I-4110-1/20)

110. Uwzględniając wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r. oraz uchwałę Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2020 r., Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwrócił się do trzech połączonych Izb tego Sądu o wydanie uchwały w celu rozstrzygnięcia rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego w związku z wyrokiem TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. Wniosek dotyczył zagadnienia prawnego, czy udział w składzie sądu powszechnego, sądu wojskowego lub Sądu Najwyższego osoby powołanej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy nowelizującej z 2017 r. prowadzi do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 Konwencji lub art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

111. W dniu 23 stycznia 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (pięćdziesięciu dziewięciu sędziów) podjął uchwałę. Sąd Najwyższy odnotował, że podejmując uchwałę, wykonywał wyrok TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. Sąd Najwyższy doszedł do następujących wniosków8:

„1. Nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami [ustawy nowelizującej z 2017 r.].

2. Nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego w sądzie powszechnym albo wojskowym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami [ustawy nowelizującej z 2017 r.], jeżeli wadliwość procesu powoływania prowadzi, w konkretnych okolicznościach, do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 [Konwencji].

3. Wykładnia art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. i art. 379 § 4 k.p.c. przedstawiona w pkt 1 i 2 powyżej nie ma zastosowania do wyroków wydanych przez sądy przed dniem podjęcia niniejszej uchwały oraz wyroków, które zostaną wydane w postępowaniu toczącym się w dniu [podjęcia tej uchwały] na podstawie Kodeksu postępowania karnego przed danym składem orzekającym.

4. Punkt 1 [powyżej] ma zastosowanie do orzeczeń wydanych z udziałem sędziów Izby Dyscyplinarnej utworzonej w Sądzie Najwyższym na podstawie [ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 r.] bez względu na datę wydania tych orzeczeń.”

112. W odniesieniu do nowej KRS, Sąd Najwyższy – w zakresie istotnym dla sprawy – stwierdził:

„31. W świetle art. 179 Konstytucji RP, Prezydent RP nie powołuje na stanowisko sędziego kogokolwiek, według własnego uznania co do jego kwalifikacji i zdolności do pełnienia tej funkcji, lecz wykonuje to uprawienie na wniosek [KRS]. Złożenie przez KRS stosownego wniosku jest zatem warunkiem sine qua non skutecznego powołania. Zarazem jednak wniosek o powołanie sędziego ma pochodzić nie od kogokolwiek, lecz od organu działającego jako Krajowa Rada Sądownictwa, nie tylko ze względu na odwołanie się do pewnej nazwy, ale i sposobu jego obsadzenia oraz warunków, w jakich realizuje swoje kompetencje (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt 1 Kpt 1/08).

Ustawą nowelizującą z 2017 r. ustawodawca wygasił mandaty członków Krajowej Rady Sądownictwa, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP, wybranych w oparciu o przepisy dotychczasowe. Skrócenie kadencji sędziów, którzy zasiadali w Krajowej Radzie Sądownictwa w chwili wejścia w życie nowelizacji tłumaczono potrzebą zapewnienia wszystkim członkom Krajowej Rady Sądownictwa wspólnej kadencji, jednak znowelizowana ustawa dopuszcza sytuację, w której mandat członka Krajowej Rady Sądownictwa wygaśnie przed upływem przewidzianej czteroletniej kadencji (zob. art. 11e ust. 1 i 3, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa [z późniejszymi zmianami]), co jest sprzeczne z art. 187 ust. 3 Konstytucji RP. Argument tłumaczący zmianę został zatem przedstawiony fałszywie, a za skróceniem kadencji Rady stały inne okoliczności.

Nowych członków Krajowej Rady Sądownictwa wybrał Sejm RP, stosownie do [ustawy nowelizującej z 2017 r.], co stało w sprzeczności z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP. Zakwestionowanie na gruncie tego przepisu założenia o konieczności dokonania wyboru sędziów – członków Krajowej Rady Sądownictwa przez samych sędziów, nie pozwala wskazać organu państwa, mogącego tego wyboru dokonywać. Konstytucja nie przewiduje domniemania kompetencji na rzecz parlamentu. Po [przyjęciu ustawy nowelizującej z 2017 r.] piętnastu członków Rady, rekrutujących się spośród sędziów zostało wybranych przez Sejm RP na wspólną czteroletnią kadencję (art. 9a ust. 1 ustawy o KRS [zmienionej ustawa nowelizującą z 2017 r.]). Nie ma wśród nich przedstawicieli Sądu Najwyższego, chociaż tego wymaga art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP.

Ukształtowana przez [ustawę nowelizującą z 2017 r.] procedura wyboru sędziów do [KRS] spowodowała, że władza sądownicza utraciła wszelki wpływ na jej skład, a w ten sposób pośrednio – również w związku z nowelizacjami innych ustaw ustrojowych – także na kandydatów przedstawionych Prezydentowi w celu powołania na stanowisko sędziego sądu powszechnego, wojskowego, sędziego Sądu Najwyższego oraz sędziów sądów administracyjnych. [KRS] została zdominowana przez osoby pochodzące z wyboru politycznego większości sejmowej. Po dokonaniu wyboru 15 sędziów będących członkami [KRS] przez Sejm, aż dwadzieścia jeden spośród dwudziestu pięciu osób wchodzących w skład [KRS] pochodzi ze wskazania politycznego obu izb parlamentu. W wyniku przeprowadzenia wyborów sędziów do [KRS], sędziowie zasiadający w tym organie przestali być grupą reprezentującą sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, jak o tym stanowi art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP. Zasiadający w nim w wyniku politycznego wyboru sędziowie nie uzyskali w taki sposób mandatu do reprezentowania środowiska sędziowskiego, które to zadanie powierzone powinno być osobom cieszącym się autorytetem i niezależnością od politycznych wpływów. Spowodowało to zasadnicze osłabienie roli [KRS] jako patrona niezależności sądów i niezawisłości sędziów.”

Rozwiązania przyjęte w [ustawie nowelizującej z 2017 r.] co do wyboru sędziów do [KRS] są niezgodne z zasadą podziału władzy i równoważenia się władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), jak również z zasadą odrębności i niezależności sądów (art. 173 Konstytucji RP) i niezawisłości sędziów (art. 178 Konstytucji RP). Istotne znaczenie ma w tym kontekście zasada odrębności władzy sądowniczej. Wynika z niej to, że w ramach podziału i równoważenia się władz ingerencja władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej w funkcjonowanie władzy sądowniczej możliwa jest tylko w granicach zakreślonych w Konstytucji RP, tj. w wypadkach, w których Konstytucja RP to wprost przewiduje. W odniesieniu do Krajowej Rady Sądownictwa zasada odrębności znajduje wyraz w tym, że władza ustawodawcza i władza wykonawcza mogą wpływać na skład osobowy Krajowej Rady Sądownictwa i jej funkcjonowanie tylko w takim zakresie, w którym przewiduje to wprost Konstytucja RP (art. 187 ust. 1 pkt 1 in fine, pkt 3) i ust. 4). W efekcie władza ustawodawcza określając ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa (art. 187 ust. 4 Konstytucji RP) nie może kreować nieprzewidzianych w Konstytucji RP kompetencji dla tej władzy do wyboru członków [KRS] spośród sędziów, gdyż zakres jej kompetencji do powoływania członków [KRS] został wyznaczony przez ustrojodawcę (art. 187 ust. 1 pkt 3) Konstytucji RP).

Z kolei skrócenie kadencji dotychczasowych członków [KRS] i wybór nowych członków tego organu na podstawie [ustawy nowelizującej z 2017 r.] wywołuje zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z art. 187 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a tym samym wątpliwości co do legalności działania [KRS] oraz procedury nominacyjnej kandydatów na sędziów, w której [KRS] bierze udział.”

113. W odniesieniu do list poparcia dla kandydatów do KRS, Sąd Najwyższy zauważył:

„32. [...] Listy poparcia, którymi legitymowali się sędziowie zgłaszający swoje kandydatury do [KRS], miały być podpisane nie przez kogokolwiek, lecz przez sędziów [...]. Żądanie udzielenia informacji o osobach podpisanych na listach poparcia dla sędziów kandydujących do [KRS], w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, potwierdzone co do jego zasadności prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 4282/18, którym oddalono skargę kasacyjną Szefa Kancelarii Sejmu RP od wyroku uchylającego decyzję w części odmawiającej udzielenia tych informacji, zostało zignorowane przez Szefa Kancelarii Sejmu RP i Marszałka Sejmu, którzy odmówili wykonania prawomocnego wyroku. Ten stan trwa do dziś [...].

W przestrzeni publicznej ujawnione zostało oświadczenie wybranego na członka [KRS] sędziego [M.N.], z którego wynika, że sam podpisał swoją listę poparcia. Ujawnione też zostało oświadczenie czterech sędziów, że sędzia [M.N.] wykorzystał wycofane mu poparcie w celu kandydowania do [KRS]. Wycofanie poparcia miało miejsce na długo zanim uruchomiona została procedura weryfikacji listy i głosowania na jej podstawie, a o tej okoliczności został też powiadomiony ze stosownym wyprzedzeniem (dnia 25 stycznia 2018 r.) Marszałek Sejmu. Jeśli kandydaci do [KRS] wzajemnie podpisywali swoje listy poparcia do tego organu, to jest to okoliczność pozwalająca wnioskować o skali poparcia środowiska sędziowskiego, jakim legitymują się osoby zasiadające w [KRS].

114. W odniesieniu do wykonywania przez Prezydenta prerogatywy powoływania sędziów, Sąd Najwyższy – w zakresie istotnym dla sprawy – zauważył:

„36. Z art. 7 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w prawie, którym ich działanie jest legitymowane. Dotyczy to również Prezydenta RP, ponieważ jego akty urzędowe nie zostały wyłączone spod zakresu art. 7 Konstytucji [...]

Prezydent powołuje sędziów, nie czyni tego jednak w dowolnym momencie i według własnego uważania, lecz na podstawie wniosku złożonego przez [KRS]. Akt powołania nie może przy tym dotyczyć kogoś, kto nie został wnioskiem objęty (zob. szerzej postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., 1 Kpt 1/08).

Warunki minimalne wykonania omawianej prerogatywy przez Prezydenta RP wymagają więc, by inicjatorem jego działania był prawidłowo powołany i obsadzony organ mający status Krajowej Rady Sądownictwa. W okresie od [wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2017 r. oraz ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 r.], [KRS] nie była obsadzona w sposób wymagany przepisami Konstytucji RP, nie mogła zatem wykonywać przypisanych jej kompetencji, co Prezydent RP powinien był stwierdzić przed podjęciem decyzji o wykonaniu prerogatywy. Osoby, które wskazane zostały na listach rekomendacyjnych powstałych w wadliwej procedurze obsadzania urzędów sędziowskich nie mogą być uważane za właściwie przedstawionych Prezydentowi RP kandydatów do objęcia urzędu, którym Prezydent RP władny był powierzyć ten urząd.

Nawet przy założeniu, że wręczenie takim osobom aktów powołania czyni je formalnie powołanymi na urząd sędziego, konieczne jest dokonywanie oceny, czy i w jakim zakresie osoby te mogą wykonywać czynności jurysdykcyjne, tak by nie dochodziło przez to do naruszenia standardu bezstronności i niezależności, wymaganego od sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości.”

115. Sąd Najwyższy poczynił również następujące uwagi dotyczące wpływu politycznego na wybór członków KRS:

„38. Model postępowania o powołanie konkretnej osoby na urząd sędziego w szczególny sposób wpływa na ocenę tego, czy sąd, w którego skład wchodzi taka osoba może zostać uznany za sąd bezstronny i niezawisły w konkretnej sprawie. [...]

W tym kontekście należy podkreślić, że – jak wynika z oficjalnego oświadczenia Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu legislacyjnym w dniu 15 stycznia 2020 r. w Senacie RP – skład [KRS] został ukształtowany w ten sposób, by znalazły się w nim osoby lojalne wobec większości parlamentarnej (reprezentowanego przez Ministra Sprawiedliwości środowiska politycznego: »każde środowisko może zgłosić takich sędziów, za których bierze odpowiedzialność. Myśmy zgłosili takich sędziów, którzy naszym zdaniem byli gotowi współdziałać w ramach reformy sądownictwa« – sprawozdanie stenograficzne 3. posiedzenie Senatu RP X kadencji, 15 stycznia 2020 r.).

To powoduje, że systemowo wybory dokonywane przez [KRS] nie mają charakteru niezależnego od interesu politycznego, co rzutuje na ocenę spełnienia przez osoby powołane na wniosek [KRS] na urząd sędziego obiektywnych przesłanek bezstronności i niezawisłości. Innymi słowy: polityczne zdominowanie [KRS] powoduje, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo rozstrzygania konkursów na stanowisko sędziowskie nie według kryteriów merytorycznych, lecz lojalności politycznej lub poparcia dla sprzecznych z Konstytucją RP reform większości parlamentarnej dotyczących wymiaru sprawiedliwości [...]. Systemowo podważa to zaufanie do bezstronności osób poddanych takiemu trybowi nominacyjnemu. Istotą braku niezależności jest podporządkowanie decyzji tego organu czynnikom politycznym – w tym w szczególności władzy wykonawczej. [...]”

116. Jeśli chodzi o brak niezależności KRS, Sąd Najwyższy doszedł do następującego wniosku:

„42. […]. Sąd Najwyższy w składzie wydającym niniejszą uchwałę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r., III PO 7/18, zgodnie z którym tak ukształtowana [KRS] nie jest organem niezależnym, lecz działa jako organ podporządkowany bezpośrednio władzy politycznej. Prowadzone przez [KRS] konkursy na urząd sędziego miały i mają wobec tego charakter wadliwy, prowadzący do zasadniczej wątpliwości co do motywów występowania z wnioskiem o powołanie konkretnych osób na urząd sędziego. [...]

Stwierdzenie to jest niezależne od wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP sposobu wyboru części członków [KRS] [będących sędziami]. Ta ostatnia kwestia nie była przedmiotem wykładni Sądu Najwyższego, jakkolwiek uzasadniona jest teza, że taki, a nie inny sposób funkcjonowania [KRS] wynika z odejścia od konstytucyjnych wymagań dotyczących sposobu wyłaniania części członków tej Rady.”

3.  Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

117. W następstwie wyroku TSUE z dnia 2 marca 2021 r. (zob. par. 155–156 poniżej), w dniu 6 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyroki w pięciu sprawach (sygn. akt II GOK 2/18; II GOK 3/18; II GOK 5/18; II GOK 6/18 and II GOK 7/18) dotyczących odwołań od uchwał KRS, w przedmiocie nieprzedstawienia Prezydentowi Rzeczypospolitej wniosków o powołanie skarżących do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów izb cywilnej i karnej Sądu Najwyższego oraz przedstawienia wniosków o powołanie na te stanowiska innych kandydatów. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone uchwały KRS zarówno w części dotyczącej rekomendacji powołań innych kandydatów do powołania do Sądu Najwyższego, jak i w części dotyczącej odmowy przedstawienia wniosków o powołanie skarżących. Wszystkie wyroki zawierają podobne uzasadnienie.

118. W szczególności w wyroku z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 2/18, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obecna Krajowa Rada Sądownictwa nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej oraz władzy wykonawczej w wykonywaniu powierzonych jej funkcji. Dokonując tej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na czynnikach wskazanych przez TSUE w wyrokach z dnia 2 marca 2021 r. (pkt 131–132) i z dnia 19 listopada 2019 r. (pkt 143–144), mianowicie: 1) okoliczności, że KRS w nowym składzie została ukonstytuowana w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu; 2) okoliczności, że chociaż piętnastu członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, to obecnie są oni desygnowani przez polski organ władzy ustawodawczej; 3) występowaniu ewentualnych nieprawidłowości, jakimi mógł zostać dotknięty proces powoływania niektórych członków KRS w nowym składzie; 4) sposobie, w jaki organ ten wypełnia swoje konstytucyjne zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął – podobnie jak TSUE w ww. wyrokach – że zbieg tych czynników, w połączeniu z okolicznościami, w jakich ukonstytuowała się KRS, może prowadzić do powzięcia wątpliwości co do jej niezależności, nawet jeżeli taki wniosek nie nasuwałby się, gdyby czynniki te były rozpatrywane oddzielnie.

119. Odpowiednie fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GOK 2/18 brzmią następująco:

„7,6. […]. W związku z tym, że wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 2 marca 2021 r. oraz z dnia 19 listopada 2019 r. wydane zostały przy uwzględnieniu tożsamych ram prawnych, [...] to ocena znaczenia wskazanych czynników dla niezależności KRS siłą rzeczy nie może nie uwzględniać powszechnie znanych okoliczności i faktów związanych z kreowaniem Krajowej Rady Sądownictwa w nowym składzie oraz z jej działalnością, w tym źródeł wiedzy o tych okolicznościach i faktach, które stanowiły podstawę ustaleń w sprawie III PO 7/18 rozstrzyganej przez Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. Ustalenia te Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w całości za własne (zob. pkt 40 – 60 uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego).

Naczelny Sąd Administracyjny, w całości i bez jakichkolwiek zastrzeżeń podziela również ocenę znaczenia tych okoliczności oraz faktów dla niezależności Krajowej Rady Sądownictwa [...]. Uzasadnia ona [ta ocena] twierdzenie, że obecna Krajowa Rada Sądownictwa nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej oraz władzy wykonawczej w procedurze powoływania sędziów.

W tej mierze podkreślić należy również znaczenie tej okoliczności, że aktualnie w składzie KRS jest 14 reprezentantów sędziów sądów powszechnych, a nie są w nim reprezentowani sędziowie Sądu Najwyższego oraz sędziowie sądów administracyjnych, jak bezwzględnie wymaga tego art. 187 pkt 2 Konstytucji RP, którego nie można przestrzegać tylko w miarę możliwości, jak stanowi o tym art. 9a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

Ponadto, wśród sędziów-członków KRS, to jest wśród sędziów sądów powszechnych [...], są (a na pewno byli w dacie podejmowania uchwały stanowiącej przedmiot kontroli) prezesi oraz wiceprezesi sądów powszechnych powołani przez władzę wykonawczą w miejsce wcześniej przez tą władzę odwołanych. Prowadzi do wniosku o ścisłym funkcjonalnym podporządkowaniu tych członków Rady władzy wykonawczej, która na jej forum jest reprezentowana przez Ministra Sprawiedliwości, przez co podporządkowanie to ma również charakter instytucjonalny. […].

Segment władzy wykonawczej, ale również i władzy ustawodawczej – a to zważywszy na swoistą fuzję tych władz wynikającą z logiki przyjętego systemu rządów – a więc władze, które ze swej natury mają charakter polityczny, istotnie zyskują więc na znaczeniu oraz wpływie w organie, którego podstawową funkcją jest strzeżenie niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Wnioskować o tym można i należy również na tej podstawie, że 23 z 25 członków KRS jest desygnowanych do jej składu przez inne władze, niż władza sądownicza. Przy tym, zasady wyboru przez Sejm 15 sędziów do KRS trzeba uznać za dalece odbiegające od respektowania zasady reprezentatywności, skoro ich wybór, nie dość, że dokonywany jest przez pierwszą izbę parlamentu (Sejm), to może następować – abstrahując od tego, że spośród kandydatów zgłaszanych przez grupę 2.000 obywateli [...] – również spośród kandydatów zgłaszanych przez grupę 25 sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku. Tak określone kwantytatywne kryterium skuteczności zgłoszenia kandydatury nie stanowi miarodajnego kryterium oceny reprezentatywności kandydata zwłaszcza, gdy zestawić je z liczbą czynnych sędziów, a ponadto gdy zestawić je z praktyką oceny jego spełniania. Ta bowiem, dopuszczała udzielanie poparcia własnej kandydaturze, wzajemne popieranie się kandydatów, czy też nawet – w skrajnym przypadku – wykorzystywanie, jako udzielonego, poparcia które zostało (skutecznie) wycofane przez sędziów pierwotnie wspierających [...] kandydaturę.

Zasady i tryb kreowania składu personalnego KRS wyraźnie więc były motywowane intencją poddania jej swoistego rodzaju kurateli władzy wykonawczej, a więc tym samym większości parlamentarnej, co w kontekście trybu wyboru członków KRS oraz wymaganej do tego większości, a także w relacji do wskazanego funkcjonalnego oraz instytucjonalnego podporządkowania Rady akcentuje również znaczenie czynnika (politycznej) lojalności kandydatów wobec podmiotu dokonującego wyboru. Znajduje to swoje potwierdzenie w [...] treści wypowiedzi [Ministra Sprawiedliwości] odnotowanej w druku sprawozdania stenograficznego z 3 posiedzenia Senatu RP X Kadencji z dnia 15 stycznia 2020 r. – »każde środowisko może zgłosić takich sędziów, za których bierze odpowiedzialność. Myśmy zgłosili takich sędziów, którzy naszym zdaniem byli gotowi współdziałać w ramach reformy sądownictwa«.

Tak kształtowany skład KRS niweczy więc tym samym możliwość efektywnego realizowania przez nią jej podstawowej funkcji, a mianowicie strzeżenia niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

[…]. Brak jest również stanowiska [...] Krajowej Rady Sądownictwa, z którego mogłoby wynikać, że jako konstytucyjny organ powołany do stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, respektuje ona stanowiska krajowych oraz europejskich instytucji i organów akcentujących znaczenie zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów w relacji do sytuacji wprost wskazujących na to, iż doznają one istotnego uszczerbku, czy też, że sprzeciwia się tego rodzaju sytuacjom, w tym zwłaszcza działaniom nieuwzględniającym konsekwencji prawnych wynikających z postanowienia Trybunału Sprawiedliwości z dnia 8 kwietnia 2020 r. w sprawie C – 791/19 R. Dowodem jej abdykacji w tym zakresie – postawa Rady pozostaje bowiem w jaskrawej wręcz opozycji do obowiązków oraz funkcji powierzonych jej przez ustrojodawcę – jest niewątpliwie i ta okoliczność, że Krajowa Rada Sądownictwa we wrześniu 2018 r. została zawieszona w prawach członka Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa. […].

W świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione trzeba więc uznać twierdzenie, że obecna Krajowa Rada Sądownictwa nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy wykonawczej i władzy ustawodawczej w procedurze powoływania sędziów. Stopień jej zależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu powierzonych jej zadań jest zaś na tyle wysoki, że nie może on być bez znaczenia dla oceny odnośnie do spełniania przez wyłonionych przez nią sędziów obiektywnych wymogów (przesłanek) niezawisłości i bezstronności wynikających z art. 47 Karty Praw Podstawowych.”

II.  PRAWO MIĘDZYNARODOWE I PRAKTYKA

A.  Konwencja wiedeńska o prawie traktatów

120. Artykuł 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r. – w zakresie istotnym dla sprawy – stanowi:

Prawo wewnętrzne a przestrzeganie traktatów

„Strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu.[...]

B.  Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej

121. Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej w swojej opinii doradczej z dnia 4 lutego 1932 r. w sprawie traktowania obywateli polskich i innych osób polskiego pochodzenia lub posługujących się polską mową na terytorium Gdańska (PCIJ, Seria A/B, nr 44) – w zakresie istotnym dla sprawy – stwierdził:

„[62] Należy jednak zauważyć, że o ile z jednej strony, zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami, państwo nie może powoływać się wobec innego państwa na postanowienia jego konstytucji, lecz jedynie na prawo międzynarodowe i należycie przyjęte zobowiązania międzynarodowe, o tyle z drugiej strony i odwrotnie, państwo nie może powoływać się wobec innego państwa na własną konstytucję w celu uchylenia się od obowiązków ciążących na nim na mocy prawa międzynarodowego lub obowiązujących traktatów [...].”

C.  Organizacja Narodów Zjednoczonych

122. Specjalny Sprawozdawca ONZ ds. Niezależności Sędziów i Prawników, Diego García-Sayán odbył oficjalną wizytę w Polsce w dniach 23–27 października 2017 r. Jego sprawozdanie z wizyty w Polsce, wydane w dniu 5 kwietnia 2018 r., zawiera następujące ustalenia dotyczące KRS – przytoczone w zakresie istotnym dla sprawy:

„68. […]. Zgodnie z nową procedurą wyboru 21 członków Rady zostanie mianowanych przez władzę ustawodawczą, a 1 – przez władzę wykonawczą. Fakt, że sędziowie nie będą już odgrywać decydującej roli w powoływaniu 15 członków Rady będących sędziami, stawia nową metodę wyboru w sprzeczności z odpowiednimi normami międzynarodowymi i regionalnymi. W tym kontekście Specjalny Sprawozdawca zauważa, że chociaż Krajowa Rada Sądownictwa nie jest sama w sobie organem władzy sądowniczej i nie pełni funkcji sądowniczych, jej rola jako organu chroniącego niezawisłość sądownictwa w Polsce wymaga niezależności i bezstronności w stosunku do organów władzy wykonawczej i władzy ustawodawczej [...].

70. Nowa ustawa stanowi również, że mandat wszystkich członków Krajowej Rady Sądownictwa wygasa z chwilą wyboru nowych członków. To wcześniejsze wygaśnięcie mandatu, o którym decyduje władza ustawodawcza, to dodatkowa ingerencja w niezależność Rady oraz naruszenie zasad podziału władzy i ochrony kadencji. Wdrożenie nowej ustawy w połączeniu z wcześniejszym wygaśnięciem mandatu wszystkich członków Rady wybranych spośród sędziów doprowadzi do utworzenia „nowej” Krajowej Rady Sądownictwa, w której dominować będą nominacje polityczne, z naruszeniem istniejących standardów niezależności sądownictwa i podziału władzy.”

123. W dniu 2 maja 2018 r. Specjalny Sprawozdawca ONZ ds. Niezależności Sędziów i Prawników opublikował sprawozdanie na temat „rad sądownictwa”. Specjalny Sprawozdawca sformułował następujące zalecenia – przytoczone w zakresie istotnym dla sprawy:

„Powoływanie rad sądownictwa

92. Aby zagwarantować ich niezależność od władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz zapewnić skuteczną samorządność sądownictwa, rady sądownictwa należy powoływać w konstytucji – co dotyczy państw mających konstytucję pisaną – lub w równoważnej ustawie zasadniczej lub akcie konstytucyjnym – co dotyczy pozostałych państw. Konstytucja lub równoważna jej ustawa zasadnicza powinny zawierać szczegółowe przepisy dotyczące powołania takiego organu, jego składu i funkcji, a także gwarantować autonomię rady wobec władzy wykonawczej i ustawodawczej.”

D.  Rada Europy

1.  Komitet Ministrów

(a)  Rekomendacja CM/Rec (2010)12

124. Odpowiednie fragmenty załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów CM/Rec (2010)12 dla państw członkowskich dotyczącej sędziów i ich: niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności, przyjętej w dniu 17 listopada 2010 r., stanowią:

„ Rozdział I – Kwestie ogólne

[…].

4. Niezawisłość poszczególnych sędziów zagwarantowana jest niezależnością całego sądownictwa. Jest to fundamentalną zasadą państwa prawa.

Rozdział IV – Rady sądownictwa

26. Rady sądownictwa są ciałami niezależnymi, konstytucyjnymi lub utworzonymi na podstawie prawa, mającymi na celu zagwarantowanie niezawisłości sędziów i promocję sprawnego działania wymiaru sprawiedliwości.

27. Co najmniej połowę składu rady sądownictwa powinni stanowić sędziowie, wybrani przez sędziów spośród sędziów wszystkich szczebli sądów, z poszanowaniem zasady pluralizmu wewnątrz wymiaru sprawiedliwości.

[…].

Rozdział VI – Status sędziego

Wybór i kariera

[…].

46. Organ podejmujący decyzje o nominacji powinien być niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Aby zagwarantować jego niezależność, co najmniej połowa z jego członków powinna być sędziami wybieranymi przez ich przedstawicieli.

47. Jednakże gdy konstytucja lub inne akty przewidują, iż głowa państwa, rząd, władza ustawodawcza podejmują decyzje w sprawie mianowania i kariery sędziowskiej, wtedy niezależny i właściwy organ wewnątrz władzy sądowniczej (z poszanowaniem regulacji dotyczących Rad Sądownictwa z rozdziału IV) powinien być upoważniony do wydawania rekomendacji, których nominujący sędziów podmiot musi przestrzegać.”

(b)  Plan działania Rady Europy w zakresie wzmocnienia niezależności i bezstronności sądownictwa

125. Na 1253 posiedzeniu zastępców ministrów w dniu 13 kwietnia 2016 r., Komitet Ministrów przyjął Plan działania w zakresie wzmocnienia niezależności i bezstronności sądownictwa. Odpowiednie fragmenty brzmią następująco:

„ Linia działania 1

Ochrona i wzmacnianie pozycji sądownictwa w jego stosunkach z władzą wykonawczą i ustawodawczą

Działanie 1.1 Zapewnienie niezależnego i skutecznego działania rad sądownictwa lub innych odpowiednich organów zarządzania w sądownictwie

Działania naprawcze państw członkowskich

Należy podjąć środki w celu odpolitycznienia procesu wyboru lub mianowania członków rad sądownictwa, jeśli takie istnieją, lub innych odpowiednich organów zarządzania w sądownictwie. Członkowie nie powinni reprezentować frakcji politycznych ani być politycznie zaangażowani przy wykonywaniu swoich funkcji. Nie powinni one także ulegać wpływom politycznym ani być podatni na takie wpływy ze strony władzy wykonawczej lub ustawodawczej.

Środki takie mogą obejmować przepisy dotyczące minimalnej liczby członków będących sędziami i procedur ich wyboru przez sędziów (co najmniej połowa, nie uwzględniając członków z urzędu) lub maksymalnej liczby członków niebędących sędziami (oraz sposobu ich wyboru lub powoływania) i jednocześnie gwarantujące, by większość lub co najmniej połowę członków rady sądownictwa stanowili sędziowie reprezentujący wszystkie szczeble sądownictwa; przepisy dotyczące minimalnego stażu pracy na stanowisku sędziego; przepisy dotyczące zapewnienia równości płci i reprezentacji całego społeczeństwa oraz przepisy dotyczące nieskazitelności charakteru i nieposzlakowanej opinii.

Członkowie inni niż powoływani lub wybierani przez sędziów, nie powinni reprezentować władzy wykonawczej ani ustawodawczej, lecz powinni być powoływani na podstawie osobistych kompetencji i we własnym imieniu. Pożądane jest, aby w skład rady sądownictwa nie wchodziły osoby, które pełnią swoją funkcję de facto z racji pełnienia urzędu w ramach władzy wykonawczej lub stanowiska w organach władzy ustawodawczej.

Przepisy regulujące skład rad sądownictwa lub innych odpowiednich organów zarządzania w sądownictwie oraz sposób prowadzenia przez nie działalności powinny być przejrzyste oraz gwarantować przewidywalność. To samo dotyczy procesu wyboru, powoływania i awansowania sędziów. Szczególne znaczenie w tym względzie mają przepisy mające na celu zapobieżenie niewłaściwej ingerencji władzy wykonawczej lub ustawodawczej.

Zmiany ram prawnych funkcjonowania rad sądownictwa nie powinny prowadzić do wcześniejszego wygaśnięcia mandatu osób wybranych do poprzedniego składu, z wyjątkiem sytuacji, gdy zmiana ram prawnych ma na celu wzmocnienie niezależności składu rady.”

2.  Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy

126. Zgromadzenie Parlamentarne w treści rezolucji z dnia 11 października 2017 r. w sprawie nowych zagrożeń dla praworządności w niektórych państwach członkowskich Rady Europy (rezolucja 2188 (2017)) wyraziło zaniepokojenie wydarzeniami w Polsce, które stanowią zagrożenie dla poszanowania praworządności, a zwłaszcza niezależności sądów i zasady podziału władzy. Zgromadzenie wezwało polskie władze m.in. do powstrzymania się od nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w sposób, który skutkowałby zmianą procedury powoływania sędziów na członków Rady i który ustanawiałby kontrolę polityczną nad procesem powoływania sędziów na członków. Ponadto Zgromadzenie wezwało polskie władze do powstrzymania się od wprowadzenia przepisów prawa, które skutkowałyby wygaśnięciem kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów.

127. W dniu 28 stycznia 2020 r. Zgromadzenie Parlamentarne podjęło decyzję o wszczęciu wobec Polski procedury monitorującej. W przyjętej w tym samym dniu rezolucji zatytułowanej „Funkcjonowanie demokratycznych instytucji w Polsce” (2316 (2020)) Zgromadzenie stwierdziło, co następuje:

„7. Zgromadzenie wyraża uznanie dla pomocy udzielonej przez Radę Europy w celu zapewnienia, że reforma wymiaru sprawiedliwości w Polsce zostanie opracowana i wdrożona zgodnie z normami europejskimi i zasadami praworządności, tak aby osiągnąć założone cele. Stwierdza jednak, że liczne zalecenia Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo i innych organów Rady Europy nie zostały wdrożone ani uwzględnione przez władze. […]. Zgromadzenie wzywa zatem władze do ponownego przeanalizowania całego pakietu reform sądownictwa oraz do zmiany odpowiednich przepisów i praktyki zgodnie z zaleceniami Rady Europy, w szczególności w odniesieniu do: […].

7,2. reformy Krajowej Rady Sądownictwa, Zgromadzenie wyraża swoje zaniepokojenie faktem, że wbrew europejskim standardom praworządności, 15 sędziów będących członkami Krajowej Rady Sądownictwa nie jest już wybieranych przez sędziów, lecz przez polski parlament. Jest to sprzeczne z zasadą podziału władzy i niezależności sądownictwa. W rezultacie Krajowa Rada Sądownictwa nie może być już uznawana za niezależny, samorządny organ władzy sądowniczej. W związku z tym Zgromadzenie wzywa władze do przywrócenia bezpośredniego wyboru sędziów będących członkami Krajowej Rady Sądownictwa przez sędziów; [...]

128. W dniu 26 stycznia 2021 r. Zgromadzenie Parlamentarne przyjęło rezolucję zatytułowaną „Sędziowie w Polsce i w Republice Mołdawii muszą zachować niezawisłość” (2359 (2021)). Zgromadzenie, odnosząc się do obaw wyrażonych w Rezolucji 2316 (2020), zauważyło, że „biorąc pod uwagę obecny skład Krajowej Rady Sądownictwa oraz wyrok wydany przez TSUE w dniu 19 listopada 2019 r., KRS nie może być dłużej postrzegana jako organ autonomiczny, niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej”. Ponadto Zgromadzenie wezwało władze polskie m.i.n. do „przywrócenia poprzedniego systemu wyboru sędziów do KRS lub przyjęcia reformy wymiaru sprawiedliwości, która skutecznie zapewniłaby jego autonomię od władzy politycznej”.

3.  Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka)

129. Komisja Wenecka w swoim Sprawozdaniu w sprawie niezależności systemu sądownictwa, Część I: Niezawisłość sędziów, przyjętym na 82. sesji plenarnej (Wenecja, 12–13 marca 2010 r., CDL-AD(2010)004) zauważyła, że:

„32. Podsumowując, Komisja Wenecka jest zdania, że decydujący wpływ na decyzje dotyczące powoływania i kariery sędziów ma niezależna rada sądownictwa, co jest właściwą metodą zagwarantowania niezależności sądownictwa. Ze względu na bogactwo kultury prawnej w Europie, która jest cenna i powinna być chroniona, nie istnieje jeden model, który miałby zastosowanie do wszystkich krajów. Szanując tę różnorodność systemów prawnych, Komisja Wenecka zaleca, aby państwa – które jeszcze nie tego nie uczyniły – utworzyły niezależną radę sądownictwa lub podobny organ. W każdym przypadku taka rada powinna mieć pluralistyczny skład, w którym znaczną część – jeśli nie większość – członków stanowią sędziowie. Sędziowie ci, z wyjątkiem członków z urzędu, powinni być wybierani lub powoływani przez sędziów."

130. Komisja Wenecka w swojej opinii na temat projektu zmian do ustawy organicznej o sądach powszechnych Gruzji, przyjętej na 94. sesji plenarnej (Wenecja, 8–9 marca 2013 r., CDL-AD(2013)007), zajęła się m .in. proponowaną reformą Wysokiej Rady Sądownictwa. Odpowiednie fragmenty opinii brzmią następująco:

„ V. Przepisy przejściowe – zakończenie działalności obecnej Wysokiej Rady Sprawiedliwości Gruzji.

67. Artykuł 3 ust. 2 noweli przewiduje, że z chwilą uchwalenia ustawy „wygasają mandaty członków Wysokiej Rady Sprawiedliwości, z wyjątkiem mandatu prezesa Sądu Najwyższego”.

68. Podczas wizyty zwolennicy tego rozwiązania wyjaśnili delegacji Komisji Weneckiej, że chcą je wprowadzić, ponieważ uważają, że obecny skład Wysokiej Rady Sprawiedliwości jest na tyle wadliwy, że jakąkolwiek sensowną reformę sądownictwa można przeprowadzić jedynie poprzez całkowite odnowienie składu Rady.

69. Komisja przypomina, że ważną funkcją rad sądownictwa jest ochrona sędziów przed wpływami politycznymi. Dlatego też dopuszczenie do całkowitej wymiany składu rady sądownictwa po wyborach parlamentarnych byłoby działaniem niekonsekwentnym.

70. Ustawa organiczna przewiduje czteroletnią kadencję. Taka kadencja nie wydaje się mieć podstaw konstytucyjnych. Zarówno obowiązująca ustawa, jak i projekt zmian zawierają enumeratywną listę przyczyn przedterminowego wygaśnięcia mandatu członków Wysokiej Rady Sprawiedliwości. Żadna z nich nie zawiera norm, które wyraźnie przewidują lub mogą być rozumiane w taki sposób, że dopuszcza się wygaszenie mandatu członków Wysokiej Rady Sprawiedliwości, gdy zmieni się procedura ich powoływania.

71. Komisja Wenecka jest zdania, że Parlament, korzystając ze swoich uprawnień legislacyjnych w celu zaprojektowania przyszłego ustroju i działalności sądownictwa, powinien powstrzymać się od przyjmowania środków, które zagrażałyby ciągłości członkostwa w Wysokiej Radzie Sprawiedliwości.

72. Przedwczesne usunięcie wszystkich członków Rady stworzyłoby precedens, na podstawie którego każdy kolejny rząd lub nowy Parlament, który nie zaakceptowałby składu Rady lub członkostwa w niej, mógłby zakończyć jej istnienie i zastąpić ją nową Radą [przypis pominięty]. W wielu okolicznościach taka zmiana, zwłaszcza przeprowadzona z niewielkim wyprzedzeniem, mogłaby wzbudzić podejrzenie, że jej intencją jest wywarcie wpływu na sprawy rozpatrywane przez Radę. Chociaż Komisja została poinformowana, że w Gruzji nie toczą się żadne sprawy, wszelkie takie zmiany należy traktować z zaniepokojeniem.

[…].

74. Komisja zdaje sobie sprawę z dylematu, przed jakim stoją władze gruzińskie. Jakkolwiek skład obecnej Wysokiej Rady Sprawiedliwości wydaje się niezadowalający, Komisja Wenecka zaleca, by jej członkowie dokończyli swój mandat. Wydaje się jednak możliwe zastosowanie środków przejściowych, które zbliżyłyby obecną Radę do przyszłego sposobu ustalania składu [...].”

131. Odpowiednie fragmenty Listy kontrolnej dotyczącej praworządności (CDL–AD(2016)007), przyjętej przez Komisję Wenecką na 106. Sesji Plenarnej (Wenecja, 11–12 marca 2016 r.)9 brzmią, jak następuje:

„81. »Decydujący wpływ na decyzje dotyczące powoływania i kariery sędziów ma niezależna rada sądownictwa, co jest właściwą metodą zagwarantowania niezależności sądownictwa.« W każdym przypadku taka rada »powinna mieć pluralistyczny skład, w którym znaczną część – jeśli nie większość – członków stanowią sędziowie.« [przypis pominięty]. Jest to najskuteczniejszy sposób na zapewnienie niezależności decyzji dotyczących wyboru i kariery sędziów od rządu i administracji. [przypis pominięty]. Mogą jednak istnieć inne możliwe do zaakceptowania sposoby powoływania niezależnego korpusu sędziowskiego.

82. Przyznanie funkcji władzy wykonawczej jest dopuszczalne tylko w państwach, w których kompetencje te są ograniczone przez kulturę i tradycje prawne ukształtowane w ciągu długiego czasu, natomiast zaangażowanie Parlamentu niesie ze sobą ryzyko upolitycznienia [przypis pominięty]. Angażowanie wyłącznie sędziów niesie ze sobą ryzyko powstania wrażenia dbania o własny interes, protekcji i kumoterstwa. Jeśli chodzi o skład rady sądownictwa, należy unikać zarówno upolitycznienia, jak i korporacjonizmu [przypis pominięty]. Należy znaleźć odpowiednią równowagę między sędziami a członkami spoza sądownictwa [przypis pominięty]. Zaangażowanie innych gałęzi władzy nie może stwarzać zagrożenia nadmierną presją na członków Rady i całe sądownictwo. [przypis pominięty].”

132. Komisja Wenecka w opinii dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, projektu ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym zgłoszonego przez Prezydenta RP oraz ustawy o ustroju sądów powszechnych, którą przyjęła na 113. sesji plenarnej (Wenecja, 8–9 grudnia 2017 r., CDL-AD(2017)031), zauważyła, w zakresie w jakim jest to istotne:

„17. W ostatnich dziesięcioleciach w wielu nowych demokracjach europejskich powstały rady sądownictwa – organy złożone, których zadaniem jest powoływanie, szkolenie, awansowanie i dyscyplinowanie sędziów. Główną funkcją takiego organu jest zapewnienie rozliczalności władzy sądowniczej, przy jednoczesnym zachowaniu jej niezależności [przypis pominięty]. Dokładny skład rad sądownictwa jest różny, ale powszechnie przyjmuje się, że co najmniej połowę członków rady powinni stanowić sędziowie wybrani przez sędziów [przypis pominięty]. Komisja Wenecka przypomina o swoim stanowisku wyrażonym w liście kontrolnej dotyczącej praworządności, w sprawozdaniu na temat nominacji sędziowskich oraz w sprawozdaniu na temat niezależności systemu sądownictwa (część I: Niezawisłość sędziów), zgodnie z którym „znaczna część lub większość członków Rady Sądownictwa powinna być wybierana przez samych sędziów” [przypis pominięty].

18. „Element demokratyczny” w takich radach jest zwykle reprezentowany przez członków spoza sądownictwa, wybieranych przez parlament lub powoływanych w inny sposób. Natomiast członkowie będący sędziami są wybierani przez innych sędziów i nie mają silnych powiązań politycznych [przypisy pominięte]. Dlatego też obecny skład polskiej KRS jest pod tym względem zgodny z tym obowiązującym standardem europejskim.

[…].

24. Prezydencki projekt pozostaje sprzeczny ze standardami europejskimi (jeśli chodzi o te państwa, w których funkcjonuje rada sądownictwa), ponieważ 15 sędziów-członków nie jest wybieranych przez sędziów, ale otrzymuje mandaty od parlamentu. Biorąc pod uwagę, że sześciu innych członków KRS to parlamentarzyści, zaś czterej pozostali to członkowie z urzędu lub mianowani przez Prezydenta Rzeczypospolitej [...], proponowana reforma doprowadzi do zdominowania KRS przez nominatów politycznych. Nawet jeśli wybranych zostanie kilku „kandydatów mniejszości”, ich wybór przez Parlament nieuchronnie doprowadzi do zwiększenia politycznego wpływu na skład KRS, a to z kolei będzie miało bezpośredni wpływ na pracę tego organu, który stanie się bardziej upolityczniony w swoim podejściu.

[…].

2. Wcześniejsze wygaśnięcie mandatu obecnych członków KRS

28. Artykuł 6 projektu ustawy przewiduje wcześniejsze wygaśnięcie mandatu wszystkich członków KRS będących sędziami, z chwilą wyboru nowych członków. Zgodnie z Memorandum [władz polskich] środek ten jest wymagany na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. [przypis pominięty]. W wyroku tym Trybunał orzekł w szczególności, że kadencja wszystkich członków KRS wybieranych spośród sędziów powinna być jednakowa. Projekt ustawy, zaproponowany przez Prezydenta, w art. 1 (nowy art. 9a ust. 1) stanowi o „wspólnej kadencji” członków KRS wybieranych spośród sędziów. Oznacza to, że wszystkie mandaty będą rozpoczynać się i wygasać jednocześnie, a skład KRS powinien być w pełni odnawiany co 4 lata.

29. Sam pomysł „wspólnej kadencji” jest przedmiotem krytyki. Przesunięte kadencje są powszechną cechą organów kolegialnych w Europie. Pomagają one zachować pamięć instytucjonalną i ciągłość działania takich organów. Ponadto przyczyniają się one do wewnętrznego pluralizmu, a tym samym do niezależności tych organów: tam, gdzie pracują obok siebie członkowie wybrani za różnych kadencji Parlamentu, są większe szanse, że będą oni reprezentować różne orientacje polityczne. Natomiast jednoczesna wymiana wszystkich członków może doprowadzić do powstania jednolitej politycznie KRS [przypis pominięty].

30. Jednak nawet zakładając, że „wspólna kadencja” znajduje uzasadnienie polityczne, cel ten można osiągnąć w inny sposób, nie zakłócając kadencji obecnych członków. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wzywa do jednoczesnego usunięcia wszystkich obecnie urzędujących członków wybranych spośród sędziów. Obecnie urzędujący członkowie KRS wybrani spośród sędziów mogą pozostać na swoich stanowiskach do czasu wygaśnięcia ich pierwotnego mandatu, natomiast nowi członkowie (tj. wybrani zgodnie z nowymi zasadami) mogą być wybierani na krótszy okres, co gwarantuje, że w pewnym momencie w przyszłości cały skład KRS zostanie jednocześnie odnowiony [przypis pominięty]. Takie rozwiązanie nie tylko zapewni członkom nieusuwalność, ale także lepiej zagwarantuje ciągłość instytucjonalną organu [przypis pominięty].

31. Podsumowując, proponowana zmiana sposobu powoływania 15 członków KRS spośród sędziów, w połączeniu z ich natychmiastowym zastąpieniem, osłabi niezależność Rady wobec większości parlamentarnej. Na tle innych reform w obszarze sądownictwa [...] środek ten przyczynia się do osłabienia niezależności wymiaru sprawiedliwości jako całości. Dlatego Komisja Wenecka wzywa władze polskie do odstąpienia od tego projektu i utrzymania obecnego systemu, który łączy wybór członków spoza sądownictwa przez Parlament z wyborem sędziów-członków KRS przez samych sędziów.

[…].

IV. Wnioski

128. Oficjalnie deklarowanym celem zmian z 2017 r. (zarówno tych przyjętych, jak i tych, które są przedmiotem dyskusji) jest wzmocnienie demokratycznej kontroli nad polskim sądownictwem. Komisja Wenecka zawsze twierdziła, że sądownictwo nie powinno być całkowicie samorządną korporacją, ale powinno odpowiadać przed społeczeństwem. Mechanizmy rozliczalności nie powinny jednak naruszać niezawisłości sędziów i niezależności organów zarządzania w sądownictwie. Sądownictwo powinno być odizolowane od szybko zmieniających się prądów politycznych. Sądy często muszą rozstrzygać konflikty między prawami jednostki a państwem, a takie relacje są zagrożone, kiedy państwo przejmuje kontrolę nad funkcjami sądowniczymi.

129. Komisja Wenecka przeanalizowała ustawę o sądach powszechnych, projekt ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz projekt ustawy o Sądzie Najwyższym, przedstawione przez Prezydenta Rzeczypospolitej. Doszła do wniosku, że zarówno ta ustawa, jak i przedłożone projekty ustaw, zwłaszcza rozpatrywane łącznie oraz w kontekście ustawy o prokuraturze z 2016 r., umożliwiają władzy ustawodawczej i wykonawczej poważne i rozległe ingerowanie w wymiar sprawiedliwości, a tym samym stanowią poważne zagrożenie dla niezależności sądów jako kluczowego elementu rządów prawa.

130. Kilka kluczowych aspektów reformy budzi szczególne obawy i wymaga następujących zaleceń:

A. Prezydencki projekt ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa

Wybór 15 członków Krajowej Rady Sądownictwa spośród sędziów przez Sejm w połączeniu z natychmiastowym zastąpieniem jej obecnych członków będzie skutkować daleko idącym upolitycznieniem tego organu. Komisja Wenecka zaleca, aby sędziowie-członkowie Rady byli wybierani przez ich przedstawicieli, jak przewiduje obecna ustawa.”

133. W dniu 18 czerwca 2020 r. Komisja Wenecka zatwierdziła w drodze procedury pisemnej zastępującej 123. sesję plenarną, swoją i Dyrekcji Generalnej Praw Człowieka i Praworządności (DGI) Rady Europy wspólną pilną opinię (CDL-AD(2020)017) w sprawie zmian w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawie o Sądzie Najwyższym oraz w niektórych innych ustawach. Odpowiednie fragmenty opinii brzmią następująco:

„ A. Reforma sądownictwa z 2017 r. - zarys

8. Deklarowanym celem reformy z 2017 r. było wzmocnienie demokratycznej rozliczalności polskiego sądownictwa. W opinii z 2017 r. Komisja Wenecka stwierdziła jednak, że reforma ta zagroziła niezależności sądownictwa i „umożliwiła władzy ustawodawczej i wykonawczej poważne i rozległe ingerowanie w wymiar sprawiedliwości” (par. 129 opinii z 2017 r.) [przypis pominięty]. W wyniku reformy z 2017 r:

• środowisko sędziowskie w Polsce utraciło możliwość delegowania przedstawicieli do KRS, a tym samym wpływ na rekrutację i awansowanie sędziów. Przed reformą z 2017 r. 15 (z 25) członków KRS było sędziami wybieranymi przez ich przedstawicieli. Od reformy z 2017 r. członkowie ci są wybierani przez Parlament. Środek ten, w połączeniu z niezwłocznym zastąpieniem na początku 2018 r. wszystkich członków powołanych na starych zasadach, doprowadził do daleko idącego upolitycznienia KRS;

[…].

9. Należy podkreślić, że Komisja Wenecka nigdy nie opowiadała się za samorządnym sądownictwem jako ogólnym standardem i że jest w pełni świadoma różnorodności systemów prawnych w Europie pod tym względem. Istnieją państwa demokratyczne, w których sądownictwo jest niezależne, mimo że nominacji sędziowskich dokonuje władza wykonawcza. Niemniej jednak Komisja Wenecka zawsze z zadowoleniem przyjmowała fakt, że praktycznie wszystkie nowe demokracje, w których w niedawnej historii sądownictwo było podporządkowane innym gałęziom władzy, powołały rady sądownictwa [przypis pominięty]. Takie rady umożliwiają środowisku sędziowskiemu wnoszenie znaczącego wkładu w decyzje dotyczące sędziów [przypis pominięty]. Takiego wyboru dokonało polskie Zgromadzenie Narodowe, co znajduje odzwierciedlenie w art. 186 Konstytucji RP, który stanowi, że „Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów”, a także w art. 187, który stanowi, że piętnastu członków Rady jest wybieranych „spośród sędziów”.

10. Jednoczesne i drastyczne zmniejszenie zaangażowania sędziów w prace [KRS], obsadzenie nowych izb Sądu Najwyższego nowo powołanymi sędziami, masowa wymiana prezesów sądów, w połączeniu z istotnym zwiększeniem uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej i Ministra Sprawiedliwości/Prokuratora Generalnego – a to był efekt reformy z 2017 r. – było niepokojące i prowadziło do wniosku, że reforma z 2017 r. w istotny sposób ograniczyła niezależność polskiego sądownictwa wobec rządu i rządzącej większości w parlamencie.

[…].

61. […]. W celu uniknięcia dalszego pogłębiania kryzysu Komisja Wenecka zachęca polskiego ustawodawcę do poważnego rozważenia wdrożenia głównych zaleceń zawartych w opinii Komisji Weneckiej z [grudnia] 2017 r., a mianowicie:

• przywrócenia wyboru 15 sędziów-członków KRS nie przez Parlament, lecz przez przedstawicieli ich zawodu;

[…].

• przywrócenia uprawnień środowiska sędziowskiego w kwestiach powoływania, awansowania i złożenia z urzędu sędziów [...].”

4.  Komisarz Praw Człowieka Rady Europy

134. W dniach 11–15 marca 2019 r. Komisarz Praw Człowieka Rady Europy Dunja Mijatović odbyła wizytę w Polsce. Raport po tej wizycie, opublikowany w dniu 28 czerwca 2019 r. – w zakresie istotnym dla sprawy – stanowi, co następuje:

„1.2 Zmiany dotyczące Krajowej Rady Sądownictwa

[…].

16. Komisarz wyraża ubolewanie w związku z retroaktywnym skróceniem konstytucyjnej kadencji wszystkich wcześniejszych członków Krajowej Rady Sądownictwa. W opinii Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich Rady Europy (CCJE), działanie to „nie jest zgodne z europejskimi standardami niezależności wymiaru sprawiedliwości”. Było ono również w podobny sposób krytykowane przez wymienionego powyżej Specjalnego Sprawozdawcę ONZ. W ocenie Komisarz, poprzedni członkowie KRS powinni mieć możliwość odbycia pełnej kadencji zgodnie z jej konstytucyjnym terminem. We wspólnym raporcie CCJE i Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich Rady Europy (CCPE) z 2016 r. stwierdzono, że „niezawisłość sędziów i niezależność prokuratorów może doznać uszczerbku wskutek osłabienia kompetencji Rady Sądownictwa (…) lub zmiany jej składu” (ust. 12). […].

1.2.1 Wnioski i zalecenia

18. Komisarz przypomina, że rady sądownictwa stanowią niezależne organy mające stać na straży niezależności wymiaru sprawiedliwości i niezawisłości sędziów, by tym samym wspierać skuteczne funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości (ust. 26 ww. rekomendacji nr CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów). W ocenie Komisarz, kolegialna i indywidualna niezależność członków takich organów jest bezpośrednio powiązana i komplementarna w stosunku do niezależności całego wymiaru sprawiedliwości, która stanowi kluczowy filar demokracji i ma zasadnicze znaczenie dla ochrony praw i wolności jednostki.

19. W ocenie Komisarz nadal istnieją poważne obawy co do składu i niezależności nowo powołanej Krajowej Rady Sądownictwa. Komisarz wskazuje, że zgodnie z nowymi zasadami 21 spośród 25 członków KRS zostało wybranych przez władzę ustawodawczą i wykonawczą, w tym 15 członków KRS będących sędziami, których wybrał Sejm .

20. Zdaniem Komisarz powierzenie władzy ustawodawczej zadania powołania będących sędziami członków Krajowej Rady Sądownictwa narusza niezależność tego organu, który powinien być konstytucyjnym strażnikiem niezależności polskiego wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Komisarz wybór sędziów powinien być procesem decyzyjnym niezależnym od władzy wykonawczej lub ustawodawczej w celu podtrzymania zasady trójpodziału władz i niezależności wymiaru sprawiedliwości oraz uniknięcia ryzyka nieuzasadnionych nacisków politycznych.

21. Z powyższych powodów Komisarz zachęca polskie władze do dostosowania przepisów regulujących skład i proces wyboru sędziów na członków Krajowej Rady Sądownictwa do ww. standardów Rady Europy i postanowień Konstytucji RP, w szczególności poprzez zapewnienie, by 15 członków KRS będących sędziami zostało prawidłowo powołanych przez szeroką reprezentację sędziów, a nie przez władzę ustawodawczą.”

5.  Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich („CCJE”)

(a)  Opinia nr 10 (2007)

135. Opinia nr 10 (2007) CCJE do wiadomości Komitetu Ministrów Rady Europy, dotycząca Rady Sądownictwa w służbie społeczeństwa, przyjęta 23 listopada 2007 r. – w zakresie istotnym dla sprawy – brzmi następująco:

„II. Misja ogólna: strzec niezależności wymiaru sprawiedliwości i rządów prawa

8. Celem Rady Sądownictwa jest ochrona zarówno niezależności sądownictwa, jak i niezależności poszczególnych sędziów. Istnienie niezależnych i bezstronnych sądów to strukturalny wymóg państwa prawa.

[…].

III. Członkostwo: aby umożliwić optymalne funkcjonowanie niezależnej i przejrzystej rady sądownictwa

III. A. Rada Sądownictwa składająca się w większości z sędziów

15. Skład Rady Sądownictwa powinien gwarantować jej niezależność i umożliwiać jej skuteczne wykonywanie swoich czynności.

[…].

17. W wypadku gdy Rada Sądownictwa składa się wyłącznie z sędziów, CCJE jest zdania, że ci sędziowie powinni być wybierani przez ich przedstawicieli.

18. W wypadku gdy skład jest mieszany (sędziowie oraz osoby nie będące sędziami), CCJE jest zdania, że w celu uniknięcia jakiejkolwiek manipulacji lub bezprawnych nacisków, sędziowie wybierani przez ich przedstawicieli powinni stanowić zasadniczą większość członków.

19. W opinii CCJE, zaleta takiego mieszanego składu polegałaby zarówno na unikaniu wrażenia dbania o interes własny, protekcji i kumoterstwa, jak i na odzwierciedlaniu różnorodności poglądów w społeczeństwie, w ten sposób nadając władzy sądowniczej dodatkową legitymizację. Jednakże, nawet gdy skład jest mieszany, funkcjonowanie Rady Sądownictwa nie powinno ulegać w żadnym stopniu rozgrywkom wewnątrz większości parlamentarnych ani naciskom władzy wykonawczej, i powinno być wolne od wszelkiego podporządkowania partii politycznej, w celu umożliwienia ochrony wartości i fundamentalnych zasad wymiaru sprawiedliwości.

[…].

III. Metody wyboru

III. C. 1. Wybór członków spośród sędziów

25. W celu zagwarantowania niezależności władzy odpowiedzialnej za selekcję i kariery sędziów, powinny istnieć zasady zapewniające dobór sędziów na członków przez władzę sądowniczą.

(b)  Wielka karta sędziów

136. Wielka karta sędziów (Zasady podstawowe) została przyjęta przez CCJE w listopadzie 2010 r. Odpowiednie fragmenty brzmią następująco:

„organ zapewniający niezawisłość

13. Dla zapewnienia niezawisłości sędziowskiej każde państwo powinno stworzyć Radę Sądownictwa lub inny specjalny organ, niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej, wyposażony w szerokie kompetencje w dziedzinie dotyczącej jego statutu, organizacji, działania i wizerunku. Rada powinna składać się albo z samych sędziów lub w większości z sędziów, wybieranych przez ich przedstawicieli. Rada Sądownictwa powinna ponosić odpowiedzialność za swoje działania i decyzje.”

(c)  Opinia Prezydium CCJE z dnia 12 października 2017 r.

137. Na wniosek polskiej KRS, w dniu 12 października 2017 r. Prezydium CCJE przyjęło opinię w sprawie projektu ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (zob. par. 46–48 powyżej) Opinia stanowi – w zakresie istotnym dla sprawy – co następuje:

„ E. Najważniejsze zmiany wprowadzone w projekcie ustawy przedstawionym przez Prezydenta RP

11. W związku z tym, najistotniejsze obawy wynikające z przyjętej i później zawetowanej ustawy o KRS dotyczyły:

- metody wyboru członków Rady będących sędziami;

- przedterminowego zakończenia kadencji sędziów zasiadających obecnie w Radzie;

- ...

12. W odniesieniu do tych obaw, jedyną istotną zmianą obecnego projektu [...] jest wymóg wybierania 15 sędziów Rady większością 3/5 głosów w Sejmie. Nie zmienia to jednak w żadnym stopniu podstawowej obawy o przeniesienie uprawnień do powoływania członków Rady z władzy sądowniczej na ustawodawczą, co powoduje poważne ryzyko upolitycznienia członków będących sędziami w wyniku upolitycznionej procedury wyborczej [przypis pominięty]. Ryzyko to można uznać za jeszcze większe w przypadku nowego projektu, ponieważ przewiduje on, że jeśli nie zostanie osiągnięta większość 3/5, zostaną wybrani sędziowie, którzy otrzymali największą liczbę głosów.

13. Ponadto, ponieważ Prezydent RP proponuje, podobnie jak w poprzednim projekcie, by Sejm wybierał również 15 sędziów Rady będących sędziami, oprócz 4 członków Rady z urzędu i 6 członków obecnie wybranych przez Parlament spośród posłów i senatorów, oznacza to w praktyce, że prawie wszyscy członkowie Rady byliby wybierani przez Parlament. Taka propozycja stoi w sprzeczności ze standardami Rady Europy dla organów samorządu sędziowskiego takich jak rady sądownictwa.

14. Prezydium CCJE ponownie stwierdza, że w Rekomendacji Komitetu Ministrów nr CM/Rec(2010)12 dotyczącej sędziów i ich: niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności Komitet Ministrów Rady Europy stanął na stanowisku, że nie mniej niż połowa członków Rad Sądownictwa powinna być sędziami wybranymi przez innych sędziów z wszystkich szczebli wymiaru sprawiedliwości oraz z poszanowaniem pluralizmu wewnątrz sądownictwa [przypis pominięty]. Znajduje to odzwierciedlenie także w opiniach CCJE i innych właściwych organów na szczeblu europejskim utworzonych dla zapewnienia rządów prawa i podstawowych zasad niezależności i bezstronności sądownictwa. Komisja Wenecka szczególnie zaleciła, aby członkowie Rady Sądownictwa będący sędziami byli wybierani lub powoływani przez ich przedstawicieli [przypis pominięty]. Ponadto zaproponowana nowa metoda wyboru członków sędziów jest sprzeczna z zasadami określonymi w Planie działania Rady Europy na rzecz wzmocnienia niezależności i bezstronności sądownictwa [przypis pominięty]. […].

16. Jeśli chodzi o kadencję członków Rady, nowy projekt przewiduje, podobnie jak poprzedni, przedterminowe wygaszenie mandatu 15 sędziów, którzy obecnie są członkami Rady. Będą zasiadać w Radzie tylko do czasu wybrania przez Sejm 15 nowych członków.

17. CCJE podkreśliła, że co do zasady członek jakiejkolwiek rady sądownictwa będącej organem konstytucyjnym, któremu powierzono misję o fundamentalnym znaczeniu dla niezależności sądownictwa, może zostać usunięty z urzędu przy zastosowaniu – jako minimum – takich zabezpieczeń i procedur, które miałyby zastosowanie w przypadku usunięcia z urzędu zwykłego sędziego. Procedura w przypadku przedterminowego wygaszenia mandatu powinna być przejrzysta i należy wyraźnie wykluczyć ryzyko wpływu politycznego, co nie ma miejsca ani w poprzednim, ani nowym projekcie.

[…].

F. Wnioski

20. Prezydium CCJE, które reprezentuje członków CCJE będących czynnymi sędziami ze wszystkich państw członkowskich Rady Europy, po raz kolejny podkreśla, że projekt ustawy stanowiłby poważny krok wstecz w zakresie niezawisłości sędziowskiej w Polsce. […].

21. Da zachowania zgodności z europejskimi standardami dotyczącymi niezależności sądownictwa, sędziowie należący do Krajowej Rady Sądownictwa w Polsce powinni nadal być wybierani przez sędziów. Ponadto przedterminowe wygaszenie mandatu sędziów zasiadających obecnie w Radzie nie jest zgodne ze standardami europejskimi i zagraża podstawowym gwarancjom niezależności sądownictwa.

22. Prezydium CCJE wyraża głębokie zaniepokojenie skutkami projektu ustawy dla zasady podziału władzy, jak również dla niezależności sądownictwa, ponieważ w rzeczywistości oznacza on przeniesienie kompetencji do powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa z władzy sądowniczej na władzę ustawodawczą. Prezydium CCJE zaleca wycofanie projektu ustawy i pozostawienie w mocy obowiązującej ustawy. Ewentualnie, wszelkie nowe projekty powinny być w pełni zgodne ze standardami Rady Europy w zakresie niezależności sądownictwa.”

138. W dniu 10 listopada 2017 r. Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich (CCJE) potwierdziła wyżej przytoczoną opinię Prezydium CCJE.

(d)  Opinia nr 24 (2021)

139. Opinia CCJE nr 24 (2021) w sprawie ewolucji rad sądownictwa i ich rola w niezależnych i bezstronnych systemach sądowniczych, przyjęta w dniu 5 listopada 2021 r. stanowi – w zakresie istotnym dla sprawy – co następuje:

„ II. Zadania, organizacja i skład rad sądownictwa

1. Zadania rady sądownictwa:

19. CCJE przyjmuje, że nie istnieje jeden model rady sądownictwa. Każda rada powinna jednak posiadać odpowiednie kompetencje do obrony niezależności sądownictwa i niezawisłości poszczególnych sędziów [przypis pominięty], tak aby ci mogli swobodnie orzekać bez nadmiernego wpływu spoza systemu sądownictwa, jak i w jego ramach [przypis pominięty]. Niezawisłość sędziowska wymaga szczególnej ochrony w przypadku decyzji, które mają wpływ na orzecznictwo, zatem w kwestiach takich jak wybór sędziów, [...] Rada sądownictwa powinna zapewnić – jeśli ma taki obowiązek – aby rzeczone decyzje zapadały w sposób, który chroni i wzmacnia niezawisłość sędziowską.

[…].

2. Skład rady sądownictwa:

[…].

29. CCJE zaleca, aby rady sądownictwa składały się w większości z sędziów wybranych spośród siebie. Dodatkowych członków można powołać w zależności od funkcji Rady. CCJE zaleca, aby w skład rady wchodzili również członkowie niebędący sędziami, w tym ewentualnie członkowie społeczni, niewykonujący zawodów prawniczych [przypis pominięty]. Podczas gdy sędziowie powinni zawsze stanowić większość, członkowie niebędący sędziami, najlepiej z prawem głosu, zapewniają zróżnicowaną reprezentację społeczeństwa, zmniejszając ryzyko korporacjonizmu [przypis pominięty]. Udział członków społecznych może wzmocnić legitymację rady i przeciwdziałać postrzeganiu sądownictwa jako „dziedziny zarezerwowanej dla prawników”. CCJE przyjmuje w tym względzie bardziej zniuansowane stanowisko niż w opinii nr 10 (2007).

3. Wybór członków i przewodniczącego rady sądownictwa

30. CCJE pragnie zdecydowanie potwierdzić, że większość członków rady powinni stanowić sędziowie wybrani spośród siebie w sposób gwarantujący możliwie najszerszą reprezentację sądów i instancji [przypis pominięty], jak też różnorodność płci [przypis pominięty] i regionów. Wybrani sędziowie powinni mieć możliwość uczestniczenia w działaniach rady w sposób niekonfliktujący z ich obciążeniem pracą. W przypadku gdy w skład rady wchodzą osoby niebędące sędziami, powinny one móc poświęcić odpowiedni czas na udział w działalności rady.

31. Należy unikać rozwiązania, w którym wyboru sędziów członków dokonuje parlament lub władza wykonawcza [przypis pominięty]. Wybór członków niebędących sędziami przez parlament może być jednak dopuszczalny. Alternatywą może być wybór lub mianowanie przez instytucje takie jak izby adwokackie lub organizacje pozarządowe.

32. Niezależnie od sposobu wyboru i powołania członków [przypis pominięty], nie powinno się to odbywać z powodów politycznych. […]. Członkowie rady sądownictwa nie powinni znajdować się pod władzą lub wpływem innych osób.

[…].

4. Bezpieczeństwo kadencji członków rady sądownictwa

36. Członkowie powinni być wybierani na ustaloną z góry kadencję i powinna im przysługiwać odpowiednia ochrona ich bezstronności i niezależności [przypis pominięty]. Należy ich chronić przed naciskami wewnętrznymi i zewnętrznymi. Jednakże, z wyjątkiem zgonu, przejścia na emeryturę czy w stan spoczynku lub usunięcia z urzędu w wyniku, przykładowo, postępowania dyscyplinarnego, kadencja członka powinna zakończyć się dopiero z chwilą prawomocnego wyboru następcy, tak aby zapewnić radzie możliwość zgodnego z prawem wykonywania obowiązków, nawet jeśli mianowanie nowych członków nie powiodło się z powodu impasu w parlamencie [przypis pominięty]. CCJE zwraca uwagę na możliwy wpływ reelekcji na niezależność członków rady sądownictwa. […]. Ciągłość i skuteczność działań można usprawnić, jeśli nie wszystkie kadencje wygasają jednocześnie.

37. CCJE pragnie potwierdzić znaczenie bezpieczeństwa kadencji wszystkich członków rady, ponieważ [przypis pominięty] jest ono kluczowym warunkiem jej niezależności. Sędziowie mianowani do rady sądownictwa powinni być chronieni takimi samymi gwarancjami, jakie są przyznawane sędziom sprawującym funkcje sądownicze, w tym dzięki warunkom sprawowania urzędu i odbywania kadencji oraz prawu do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy dyscyplinarnej, dotyczącej zawieszenia w czynnościach lub usunięcia z urzędu [przypis pominięty]. Członkom niebędącym sędziami powinna przysługiwać taka sama ochrona. […].

38. Członków rady można usuwać z urzędu jedynie za udowodnieniem poważnego uchybienia w postępowaniu, w którym zagwarantowane jest ich prawo do rzetelnego procesu. Członkowie mogą stracić mandat również w wyniku niezdolności do pełnienia urzędu lub utraty statusu, na podstawie którego zostali wybrani lub powołani do rady. Jeżeli za podjęcie decyzji w tym przedmiocie odpowiedzialna jest sama rada lub specjalny organ działający w jej ramach, należy zapewnić odwołanemu członkowi prawo do złożenia odwołania. CCJE podkreśla, jak ważne jest, aby procedury, które mogą prowadzić bezpośrednio lub pośrednio do zakończenia sprawowania urzędu, nie były nadużywane w celach politycznych, lecz aby w ich ramach szanowano prawo do rzetelnego procesu [przypis pominięty]. W tym względzie niniejsza opinia podkreśla wymiar opinii nr 10 (2007).”

6.  Grupa Państw Przeciwko Korupcji („GRECO”)

140. W związku ze znaczącymi zmianami w ustawodawstwie wpływającymi na sądownictwo, dokonanymi w Polsce w latach 2016/2017, GRECO na 78. Posiedzeniu Plenarnym (4–8 grudnia 2017 r.) postanowiło zastosować procedurę ad hoc w odniesieniu do Polski. Procedura ta może zostać uruchomiona w wyjątkowych okolicznościach, np. gdy GRECO otrzyma wiarygodne informacje na temat reform instytucjonalnych, inicjatyw ustawodawczych lub zmian proceduralnych, które mogą skutkować poważnym naruszeniem standardów antykorupcyjnych Rady Europy.

141. Odpowiednie fragmenty Uzupełnienia do raportu ewaluacyjnego czwartej rundy dotyczącej Polski, przyjętego przez GRECO na 80. Posiedzeniu Plenarnym (Strasburg, 18–22 czerwca 2018 r., Greco-AdHocRep(2018)3), brzmią następująco:

„26. […]. Władze polskie wskazują, że zmiany te [ustawa nowelizująca z 2017 r.] zostały wprowadzone w celu zapewnienia lepszej reprezentacji całego sądownictwa w KRS (z racji niedostatecznej reprezentacji sędziów sądów rejonowych w przeszłości) oraz w celu uczynienia KRS bardziej demokratyczną, aby przeciwdziałać korporacjonizmowi [przypis pominięty]. […].

27. […]. GET [Zespół Oceniający Greco] wyraża ubolewanie z powodu jednoczesnego odwołania członków KRS będących sędziami oraz faktu, że sędziowie-członkowie KRS nie mieli możliwości zaskarżenia tych odwołań. GET jest zdania, że osiągnięcie celu, jakim jest „jednakowa kadencja” członków KRS, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, byłoby możliwe bez odwoływania przed upływem kadencji wszystkich urzędujących członków sądownictwa [przypis pominięty]. Nowe wybory 15 członków KRS spośród sędziów odbyły się w dniu 7 marca 2018 r. Do wyborów stanęło tylko 18 sędziów, z których 17 zostało zgłoszonych przez grupy 25 sędziów, a jeden przez grupę ponad 2000 obywateli. GET został poinformowany, że duża część środowiska sędziowskiego zbojkotowała wybory, podobnie jak kilka partii opozycyjnych w Sejmie, oraz że większość nowych członków-sędziów była wówczas sędziami oddelegowanymi do pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości lub prezesami sądów, którzy zostali niedawno powołani przez Ministra (według doniesień podobnie było w przypadku sędziów poprzedniej KRS) [przypis pominięty]. […].

28. Chociaż GET przyjmuje do wiadomości deklarowany cel, jakim jest uczynienie KRS bardziej reprezentatywną dla sądownictwa, to uważa, że można było i należało go osiągnąć za pomocą innych środków. Zauważa również, że pomimo wytyczenia tego celu wśród 15 sędziów wybieranych przez Sejm zabrakło sędziów sądów apelacyjnych, sądów wojskowych, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (poza członkami KRS z urzędu). Obecna metoda wyboru sędziów na członków KRS znacznie ogranicza wpływ sądownictwa na te wybory z korzyścią dla władzy ustawodawczej. […].

29. GET odnotowuje te aspekty, ale jednocześnie nie może pominąć faktu, że obecnie 21 z 25 członków KRS jest wybieranych przez Parlament (w tym większość przez partię rządzącą). GET utrzymuje, że po wejściu w życie [ustawy nowelizującej z 2017 r.] wybór przedstawicieli sądownictwa do KRS nie jest już zgodny ani ze standardami Rady Europy, ani z ugruntowaną praktyką GRECO, które wymagają, aby co najmniej połowa członków rady sądownictwa składała się z sędziów wybranych przez ich przedstawicieli, jak to miało miejsce w Polsce przed przyjęciem ustawy nowelizującej [przypis pominięty]. Jest to szczególnie problematyczne w świetle centralnej roli, jaką KRS odgrywa w procesie powoływania sędziów w Polsce. W związku z powyższym GRECO zaleca zmianę przepisów dotyczących wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa, tak aby co najmniej połowę członków Krajowej Rady Sądownictwa stanowili sędziowie wybierani przez ich przedstawicieli.” (wyróżnienie w oryginale)

142. W grudniu 2019 r. GRECO oceniła, czy Polska wdrożyła którekolwiek z zaleceń wydanych w Uzupełnieniu do Raportu ewaluacyjnego czwartej rundy z czerwca 2018 r. W raporcie GrecoRC4(2019)23 przyjętym na 84. Posiedzeniu Plenarnym (Strasburg, 2–6 grudnia 2019 r.) GRECO stwierdziła, co następuje:

„ Zalecenie i) na podstawie Reguły 34.

30. GRECO zaleciła zmianę przepisów dotyczących wyboru sędziów do KRS celem zagwarantowania, by co najmniej połowę członków KRS stanowili sędziowie wybrani przez ich przedstawicieli.

31. Władze nie dostarczyły żadnych informacji na temat środków podjętych w celu realizacji tego zalecenia.

32. GRECO ubolewa – zważywszy na centralną role, jaką KRS odgrywa w procesie powoływania sędziów w Polsce [...] – że nie podjęto żadnych kroków w celu zmiany ustawy o KRS w celu zapewnienia, by co najmniej połowę członków KRS stanowili sędziowie wybrani przez ich przedstawicieli. GRECO podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w Raporcie z zastosowania Reguły 34 Regulaminu GRECO, że obecny skład KRS (w którym 21 z 25 członków KRS jest wybieranych przez Parlament) nie jest zgodny ze standardami Rady Europy.

33. GRECO stwierdza, że zalecenie na podstawie Reguły 34 nie zostało zrealizowane.”

143. W swoim Raporcie okresowym dotyczącym zgodności GrecoRC4(2021)18 przyjętym na 88. Posiedzeniu Plenarnym (Strasburg, 20–22 września 2021 r.) GRECO stwierdziła, że zalecenie i) na podstawie Reguły 34 nie zostało zrealizowane (zob. par. 142 powyżej).

E.  Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE/ODIHR)

144. OBWE/ODIHR przygotowało opinię końcową dotyczącą projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw z dnia 5 maja 2017 r., na wniosek otrzymany od Przewodniczącego KRS10. Opinia stanowi – w zakresie istotnym dla sprawy – co następuje:

„ 3.1. Procedury powoływania sędziów pełniących funkcję członków Krajowej Rady Sądownictwa

3.1.1. Organ powołujący

34. W art. 1 pkt 1–3 projektu ustawy proponuje się zastąpienie dotychczasowych metod wyboru procedurą, na mocy której piętnastu sędziów zasiadających w Krajowej Radzie Sądownictwa zostanie wybranych przez Sejm. […].

37. Co do zasady, rady sądownictwa i inne podobne organy, są niezbędne w celu wspierania i gwarantowania niezależności władzy sądowniczej w danym kraju, więc powinny same być niezależne i bezstronne [przypis pominięty], tj. wolne od ingerencji ze strony władzy wykonawczej i ustawodawczej. W istocie ingerencja w niezależność organów będących gwarantami niezależności sądów mogłaby mieć skutki dla niezależności sądownictwa jako całości, potencjalnie jej zagrażając. W Polsce [...] zakres odpowiedzialności takich rad obejmuje na ogół kluczowe kwestie odnoszące się do niezależności sędziów, w szczególności powołania sędziów i ich awansów, jak też reprezentują one interesy władzy sądowniczej jako całości, w szczególności w jej relacjach z władzą wykonawczą i ustawodawczą. […].

40. Podejście przyjęte w projekcie ustawy, w którym przeprowadzenie procedury powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa pozostawia się przede wszystkim pozostałym dwóm władzom, czyli wykonawczej lub ustawodawczej (oprócz członków z urzędu, 21 członków miałoby być powoływanych przez władzę ustawodawczą, a jeden przez wykonawczą), zwiększa wpływ tych władz na proces powoływania jej członków, stwarzając tym samym zagrożenie dla niezależności Krajowej Rady Sądownictwa, a w konsekwencji dla zagwarantowanej w art. 173 Konstytucji niezależności władzy sądowniczej jako całości. […].

42. Zasadę wyboru sędziów pełniących funkcję członków rad sądownictwa przez innych sędziów wprowadzono głównie po to, żeby uniknąć wszelkiej manipulacji lub niewłaściwej presji ze strony władzy wykonawczej i ustawodawczej, a także zapewnić, aby rady sądownictwa nie były w żaden sposób podporządkowane partiom politycznym, a tym samym mogły pełnić swoją rolę polegającą na gwarantowaniu niezależności władzy sądowniczej i niezawisłości sędziów. […].

47. W oparciu o powyższe, zaleca się ponowne rozważenie brzmienia art. 1 pkt 1–3 projektu ustawy oraz utrzymanie zasady, zgodnie z którą sędziowie pełniący funkcję członków Krajowej Rady Sądownictwa są wybierani przez władzę sądowniczą [...]

5. Wygaszenie mandatu obecnych sędziów pełniących funkcję członków Krajowej Rady Sądownictwa

81. Przedterminowe wygaszenie mandatu sędziów należycie wybranych do organu konstytucyjnego, bez uzasadnionego powodu wychodzącego poza zmianę odpowiedniego ustawodawstwa, budzi obawy w odniesieniu do niezależności takiego organu, a w konsekwencji władzy sądowniczej jako całości.

82 W tym kontekście należy zauważyć, że w art. 14 ustawy z 2011 r. zawarto zamknięty katalog okoliczności, w których możliwe jest przedterminowe wygaszenie mandatu członków Krajowej Rady Sądownictwa. Katalog ten nie obejmuje jednak zmian stosownego ustawodawstwa. […]. Co do zasady usunięcie członka przed upływem jego mandatu powinno być możliwe tylko z przyczyn określonych we właściwych ustawach, a parlament powinien powstrzymać się od przyjmowania środków, które mają bezpośredni i natychmiastowy wpływ na skład Rady Sądownictwa. Ogólnie rzecz biorąc, odnotowując fakt, że sędziowie pełniący funkcję członków Rady nie utracą statusu sędziego, przedterminowe wygaszenie mandatów sędziów pełniących funkcję członków rad sądownictwa powinno następować na podobnych zasadach i z zachowaniem podobnych gwarancji. Zasady te obejmują określenie wyraźnych i przejrzystych procedur oraz zabezpieczeń opartych na jasnych i obiektywnych kryteriach [przypis pominięty] w celu wykluczenia wszelkiego ryzyka wpływu politycznego na przedterminowe składanie sędziów z urzędu. Oznacza to, że powołania sędziów pełniących funkcję członków powinny być ponownie rozpatrywane tylko wtedy, gdy jednoznacznie stwierdzono naruszenie przepisów dyscyplinarnych lub przepisów prawa karnego przez poszczególnych sędziów zasiadających w Radzie, postępując zgodnie z odpowiednimi procedurami dyscyplinarnymi lub sądowymi. […].

85. W związku z powyższym zaleca się usunięcie art. 5 ust. 1 z projektu ustawy, tak aby członkowie Krajowej Rady Sądownictwa mogli dokończyć swoją kadencję, tym bardziej, że nie wydaje się, aby istniały prawne lub inne istotne powody uzasadniające przedterminowe wygaszenie ich mandatów.”

III.  PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ

A.  Traktat o Unii Europejskiej

145. Artykuł 2 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”) stanowi:

„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.”

146. Artykuł 19 ust. 1 TUE stanowi:

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów.

Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.”

B.  Karta Praw Podstawowych

147. W tytule VI Karty „Wymiar sprawiedliwości”, znajduje się art. 47 zatytułowany „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”, który stanowi, co następuje:

„Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.

Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. […].”

C.  Orzecznictwo TSUE

1.  Wyrok z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas, C-64/16, EU:C:2018:117

148. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w postępowaniu pomiędzy Associação Sindical dos Juízes Portugueses (stowarzyszeniem zawodowym sędziów portugalskich, zwanym dalej „ASJP”) a Tribunal de Contas (trybunał obrachunkowy, Portugalia), w przedmiocie tymczasowego obniżenia wynagrodzeń członków ASJP w kontekście określania polityki budżetowej państwa portugalskiego. Stwierdzając, że zasada niezawisłości sędziowskiej określona w art. 19 ust. 1 TUE nie stoi na przeszkodzie stosowaniu ogólnych przepisów o obniżeniu wynagrodzeń, takich jak przepisy, których dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, TSUE przedstawił następujące uzasadnienie:

„30. Zgodnie z art. 2 TUE Unia opiera się na wartościach – takich jak państwo prawne, które są wspólne państwom członkowskim, w społeczeństwie opartym między innymi na sprawiedliwości. W tej kwestii należy wskazać, że wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi oraz w szczególności między ich sądami opiera się na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym państwa członkowskie podzielają szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, a sprecyzowanych w art. 2 TUE [zob. podobnie opinia 2/13 (przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 168].

[…].

32. Artykuł 19 TUE, w którym skonkretyzowano afirmowaną w art. 2 TUE wartość państwa prawnego, powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii nie tylko Trybunałowi, ale również sądom krajowym [zob. podobnie opinia 1/09 (Ustanowienie jednolitego systemu rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca 2011 r., EU:C:2011:123, pkt 66; wyroki: z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 90; a także z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, pkt 45].

[…].

34. Państwa członkowskie są zatem zobowiązane – między innymi zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE – zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii [zob. podobnie opinia 1/09 (Ustanowienie jednolitego systemu rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca 2011 r., EU:C:2011:123, pkt 68]. Na tej podstawie i zgodnie z postanowieniem art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Tak więc zadaniem państw członkowskich jest ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 100, 101; a także przytoczone tam orzecznictwo).

35. Zasada skutecznej ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, do której odnosi się art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, stanowi bowiem zasadę ogólną prawa Unii, wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, wyrażoną w art. 6 i 13 Europejskiej konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., oraz obecnie potwierdzoną w art. 47 karty (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, pkt 37; z dnia 22 grudnia 2010 r., DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, pkt 29–33).

36. Samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest nieodłączną cechą państwa prawa (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).

37. Wynika stąd, że każde państwo członkowskie powinno zapewnić, by organy należące – jako „sąd” w rozumieniu prawa Unii – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej.

38. W tej kwestii należy zauważyć, że wśród okoliczności, jakie należy uwzględnić przy ocenie, czy dany organ ma status „sądu”, znajdują się: ustawowa podstawa prawna organu, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość (wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).

[…].

42. Gwarancja niezawisłości, integralnego elementu sądzenia (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 września 2006 r., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, pkt 49; z dnia 14 czerwca 2017 r., Online Games i in., C‑685/15, EU:C:2017:452, pkt 60; a także z dnia 13 grudnia 2017 r., El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 40), jest niezbędna nie tylko na poziomie Unii, w odniesieniu do sędziów Unii i rzeczników generalnych Trybunału, co przewiduje art. 19 ust. 2 akapit trzeci TUE, ale także na poziomie państw członkowskich, w odniesieniu do sądów krajowych.

[…].

44. Pojęcie niezawisłości oznacza między innymi, że dany organ wypełnia swe zadania sądownicze w pełni autonomicznie, nie podlegając żadnej hierarchii służbowej ani nie będąc podporządkowanym komukolwiek i nie otrzymując nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, oraz że jest on w ten sposób chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 września 2006 r., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, pkt 51; a także z dnia 16 lutego 2017 r., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

2.  Wyrok z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie A.K. i inni (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982

149. W okresie od sierpnia do października 2018 r. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego skierowała do TSUE trzy wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawach zawisłych przed tym sądem, które zostały wytoczone w związku z obniżeniem wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego w nowej ustawie o Sądzie Najwyższym przyjętej w grudniu 2017 r. Unormowanie to miało również zastosowanie do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowe sprawy dotyczyły postępowania wszczętego przez sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego (A.K.) przeciwko KRS oraz postępowań wszczętych przez dwóch sędziów Sądu Najwyższego (C.P. i D.O.) przeciwko Prezydentowi Rzeczypospolitej. Wnioski prejudycjalne dotyczyły m .in. ustalenia, czy nowo ukonstytuowana Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego, która miała być właściwa w takich sprawach, może być uważana za niezależny sąd w rozumieniu prawa Unii, biorąc pod uwagę fakt, że w jej skład wchodzą sędziowie wybrani przez nową KRS.

150. W dniu 19 listopada 2019 r. TSUE wydał orzeczenie w trybie prejudycjalnym. Stwierdził odpowiednio:

„Artykuł 47 karty praw podstawowych i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by spory dotyczące stosowania prawa Unii mogły należeć do wyłącznej właściwości organu niestanowiącego niezawisłego i bezstronnego sądu w rozumieniu pierwszego z tych przepisów. Do tej ostatniej sytuacji dochodzi wówczas, gdy obiektywne okoliczności, w jakich został utworzony dany organ, oraz jego cechy, a także sposób, w jaki zostali powołani jego członkowie, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów, i prowadzić w ten sposób do braku przejawiania przez ten organ oznak niezawisłości lub bezstronności, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w tych jednostkach w społeczeństwie demokratycznym. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, przy wzięciu pod uwagę wszystkich istotnych informacji, którymi dysponuje, czy jest tak w przypadku organu takiego jak Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego.

W razie gdyby tak było, zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ona sąd odsyłający do odstąpienia od stosowania przepisu prawa krajowego zastrzegającego dla takiego organu właściwość do rozpoznania sporów w postępowaniu głównym, ażeby spory te mogły zostać rozpatrzone przez sąd, który spełnia wyżej wskazane wymogi niezawisłości i bezstronności i który byłby właściwy w danej dziedzinie, gdyby ów przepis nie stał temu na przeszkodzie”.

151. Jeśli chodzi o współzależności między prawem Unii a Konwencją, TSUE stwierdził, co następuje:

„115. W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nawet jeżeli w przypadku braku uregulowań Unii w danej dziedzinie to prawo wewnętrzne każdego państwa członkowskiego winno wskazywać właściwe organy sądowe oraz określać zasady postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę praw jednostki wynikających z prawa Unii, to jednak państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za zapewnienie w każdym przypadku poszanowania prawa do skutecznej ochrony sądowej tych praw, zagwarantowanego w art. 47 Karty Praw Podstawowych (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 października 1998 r., IN. CO . GE.’90 i in., od C‑10/97 do C‑22/97, EU:C:1998:498, pkt 14 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, pkt 44, 45; a także z dnia 19 marca 2015 r., E.ON Földgáz Trade, C‑510/13, EU:C:2015:189, pkt 49, 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

116. Ponadto należy przypomnieć, że w art. 52 ust. 3 Karty Praw Podstawowych uściślono, iż w zakresie, w jakim karta ta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję.

117. Jak wynika zaś z wyjaśnień dotyczących art. 47 Karty Praw Podstawowych, które na mocy art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i art. 52 ust. 7 tej karty, podlegają uwzględnieniu przy dokonywaniu jej wykładni, akapity pierwszy i drugi art. 47 Karty Praw Podstawowych odpowiadają art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC (wyrok z dnia 30 czerwca 2016 r., Toma i Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

118. Trybunał musi zatem dbać o to, aby dokonywana przez niego wykładnia art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych zapewniała poziom ochrony, który nie narusza poziomu ochrony gwarantowanego przez art. 6 EKPC zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Gambino i Hyka, C‑38/18, EU:C:2019:628, pkt 39).

119. Co się tyczy treści owego art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych, z samego brzmienia tego postanowienia wynika, że określone w nim prawo podstawowe do skutecznego środka prawnego oznacza w szczególności przysługujące każdemu prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd.

120. Wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim wyrażonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego [wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C–619/18, EU:C:2019:531, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo].

121. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wspomniany wymóg niezawisłości ma dwa aspekty. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia [wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C–216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C–619/18, EU:C:2019:531, pkt 72].

122. Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z kolei z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa [wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C–216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C–619/18, EU:C:2019:531, pkt 73].

123. Powyższe gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów [wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C–216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C–619/18, EU:C:2019:531, pkt 74].

124. Ponadto, zgodnie z zasadą podziału władz charakteryzującą funkcjonowanie państwa prawnego, konieczne jest zagwarantowanie niezależności sądów względem władzy ustawodawczej i wykonawczej (zob. podobnie wyrok z dnia 10 listopada 2016 r., Poltorak, C–452/16 PPU, EU:C:2016:858, pkt 35).

125. W tym względzie ważne jest, by sędziowie byli chronieni przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić ich niezależności. Zasady, o których mowa w pkt 123 niniejszego wyroku, powinny pozwalać w szczególności na wykluczenie nie tylko wszelkiego bezpośredniego wpływu w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów [zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C–619/18, EU:C:2019:531, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo].

126. Ta wykładnia art. 47 Karty Praw Podstawowych znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) odnoszącym się do art. 6 ust. 1 EKPC, zgodnie z którym to postanowienie wymaga, aby sądy były niezależne zarówno od stron, jak i od władzy wykonawczej i ustawodawczej (orzeczenie ETPC z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie Ninn-Hansen przeciwko Danii, [...], s. 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

127. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ETPC w celu ustalenia, czy sąd można uznać za „niezawisły” w rozumieniu wspomnianego art. 6 ust. 1 EKPC, należy zwrócić uwagę między innymi na sposób powoływania jego członków i długość ich kadencji, na istnienie gwarancji chroniących ich przed naciskami z zewnątrz oraz na to, czy dany organ przejawia oznaki niezależności (orzeczenie ETPC z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, [...], § 144 i przytoczone tam orzecznictwo), przy czym w tym ostatnim względzie sprecyzowano, że stawką jest samo zaufanie, jakie każdy sąd powinien budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym (zob. podobnie orzeczenie ETPC z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie Fruni przeciwko Słowacji, [...], § 141).

128. Co się tyczy przesłanki „bezstronności” w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC, ową bezstronność można, także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ETPC, oceniać w różny sposób, mianowicie poprzez podejście subiektywne, uwzględniające osobiste przekonania i zachowanie sędziego, tj. poprzez zbadanie, czy wykazał on stronniczość lub osobiste uprzedzenia w danej sprawie, jak również poprzez obiektywne podejście polegające na ustaleniu, czy sąd zapewnia, w szczególności z uwagi na swój skład, gwarancje wystarczające do wykluczenia wszelkich uzasadnionych wątpliwości co do jego bezstronności. Jeśli chodzi o obiektywną ocenę, polega ona na zadaniu sobie pytania, czy niezależnie od indywidualnego zachowania sędziego, pewne weryfikowalne fakty dają podstawy do podejrzeń co do jego stronniczości. W tym zakresie nawet pozory mogą mieć znaczenie. Również tutaj stawką jest zaufanie, jakie w społeczeństwie demokratycznym sądy powinny budzić w jednostkach, poczynając od stron postępowania (zob. w szczególności orzeczenia ETPC: z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie Kleyn i in. przeciwko Niderlandom, [...], § 191 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, [...], §§ 145, 147, 149 i przytoczone tam orzecznictwo).

129. Jak wielokrotnie podkreślał ETPC, pojęcia niezawisłości i obiektywnej bezstronności są ze sobą ściśle powiązane, co z reguły prowadzi do ich wspólnego badania (zob. w szczególności orzeczenia ETPC: z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie Kleyn i in. przeciwko Niderlandom, [...], § 192 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, [...], § 150 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z orzecznictwem ETPC przy dokonywaniu oceny, czy istnieją podstawy do obaw, że te wymogi niezawisłości lub obiektywnej bezstronności nie zostaną w danej sprawie spełnione, bierze się pod uwagę punkt widzenia strony, choć nie odgrywa on decydującej roli. Decydującym czynnikiem jest to, czy dane obawy można uznać za obiektywnie uzasadnione (zob. w szczególności orzeczenia ETPC: z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie Kleyn i in. przeciwko Niderlandom, [...], §§ 193, 194 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, [...], §§ 147, 152 i przytoczone tam orzecznictwo).

130. W tym zakresie ETPC stale podkreśla, że chociaż zasada rozdziału władzy wykonawczej i sądowniczej nabiera coraz większego znaczenia w jego orzecznictwie, to ani art. 6, ani żadne inne postanowienie EKPC nie narzuca państwom określonego modelu ustrojowego regulującego w taki czy inny sposób stosunki i interakcje między poszczególnymi organami władzy państwowej, ani też nie zobowiązuje tych państw do zastosowania się do tego czy innego teoretycznego wzorca konstytucyjnego odnoszącego się do dopuszczalnych granic takich interakcji. Wszystko sprowadza się do tego, czy w danej sprawie zostały spełnione wymogi EKPC (zob. w szczególności orzeczenia ETPC: z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie Kleyn i in. przeciwko Niderlandom, [...], § 193 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie Sacilor Lormines przeciwko Francji, [...], § 59; a także z dnia 18 października 2018 r. w sprawie Thiam przeciwko Francji, [...], § 62 i przytoczone tam orzecznictwo).

152. Odnośnie do statusu nowej KRS, TSUE – w zakresie istotnym dla sprawy – stwierdził:

„136. W niniejszym wypadku należy zauważyć, że art. 30 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym określa wszystkie warunki, jakie musi spełnić osoba, aby mogła zostać powołana do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego tego sądu. Ponadto na podstawie art. 179 Konstytucji i art. 29 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym sędziowie Izby Dyscyplinarnej są, podobnie jak sędziowie mający zasiadać w innych izbach tego sądu, powoływani przez Prezydenta RP na wniosek KRS, czyli organu, któremu na mocy art. 186 Konstytucji powierzono zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

137. Interwencja takiego organu w kontekście procesu powoływania sędziów może zaś, co do zasady, przyczynić się do obiektywizacji tego procesu [...] W szczególności uzależnienie samej możliwości powołania sędziego Sądu Najwyższego przez Prezydenta RP od istnienia rekomendacji KRS w tym zakresie może w sposób obiektywny zakreślić ramy uznania, jakim dysponuje Prezydent RP przy wykonywaniu powierzonej mu w ten sposób prerogatywy.

138. Może być tak jednak wyłącznie, w szczególności, pod warunkiem, że sam ten organ będzie wystarczająco niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedłożyć taki wniosek o powołanie [...]

139. Stopień niezależności KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu zadań powierzonych jej przez ustawodawstwo krajowe jako organowi, któremu na mocy art. 186 Konstytucji powierzono misję stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, może mieć bowiem znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z art. 47 Karty Praw Podstawowych.

140. Do sądu odsyłającego będzie należało ustalenie – na podstawie wszystkich okoliczności zarówno faktycznych, jak i prawnych, dotyczących zarazem okoliczności, w jakich członkowie KRS zostali wybrani, oraz sposobu, w jaki organ ten konkretnie wypełnia wyznaczoną mu rolę – czy KRS daje wystarczające gwarancje niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej.

141. Sąd odsyłający powołuje się na szereg czynników, które jego zdaniem mogą wzbudzać wątpliwości co do niezależności KRS.

142. W tym względzie, o ile pojedynczo każdy z wyróżnionych w ten sposób przez ten sąd czynników może sam w sobie nie podlegać krytyce i wchodzić w tym wypadku w zakres kompetencji państw członkowskich oraz dokonywanych przez nie wyborów, o tyle ich zbieg, w połączeniu z okolicznościami, w jakich wyborów tych dokonano, może jednak prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezależności organu biorącego udział w procedurze powoływania sędziów, nawet jeżeli taki wniosek nie nasuwałby się, gdyby czynniki te były rozpatrywane oddzielnie.

143. Przyjąwszy takie zastrzeżenie, należy wskazać, że wśród czynników wymienionych przez sąd odsyłający istotne do celów takiej całościowej oceny mogą okazać się następujące okoliczności: po pierwsze, okoliczność, że KRS w nowym składzie została utworzona w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu; po drugie, okoliczność, że chociaż 15 członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, to obecnie są oni desygnowani przez organ władzy ustawodawczej spośród kandydatów, którzy mogą być zgłaszani przez grupę 2000 obywateli lub 25 sędziów, co sprawia, że taka reforma prowadzi do zwiększenia liczby członków KRS z nadania sił politycznych lub przez nie wybranych do 23 z 25 członków, których liczy ten organ; a także, po trzecie, występowanie ewentualnych nieprawidłowości, jakimi mógł zostać dotknięty proces powoływania niektórych członków KRS w nowym składzie – nieprawidłowości, o których wspomina sąd odsyłający i których weryfikacji sąd ten będzie zobowiązany dokonać, jeśli zajdzie tego potrzeba.

144. Do celów rzeczonej całościowej oceny sąd odsyłający może także zasadnie uwzględnić sposób, w jaki wspomniany organ wypełnia swoje konstytucyjne zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz wykonuje swoje poszczególne kompetencje, a w szczególności, czy czyni to w sposób, który może podać w wątpliwość jego niezależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej”. 11

3.  Wyrok z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – zaskarżenie), C‑824/18, EU:C:2021:153

153. Uchwałami podjętymi w sierpniu 2018 r. KRS postanowiła o nieprzedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej wniosków o powołanie pięciu osób („skarżących”) do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego i przedstawić innych kandydatów na te stanowiska. Skarżący wnieśli odwołania od tych uchwał do Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego sądem odsyłającym. Takie odwołania były wówczas uregulowane przez ustawę o KRS, zmienioną ustawą z lipca 2018 r. Zgodnie z jej przepisami, jeżeli odpowiedniej uchwały KRS nie zaskarżyli wszyscy uczestnicy postępowania konkursowego, staje się ona prawomocna w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie kandydata, który nie wniósł odwołania, wskutek czego mógł on zostać powołany przez Prezydenta Rzeczypospolitej. Sąd odsyłający, uznawszy, że przepisy te wykluczają w praktyce jakąkolwiek skuteczność odwołania przysługującego kandydatowi, który nie został zarekomendowany do powołania, zwrócił się początkowo o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie zgodności tych przepisów z prawem Unii.

154. Po tym pierwszym wniosku prejudycjalnym ustawa o KRS została ponownie zmieniona w 2019 r. Wskutek tej zmiany niemożliwe stało się składanie odwołań od decyzji KRS dotyczących przedstawiania lub nieprzedstawienia wniosku o powołanie kandydatów do pełnienia urzędu sędziego w Sądzie Najwyższym. Ponadto zmianą tą umorzono z mocy prawa wszystkie postępowania odwoławcze, które były w toku. Naczelny Sąd Administracyjny (sąd odwoławczy), uznając, że odtąd został pozbawiony właściwości do uzyskania odpowiedzi na pytania prejudycjalne, które wcześniej skierował do TSUE, zwrócił się do TSUE z dodatkowym pytaniem prejudycjalnym o zgodność nowych przepisów z prawem Unii Europejskiej.

155. W dniu 2 marca 2021 r. TSUE wydał orzeczenie w trybie prejudycjalnym, w którego sentencji – przytoczonej w zakresie istotnym dla sprawy – orzekł:

„1. W przypadku zmian w krajowym porządku prawnym, które, po pierwsze, pozbawiają sąd krajowy jego właściwości do orzekania w pierwszej i zarazem ostatniej instancji w przedmiocie odwołań wnoszonych przez kandydatów na stanowiska sędziowskie w sądzie takim jak Sąd Najwyższy (Polska) od rozstrzygnięcia organu takiego jak Krajowa Rada Sądownictwa (Polska) o nieprzedstawieniu ich kandydatur i przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie innych kandydatów do pełnienia urzędu na tych stanowiskach, po drugie, przewidują umorzenie z mocy prawa niezakończonych jeszcze postępowań w sprawach takich odwołań, wykluczając możliwość dalszego ich prowadzenia lub ponownego wszczęcia, i po trzecie, pozbawiają w ten sposób taki sąd krajowy możliwości uzyskania odpowiedzi na pytania prejudycjalne, z którymi sąd ten zwrócił się do Trybunału:

[…].

– art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie takim zmianom, jeżeli okaże się – co powinien ocenić sąd odsyłający na podstawie wszystkich istotnych okoliczności – że zmiany te mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wspomnianych uchwał Krajowej Rady Sądownictwa na czynniki zewnętrze, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym.

W przypadku potwierdzenia naruszenia wspomnianych artykułów zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego odstąpienia od zastosowania się do omawianych zmian w krajowym porządku prawnym, niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny, i w konsekwencji dalszego uznawania swojej wcześniejszej właściwości do rozpoznania spraw, które wpłynęły do niego przed zaistnieniem tych zmian”.

156. Odpowiednie fragmenty uzasadnienia wyroku brzmią następująco:

„121. [...] niezbędne na podstawie prawa Unii gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają w szczególności istnienia zasad regulujących powoływanie sędziów.

[…].

124. Zauważywszy, że na podstawie art. 179 Konstytucji sędziowie Sądu Najwyższego są powoływani przez Prezydenta RP na wniosek KRS, czyli organu, któremu na mocy art. 186 Konstytucji powierzono zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, Trybunał wyjaśnił w pkt 137 wyroku A.K. i in., że interwencja takiego organu w kontekście procesu powoływania sędziów może, co do zasady, przyczynić się do obiektywizacji tego procesu poprzez zakreślenie ram uznania, jakim dysponuje Prezydent RP przy wykonywaniu powierzonej mu prerogatywy.

125. W pkt 138 tego wyroku Trybunał wskazał natomiast, że może być tak jednak wyłącznie pod warunkiem, w szczególności, że sam ten organ będzie wystarczająco niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedłożyć taki wniosek o powołanie.

126 W tym względzie należy zauważyć, że – jak podkreślił sąd odsyłający – na podstawie art. 179 Konstytucji akt, w którym KRS rekomenduje danego kandydata do powołania do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, stanowi warunek sine qua non, aby taki kandydat mógł na nie zostać powołany przez Prezydenta RP. Rola KRS w tym procesie nominacyjnym jest zatem pierwszoplanowa.

127. W tym kontekście stopień niezależności KRS od polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu powierzonych jej zadań może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z prawa Unii (zob. podobnie wyrok A.K. i in., pkt 139).

[…].

129. A zatem, chociaż ewentualny brak możliwości skorzystania ze środka prawnego przed sądem w kontekście procesu powoływania do pełnienia urzędu sędziego krajowego sądu najwyższego może w niektórych przypadkach nie stanowić problemu z punktu widzenia wymogów wynikających z prawa Unii, w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, to inaczej jest w okolicznościach, w których wszystkie istotne elementy charakteryzujące taki proces w określonym krajowym kontekście prawno-faktycznym, a w szczególności warunki, w jakich dochodzi do nagłego zniesienia istniejącej dotychczas możliwości wniesienia środka prawnego, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku tego procesu.

130. Jak wynika z wyroku A.K. i in., może być tak w szczególności wówczas, gdy na podstawie elementów oceny takich jak te, do których odnosi się sąd odsyłający i o których mowa w pkt 43 niniejszego wyroku, staje się widoczne, że niezależność organu takiego jak KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej rodzi wątpliwości.

131. W pkt 143 i 144 wyroku A.K. i in. Trybunał wskazał już zatem wśród istotnych czynników, jakie należy wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny przesłanki niezależności, jaką powinien spełniać organ taki jak KRS, po pierwsze, okoliczność, że KRS w nowym składzie została ukonstytuowana w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu, po drugie, okoliczność, że chociaż 15 członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, to obecnie są oni desygnowani przez polski organ władzy ustawodawczej, po trzecie, występowanie ewentualnych nieprawidłowości, jakimi mógł zostać dotknięty proces powoływania niektórych członków KRS w nowym składzie, a także, po czwarte, sposób, w jaki organ ten wypełnia swoje konstytucyjne zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz wykonuje swoje poszczególne kompetencje. W takim kontekście do celów wspomnianej oceny można również uwzględnić ewentualne istnienie uprzywilejowanych więzów między członkami ukonstytuowanej w ten sposób KRS a polską władzą wykonawczą, takie jak te, na które wskazuje sąd odsyłający i o których mowa w pkt 44 niniejszego wyroku.

132. Ponadto w tym wypadku należy również wziąć pod uwagę inne istotne elementy kontekstu, które także mogą wzbudzić wątpliwości co do niezależności KRS i jej roli w procesach nominacyjnych takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, jak również, w konsekwencji, co do niezawisłości sędziów wyłonionych w wyniku takiego procesu.

133. W tym względzie należy zauważyć, że reforma ustawodawcza, która doprowadziła do ukonstytuowania KRS w jej nowym składzie, nastąpiła równolegle z przyjęciem, szeroko kontestowanym, przepisów art. 37 i 111 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, do których odniósł się sąd odsyłający i które przewidywały obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego oraz zastosowanie tego środka wobec urzędujących sędziów tego sądu, a jednocześnie przyznawały Prezydentowi RP dyskrecjonalne prawo do przedłużenia czynnej służby sędziów tego sądu po ukończeniu przez nich nowo określonego wieku przejścia w stan spoczynku.

134. Jest zatem bezsporne, że ukonstytuowanie KRS w jej nowym składzie miało miejsce w sytuacji, w której spodziewano się, że wiele stanowisk w Sądzie Najwyższym będzie wkrótce podlegało obsadzeniu w szczególności w następstwie przejścia sędziów tego sądu w stan spoczynku po osiągnięciu przez nich nowo określonej granicy wieku 65 lat”. 12

4.  Wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika przeciwko Il-Prim Ministru, C-896/19, EU:C:2021:311

157. Pierwsza izba sądu cywilnego, obradująca jako sąd konstytucyjny Malty złożyła wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie zgodności z prawem Unii przepisów konstytucji Malty regulujących procedurę powoływania sędziów.

158. W dniu 20 kwietnia 2021 r. TSUE wydał orzeczenie, którego sentencja – przytoczona w zakresie istotnym dla sprawy – brzmi następująco:

„2. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które przyznają premierowi danego państwa członkowskiego rozstrzygające uprawnienia w procesie powoływania sędziów, przewidując jednocześnie udział w tym procesie niezależnego organu, który ma w szczególności za zadanie ocenę kandydatów na stanowisko sędziego i przedstawienie premierowi opinii.”

159. Odpowiednie fragmenty uzasadnienia wyroku brzmią następująco:

„63. Wynika z tego, że poszanowanie przez państwo członkowskie wartości zapisanych w art. 2 TUE stanowi warunek korzystania ze wszystkich praw wynikających z zastosowania traktatów do tego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie nie może zatem zmieniać swojego ustawodawstwa w taki sposób, aby doprowadzić do osłabienia ochrony wartości państwa prawnego, której konkretny wyraz daje w szczególności w art. 19 TUE [...]

64. Państwa członkowskie są zatem obowiązane nie dopuścić do pogorszenia, w świetle tej wartości, swoich ustawodawstw w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości, poprzez powstrzymanie się od przyjmowania przepisów, które mogłyby naruszać niezawisłość sędziowską [...]

65. W tym kontekście Trybunał orzekł już w istocie, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym dotyczącym organizacji wymiaru sprawiedliwości, które mogą stanowić osłabienie w danym państwie członkowskim ochrony wartości państwa prawnego, w szczególności zaś gwarancji niezawisłości sędziowskiej [zob. podobnie wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C–585/18, C–624/18 i C–625/18, EU:C:2019:982; z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in. (powołanie sędziów Sądu Najwyższego – zaskarżenie), C–824/18, EU:C:2021:153].

66. Natomiast udział w procesie powoływania sędziów organu takiego jak komisja ds. powoływania sędziów ustanowiona w związku z nowelizacją konstytucji w 2016 r. w art. 96A konstytucji może co do zasady przyczynić się do większej obiektywności tego procesu, dzięki ograniczeniu zakresu swobody, jakim dysponuje premier przy wykonywaniu przyznanych mu w tej materii uprawnień. Organ taki powinien być jeszcze sam wystarczająco niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedstawiać opinię w sprawie oceny kandydatów na stanowisko sędziego [...].

67. W niniejszym przypadku widoczne jest, że szereg wskazywanych przez sąd odsyłający zasad może zagwarantować niezależność komisji ds. powoływania sędziów względem władzy ustawodawczej i wykonawczej. Podobnie ma się rzecz w odniesieniu do zasad określonych w art. 96A ust. 1–3 konstytucji dotyczących składu tej komisji, jak również zakazu zasiadania w niej przez osoby zajmujące stanowiska polityczne, ciążącego na członkach tej komisji zgodnie z art. 96A ust. 4 konstytucji obowiązku działania zgodnie z własnym osądem i niepoddawania się kierownictwu ani kontroli ze strony żadnych osób ani organów, jak również spoczywającego na tej komisji obowiązku publikowania, w porozumieniu z ministrem właściwym ds. sprawiedliwości, kryteriów, na podstawie których dokonuje ocen, z czego zresztą się wywiązano, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 91 opinii.

68. Ponadto w niniejszej sprawie sąd odsyłający nie wyraził wątpliwości co do warunków, w jakich zostali wyznaczeni członkowie komisji ds. powoływania sędziów, utworzonej na podstawie art. 96A konstytucji, ani co do sposobu, w jaki ten organ faktycznie pełni swoją rolę.

69. Okazuje się więc, że powołanie komisji ds. powoływania sędziów na podstawie art. 96A konstytucji wzmacnia gwarancje niezawisłości sędziowskiej”.

5.  Wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja przeciwko Polsce (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów), C-791/19, EU:C:2021:596

160. Po wydaniu postanowienia w przedmiocie środka tymczasowego z dnia 8 kwietnia 2020 r. (zob. par. 23 powyżej), w dniu 15 lipca 2021 r. Wielka Izba TSUE wydała wyrok w sprawie Komisja przeciwko Polsce (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów), w którym stwierdziła, że nowy system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów jest niezgodny z prawem UE. TSUE stwierdził między innymi, że zważywszy na ogólny kontekst niedawnych poważnych reform wpływających na sądownictwo w Polsce, w ramach których utworzono Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego, oraz z uwagi na szereg czynników kształtujących proces jej tworzenia, nowa izba nie dawała pełnych gwarancji niezawisłości i bezstronności, a w szczególności nie była chroniona przed bezpośrednim lub pośrednim wpływem polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej; spośród tych czynników Trybunał skrytykował w szczególności fakt, że o procesie powoływania sędziów Sądu Najwyższego, w tym członków Izby Dyscyplinarnej, zasadniczo decydowała KRS, która została znacząco zreorganizowana przez polską władzę wykonawczą i ustawodawczą i której niezależność mogła budzić uzasadnione wątpliwości.

161. Odpowiednie fragmenty uzasadnienia wyroku brzmią następująco:

„96. Zgodnie z zasadą podziału władz charakteryzującą funkcjonowanie państwa prawnego konieczne jest zagwarantowanie niezależności sądów względem władzy ustawodawczej i wykonawczej (wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C–896/19, EU:C:2021:311, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

97. Co się tyczy bardziej konkretnie warunków, w jakich zapadają decyzje dotyczące powołania sędziów Sądu Najwyższego, a w szczególności Izby Dyscyplinarnej, Trybunał miał już sposobność wyjaśnić, że sam fakt, iż sędziowie ci są powoływani przez prezydenta państwa członkowskiego, nie musi powodować zależności owych sędziów od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków (wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C–896/19, EU:C:2021:311, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

98. Trybunał wskazał jednak również, iż wciąż konieczne jest upewnienie się, że materialne warunki oraz zasady proceduralne podejmowania decyzji dotyczących powoływania sędziów są sformułowane w sposób niedopuszczający do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności danych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani, a także że w tym celu szczególnie ważne jest, by te warunki i zasady pozwalały na wykluczenie nie tylko wszelkiego bezpośredniego wpływu w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów (zob. podobnie wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C–896/19, EU:C:2021:311, pkt 55, 57 i przytoczone tam orzecznictwo).

99. Zauważywszy, że na podstawie art. 179 Konstytucji sędziowie Sądu Najwyższego są powoływani przez Prezydenta RP na wniosek KRS, czyli organu, któremu na mocy art. 186 Konstytucji powierzono zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, Trybunał wyjaśnił w pkt 137 wyroku A.K. i in. oraz w pkt 124 wyroku A.B. i in., że udział takiego organu w kontekście procesu powoływania sędziów może, co do zasady, przyczynić się do obiektywizacji tego procesu poprzez zakreślenie ram uznania, jakimi dysponuje Prezydent RP przy wykonywaniu powierzonej mu prerogatywy.

100. W pkt 138 wyroku A.K. i in. oraz w pkt 125 wyroku A.B. i in. Trybunał wskazał jednak, że może być tak wyłącznie pod warunkiem, w szczególności, że sam ten organ będzie wystarczająco niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedłożyć taki wniosek o powołanie.

101. W tym względzie należy zauważyć, że na podstawie art. 179 Konstytucji akt, w którym KRS rekomenduje danego kandydata do powołania go do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, stanowi warunek sine qua non, aby ten kandydat mógł na nie zostać powołany przez Prezydenta RP. Rola KRS w tym procesie nominacyjnym jest zatem znacząca (zob. podobnie wyrok A.B. i in., pkt 126).

102. W tym kontekście stopień niezależności KRS od polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu powierzonych jej zadań może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie sami będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z prawa Unii (zob. podobnie wyrok A.K. i in., pkt 139; wyrok A.B. i in. pkt 127).

103. Prawdą jest, [...] że Trybunał orzekł już, iż okoliczność, że organ taki jak krajowa rada sądownicza, uczestniczący w procesie powoływania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535, pkt 55, 56). Niemniej jednak z orzecznictwa Trybunału, a w szczególności z wyroku A.K. i in. oraz wyroku A.B. i in., wynika również, że możliwe jest dojście do innego wniosku, jeżeli ta sama okoliczność, w połączeniu z innymi istotnymi czynnikami i warunkami, w jakich dokonano tych wyborów, prowadzą do powstania takich wątpliwości.

104. W tym względzie należy, po pierwsze, zauważyć, że – jak podniosła Komisja – podczas gdy 15 członków KRS będących sędziami było wcześniej wybieranych przez przedstawicieli środowiska sędziowskiego, ustawa o KRS została niedawno znowelizowana w ten sposób, że – jak wynika z jej art. 9a – tych 15 członków jest obecnie wyłanianych przez jeden z organów władzy ustawodawczej w Polsce, czego konsekwencją jest to, że 23 z 25 członków KRS w nowym składzie zostało wyłonionych przez polską władzę wykonawczą i ustawodawczą lub są członkami tych władz. Tymczasem tego rodzaju zmiany mogą prowadzić do powstania ryzyka – które dotychczas nie istniało w ramach wcześniej obowiązującego sposobu dokonywania wyboru – zwiększonego wpływu władzy ustawodawczej i wykonawczej na KRS oraz naruszenia niezależności tego organu.

105. Po drugie, [...] z art. 6 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. [...] wynika, że nowy skład KRS został powołany w następstwie skrócenia trwającej czteroletniej kadencji, przewidzianej w art. 187 ust. 3 Konstytucji, członków, którzy do tej pory wchodzili w skład tego organu.

106. Po trzecie, należy zauważyć, że reforma ustawodawcza, która doprowadziła w ten sposób do ukonstytuowania KRS w tym nowym składzie, nastąpiła jednocześnie z przyjęciem nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, którą dokonano szerokiej reformy Sądu Najwyższego, obejmującej w szczególności utworzenie w tym sądzie dwóch nowych izb, w tym Izby Dyscyplinarnej, a także ustanowienie przepisów, które w międzyczasie zostały uznane za sprzeczne z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE [...], przewidujących obniżenie wieku przechodzenia przez sędziów Sądu Najwyższego w stan spoczynku oraz zastosowanie tego środka wobec urzędujących sędziów tego sądu.

107. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedterminowe zakończenie kadencji niektórych ówczesnych członków KRS oraz zmiana sposobu działania KRS w nowym składzie nastąpiły w sytuacji, w której spodziewano się, że w niedługim czasie wiele stanowisk w Sądzie Najwyższym, a w szczególności w Izbie Dyscyplinarnej, będzie podlegało obsadzeniu, na co Trybunał zwrócił już zasadniczo uwagę w pkt 22–27 postanowienia z dnia 17 grudnia 2018 r., Komisja/Polska (C–619/18 R, EU:C:2018:1021), w pkt 86 wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego) (C–619/18, EU:C:2019:531) oraz w pkt 134 wyroku A.B. i in.

108. Należy zaś stwierdzić, że okoliczności ukazane w pkt 104–107 niniejszego wyroku mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do niezależności KRS i jej roli w procesie nominacyjnym takim jak ten, który doprowadził do powołania członków Izby Dyscyplinarnej.

109. Ponadto z pkt 89–94 niniejszego wyroku wynika z jednej strony, że ten proces nominacyjny obejmuje kandydatów na stanowiska członków izby sądowej utworzonej od podstaw w celu orzekania w szczególności w przedmiocie postępowań dyscyplinarnych dotyczących sędziów krajowych i kwestii związanych z reformą przepisów odnoszących się do Sądu Najwyższego, której niektóre aspekty doprowadziły już do stwierdzenia naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a z drugiej strony, że w skład tego organu mieli wchodzić wyłącznie nowi sędziowie, którzy nie zasiadali do tej pory w Sądzie Najwyższym, którym miało przysługiwać znacznie wyższe wynagrodzenie i którym przyznano szczególnie wysoki stopień autonomii organizacyjnej, funkcjonalnej i finansowej w porównaniu z warunkami panującymi w pozostałych izbach sądowych Sądu Najwyższego.

110. Okoliczności te, rozpatrywane w ramach całościowej analizy obejmującej ważną rolę, jaką odgrywa w powoływaniu członków Izby Dyscyplinarnej KRS, czyli – jak wynika to z pkt 108 niniejszego wyroku – organ, którego niezależność od władzy politycznej budzi zastrzeżenia, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności wspomnianej Izby Dyscyplinarnej”.

D.  Komisja Europejska

162. W dniu 20 grudnia 2017 r. Komisja wszczęła procedurę na mocy art. 7 ust. 1. Komisja przedstawiła Radzie Unii Europejskiej uzasadniony wniosek, w którym wezwała Radę do stwierdzenia, że istnieje wyraźne ryzyko poważnego naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską zasady praworządności będącej jedną z wartości, o których mowa w art. 2 TUE, i skierowania do Polski odpowiednich zaleceń w tym względzie.

163. Komisja odnotowała, że sytuacja w Polsce wciąż ulegała pogorszeniu pomimo skierowania trzech zaleceń w procesie przewidzianym w ramach UE na rzecz praworządności. Komisja uznała, że sytuacja w Polsce stanowiła wyraźne ryzyko poważnego naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską zasady praworządności zawartej w art. 2 TUE. Komisja zauważyła, że w okresie dwóch lat przyjęto ponad 13 kolejnych ustaw naruszających całą strukturę systemu wymiaru sprawiedliwości w Polsce: Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, sądy powszechne, Krajową Radę Sądownictwa, prokuraturę i Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury. Wspólną cechą charakteryzującą wszystkie te zmiany ustawodawcze jest to, że władza wykonawcza lub ustawodawcza systematycznie zyskuje możliwość znacznego ingerowania w skład, uprawnienia, administrację i funkcjonowanie wspomnianych władz i organów.

164. Jeśli chodzi o ustawę o KRS, Komisja zauważyła, że rola tego organu ma bezpośredni wpływ na niezawisłość sędziów. Z tego też powodu w państwach członkowskich, w których utworzono rady sądownictwa, ich niezależność jest szczególnie istotna, gdyż pozwala unikać wywierania nadmiernego wpływu przez rząd lub parlament na niezawisłość sędziów. Komisja uznała, że ustawa o KRS pogłębia obawy dotyczące niezależności sądów i niezawisłości sędziów, przewiduje bowiem wcześniejsze wygaśnięcie mandatu wszystkich członków KRS wybranych spośród sędziów oraz wprowadza zupełnie nowy system ich powoływania, który umożliwia wywieranie znacznych nacisków politycznych.

165. Odpowiednie fragmenty uzasadnionego wniosku Komisji Europejskiej brzmią następująco:

„4,2. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa

[…].

138. Z tego też powodu w państwach członkowskich, w których utworzono Radę Sądownictwa, jej niezależność jest szczególnie istotna, gdyż pozwala unikać wywierania nadmiernego wpływu przez rząd lub Parlament na niezawisłość sędziów [przypis pominięty].

139. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa pogłębia obawy dotyczące niezależności sądów i niezawisłości sędziów, przewiduje bowiem wcześniejsze zakończenie mandatu wszystkich sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa oraz wprowadza kompletnie nowy system ich wyboru, który to system umożliwia wywieranie znacznych nacisków politycznych.

140. W myśl art. 6 tej ustawy kadencja wszystkich obecnych sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa zostanie przedwcześnie przerwana. To przerwanie kadencji przez władzę ustawodawczą budzi obawy co do poszanowania niezależności Rady oraz zasady podziału władz. Parlament zyska decydujący wpływ na skład Rady ze szkodą dla wpływu samych sędziów. Owa zmiana składu Krajowej Rady Sądownictwa może nastąpić już w ciągu półtora miesiąca od ogłoszenia ustawy. Przedwczesne przerwanie kadencji sędziów-członków Rady budzi również zastrzeżenia co do zgodności z ustawą zasadniczą, co podkreślono w opiniach Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich.

141. Poważne zastrzeżenia budzi również nowy system wyboru sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa. W ugruntowanych standardach europejskich, w szczególności w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 2010 r., stwierdza się, że „[Rada Sądownictwa] powinna być złożona co najmniej w połowie z sędziów, wybranych przez ich przedstawicieli spośród sędziów wszystkich szczebli i z poszanowaniem zasady pluralizmu wewnątrz wymiaru sprawiedliwości” [przypis pominięty]. Organizacja systemu wymiaru sprawiedliwości, obejmująca ewentualne utworzenie Rady Sądownictwa, leży w gestii państw członkowskich. Kiedy jednak taka Rada Sądownictwa zostaje utworzona, jak miało to miejsce w Polsce, jej niezależność musi być zagwarantowana zgodnie z europejskimi standardami.

142. Do momentu uchwalenia ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa polski system był całkowicie zgodny z przywołanymi standardami, ponieważ Krajowa Rada Sądownictwa składała się w większości z sędziów wybieranych przez ich przedstawicieli. Art. 1 pkt 1 oraz art. 7 ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wprowadziłyby radykalne zmiany do tego systemu, stanowiąc, że piętnastu sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa wybiera lub ponownie wybiera Sejm [przypis pominięty]. Ponadto nie ma gwarancji, że zgodnie z nową ustawą Sejm wybierze sędziów-członków Rady, którzy cieszą się poparciem środowiska sędziowskiego, ponieważ kandydatów na to stanowisko może zgłosić nie tylko grupa 25 sędziów, lecz również grupa co najmniej 2 tys. obywateli [przypis pominięty]. Ponadto ostateczna lista kandydatów, którą zbiorczo zatwierdza Sejm, jest ustalana wcześniej przez komisję sejmową [przypis pominięty]. Nowe zasady wyboru sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa znacząco zwiększają wpływ Parlamentu na Radę oraz wpływają niekorzystnie na jej niezależność, wbrew europejskim standardom. Fakt, że sędziów-członków Rady będzie wybierać Sejm większością trzech piątych głosów, nie łagodzi tej obawy, ponieważ sędziowie-członkowie Rady nadal nie będą wybierani przez przedstawicieli środowiska sędziowskiego. Ponadto w przypadku gdy nie uda się osiągnąć większości trzech piątych głosów, sędziowie-członkowie Rady będą wybierani przez Sejm bezwzględną większością głosów.

[…].

145. W swoich opiniach na temat projektu ustawy Sąd Najwyższy, Krajowa Rada Sądownictwa oraz Rzecznik Praw Obywatelskich podnieśli szereg kwestii dotyczących konstytucyjności nowego systemu. W szczególności Krajowa Rada Sądownictwa zauważyła, że zgodnie z Konstytucją RP Rada ma być przeciwwagą dla siły Parlamentu, który ma konstytucyjne prawo decydowania o treści przepisów prawa. Polityczny wybór sędziów-członków Rady oraz przedwczesne zakończenie mandatów obecnych sędziów-członków naruszają zasadę podziału władz i zasadę niezawisłości sędziów. Jak wyjaśniono w poprzednich zaleceniach, skuteczna kontrola konstytucyjności wspomnianych przepisów nie jest obecnie możliwa”.

166. Procedura wszczęta w trybie art. 7 ust. 1 TUE wciąż jest rozpatrywana przez Radę Unii Europejskiej.

E.  Parlament Europejski

167. W rezolucji z dnia 17 września 2020 r. w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie stwierdzenia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską zasady praworządności (COM(2017)0835 – 2017/0360R(NLE)) Parlament Europejski – w zakresie istotnym dla sprawy – stwierdził co następuje:

„ Skład i funkcjonowanie nowej Krajowej Rady Sądownictwa

24. przypomina, że ustanowienie rady sądownictwa leży w gestii państw członkowskich, należy jednak zagwarantować niezawisłość takiej rady zgodnie ze standardami europejskimi i konstytucją danego państwa członkowskiego; przypomina, że po reformie KRS, która jest organem stojącym na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP, na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę o Krajowej Radzie Sądownictwa i niektóre inne ustawy [przypis pominięty] środowisko sędziowskie w Polsce utraciło prawo do wybierania przedstawicieli do KRS, a tym samym do wywierania wpływu na nominacje i awanse sędziów; przypomina, że przed reformą 15 z 25 członków KRS było wybieranych przez środowisko sędziowskie, a od czasu reformy z 2017 r. sędziowie ci są wybierani przez Sejm RP; wyraża głębokie ubolewanie, że krok ten, w połączeniu z przedwczesnym zakończeniem mandatów wszystkich członków KRS nominowanych na podstawie starych przepisów na początku 2018 r., doprowadził do poważnego upolitycznienia KRS [przypis pominięty]”.

IV.  MATERIAŁY PRAWNOPORÓWNAWCZE

168. Trybunał przeprowadził badanie komparatystyczne prawa krajowego i praktyki w 41 Państwach-Stronach Konwencji w przedmiocie przedwczesnego zakończenia ex lege kadencji sędziego jako członka Rady Sądownictwa.

169. Z odpowiedzi nadesłanych przez państwa objęte badaniem wynika, że w większości z nich (36) istnieją rady sądownictwa lub równoważne im organy, których zadaniem jest ochrona niezależności sądownictwa. Prawo krajowe większości spośród nich (26) przewiduje możliwość przedwczesnego zakończenia kadencji sędziego wybranego na członka takiej rady, jakkolwiek jego przyczyny znacznie różnią się w poszczególnych państwach.

170. W 17 krajach możliwość zaskarżenia wcześniejszego zakończenia kadencji członka rady w postępowaniu sądowym jest albo wyraźnie przewidziana przez prawo, albo w sposób dorozumiany wynika z krajowych ram prawnych. W 13 państwach zakończenie kadencji w radzie sądownictwa jest automatycznym skutkiem zakończenia pełnienia urzędu na stanowisku sędziego i jako takie nie podlega zaskarżeniu, przy czym utrata statusu sędziego podlega kontroli sądowej. W przypadku dwóch państw nie uzyskano jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy przedwczesne wygaśnięcie mandatu podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowym. Jedynie w trzech państwach decyzje o wcześniejszym wygaśnięciu mandatu członka rady są ostateczne i nie podlegają żadnej formie zaskarżenia w postępowaniu sądowym; w jednym z tych państw trwa jednak odpowiednia reforma.

171. W większości państw objętych badaniem (24) nie uchwalano wcześniej przepisów skutkujących przedwczesnym zakończeniem kadencji członka rady sądownictwa i nie ma informacji, czy jest to hipotetycznie możliwe w ich systemach. Jednak w trzech państwach wystąpiły w przeszłości takie sytuacje; w dwóch z nich wprowadzono przepisy przejściowe dotyczące kadencji trwających w chwili wejścia w życie nowego prawa. Dwa kolejne państwa dopuszczają teoretyczną możliwość przedwczesnego zakończenia kadencji w taki sposób. Natomiast w czterech innych państwach ingerencja prawna tego rodzaju wiązałaby się – według opinii otrzymanych od poszczególnych państw – z ryzykiem uznania jej za niekonstytucyjną ze względu na naruszenie niezawisłości sędziowskiej. Podobnie w dwóch państwach, w których teoretycznie dopuszcza się przyjęcie nowej ustawy regulującej skład rady sądownictwa, nie mogłaby ona działać z mocą wsteczną. Można zatem stwierdzić, że nie ma wyraźnego konsensusu za ani przeciw możliwości reformy legislacyjnej prowadzącej do przedwczesnego zakończenia kadencji członka rady sądownictwa. Istotnymi czynnikami są: uzasadnienie takiej reformy w konkretnej sytuacji oraz istnienie zabezpieczeń chroniących niezależność sądów i niezawisłość sędziowską, w tym przepisów przejściowych. W ostatecznym rozrachunku istotna jest równowaga między korzyściami, jakie reforma przyniesie dla funkcjonowania instytucji demokratycznych, a gwarancją nieusuwalności.

%1  PRAWO

I.  ZARZUT NARUSZENIA ART. 6 UST. 1 KONWENCJI

172. Skarżący zarzucił, że odmówiono mu prawa dostępu do sądu w celu zaskarżenia przedwczesnego i arbitralnego wygaszenia jego kadencji jako członka sądownictwa KRS. Został wybrany na członka tego organu na czteroletnią kadencję zgodnie z artykułem 187 ust. 3 Konstytucji i miał prawo pozostać na stanowisku do upływu tej kadencji, czyli do 11 stycznia 2020 r. Skarżący twierdził, że przedwczesne zakończenie jego kadencji naruszyło Konstytucję i złamało zasadę państwa prawa. Powołał się na art. 6 ust. 1 Konwencji, który – w zakresie istotnym dla sprawy – brzmi następująco:

„Każdy ma prawo do sprawiedliwego [...] rozpatrzenia jego sprawy [...] przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym [...]”.

A.  Dopuszczalność

1.  Zastosowanie art. 6

(a)  Stanowisko Rządu

173. Rząd zgłosił zastrzeżenie wstępne co do zastosowania art. 6 ust. 1 Konwencji. Podniósł, że zgodnie z polskim prawem nie istnieje prawo do sprawowania władzy publicznej, w tym prawo sędziego do wyboru do KRS lub do pozostawania na tym stanowisku. Ponadto w rozpatrywanej sprawie nie było rzeczywistego i poważnego „sporu” dotyczącego istnienia cywilnego prawa skarżącego do pozostawania członkiem KRS.

174. Rząd argumentował, że do 2002 r. nie było wątpliwości co do tego, że kadencja miała charakter wspólny dla wszystkich grup członków KRS z wyboru. Jednakże w lutym 2002 r. (po zakończeniu kadencji członka KRS, który został powołany na inne stanowisko sędziowskie) KRS przyjęła pogląd, że kadencja sędziego wybranego do KRS należy uważać za indywidualną. Rząd oznajmił, że w związku z tym powstała rozbieżność między charakterem kadencji członków KRS wybieranych spośród sędziów a charakterem kadencji innych wybieranych członków KRS (posłów i senatorów). To zróżnicowanie znalazło odzwierciedlenie w ustawie o KRS z 2011 r. W związku z powyższym w dniu 11 kwietnia 2017 r. Prokurator Generalny złożył w tej sprawie wniosek do Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 20 czerwca 2017 r. (nr K 5/17) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że kadencja wszystkich wybranych członków KRS powinna być wspólna (zob. par. 42 powyżej).

175. Rząd utrzymywał, że w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2017 r. władze przygotowały projekt ustawy zmieniającej ustawę o KRS. Stwierdził, że decyzja o wygaszeniu kadencji skarżącego była zgodna z prawem. Jej uzasadnieniem było wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim dotyczył on charakteru kadencji sędziów KRS. Decyzja ta stanowiła zatem środek czysto techniczny służący ustanowieniu nowej kadencji zgodnej z odpowiednimi przepisami konstytucyjnymi.

176. Rząd zauważył, że KRS jest organem konstytucyjnym, którego zadaniem jest ochrona niezawisłości sądów, natomiast nie jest władzą sądowniczą. Ulokowana była „pomiędzy trzema konstytucyjnymi władzami” i ucieleśniała równowagę między nimi. Rząd argumentował, że okoliczność, iż niniejsza sprawa dotyczy członka KRS, nie ma szczególnego znaczenia dla możliwości zastosowania art. 6 ust. 1.

177. Położył nacisk na rozróżnienie między statusem skarżącego jako sędziego a jego funkcją jako członka KRS. Ta ostatnia odnosiła się do władztwa publiczno-prawnego. W skład KRS wchodziły osoby, którym nie przysługiwała niezawisłość – m.in. posłowie i senatorowie, Minister Sprawiedliwości oraz przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej. Dwaj ostatni członkowie mogą zostać odwołani ze swoich stanowisk. Nie można zatem powiedzieć, jakoby członkostwo w KRS było chronione w jakikolwiek szczególny sposób. Ponadto skoro Konstytucja i Ustawa o KRS nie różnicowały statusu członków KRS w zależności od tego, kto ich powołał lub wybrał, trudno było traktować członków KRS będących sędziami inaczej niż pozostałych członków. Ponieważ możliwość odwołania niektórych członków z KRS nigdy nie była oznaką braku niezależności tego organu, nie można było wyprowadzić z zasady niezależności KRS absolutnego zakazu usuwania jej członków. Ponadto z orzecznictwa Trybunału nie można było wywnioskować, że tylko istnienie niezależnej rady sądownictwa może stanowić gwarancję niezawisłości sędziów.

178. Rząd stwierdził, że wybór do KRS nie stanowi „zatrudnienia” ani żadnego podobnego stosunku prawnego. Ponadto rozpatrywana sprawa nie dotyczyła „sporu o zatrudnienie” podobnego do spraw Vilho Eskelinen i inni przeciwko Finlandii ([WI], nr 63235/00, ETPC 2007–II) lub Baka przeciwko Węgrom ([WI], nr 20261/12, 23 czerwca 2016 r.). Członkowie KRS pełnili swoje funkcje pro bono. Jedyną gratyfikacją finansową dla członków KRS było wypłacanie diet za udział w sesjach plenarnych lub innych pracach oraz zwrot odpowiednich wydatków. Jednak zgodnie z orzecznictwem sądów krajowych świadczenia te nie były uznawane za wynagrodzenie. Tak więc członkostwo w KRS nie mogło być uznawane za prawo ani na podstawie przepisów krajowych, ani na podstawie Konwencji.

179. Rząd utrzymywał, że pewna stabilność kadencji wybieranych członków KRS została ustanowiona przez ustawę nie po to, by chronić „indywidualny interes” sędziego, ale aby zabezpieczyć interes publiczny polegający na zapewnieniu właściwego wykonywania funkcji KRS. W związku z tym członek KRS nie miał żadnego „prawa” do zajmowania swojego stanowiska. Wcześniejsze zakończenie kadencji związanej ze sprawowaniem władzy publicznej nie stanowiło ingerencji w prawa jednostki. W Konwencji nie było żadnych zabezpieczeń gwarantujących sprawowanie władzy publicznej. Rząd twierdził również, że art. 60 Konstytucji RP, zapewniający prawo dostępu do służby publicznej, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

180. Jeśli chodzi o pierwszy warunek testu z wyroku Eskelinen, Rząd utrzymywał, że zgodnie z polskim prawem skarżący został pozbawiony prawa dostępu do sądu w zakresie, w jakim dotyczyło to jego członkostwa w KRS. Wyłączenie to obowiązywało już w dniu jego wyboru do KRS, a zatem ustawa nowelizująca z 2017 r. nie miała na to wpływu.

181. Rząd powołał się na art. 14 ustawy o KRS, w brzmieniu obowiązującym w czasie właściwym dla okoliczności faktycznych sprawy, zawierający wykaz przyczyn wygaśnięcia mandatu członka KRS przed upływem tej kadencji, a także na art. 6 ustawy nowelizującej z 2017 r. Zauważył, że ustawa o KRS nigdy nie przewidywała żadnej formy zaskarżenia lub środka odwoławczego w związku z wygaśnięciem, zakończeniem lub zrzeczeniem się mandatu przez członków tego organu. To samo dotyczyło ustawy o KRS z 2001 r., która w art. 10 ust. 3 przewidywała możliwość odwołania członka KRS przez organ, który go wybrał.

182. Ustawa o KRS przewidywała, że członek Rady wybrany spośród sędziów może zostać powołany na „stałego członka Prezydium Rady”. Wówczas taki członek był uznawany za pracownika i miał prawo do wszczęcia postępowania sądowego w związku z zatrudnieniem w prezydium Rady. Prawo krajowe przewidywało prawo dostępu do sądu wyłącznie w takich ograniczonych przypadkach.

183. Rząd utrzymywał, że „prawa o charakterze cywilnym” nie dotyczą członków KRS i że nigdy nie kwestionowano publicznoprawnego charakteru ich urzędu. Kwestie związane z członkostwem w KRS nie stanowiły „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji i jako takie były wyłączone z prawa do sądu ratione materiae. Rząd stwierdził zatem, że prawo krajowe „w sposób wyraźny wyłączało dostęp do sądu” w zakresie indywidualnego roszczenia opartego na zarzucanej niezgodności z prawem wygaszenia kadencji. Spełniony został zatem pierwszy warunek testu z wyroku Eskelinen.

184. Jeśli chodzi o drugi warunek testu z wyroku Eskelinen, Rząd argumentował, że przedmiot skargi skarżącego dotyczył wyłącznie sprawowania władzy państwowej ( acta iure imperii).

185. Rząd utrzymywał, że zmiany w ustawie nowelizującej z 2017 r. były proporcjonalne, ponieważ ich celem było dostosowanie zasad wyboru do odpowiednich przepisów Konstytucji, zgodnie z wykładnią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w wyroku z 20 czerwca 2017 r. (nr K 5/17). Powołał się na uzasadnienie tego wyroku, zwracając uwagę, że zmiany mieszczą się w marginesie swobody uznania ustawodawcy. Artykuł 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji przewiduje bowiem wybór członków KRS spośród sędziów. W Konstytucji nie określono jednak, kto i w jaki sposób ma wybierać tych sędziów. Zasady te miały być uregulowane w ustawie, zgodnie z art. 187 ust. 4 Konstytucji.

186. Rząd utrzymywał, że na podstawie wcześniejszej ustawy piętnastu sędziów było wybieranych na członków KRS przez sędziów w skomplikowanej i nieprzejrzystej procedurze, która faworyzowała sędziów wyższego szczebla oraz pełniących funkcje administracyjne. Aktualnie członkowie sądownictwa są wybierani przez Sejm tylko spośród sędziów, którzy uzyskali odpowiednie poparcie innych sędziów lub obywateli.

187. Rząd stwierdził, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ochrona kadencji członków KRS nie jest uznawana za bezwzględną. Nie negując znaczenia stabilności kadencji, Trybunał Konstytucyjny dostrzegł również równie ważny aspekt, a mianowicie reprezentatywność sędziów w KRS. Skrócenie kadencji należało uznać za wyjątek, ale dopuszczalny w sytuacji, gdy nie było realnej możliwości wprowadzenia rozwiązań tymczasowych – gdy zasady reprezentacji sędziów w KRS zmieniły się w następstwie modyfikacji sposobu wyboru sędziów-członków Rady. Z uwagi na indywidualne kadencje członków KRS, wprowadzenie nowego systemu bez skrócenia kadencji urzędujących członków rozciągnęłoby ten proces w czasie i skomplikowało go. Zdaniem Rządu spójność zmian, które umożliwiły KRS działanie w zgodzie z Konstytucją, uzasadniała zakończenie kadencji członków KRS będących sędziami, którzy zostali wybrani na podstawie poprzednich przepisów. Ponadto „demokratyzacja” procedury wyborczej do KRS stanowiła ważny interes publiczny, który także uzasadniał przedterminowe zakończenie kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów. W związku z tym Rząd stwierdził, że zgodnie z ustawą nowelizującą z 2017 r. członkowie KRS mieli być wybierani przez Sejm spośród sędziów, którzy uzyskali odpowiednie poparcie ze strony innych sędziów lub obywateli.

188. Rząd uznał zatem, że pozbawienie skarżącego dostępu do sądu było uzasadnione obiektywnymi względami interesu państwa. Spełniony został zatem drugi warunek testu z wyroku Eskelinen.

189. Ponieważ w niniejszej sprawie oba warunki testu z wyroku Eskelinen zostały spełnione, skargę wniesioną przez skarżącego na podstawie art. 6 ust. 1 należy uznać za niezgodną ratione materiae.

190. Z ostrożności procesowej rząd podniósł, że skarga na gruncie art. 6 ust. 1 jest niedopuszczalna jako oczywiście nieuzasadniona.

(b)  Stanowisko skarżącego

191. Skarżący utrzymywał, że art. 6 ust. 1 w jego aspekcie cywilnym miał zastosowanie w jego sprawie.

192. Twierdził, że Konstytucja RP gwarantuje sędziemu wybranemu do KRS prawo do pełnienia funkcji przez pełną czteroletnią kadencję. Taka konkluzja wynika z art. 60 w związku z art. 187 ust. 3 Konstytucji. Skarżący zauważył, że zgodnie z fundamentalnymi zasadami Konstytucji wszystkie prawa gwarantowane jednostkom odnoszą się do stosunków między nimi a władzami państwowymi. Dlatego też wcześniejsze wygaszenie jego kadencji w KRS należało postrzegać jako ingerencję w jego indywidualne prawo dostępu do służby publicznej, a nie jako pozbawienie go możliwości sprawowania władzy publicznej. Władza publiczna była wykonywana przez KRS jako organ kolegialny, a nie przez jej poszczególnych członków.

193. Skarżący twierdził, że wygaszenie jego kadencji miało dla niego oczywiste konsekwencje finansowe. Otrzymywał pokaźne diety za udział w sesjach plenarnych KRS lub innych pracach, a także zwrot odpowiednich wydatków. Świadczenia te podlegały odliczeniu od podatku dochodowego, a zatem miały charakter pieniężny w rozumieniu obowiązujących przepisów podatkowych. Ponadto na mocy odpowiedniego rozporządzenia każdy z sędziów-członków KRS miał prawo do zmniejszenia obciążenia sprawami, przy jednoczesnym zachowaniu wynagrodzenia sędziowskiego. Obciążenie pracą skarżącego zostało zmniejszone z trzech do jednej sesji sądowej miesięcznie.

194. Skarżący stwierdził, że stabilność kadencji członków KRS ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia właściwego funkcjonowania tego organu. Zauważył, że przepisy dotyczące KRS, które obowiązywały przed przyjęciem ustawy z 2011 r., respektowały kadencyjność członków Rady obsadzanych w drodze wyboru. Artykuł 50 ustawy o KRS z 2011 r. stanowił, że kadencja członków Rady i Prezydium Rady wybranych na podstawie dotychczasowych przepisów trwa do końca okresu, na który zostali wybrani.

195. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił w swoim wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. (sygn. akt K 25/07), że tylko nadzwyczajne okoliczności mogą uzasadniać przerwanie kadencji członków KRS. Skarżący stwierdził, że argument Rządu, jakoby nie było alternatywy dla skrócenia jego kadencji w związku z wprowadzeniem nowego systemu wyboru sędziów na członków KRS nie może być uznany za proporcjonalny ani uzasadniony. Argumentował, że zapewnienie mu prawa dostępu do sądu powinno być również traktowane jako pozytywny obowiązek państwa wynikający z art. 6 Konwencji w związku z preambułą do Konwencji.

196. Jeśli chodzi o pierwszy warunek testu z wyroku Eskelinen, skarżący argumentował, że prawo krajowe nigdy nie wykluczało w sposób wyraźny dostępu do sądu dla sędziów będących członkami KRS, których kadencja została zakończona przedwcześnie. Przedwczesne zakończenie kadencji w jego przypadku było zdarzeniem bez precedensu. Ustawa o KRS obowiązująca w czasie jego wyboru do Rady nie przewidywała takiego zakończenia kadencji, z wyjątkiem sytuacji wymienionych w art. 14 tej ustawy. Przedmiotowe zakończenie kadencji było wynikiem doraźnego zastosowania prawa stanowionego i nie miało cech abstrakcyjnych norm prawnych. Nie można zatem uznać, że prawo krajowe „w sposób wyraźny wyłączało dostęp do sądu” w zakresie indywidualnego roszczenia opartego na zarzucanej niezgodności z prawem rzeczonego środka.

197. Zdaniem skarżącego nawet zakładając, że prawo krajowe wyłączało dostęp do sądu w jego sprawie, wyłączenie to nie było oparte na obiektywnych przesłankach leżących w interesie państwa. Po pierwsze, wyłączenie miało znaczący wpływ na status sędziego, ponieważ został on wybrany do KRS jako sędzia sądu administracyjnego, a nie jako zwykły obywatel. Jego wybór do KRS miał służyć zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania KRS – organu odpowiedzialnego za ochronę niezawisłości sądów.

198. Po drugie, skarżący utrzymywał, że intencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17) było uznanie metody wyboru członków KRS spośród sędziów za wadliwą. Wyrok ten należało uznać za fałszywy pretekst uzasadniający wprowadzenie zmian w składzie KRS w czasie, gdy procedura legislacyjna zainicjowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości, była w toku w Sejmie. Ponadto zaskarżony wyrok był nieważny i sprzeczny z Konstytucją ze względu na udział sędziów M.M. i L.M. w składzie orzekającym.

199. Po trzecie, ustawa nowelizująca z 2017 r. naruszyła konstytucyjną zasadę podziału władzy. Celem noweli nie było uczynienie procedury wyborczej do KRS bardziej demokratyczną, lecz podporządkowanie tego organu władzy ustawodawczej i wykonawczej.

200. Po czwarte, wyłączenie prawa dostępu do sądu było niezgodne z zasadą państwa prawa. Skrócenie kadencji skarżącego nie może być traktowane jako środek czysto techniczny. Raczej stanowiło to poważne naruszenie art. 187 ust. 3 Konstytucji oraz ingerencję w prawo dostępu do służby publicznej, wynikające z art. 60 Konstytucji.

201. Nie bez znaczenia był fakt, że sprawa dotyczyła członka KRS – organu, którego zadaniem jest stanie na straży niezawisłości sędziowskiej. Skarżący twierdził, że jako członek KRS będący sędzią powinien być chroniony przed nadużyciami ze strony władzy ustawodawczej i wykonawczej. Ochrona taka powinna być zagwarantowana poprzez kontrolę ze strony niezależnego sądu, który mógłby zbadać zgodność z prawem wygaszenia kadencji skarżącego.

202. Przedwczesne zakończenie kadencji skarżącego oraz innych sędziów-członków KRS zapoczątkowało serię wydarzeń, takich jak wybór nowych członków KRS i udział nowej KRS w procedurze nominacji sędziów do dwóch nowych izb Sądu Najwyższego, co ostatecznie podważyło stabilność krajowego systemu prawnego i sądowniczego oraz było przyczyną wniesienia licznych skarg do Trybunału i licznych postępowań przed TSUE. Należy je także uznać za jedną z głównych przyczyn obecnego kryzysu państwa prawa w Polsce. KRS w swoim obecnym składzie nie jest już niezależnym organem wypełniającym swoją konstytucyjną misję. Wreszcie okoliczność, że sprawa dotyczyła sędziego i członka KRS, nakazywała bardziej skrupulatną kontrolę uzasadnienia dla wyłączenia dostępu do sądu.

203. Skarżący stwierdził, że zaistniał poważny i rzeczywisty spór dotyczący jego „prawa” do pełnienia przez całą czteroletnią kadencję funkcji członka KRS będącego sędzią, oraz że prawo to miało charakter „cywilny” w rozumieniu art. 6 ust. 1. W związku z tym przepis ten znajduje zastosowanie w jego sprawie.

(a)  C. Stanowiska interweniujących osób trzecich

204. Otrzymane stanowiska dotyczą zarówno dopuszczalności, jak
i przedmiotu skargi wniesionej na podstawie art. 6 ust. 1.

(i)  Europejska Sieć Rad Sądownictwa (ENCJ)

205. Interwenientem jest zrzeszenie dwudziestu czterech rad sądownictwa państw członkowskich UE. ENCJ oświadczyła, że rady sądownictwa odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu niezawisłości sądów i działają autonomicznie w ramach systemów sądowniczych krajowych jurysdykcji, mając na celu zagwarantowanie m.in. utrzymania rządów prawa i ochrony praw jednostki. Wiele państw w Europie utworzyło samorządne organy sądownictwa, takie jak Wysokie Rady Sądownictwa lub Rady Sprawiedliwości, w celu ochrony niezawisłości sędziów.
W niektórych systemach prawnych nie utworzono takiego organu, ale administrację i zarządzanie finansami sądów – a w niektórych przypadkach także za mianowanie i rozwój kariery zawodowej sędziów – powierzono innym niezależnym organom.

206. ENCJ zauważyła, że składy rad sądownictwa są bardzo zróżnicowane w poszczególnych krajach i zależą między innymi od genezy danej rady. Wyłaniał się jednak międzynarodowy konsensus, że większość członków takiej rady powinni stanowić sędziowie. Najbardziej udanym modelem okazały się rady, w których zasiadają członkowie wybierani spośród przedstawicieli środowisk prawniczych, akademickich
i społeczeństwa obywatelskiego, posiadający wystarczająco szerokie uprawnienia, by zapewnić zarówno niezawisłość sędziowską, jak
i wiarygodność. Mechanizm powoływania członków Rady spośród sędziów powinien wykluczać jakąkolwiek ingerencję ze strony władzy wykonawczej lub ustawodawczej. Sędziowie powinni być wybierani wyłącznie przez przedstawicieli ich zawodu, z zapewnieniem szerokiej reprezentacji odpowiednich sektorów sądownictwa.

207. ENCJ nie przyjęła żadnego formalnego standardu dotyczącego czasu trwania lub zakończenia kadencji członków rady sądownictwa; nie istniały też żadne konkretne standardy międzynarodowe dotyczące tej kwestii. Brak takich standardów świadczył o tym, że oczywistą rzeczą jest, iż kadencja poszczególnych członków konstytucyjnie ustanowionych organów, którym powierzono m.in. pieczę nad niezawisłością sędziowską, nie może być przedwcześnie zakończona przez władzę wykonawczą lub ustawodawczą.

(ii)  Amnesty International i Międzynarodowa Komisja Prawników

208. Interwenienci zauważyli, że w wielu europejskich systemach prawnych członkowie rad sądownictwa odgrywają znaczącą rolę
w samorządzie sędziowskim. Zazwyczaj dzierżą oni uprawnienia związane z powoływaniem, oceną, awansem i odpowiedzialnością dyscyplinarną sędziów. W standardach międzynarodowych, na które powołują się interwenienci, wszystkie te funkcje wyraźnie uznaje się za potencjalnie wpływające na niezawisłość i bezstronność poszczególnych sędziów oraz sądownictwa jako całości. Pozbawienie lub zagrożenie pozbawieniem sędziego członkostwa w radzie sądownictwa w trakcie kadencji mogło potencjalnie wpłynąć na jego indywidualną niezawisłość. Międzynarodowe standardy dotyczące niezawisłości sądownictwa ugruntowują zasadę, że władza polityczna nie powinna być odpowiedzialna za powoływanie, pełnienie funkcji lub odwoływanie członków rad sądownictwa, ani ingerować w te kwestie w żaden inny sposób. Interwenienci powołali się m.in. na opinię CCJE nr 10 (2007) dotyczącą rady sądownictwa w służbie społeczeństwa.

209. Interwenienci utrzymywali, że powołanie na członka rady sądownictwa różni się od powołania na sędziego tym, że jest to powołanie na krótką, stałą kadencję w celu pełnienia szeregu funkcji, z których wiele lub wszystkie mogą mieć charakter bardziej administracyjny lub quasi-sądowniczy aniżeli sądowniczy. Niemniej jednak zasada niezawisłości sędziowskiej wymusza znaczny stopień bezpieczeństwa kadencji członków rady sądownictwa w czasie jej trwania. W celu zapewnienia nieusuwalności oraz utrzymania niezależności poszczególnych członków rad sądownictwa, a także ogólnej zdolności rady do stania na straży niezawisłości poszczególnych sędziów i niezależności sądownictwa, postępowanie
w sprawie odwołania członka rady sądownictwa w trakcie kadencji powinno dawać gwarancje niezależności i uczciwości postępowania. Jeśli Rada lub jej organy odgrywały rolę sądowniczą lub quasi-sądowniczą
w złożeniu sędziego z urzędu, to przesłanki i procedura pozbawienia członkostwa w Radzie powinny przypominać te określone na potrzeby złożenia sędziego z urzędu sędziowskiego.

210. Te ogólne zasady powinny również znajdować odzwierciedlenie
w stosowaniu art. 6 ust. 1, zarówno jeśli chodzi o zakres jego zastosowania, jak i istotę udzielanej ochrony.

211. Interwenienci podnieśli, że podczas dokonywania oceny przedstawionego przez państwo uzasadnienia dla wyłączenia dostępu sędziów do sądu w odniesieniu do ich życia zawodowego i nieusuwalności z urzędu, należałoby rozważyć istotny interes publiczny tkwiący
w utrzymaniu roli, niezależności i integralności sądownictwa
w demokratycznym społeczeństwie funkcjonującym w państwie prawa.
W uzasadnionym interesie państwa nigdy nie może leżeć pozbawienie sędziów będących członkami rad sądownictwa dostępu do sądu lub rzetelnego procesu w sporach, które mogłyby wpłynąć na ich niezawisłość instytucjonalną lub indywidualną, między innymi w sprawach dotyczących bezpieczeństwa ich kadencji lub warunków służby związanych
z wykonywaniem funkcji z zakresu zarządzania w sądownictwie.

212. Interwenienci ponadto argumentowali, że przy ocenie adekwatności gwarancji proceduralnych zgodnie z art. 6 ust. 1 oraz przy rozważaniu uzasadnienia wszelkich ograniczeń praw wynikających z aspektów art. 6 ust. 1 w sprawach dotyczących kariery sędziów, należy wziąć pod uwagę szczególne znaczenie tych postępowań dla niezawisłości sędziowskiej
i rządów prawa – fundamentalnej zasady systemu Konwencji.

213. Oceniając zastosowanie art. 6 ust.1 w niniejszej sprawie, należało wziąć pod uwagę szerszy kontekst ataków na niezawisłość sędziowską
w Polsce oraz dostrzec związek między indywidualnymi prawami skarżącego a ich konsekwencjami strukturalnymi, w tym przypadku dla prawa do rzetelnego procesu sądowego innych osób, oraz – co jeszcze istotniejsze – dla rządów prawa jako całości. Interwenienci stwierdzili, że rozmaite ustawy przyjęte i wdrożone w Polsce w latach 2015-2018 poważnie naruszyły niezależność sądownictwa i uczyniły je podatnym na wpływy polityczne.

214. Argumentowali oni, że zastosowanie art. 6 ust. 1 w rozpatrywanej sprawie było w oczywisty sposób uzasadnione, ponieważ funkcjonowanie KRS – w sposób wolny od nacisków i wpływów ze strony władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz innych zewnętrznych sił – było kluczowe dla niezależności polskiego sądownictwa w ogóle. KRS odgrywała istotną rolę w obronie niezawisłości sądów stanowiącej fundament rządów prawa i ochrony praw człowieka. Jednym z zabezpieczeń gwarantujących niezależność KRS była konstytucyjnie chroniona kadencyjność jej członków. Przymusowe zakończenie kadencji członków KRS w marcu 2018 r. naruszyło prawa jednostek i podważyło zdolność KRS do ochrony niezależności sądownictwa. Narażenie sędziów będących członkami KRS na arbitralne pozbawienie członkostwa w KRS zakłóca funkcjonowanie KRS jako strażnika niezawisłości sędziowskiej ze szkodą dla poszczególnych sędziów, sądownictwa jako równoprawnej gałęzi władzy oraz społeczeństwa, któremu przysługuje prawo do niezależnego i bezstronnego systemu sądownictwa.

(iii)  Helsińska Fundacja Praw Człowieka

215. Helsińska Fundacja Praw Człowieka podniosła, że reforma KRS przyjęta w 2017 r. wywołała poważne kontrowersje i została skrytykowana jako godząca w niezawisłość sędziowską. Jeśli chodzi o stabilność kadencji członków KRS, interwenient podniósł, że sędziowie wybrani do KRS mają zgodnie z polskim prawem prawo do ochrony przed usunięciem z tego organu. W przeszłości prawo przewidywało możliwość odwołania członków KRS wybranych spośród sędziów przez organy, które dokonały ich wyboru. Jednak do 2017 r. nigdy nie było sytuacji, w której członkowie KRS wybrani spośród sędziów zostaliby usunięci z urzędu jednocześnie z mocy ustawy.

216. Konstytucja z 1997 r. chroniła kadencję osób wchodzących w skład organów konstytucyjnych, które zostały powołane lub wybrane przed wejściem w życie Konstytucji (art. 238 ust. 1). Podobnie ustawa o KRS
z 2011 r. przewidywała, że kadencja członków wybranych na podstawie wcześniejszych przepisów trwa do końca okresu, na który zostali wybrani. Ponadto gdy w 2007 r. Sejm przyjął ustawę wprowadzającą do ustawy o KRS z 2001 r. nowe kryterium niepołączalności, które miało mieć zastosowanie nie tylko do nowo wybranych członków, ale także do członków, którzy zostali wybrani przed wejściem w życie nowej ustawy, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa ta jest niezgodna z Konstytucją (wyrok z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt K 25/07; zob. par. 82-85 powyżej).

217. Interwenient powołał się ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 2006 r. uznający za niezgodną z Konstytucją ustawę przewidującą wygaśnięcie ex lege mandatów członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w którym Trybunał podkreślił konieczność zapewnienia stabilności kadencji (sprawa o sygn. akt K 4/06; zob. par. 79-81 powyżej). W innym wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt K 35/15) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa przewidująca usunięcie z urzędu ex lege Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego naruszyła Konstytucję i art. 6 ust. 1 Konwencji. Zdaniem interwenienta standardy wypracowane przez Trybunał Konstytucyjny w powyższych orzeczeniach można zastosować per analogiam do członków KRS wybranych spośród sędziów, zwłaszcza że ich kadencja została wyraźnie uregulowana w Konstytucji.

218. Następnie interwenient podniósł, że wygaszenie ex lege kadencji sędziów wybranych na członków KRS bez zapewnienia im dostępu do sądu jest niezgodne z zasadą państwa prawa. Deklarowanym celem ustawy nowelizującej z 2017 r. było wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17). W opinii Trybunału zaskarżony wyrok był jednak kontrowersyjny, po pierwsze dlatego, że został wydany z udziałem dwóch sędziów wybranych niezgodnie z prawem, a po drugie – ze względu na wysoce wątpliwą wykładnię Konstytucji. To samo dotyczyło późniejszego wyroku (sygn. akt K 12/18), w którym Trybunał Konstytucyjny utrzymał w mocy konstytucyjność ustawy nowelizującej
z 2017 r.. W obu wyrokach Trybunał Konstytucyjny zdawał się nie dostrzegać istotnego wpływu niezależności KRS na niezależność całego sądownictwa. Odstąpił również od swojego wcześniejszego orzecznictwa stwierdzającego, że Konstytucja wymaga, aby sędziowie-członkowie KRS byli wybierani przez sędziów. Ponadto interwenient podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w żadnym punkcie swojego wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. (nr K 5/17) nie wskazał, że kadencje członków KRS wybranych spośród sędziów powinny zostać wygaszone.

219. Podejmując decyzję o skróceniu kadencji członków KRS obsadzonych w drodze wyboru, Sejm powinien był wziąć pod uwagę międzynarodowe i konstytucyjne standardy praworządności Z tego punktu widzenia przedmiotowe wygaszenie kadencji może negatywnie wpłynąć na niezależność KRS, co z kolei może zagrozić niezależności sądownictwa.

220. Interwenient zauważył, że wyrok TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach A.K. i inni, nr. C-585/18, C-624/18 i C‑625/18 dotyczący niezależności KRS oraz Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego może mieć znaczenie dla interpretacji Konwencji w rozpatrywanej sprawie.

221. Interwenient nie wykluczył, że w pewnych nadzwyczajnych okolicznościach wygaszenie kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów może być uzasadnione. Byłoby tak wówczas, gdyby zachodziła obiektywna konieczność wygaszenia kadencji w celu przywrócenia niezależności KRS. Dla uniknięcia nadużyć w tym zakresie, konieczność taka powinna wynikać z orzeczenia niezależnego i bezstronnego sądu krajowego lub międzynarodowego.

(iv)  Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia

222. Iustitia jest największym stowarzyszeniem zawodowym sędziów
w Polsce, reprezentującym ponad jedną trzecią wszystkich sędziów. Interwenient stwierdził, że rozpatrywana sprawa dotyczy nie tylko indywidualnego statusu skarżącego, ale również problemów fundamentalnej wagi, związanych z niezawisłością sądów.

223. Interwenient zauważył, że KRS ma bezpośredni wpływ na niezawisłość sędziów, w szczególności w zakresie awansu, przeniesienia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, złożenia z urzędu i wcześniejszego przejścia w stan spoczynku. KRS powstała na mocy ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r., której projekt przygotowali prawnicy związani z NSZZ „Solidarność”. Ustalono, że większość jej składu będą stanowili sędziowie wybrani przez sędziów, i do czasu przyjęcia ustawy nowelizującej z 2017 r. utrzymywano tę zasadę w prawie. Za sprawą ustawy nowelizującej z 2017 r. Sejm uzyskał decydujący wpływ na skład Rady i w efekcie system sądowniczy stał się przedłużeniem parlamentu. Ta zmiana w relacjach między sądownictwem a Sejmem skutecznie zniszczyła niezależność sądownictwa, a co więcej, dokonała się bez zmiany Konstytucji.

224. Ustawa nowelizująca z 2017 r. znacznie ograniczyła wymagania formalne stawiane kandydatom do KRS. Obecnie kandydat musi wykazać poparcie dwudziestu pięciu sędziów, co odpowiada 0,25% wszystkich sędziów. Ponadto kandydat musi uzyskać poparcie partii politycznej
w Sejmie. Interwenient podniósł, że środowisko sędziowskie skutecznie bojkotuje niekonstytucyjne zmiany. Spośród około dziesięciu tysięcy sędziów zaledwie osiemnastu zdecydowało się kandydować w wyborach do nowej KRS. Niektórzy kandydaci udzielali poparcia sobie nawzajem,
a większość z nich miała związki z Ministerstwem Sprawiedliwości, tzn. zostali oddelegowani do pracy w tym ministerstwie. Po powołaniu do KRS byli oni oddelegowywani przez Ministra Sprawiedliwości do sądów wyższego szczebla lub powoływani na stanowiska prezesów lub wiceprezesów sądów. Trudno ustalić, jakie są relacje między Ministerstwem Sprawiedliwości a obecnymi członkami KRS, ponieważ listy poparcia kandydatów ubiegających się o wybór do Rady pozostały tajne mimo prawomocnego wyroku sądu nakazującego ich ujawnienie.

225. Interwenient zauważył, że poprzednia KRS, stowarzyszenia sędziów oraz liczne zgromadzenia sędziów wyraziły swoją dezaprobatę wobec nowej metody wyboru członków KRS spośród sędziów. Działania te pokazały, że sędziowie nie uznawali legitymacji nowej KRS, która została wybrana niemal w całości przez polityków (23 z 25 członków). Od początku swojej działalności, tj. od marca 2018 r. prace nowej Rady budziły kontrowersje, zwłaszcza jeśli chodzi o rolę w procesie wyboru sędziów. Stało się jasne, że funkcji strażnika niezawisłości sędziowskiej nie mogą pełnić sędziowie wybierani przez Sejm. Na przykład organ ten nie reagował na umotywowane politycznie postępowania dyscyplinarne przeciwko sędziom.

226. Interwenient stwierdził, że wygaszenie kadencji skarżącego wpisuje się w szerszy kontekst polityczny. Był to element mechanizmu mającego na celu demontaż poprzedniej KRS, a w konsekwencji likwidację państwa prawa, przy jednoczesnym zapewnieniu, by wyboru kandydatów na stanowiska sędziowskie dokonywał organ zależny od władzy politycznej. Interwenient podkreślił, że status KRS ma wpływ na status wszystkich sędziów w Polsce powołanych do pełnienia urzędu na wniosek obecnej Rady. Z tego powodu niezależność KRS miała kluczowe znaczenie dla niedopuszczenia do niewłaściwego wpływu władzy wykonawczej
i ustawodawczej na sądownictwo.

(v)  Fundacja „Sędziowie dla Sędziów” i prof. Laurent Pech

227. Interwenienci, którzy skupili się na unijnym wymiarze kryzysu praworządności w Polsce, odnieśli się do kluczowych ustaleń poczynionych przez Komisję Europejską w odniesieniu do nowej KRS. W swoim czwartym zaleceniu z grudnia 2017 r. Komisja Europejska zasugerowała polskim władzom, że ustawa o KRS powinna zostać zmieniona w taki sposób, aby nie wygaszano kadencji jej członków wybranych spośród sędziów i zrezygnowano z nowego systemu wyboru. Władze zignorowały zastrzeżenia Komisji i otwarcie sprzeciwiły się jej czwartemu zaleceniu. Stanowisko Komisji podzielił Parlament Europejski w swojej rezolucji
z września 2020 r.

228. Interwenienci przedstawili ustalenia Komisji Europejskiej
i Parlamentu Europejskiego dotyczące zmian prawnych dokonanych
w systemie sądownictwa, w tym: (i) braku skutecznej kontroli konstytucyjności, (ii) zmian w systemie przechodzenia sędziów Sądu Najwyższego w stan spoczynku, (iii) zmian w strukturze Sądu Najwyższego oraz (iv) zmian w systemie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Przedstawili również przegląd najważniejszych orzeczeń TSUE dotyczących zmian prawnych w polskim sądownictwie oraz sędziów.

229. Doszli do wniosku, że w czasie, jaki upłynął od uruchomienia przez Komisję Europejską w styczniu 2016 r. procedury poprzedzającej zastosowanie art. 7 TUE, sytuacja w zakresie praworządności w Polsce zmieniła się ze złej na gorszą. Tymczasem władze aktywnie organizowały proces systemowego nieprzestrzegania orzeczeń TSUE, ale także wyroków Trybunału dotyczących niezawisłości sędziowskiej, między innymi poprzez czynną zmowę bezprawnie powołanych sędziów, w szerszym kontekście,
w którym naruszenie podstawowych zasad leżących u podstaw porządku prawnego UE zostało „zalegalizowane” przez polską „ustawę kagańcową”, tj. ustawę nowelizującą z 2019 r. (zob. par. 25 powyżej). W opinii interwenientów niezależność sądów należy postrzegać jako strukturalnie wyłączoną przez polskie władze.

(vi)  Rzecznik Praw Obywatelskich RP

230. Rzecznik oznajmił, że w trakcie swojej kadencji, od 2015 r., z niepokojem obserwuje demontaż krajowych instytucji mających stać na straży prawa i wymierzać sprawiedliwość: Trybunału Konstytucyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego, a także sądów powszechnych. Niezawisłość sędziowska jest w Polsce systemowo zagrożona, władze krajowe celowo wywierają bezprawną presję na całe sądownictwo, a niektórych sędziów poddają represjom, stosując środki dyscyplinarne, administracyjne i karne. Analiza okoliczności zmian wprowadzonych w Polsce, wskazuje na zamierzoną przez rząd strategię przejęcia kontroli nad procesem powoływania sędziów krajowych, a w konsekwencji wpływania na treść orzeczeń sądowych. Oprócz wymiaru jednostkowego rozpatrywana sprawa ma ogromne znaczenie systemowe, ponieważ zmiany, które dotknęły skarżącego i 14 innych sędziów-członków KRS, obejmowały bezprawną rekonstrukcję, a następnie ponowne obsadzenie KRS – organu odpowiedzialnego za nominowanie osób na stanowiska sędziowskie i stanie na straży niezawisłości sędziowskiej.

231. W 2018 r. władze krajowe ponownie obsadziły KRS w sposób niekonstytucyjny. Uczyniono to celowo, na krótko przed rozpoczęciem procesu wyboru ponad czterdziestu nowych sędziów do Sądu Najwyższego. W rzeczywistości spodziewano się zaś, że wkrótce zwolni się jeszcze więcej stanowisk w SN w związku z przejściem w stan spoczynku sędziów tego Sądu, którzy osiągnęli nowo narzuconą granicę wieku przejścia w stan spoczynku. Zamiarem było wprowadzenie do Sądu Najwyższego osób powiązanych z władzą polityczną.

232. Rzecznik uważa, że wygaszenie trwającej kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów było arbitralne i niekonstytucyjne. Podobnie, wybór przez Sejm nowych członków KRS spośród sędziów naruszył zasady konstytucyjne. Zgodnie z zasadą konstytucyjną, sędziowie-członkowie KRS mają prawo do pełnej kadencji, do której byli uprawnieni w momencie wyboru.

233. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że Konstytucja RP określa dwie zasadnicze funkcje Krajowej Rady Sądownictwa, z których każda wymaga niezależności tego organu. Po pierwsze, KRS przeprowadza konkursy na stanowiska sędziowskie i rekomenduje Prezydentowi RP kandydatów do nominacji. Po drugie, Rada stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Nie istnieje utrwalona norma prawa międzynarodowego zobowiązująca państwa do utworzenia rady sądownictwa, chociaż postulat jej utworzenia jest silnie zakorzeniony w przestrzeni prawnej Rady Europy. O ile państwa-strony EKPC nie są prawnie zobowiązane do powołania rady sądownictwa, to jednak, jeśli ją utworzą, powinny zapewnić, że będzie ona mogła pełnić rolę przypisaną takiemu organowi. Ponieważ podstawowym zadaniem rady sądownictwa jest zapewnienie niezawisłości sędziów, aby je realizować, musi ona sama pozostać niezależna od pozostałych gałęzi władzy.

234. Rzecznik zauważył, że od momentu pojawienia się idei powołania rady sądownictwa w Polsce, za szczególnie ważny uznano prawidłowy sposób obsadzenia tego organu, tak by mógł on sprostać swojemu kluczowemu zadaniu. Temu zagadnieniu poświęcona jest zresztą większość przepisów konstytucyjnych dotyczących KRS. Wszystkie trzy gałęzie władzy są reprezentowane w KRS. Skład Rady odzwierciedla zatem konstytucyjną zasadę podziału i równowagi władz, jednak z wyraźnym większościowym udziałem władzy sądowniczej (17 z 25 członków to sędziowie). Do 2018 r. 15 sędziów-członków KRS było wybieranych przez samych sędziów. Taki mechanizm obsady KRS miał gwarantować niezależność ustrojową i polityczną Rady od pozostałych władz i był uważany za podstawową przesłankę zdolności KRS do wypełniania jej kluczowej roli konstytucyjnej. Wybór sędziów na członków KRS przez sędziów został wprowadzony od samego utworzenia tego organu w 1989 r., został utrzymany w Konstytucji z 1997 r., a także w kolejnych ustawach o Krajowej Radzie Sądownictwa z 2001 r. i 2011 r. Znalazł również potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i został zaakceptowany przez doktrynę.

235. Interwenient zauważył, że ustawa nowelizująca 2017 r. wymusiła przedwczesne przerwanie czteroletniej kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów, z oczywistym naruszeniem konstytucyjnej gwarancji. Władze krajowe nie wskazały żadnego obiektywnego interesu państwa, który wymagałby przyjęcia takiego środka, zatem należy ocenić go jako arbitralny.

236. Ustawa nowelizująca z 2017 r. odebrała zgromadzeniom sędziowskim kompetencje do dokonywania wyboru członków Rady spośród sędziów i powierzyła je Sejmowi, co stanowi naruszenie Konstytucji. Poprzez przedwczesne zakończenie kadencji sędziów-członków KRS, a następnie wybór nowych członków, organy władzy ustawodawczej i wykonawczej przyznały sobie decydujący wpływ, a wręcz monopol, na skład KRS. Obecnie 23 z 25 członków KRS jest wybieranych lub mianowanych przez te dwie gałęzie władzy. Sejm wybrał osoby, które w większości przypadków były powiązane z Ministrem Sprawiedliwości.

237. Rzecznik stwierdził, że zasadę wyboru sędziów na członków KRS przez samych sędziów, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. (sygn. akt K 25/07). Odmienny pogląd został zaprezentowany w wyroku TK z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17). Przyjęta przez TK wykładnia Konstytucji w tym ostatnim wyroku jest dyskusyjna, ale nawet gdyby takie orzeczenie pochodziło od prawidłowo powołanego sądu konstytucyjnego, to Rzecznik zwrócił uwagę na następujące okoliczności. W polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się na ogół, że wyroki TK stwierdzające niekonstytucyjność przepisu prawnego mają skutek prospektywny. Członkowie KRS wybrani spośród sędziów na podstawie wcześniejszych regulacji mogli zatem dokończyć swoją kadencję, a nowe regulacje zgodne z wyrokiem TK miałyby zastosowanie od następnych wyborów. Ponadto nie ma żadnego racjonalnego argumentu, aby kwestionować niezależność poprzedniej KRS tylko z tego powodu, że sędziowie-członkowie byli wybierani na kadencję indywidualną, a nie wspólną. Przede wszystkim jednak wyrok TK powinien zostać pominięty przez ETPC, ponieważ został wydany przez skład pięciu sędziów, w którym zasiadały dwie osoby nieuprawnione do orzekania, tj. osoby powołane na stanowiska, które już wcześniej zostały prawidłowo obsadzone. Tym samym orzeczenie zostało wydane przez organ, który nie spełniał wymogów „ustanowienia przez ustawę”. Ponadto skład orzekający poddany został manipulacji przez prezes TK podczas rozpoznawania sprawy. L.K., sędzia wybrany w 2012 r., został usunięty ze składu i zastąpiony przez sędzę J.P., Prezes Trybunału Konstytucyjnego. Ta decyzja Prezes TK była arbitralna i nie miała należytej podstawy prawnej. Takie same argumenty dotyczące manipulacji w składzie orzekającym dotyczą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2019 r. (sygn. akt K 12/18), który podtrzymał stanowisko przyjęte we wcześniejszym wyroku TK. Skarga w tej sprawie została wniesiona przez samą nową KRS i miała na celu jej własną legitymizację. Opisane wyżej okoliczności wskazują na istnienie utrwalonego schematu legitymizowania jednej wadliwej władzy przez inną wadliwą władzę.

238. Rzecznik zaproponował, by sędziowie-członkowie KRS korzystali z ochrony analogicznej do ochrony sędziów usunięciem z urzędu. Takie podejście zostało wywiedzione z konstytucyjnej funkcji KRS jako strażnika niezawisłości sędziowskiej. Na poparcie tej koncepcji Rzecznik przytoczył następujące argumenty: (1) status KRS oraz status jej członków musi zapewniać możliwość realizacji tej misji; (2) decyzje KRS mają bezpośredni wpływ na status sędziów; niezawisłość sędziów (3) podlega ochronie bezwzględnej i (4) jest niepodzielna; (5) osobom posiadającym przymiot niezawisłości należy zapewnić decydujący głos w radzie sądownictwa. Wymóg, aby rada sądownictwa była obsadzona w przeważającej części przez sędziów opiera się na założeniu, że sędziowie wnoszą do rady swoją uczciwość i niezależność. Koncepcja niepodzielności niezawisłości sędziego legła u podstaw przełomowego wyroku TSUE w sprawie portugalskich sędziów (wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C–64/16). Powinna być ona stosowana odpowiednio w niniejszym przypadku.

239. Rzecznik zaproponował, że jeżeli ww. koncepcja nie zostanie przyjęta, to członkom KRS będącym sędziami należy przyznać ochronę w postaci prawa dostępu do sądu, uznanego w linii orzeczniczej Eskelinen.

(vii)  Specjalny Sprawozdawca ONZ ds. niezależności sędziów i prawników

240. W czerwcu 2018 r. Specjalny Sprawozdawca ONZ przedstawił Radzie Praw Człowieka obszerne sprawozdanie z oficjalnej wizyty
w Polsce, którą złożył w październiku 2017 r. Z niepokojem odnotował zagrożenie dla niezależności polskiego sądownictwa.

241. Interwenient przedstawił istotę oficjalnych ustaleń i zaleceń sformułowanych na forum ONZ w sprawie kryzysu praworządności w Polsce. Przyznał, że nie można kwestionować uprawnień rządu do przeprowadzania reform sądownictwa. Niemniej jednak każda reforma systemu sądownictwa powinna zmierzać do poprawy jego skuteczności, a nie do podważenia niezależności sądownictwa i jego organów.

242. Po wyborach powszechnych, które odbyły się w październiku 2015 r., nowa większość parlamentarna i Prezydent RP podjęli skoordynowane działania i przyjęli szereg zmian w ustawodawstwie regulującym funkcjonowanie sądownictwa, w tym sądów powszechnych, Sądu Najwyższego i KRS. Specjalny Sprawozdawca wyraził obawy co do zgodności tych reform z międzynarodowymi standardami prawnymi dotyczącymi niezawisłości sądownictwa. Podkreślił, że różne akty prawne i środki przyjęte przez władze poważnie podważyły niezależność sądownictwa oraz zagroziły zdolności organów sądowych do zapewnienia kontroli i równowagi.

243. Interwenient określił zarządzanie sądownictwem jako zbiór instytucji, zasad i praktyk, które organizują, ułatwiają i regulują wykonywanie przez władzę sądowniczą jej funkcji. W Europie tradycyjnie zarządzanie sądownictwem należało do kompetencji władzy wykonawczej. Jednak co najmniej od zakończenia II wojny światowej obawy
o niezawisłość i rozliczalność sądownictwa doprowadziły w wielu krajach do stopniowej utraty przez władzę wykonawczą monopolu na zarządzanie sądownictwem, na rzecz odrębnych instytucji wyposażanych
w uprawnienia związane z karierą zawodową sędziów lub administrowaniem sądownictwem. W niektórych krajach ustanowiono samorządne organy sądownictwa – takie jak rady sądownictwa – w celu ochrony niezawisłości sędziowskiej. Podstawową przesłanką była potrzeba odizolowania sądownictwa oraz toku kariery zawodowej sędziów od zewnętrznych nacisków politycznych. ENCJ oświadczyła, że rady sądownictwa często odgrywały rolę pośredników między rządem
a sądownictwem, działając autonomicznie w ramach systemów sądowniczych krajowych jurysdykcji, mając na celu zagwarantowanie m.in. utrzymania rządów prawa i ochrony praw jednostki. Kilku Specjalnych Sprawozdawców zaleciło państwom powołanie niezależnego organu odpowiedzialnego za wybór i sprawy dyscyplinarne sędziów oraz przyjęcie odpowiednich środków w celu zagwarantowania pluralistycznego
i zrównoważonego składu tego organu.

244. Interwenient zauważył, że polskie władze, przyjmując ustawę nowelizującą z 2017 r., która regulowała funkcjonowanie i skład KRS, wykazały się dużą obojętnością wobec standardów ONZ. Głównym celem tej ustawy była zmiana procedury wyboru sędziów do KRS. Ustawa nowelizująca z 2017 r. umożliwiła władzy ustawodawczej wpływanie na wybór sędziów, co doprowadziło do nadmiernej ingerencji politycznej
w cały wymiar sprawiedliwości. Niepokój interwenienta wzbudził art. 5 ustawy nowelizującej z 2017 r., który wygasił mandaty piętnastu członków KRS wybranych spośród sędziów. Owo przerwanie kadencji było arbitralne, w oczywisty sposób niekonstytucyjne i naruszało międzynarodowe standardy praw człowieka, uznające m .in. prawo dostępu do bezstronnego
i niezależnego sądu. Ponadto stanowiło ingerencję w gwarancje niezależności, z jakich korzystała KRS.

245. Interwenient stwierdził, że rady sądownictwa odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu niezależności sądownictwa, zatem same powinny być niezależne. Powinny one być wolne od wszelkich form ingerencji ze strony władzy wykonawczej i ustawodawczej. Aby taki organ mógł wykonywać swoje funkcje w sposób bezstronny i niezależny, środowisko sędziowskie musi mieć znaczący wpływ na wybór jego członków. Wygaszenie mandatu członków rady sądownictwa nie może naruszać międzynarodowych standardów praw człowieka, w tym gwarancji sprawiedliwego procesu. Zgodnie ze standardami Organizacji Narodów Zjednoczonych, sędziowie powołani do rad sądownictwa powinni mieć takie same gwarancje, jakie przysługują sędziom sprawującym funkcje orzecznicze, w tym prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dyscyplinarnym,
w przypadku zawieszenia lub złożenia z urzędu.

246. Specjalny Sprawozdawca podkreślił, że reforma sądownictwa przeprowadzona przez polski rząd podważyła niezawisłość sędziowską.
W jego ocenie „seria reform podjętych przez rząd, zapowiadana jako lek, okazała się gorsza od choroby”. Zauważył, że niezawisłość sędziowska
i podział władzy winny stanowić zasady przewodnie każdej reformy sądownictwa. Interwenient opowiedział się za rozszerzeniem zastosowania zasady nieusuwalności sędziów na członków KRS będących sędziami oraz za przyznaniem im odpowiednich gwarancji sądowych przewidzianych
w różnych międzynarodowych instrumentach ochrony praw człowieka.

(viii)  Rząd Danii

247. Rząd duński utrzymywał, że skuteczne, bezstronne i niezależne sądownictwo jest fundamentem praworządności oraz każdego funkcjonującego systemu demokratycznej kontroli i równowagi. Kwestia niezależności KRS i jej sędziów po wprowadzeniu ustawy nowelizującej
z 2017 r. była przedmiotem postępowań sądowych przed TSUE. Trybunał powinien wziąć pod uwagę te postępowania, ponieważ nigdy nie uważał postanowień Konwencji za jedyne ramy odniesienia dla interpretacji praw
i wolności w niej zawartych. Rząd duński powołał się na wyrok TSUE
z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie A.K. i Inni (C-585/18, C-624/18 i C-625/18), w którego pkt 143-144 wymieniono szereg czynników istotnych do celów oceny niezależności organu takiego jak KRS. Po tym wyroku TSUE polski Sąd Najwyższy orzekł w orzeczeniach z dnia 5 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2020 r., że KRS w obecnym składzie nie jest organem niezależnym od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

248. W związku z tym rząd duński jest zdania, że Trybunał powinien stwierdzić, że ustawa nowelizująca z 2017 r. podważyła niezależność KRS
i jej sędziów, a w konsekwencji – biorąc pod uwagę kluczową rolę KRS
w powoływaniu sędziów w Polsce – podważyła niezależność polskiego sądownictwa jako całości. Zatem zastosowanie art. 6 ust. 1 w rozpatrywanej sprawie, zważywszy na jej systemowy charakter oraz możliwe szerokie skutki tego postępowania, było w oczywisty sposób uzasadnione, ponieważ mogło przyczynić się do zachowania niezależności KRS, a tym samym do przywrócenia jej konstytucyjnej roli polegającej na zapewnieniu niezależności sądów i praworządności w Polsce.

249. Rząd duński stwierdził, że podobnie jak w sprawie Baka przeciwko Węgrom, mandat skarżącego oraz innych sędziów-członków poprzedniej KRS został przedwcześnie wygaszony ex lege, przerywając konstytucyjnie gwarantowaną czteroletnią kadencję, bez zapewnienia im dostępu do sądu. W związku z tym rząd duński powołał się na wyrok TSUE z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie A.B. i Inni (C-824/18). W wyroku tym TSUE stwierdził, że ewentualny brak jakiegokolwiek środka odwoławczego w kontekście procedury powoływania na stanowiska sędziowskie może okazać się problematyczny, skoro wszystkie istotne czynniki kontekstowe, takie jak te określone w pkt 143-144 wyroku w sprawie A.K. i Inni charakteryzujące taki proces powoływania, mogą wzbudzać wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w efekcie takiej procedury.

250. Rozważania te, z uwzględnieniem czynników kontekstowych związanych z ustawą nowelizującą z 2017 r. i nową KRS, muszą analogicznie odnosić się do zakończenia ex lege kadencji skarżącego
i innych sędziów-członków poprzedniej KRS. Mając na względzie szczególną rolę sądownictwa w społeczeństwie i zaufanie publiczne, jakim musi się ono cieszyć, rząd duński uznał, że brak dostępu do sądu w związku z przedwczesnym zakończeniem kadencji sędziów-członków poprzedniej KRS nie był zgodny z art. 6 ust. 1 ani ze standardami praworządności.

251. Mając na względzie ocenę przez Trybunał wszelkich podnoszonych przez pozwane państwo – przez zastosowanie testu z wyroku Eskelinen – podstaw zasadności wyłączenia poprzednich członków będących sędziami spod ochrony art. 6 ust. 1, rząd Danii zwrócił się do Trybunału o rozważenie takich podstaw w świetle wspomnianych czynników kontekstowych, mając na uwadze istotne miejsce niezawisłego sądownictwa oraz prawa do rzetelnego procesu sądowego w demokratycznym społeczeństwie, jak również szczególną wagę, jaką należy przywiązywać do ochrony członków sądownictwa przed środkami wpływającymi na ich status lub karierę, które mogłyby zagrozić ich niezawisłości sędziowskiej.

(ix)  Rząd Królestwa Niderlandów

252. Rząd holenderski stwierdził, że kontekst niniejszej sprawy dotyczy zakrojonych na szeroką skalę reform sądownictwa w Polsce. Reformy te wywołały powszechne zaniepokojenie, ponieważ wzbudziły wątpliwości co do niezawisłości sądownictwa. Doprowadziły one również do wniesienia przed TSUE kilku spraw, w których rząd holenderski brał udział.

253. Rozpatrywana sprawa ma znaczenie, jeśli chodzi o normatywny wpływ praworządności na interpretację praw konwencyjnych. Praworządność była jednym z trzech filarów Rady Europy, która dążyła do osiągnięcia większej jedności między jej członkami, co zostało wyrażone
w art. 1 Statutu Rady Europy. W preambule Statutu praworządność została wymieniona jako jedna z zasad stanowiących podstawę wszystkich prawdziwych demokracji. Ponadto art. 3 Statutu zobowiązywał każdego członka do uznania zasady praworządności oraz korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności pozostające pod jego jurysdykcją. Stanowiło to podstawę do odwołania się przez Trybunał do praworządności jako jednego z „podstawowych elementów europejskiego porządku publicznego”.

254. Zasada praworządności nie została zawarta w postanowieniach Konwencji ani jej Protokołów. Została jednak wyraźnie wyartykułowana
w Preambule Konwencji, która odwołuje się do tej zasady jako części wspólnego dziedzictwa krajów europejskich. Zasada praworządności nie jest jednoelementowa, ale ma kilka części składowych. W swoim raporcie
o praworządności z 2011 r. Komisja Wenecka stwierdziła, że obejmuje ona następujące elementy: (1) legalność, w tym przejrzysty, odpowiedzialny
i demokratyczny proces stanowienia prawa, (2) pewność prawa, (3) zakaz arbitralności, (4) dostęp do wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez niezależne i bezstronne sądy, w tym sądowa kontrola aktów administracyjnych, (5) poszanowanie praw człowieka oraz (6) niedyskryminację i równość wobec prawa.

255. W swoim orzecznictwie Trybunał brał pod uwagę elementy praworządności przy interpretacji praw wynikających z Konwencji. Trybunał przyczynił się przy tym do skonkretyzowania pojęcia praworządności jako podstawowego elementu europejskiego porządku publicznego służącego ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Trybunał wyraźnie stwierdził, że praworządność jest zasadą leżącą u podstaw Konwencji. W sprawie Golder przeciwko Zjednoczonemu Królestwu Trybunał stwierdził, że praworządność stanowi „jedną z cech wspólnego dziedzictwa duchowego państw członkowskich Rady Europy”. W sprawie Engel i Inni przeciwko Holandii Trybunał stwierdził, że z praworządności „czerpie inspirację cała Konwencja”. W wielu późniejszych sprawach Trybunał konsekwentnie postrzegał praworządność jako „nieodłączny element wszystkich artykułów Konwencji”. Odnosiło się to w szczególności do art. 6 Konwencji, gwarantującego prawo do sprawiedliwego procesu przed niezwisłym i bezstronnym sądem.

256. Z powyższego wynika, że niezawisłość sądownictwa jest fundamentalnym elementem praworządności, a więc i ochrony praw człowieka. TSUE potwierdził to również w swoim wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja przeciwko Polsce (Niezależność Sądu Najwyższego), C-619/18, stwierdzając, że niezależność sądownictwa stanowi konkretny wyraz wartości, jaką jest praworządność. Zapewnienie niezależności organu sądowego nie musi oznaczać, że władza wykonawcza lub ustawodawcza nie może odgrywać żadnej roli w wyborze członków tego organu. Jednak rola tych gałęzi władzy musi być wpisana w prawo i muszą istnieć zabezpieczenia, które zagwarantują niezależność członków organu sądowego, a tym samym niezależność całego sądownictwa.

(b)  Ocena Trybunału

(i)  Zasady ogólne

257. Aby art. 6 ust. 1 miał zastosowanie w swoim aspekcie „cywilnym”, musi zachodzić „spór” co do „prawa”, o którym można powiedzieć — na możliwych do wykazania podstawach — że jest uznawane w przepisach krajowych, niezależnie od tego, czy owo prawo jest chronione Konwencją. Spór musi być rzeczywisty i mieć poważny charakter; może dotyczyć nie tylko faktycznego istnienia prawa, ale również jego zakresu i sposobu jego wykonania; wreszcie wynik postępowania w sposób bezpośredni musi rozstrzygać o spornym prawie, dlatego też wątły związek lub odległe konsekwencje nie stanowią wystarczających przesłanek dla powołania art. 6 ust. 1 (zob. między innymi Baka przeciwko Węgrom [WI], nr 20261/12, § 100, z dnia 23 czerwca 2016 r.; Parafia greckokatolicka w Lupeni i Inni przeciwko Rumunii [WI], nr 76943/11, § 71, z dnia 29 listopada 2016 r.; Károly Nagy przeciwko Węgrom [WI], nr 56665/09, § 60, z dnia 14 września 2017 r.; oraz Regner przeciwko Republice Czeskiej [WI], nr 35289/11, § 99, z dnia 19 września 2017 r.). Wreszcie rzeczone prawo musi być prawem „o charakterze cywilnym” (zob. Mennitto przeciwko Włochom [WI], nr 33804/96, § 23, ETPC 2000‑X).

258. Art. 6 § 1 nie gwarantuje konkretnej treści cywilnych „praw i obowiązków” w prawie materialnym Układających się Stron: Trybunał nie może w drodze wykładni art. 6 ust. 1 stworzyć prawa materialnego, które nie znajduje podstaw w systemie danego państwa (zob. przykładowo Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 32555/96, § 119, ETPC 2005–X; Boulois przeciwko Luksemburgowi [WI], nr 37575/04, § 91, ETPC 2012; oraz Károly Nagy, cyt. powyżej., § 61).

259. W celu rozstrzygnięcia, czy dane „prawo” znajduje podstawę w przepisach prawa krajowego, punktem wyjścia muszą być przepisy odpowiedniego prawa krajowego i ich interpretacja przez sądy krajowe (zob. na przykład Al-Dulimi i Montana Management Inc. przeciwko Szwajcarii [WI], nr 5809/08, § 97, z dnia 21 czerwca 2016 r.). Trybunał przypomina, że rozwiązywanie problemów związanych z wykładnią ustawodawstwa krajowego jest przede wszystkim zadaniem władz krajowych, a w szczególności sądów. Jeżeli dokonana wykładnia nie jest arbitralna lub w sposób oczywisty nieracjonalna, to rola Trybunału ogranicza się do stwierdzenia, czy skutki takiej wykładni są zgodne z Konwencją (zob. Radomilja i Inni przeciwko Chorwacji [WI], nr 37685/10 i 22768/12, § 149, z dnia 20 marca 2018 r.; S., V. i A. przeciwko Danii [WI], nr 35553/12 i dwa inne, § 148, z dnia 22 października 2018 r.; oraz Molla Sali przeciwko Grecji [WI], nr 20452/14, § 149, 19 grudnia 2018 r.). Tak więc w sytuacji gdy sądy krajowe najwyższego szczebla przeanalizowały w sposób wyczerpujący i przekonujący dokładną naturę kwestionowanego ograniczenia dostępu do sądu – na podstawie odpowiedniego orzecznictwa dotyczącego Konwencji i zasad z niego wynikających, Trybunał musiałby mieć mocne powody, aby przyjąć stanowisko odmienne od wniosków, do których doszły owe sądy krajowe, własnym poglądem zastąpić pogląd sądów krajowych w kwestii interpretacji prawa krajowego oraz stwierdzić, wbrew opinii sądów krajowych, że owszem, istniało prawo uznane w przepisach prawa krajowego (zob. Károly Nagy, § 62; zob. także Roche, § 120, oba cytowane powyżej).

260. Jeśli chodzi o „cywilny” charakter tego prawa, Trybunał zauważył, że stosunek pracy między podmiotem prawa publicznego, w tym państwem, a pracownikiem może opierać się – zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi – na przepisach prawa pracy regulujących stosunki między podmiotami prywatnymi lub na zbiorze szczególnych zasad regulujących służbę cywilną. Istnieją również systemy mieszane, łączące przepisy prawa pracy obowiązujące w sektorze prywatnym z pewnymi szczególnymi zasadami obowiązującymi w służbie cywilnej (zob. Regner, cyt. powyżej, § 106).

261. Jeśli chodzi o urzędników państwowych zatrudnionych w służbie cywilnej, to zgodnie z kryteriami ustalonymi w sprawie Vilho Eskelinen
i inni przeciwko Finlandii ([WI], nr 63235/00, ETPC 2007-II) pozwane państwo nie może powoływać się przed Trybunałem na status skarżącego jako urzędnika państwowego w celu wyłączenia ochrony zawartej w art. 6, chyba że spełnione zostały dwa warunki. Po pierwsze państwo w prawie krajowym musi w sposób wyraźny wyłączyć prawo dostępu do sądu dla stanowiska lub kategorii personelu, którego sprawa dotyczy. Po drugie wyłączenie to musi być uzasadnione w oparciu o obiektywne przesłanki interesu państwa. Aby wyłączenie było uzasadnione, nie wystarczy, aby państwo ustaliło, że dany urzędnik służby cywilnej uczestniczy
w wykonywaniu władzy publicznej lub że między urzędnikiem służby cywilnej a państwem jako pracodawcą istnieje szczególna więź zaufania
i lojalności. Zadaniem państwa jest również wykazanie, że dany przedmiot sporu jest powiązany z wykonywaniem władzy państwowej lub że doszło do zakwestionowania szczególnej więzi. Z tego względu – co do zasady – nie może być uzasadnienia dla wyłączenia z gwarancji przewidzianych art. 6 zwykłych sporów pracowniczych, takich jak spory dotyczące wynagrodzenia, świadczeń lub podobnych uprawnień, na podstawie szczególnego charakteru relacji między konkretnym urzędnikiem służby cywilnej a danym państwem. W rezultacie wystąpią przesłanki przemawiające za zastosowaniem art. 6. Pozwane państwo winno wykazać, że, po pierwsze, skarżącemu urzędnikowi cywilnemu nie przysługuje prawo dostępu do sądu w świetle prawa krajowego, oraz po drugie, że wyłączenie praw przysługujących na podstawie art. 6 w stosunku do urzędnika służby cywilnej jest uzasadnione (zob. Vilho Eskelinen i Inni, § 62; Baka, § 103; oraz Regner, § 107, wszystkie cyt. powyżej).

262. Chociaż Trybunał stwierdził w sprawie Vilho Eskelinen i Inni (cyt. powyżej, § 61), że jego tok rozumowania w tej sprawie ogranicza się do sytuacji urzędników służby cywilnej, to rozszerzył zastosowanie kryteriów ustalonych w tym wyroku na różne spory dotyczące sędziów. Zauważył, że chociaż sądownictwo nie jest częścią zwykłej służby cywilnej, to jest uważane za część typowej służby publicznej (zob. Baka, cyt. powyżej, § 104).

263. Trybunał stosował kryteria określone w wyroku Vilho Eskelinen
i Inni (cyt. powyżej) do wszystkich rodzajów sporów dotyczących sędziów, w tym sporów dotyczących naboru/powołania (zob. Juričić przeciwko Chorwacji, nr 58222/09, z dnia 26 lipca 2011 r.), kariery zawodowej/awansu (zob. Dzhidzheva-Trendafilova przeciwko Bułgarii (dec.), nr 12628/09, z dnia 9 października 2012 r. oraz Tsanova-Gecheva przeciwko Bułgarii, nr. 43800/12, z dnia 15 września 2015 r., §§ 85-87), przeniesienia (zob. Tosti przeciwko Włochom (dec.). nr 27791/06, z dnia 12 maja 2009 r. i Bilgen przeciwko Turcji, nr 1571/07, § 79, z dnia 9 marca 2021 r.), zawieszenia (zob. Paluda przeciwko Słowacji, nr 33392/12, §§ 33-34, z dnia 23 maja 2017 r. oraz Camelia Bogdan przeciwko Rumunii, nr 36889/18, § 70, z dnia 20 października 2020 r.), postępowania dyscyplinarnego (zob. Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii [WI], nr 55391/13 i 2 inne, § 120, z dnia 6 listopada 2018 r.; Di Giovanni przeciwko Włochom, nr 51160/06, §§ 36-37, z dnia 9 lipca 2013 r.; oraz Eminağaoğlu przeciwko Turcji, nr 76521/12, § 80, z dnia 9 marca 2021 r.), jak również złożenia z urzędu (zob. Oleksandr Volkov przeciwko Ukrainie, nr 21722/11, §§ 91 i 96, ETPC 2013; Kulykov i Inni przeciwko Ukrainie, nr 5114/09 i 17 innych, §§ 118 i 132, z dnia 19 stycznia 2017 r.; Sturua przeciwko Gruzji, nr 45729/05, § 27, z dnia 28 marca 2017 r.; Kamenos przeciwko Cyprowi, nr 147/07, §§ 82-88, z dnia 31 października 2017 r.; oraz Olujić przeciwko Chorwacji, nr 22330/05, §§ 31-43, z dnia 5 lutego 2009 r.), obniżenia wynagrodzenia w następstwie skazania za poważne przewinienie dyscyplinarne (zob. Harabin przeciwko Słowacji, nr 58688/11, §§ 118-123, z dnia 20 listopada 2012 r.), usunięcia ze stanowiska (m.in. Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Sądu Apelacyjnego lub Wiceprezesa Sądu Okręgowego) przy jednoczesnym zachowaniu urzędu sędziego (zob. Baka, cyt. powyżej, §§ 34 i 107-111; Denisov przeciwko Ukrainie [WI], nr 76639/11, § 54, z dnia 25 września 2018 r.; oraz Broda i Bojara, cyt. powyżej, §§ 121-123) lub pozbawienia sędziów możliwości wykonywania funkcji sędziowskich po reformie prawnej (zob. Gumenyuk i Inni przeciwko Ukrainie, nr 11423/19, §§ 61 i 65-67, z dnia 22 lipca 2021 r.). Zastosował również kryteria z wyroku Eskelinen do sporu dotyczącego przedwczesnego zakończenia kadencji prokuratora generalnego (zob. Kövesi przeciwko Rumunii, nr 3594/19, §§ 124-125, z dnia 5 maja 2020 r.).

264. Ponadto, stosunek pracy między sędzią a państwem należy postrzegać w świetle szczególnych gwarancji nieodzownych dla niezawisłości sędziowskiej. Dlatego ilekroć jest mowa o „szczególnym zaufaniu i lojalności”, które ich wiążą, chodzi o lojalność wobec rządów prawa i demokracji, a nie wobec dzierżycieli władzy państwowej. Ten złożony aspekt stosunku pracy między sędzią a państwem sprawia, że członkowie korpusu sądownictwa muszą być wystarczająco zdystansowani od innych gałęzi władzy państwowej przy wykonywaniu swoich obowiązków, tak aby mogli podejmować decyzje a fortiori na podstawie wymogów prawa i sprawiedliwości, bez strachu ani faworyzowania. Błędem byłoby zakładać, że sędziowie mogą stać na straży praworządności i stosowania Konwencji, jeśli prawo krajowe pozbawia ich gwarancji wynikających z artykułów Konwencji w sprawach bezpośrednio dotyczących ich indywidualnej niezawisłości i bezstronności (patrz Bilgen, § 79 oraz Broda i Bojara, § 120, oba cyt. powyżej).

(ii)  Zastosowanie ogólnych zasad w rozpatrywanej sprawie

265. Trybunał zauważa, że w rozpatrywanej sprawie podniesiona została nowa kwestia, mianowicie czy art. 6 ust. 1 w jego aspekcie cywilnym ma zastosowanie do sporu wynikającego z przedwczesnego zakończenia kadencji skarżącego jako członka KRS, choć nadal pozostaje on urzędującym sędzią.

(1)  Istnienie prawa

266. Trybunał zauważa, że skarżący jest sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 11 stycznia 2016 r. został wybrany do KRS na okres czterech lat przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z udziałem przedstawicieli Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, zgodnie
z odpowiednimi przepisami Konstytucji i obowiązującego ustawodawstwa.

267. Artykuł 187 ust. 3 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że członkowie KRS są wybierani na czteroletnią kadencję. Artykuł 14 ust. 1 ustawy o KRS z 2011 r., obowiązującej w czasie wyboru skarżącego do Rady, zawierał wyczerpujący katalog powodów wygaśnięcia mandatu wybranych członków KRS przed upływem ich kadencji (śmierć, zrzeczenie się mandatu, powołanie na inne stanowisko sędziowskie, wygaśnięcie albo rozwiązanie stosunku służbowego sędziego oraz przejście w stan spoczynku; zob. par. 68 powyżej). Zgodnie z tym przepisem, jedyne dopuszczalne przyczyny wcześniejszego wygaśnięcia mandatu mają charakter obiektywny (śmierć, ustanie stosunku służbowego sędziego lub przejście w stan spoczynku) lub wynikają z własnej decyzji lub inicjatywy członka (rezygnacja lub powołanie na inne stanowisko sędziowskie).

268. Przy ustalaniu, czy istniała podstawa prawna dla prawa, na które powołuje się skarżący, Trybunał musi jedynie stwierdzić, czy argumenty skarżącego były wystarczająco przekonujące, a nie, czy z pewnością wygrałby sprawę, gdyby uzyskał dostęp do sądu (zob. Neves e Silva przeciwko Portugalii, z dnia 27 kwietnia 1989 r., § 37, Seria A nr 153-A, oraz Bilgen, cyt. powyżej, § 53). W świetle krajowych ram prawnych obowiązujących w czasie wyboru oraz kadencji skarżącego, Trybunał uważa, że na podstawie prawa polskiego skarżący zapewne mógłby rościć sobie prawo do ochrony przed usunięciem z funkcji członka KRS w tym okresie (zob. mutatis mutandis, Baka, cyt. powyżej, § 109).

269. Trybunał uważa ponadto, że roszczenie skarżącego o prawo do odbycia pełnej kadencji jako członek KRS wybrany spośród sędziów znajduje poparcie w statusie KRS jako organu upoważnionego przez Konstytucję do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów (zob. art. 186 Konstytucji). Trybunał powróci do tej kwestii w dalszej części swojej analizy.

270. Trybunał powtarza, że jakkolwiek Konwencja co do zasady nie przewiduje prawa do zajmowania stanowiska publicznego związanego
z wymiarem sprawiedliwości (zob. Dzhidzheva-Trendafilova, § 38,
i Denisov, § 46, oba cyt. powyżej), to prawo takie może istnieć na poziomie krajowym. Trybunał jest przekonany, że taka sytuacja ma miejsce
w niniejszej sprawie, ponieważ art. 187 ust. 3 Konstytucji przewiduje,
a zatem chroni, czteroletnią kadencję wybranych członków KRS. W tym kontekście argument Rządu, że w polskim prawie nie istnieje prawo do sprawowania władzy publicznej, nie ma większego znaczenia, ponieważ skarżący nie rości sobie takiego prawa. Domaga się raczej prawa do sprawowania funkcji przez pełną kadencję, na którą został legalnie wybrany. Podobnie, inny argument Rządu, że wybór na członka KRS nie stanowił „zatrudnienia”, nie może być rozstrzygający, biorąc pod uwagę konstytucyjną podstawę czteroletniej kadencji, przewidzianej w art. 187 ust. 3 Konstytucji. Skarżący powołał się również na art. 60 Konstytucji, gwarantujący prawo dostępu do służby publicznej, jako dodatkowy argument na potwierdzenie tezy, że miał prawo do odbycia pełnej kadencji, podczas gdy Rząd tę tezę odrzucił. Trybunał uważa, że nie ma potrzeby zajmowania stanowiska w sprawie tego argumentu, ponieważ art. 187 ust. 3 Konstytucji sam w sobie stanowi wystarczającą podstawę dla „prawa” do celów art. 6 Konwencji.

271. Trybunał zauważa, że konstytucyjna ochrona bezpieczeństwa kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów nie była kwestionowana do czasu przedłożenia w dniu 14 marca 2017 r. przez obecną większość parlamentarną projektu ustawy nowelizującej ustawę
o KRS z 2011 r., co ostatecznie zakończyło się uchwaleniem ustawy nowelizującej z 2017 r. (zob. par. 35 i 46-50 powyżej).

272. Trybunał zauważa, że Trybunał Konstytucyjny w swoim kluczowym wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. (sygn. akt K 25/07), dotyczącym statusu KRS uznał, że Konstytucja nie przewiduje możliwości odwołania sędziów-członków KRS z tego organu przed upływem ich kadencji, oraz że KRS jest organem konstytucyjnym opartym na kadencyjności wybieranych członków (zob. par. 84-85 powyżej). Jedyne dopuszczalne wyjątki zostały wyliczone enumeratywnie w obowiązującej wówczas ustawie o KRS
z 2001 r., a wszystkie z nich dotyczyły obiektywnej niezdolności do sprawowania takiego urzędu. Wyjątki te są podobne do wyjątków określonych w art. 14 ustawy o KRS z 2011 r., które obowiązywały
w czasie właściwym dla okoliczności rozpatrywanej skargi.

273. W tym samym wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny zbadał nowy przepis ustawowy, który miał mieć zastosowanie do urzędujących członków KRS będących sędziami i mógł skutkować wcześniejszym wygaśnięciem ich mandatu. Trybunał orzekł, że wprowadzenie nowego obowiązku dla osoby pełniącej taką funkcję
w zasadzie byłoby dopuszczalne tylko wtedy, gdyby, po pierwsze, było to uzasadnione nadzwyczajnymi, konstytucyjnie ważnymi powodami, a po drugie, gdyby przewidziano okres dostosowawczy. Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne zbadać zaskarżoną regulację w sprawie wygaśnięcia mandatów członków KRS będących sędziami, w świetle zasady proporcjonalności. Stwierdził, że zaskarżone przepisy stanowiły nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjnie określony system powoływania i funkcjonowania KRS. Stwierdził, że aby tego rodzaju zmiany miały być zgodne z zasadą kadencyjności, musiałyby zostać wprowadzone ze skutkiem od początku następnej kadencji członków Rady (zob. par. 85 powyżej).

274. Trybunał zauważa, że uchwalając nową ustawę o KRS w 2011 r., ustawodawca również nie naruszył ciągłości kadencji członków wybranych na podstawie wcześniejszych przepisów (zob. par. 69 powyżej). Można ponadto zauważyć, że art. 238 ust. 1 Konstytucji z 1997 r – jeden z jej przepisów przejściowych – chronił kadencję organów konstytucyjnych lub osób wchodzących w ich skład, które zostały powołane lub wybrane na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie Konstytucji (zob. par. 66 powyżej). Te przepisy konstytucyjne i ustawowe świadczą
o wadze, jaką prawo krajowe przywiązuje do bezpieczeństwa kadencji organów konstytucyjnych i ich członków, w tym KRS.

275. Rząd argumentował, że ustawa nowelizująca z 2017 r. została przyjęta w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17), w którym TK orzekł, że kadencja wszystkich wybranych członków KRS powinna mieć charakter wspólny, tj. rozpoczynać się i kończyć w tym samym dniu (zob. par. 42 powyżej). Zdaniem Rządu wygaszenie kadencji skarżącego na podstawie ustawy nowelizującej z 2017 r. było zatem zgodne z prawem i proporcjonalne, ponieważ miało na celu ustanowienie nowej kadencji zgodnej z wykładnią odpowiednich przepisów konstytucyjnych dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r.

276. Skarżący zakwestionował ważność wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r., między innymi na tej podstawie, że został on wydany przez skład orzekający z sędziami M.M.
i L.M., którzy, jego zdaniem, nie zostali prawidłowo wybrani do tego sądu.

277. W związku z tym Trybunał zauważył, co następuje. W wyroku w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce (nr 4907/18, z dnia 7 maja 2021 r., §§ 289-291) Trybunał uznał, że doszło do naruszenia Artykułu 6 ust.1 w zakresie prawa skarżącej spółki do „sądu ustanowionego ustawą” z powodu obecności w składzie Trybunału Konstytucyjnego sędziego M.M., którego wybór Trybunał uznał za obarczony poważnymi nieprawidłowościami. Te same względy nie mogą nie mieć zastosowania do sędziego L.M., który został wybrany w tym samym postępowaniu co sędzia M.M. (tamże, §§ 19 i 289). W świetle wyroku w sprawie Xero Flor obecność dwóch wyżej wymienionych sędziów w pięcioosobowym składzie Trybunału Konstytucyjnego, który wydał wyrok z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17), siłą rzeczy podważa ważność i prawidłowość tego wyroku. Trybunał odwołuje się w tym względzie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r. (sygn. akt III PO 7/18), który po uprzednim wydaniu przez TSUE orzeczenia prejudycjalnego w sprawie A.K. i inni również stwierdził, że zaskarżony wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany z udziałem sędziów wybranych z naruszeniem Konstytucji, co zostało stwierdzone w kilku wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (zob. paragrafy 102 i 105 powyżej).

278. W każdym razie Trybunał zauważa, że ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wymagał wyraźnie wygaszenia kadencji aktualnie zasiadających w KRS członków będących sędziami. Kwestia ta została podniesiona w tym czasie przez Komisję Wenecką w opinii z 8-9 grudnia 2017 r. (zob. par. 132 powyżej) i została powtórzona przez Helsińską Fundację Praw Człowieka w uwagach interweniujących osób trzecich (zob. par. 218 powyżej). Ponadto zaskarżony wyrok nie przerwał i nie mógł przerwać czteroletniej kadencji wybranych członków KRS, zagwarantowanej w art. 187 ust.3 Konstytucji. Nie wskazał żadnych nadzwyczajnych, konstytucyjnie ważnych powodów, które wyjątkowo mogłyby uzasadniać wcześniejsze zakończenie kadencji członków Rady wybranych spośród sędziów. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 5/17 lub w wyroku o sygn. akt K 12/18 nie wziął też należycie pod uwagę swojego orzecznictwa, zgodnie z którym zmianom statusu członków organów konstytucyjnych powinien towarzyszyć odpowiedni okres dostosowawczy lub powinny one obowiązywać od początku nowej kadencji (zob. par. 77-85 powyżej).

279. Trybunału nie przekonuje twierdzenie Rządu, jakoby wykonanie wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. nie było możliwe bez skrócenia kadencji urzędujących członków KRS wybranych spośród sędziów. Nie jest też przekonany, że wprowadzenie nowego systemu bez takiego skrócenia kadencji nadmiernie wydłużyłoby ten proces w czasie oraz skomplikowało go. Trybunał uważa, że niewątpliwie istniały pewne alternatywne środki, które można było podjąć, a które respektowałyby ogólną zasadę czteroletniej kadencji zawartą w art. 187 ust. 3 Konstytucji, a jednocześnie zapewniłyby wykonanie wspomnianego wyroku. Na przykład – pomimo iż Rząd utrzymuje inaczej – urzędujący wówczas członkowie będący sędziami mogli pozostać na swoich stanowiskach do upływu ich pierwotnej kadencji, zaś nowi członkowie mogli zostać wybrani na krótszy okres. W swojej opinii przyjętej w dniach 8-9 grudnia 2017 r Komisja Wenecka zaproponowała właśnie taką alternatywę (zob. par. 132 powyżej). Podobny pogląd wyraziła GRECO (zob. par. 141 powyżej). W ocenie Trybunału, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2007 r. (sygn. akt K 25/07), przedwczesne zakończenie kadencji wybranych członków KRS będących sędziami ewidentnie rodziło pytanie o kwestię proporcjonalności. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku, takim zmianom powinien towarzyszyć odpowiedni okres dostosowawczy lub, alternatywnie, powinny one być stosowane od początku nowej kadencji (zob. par. 85 powyżej). W ustawie nowelizującej z 2017 r. nie sięgnięto jednak po żadną z tych alternatyw.

280. Jakkolwiek Rząd utrzymywał, że zakończenie kadencji skarżącego przewidziane ustawą nowelizującą z 2017 r. było spowodowane koniecznością wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r., to Trybunał zauważa, że ten sam środek był zawarty już
w pierwszym projekcie ustawy przedłożonym przez Rząd Sejmowi w dniu 14 marca 2017 r.

281. Ponadto Trybunał zauważa, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia
5 grudnia 2019 r. (sygn. akt III PO 7/18) szczegółowo przeanalizował ustalenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17), że odpowiednie przepisy ustawy o KRS z 2011 r. były niekonstytucyjne w zakresie, w jakim przewidywały indywidualną kadencję członków KRS będących sędziami. Sąd Najwyższy uznał, że systemowa wykładnia Konstytucji, na której próbował oprzeć się Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku, jest sprzeczna z jego ustaleniami (zob. par. 105 powyżej). Stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia
5 grudnia 2019 r. (sygn. akt III PO 7/18) zostało potwierdzone przez ten sam sąd w późniejszej uchwale trzech połączonych Izb z dnia 23 stycznia 2020 r. (zob. par. 112 powyżej).

282. Trybunał jest przekonany, że, uwzględniając warunki art. 187 ust. 3 Konstytucji, w prawie krajowym istniało sporne prawo sędziego wybranego do KRS do pełnienia funkcji przez pełną kadencję, opatrzone wyjątkami wymienionymi enumeratywnie w art. 14 ust. 1 ustawy o KRS z 2011 r. (zob. mutatis mutandis, Baka, cyt. powyżej, § 107; oraz Loquifer przeciwko Belgii, nr. 79089/13 i 2 inne, § 33, z dnia 20 lipca 2021 r., który dotyczył członka Najwyższej Rady Sprawiedliwości niebędącego sędzią).

283. Trybunał zauważa, że art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o KRS z 2001 r. przewidywał, że czteroletnia kadencja wybranych członków Rady może zostać przedwcześnie zakończona w przypadku odwołania przez organ dokonujący wyboru, tj. członek sądowy Rady mógł zostać odwołany przez odpowiednie zgromadzenie sędziów, które go wybrało. Możliwość taka nie została jednak przewidziana w ustawie o KRS z 2011 r., która miała zastosowanie do wyboru skarżącego do Rady, a zatem nie ma ona znaczenia dla analizy sprawy skarżącego. W związku z tym nie ma potrzeby rozważenia przez Trybunał warunków, w jakich ww. odwołanie może być lub nie być zgodne z Konwencją.

284. Trybunał odnotowuje również, że liczne organy Rady Europy oraz inne organy międzynarodowe konsekwentnie popierały pogląd, że członkowie KRS będący sędziami byli uprawnieni do pełnienia swojej funkcji przez pełną kadencję: Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy; Komisarz Praw Człowieka Rady Europy; Komisja Wenecka; CCJE; GRECO; OBWE/ODIHR; Specjalny Sprawozdawca ONZ ds. Niezależności Sędziów i Prawników; Parlament Europejski i Komisja Europejska (zob. odpowiednio par. 126, 134, 132, 137 i 139, 141, 144, 122, 167 oraz 164-165 powyżej).

285. Trybunał uważa, że okoliczność, iż kadencja skarżącego została zakończona ex lege w dniu wyboru nowych członków KRS (zob. par. 54 powyżej) nie może być uznany za pozbawiający, z mocą wsteczną, zaskarżalności prawa, którego skarżący mógł dochodzić na podstawie przepisów obowiązujących w czasie jego wyboru. Jak wspomniano powyżej, przepisy te wyraźnie określały czteroletnią kadencję i wyczerpująco wymieniały konkretne powody, dla których można było ją zakończyć. Ponieważ to nowe prawo (ustawa nowelizująca z 2017 r.) uchyliło poprzednie zasady, stanowiło ono przedmiot tego właśnie „sporu” w odniesieniu do którego gwarancje rzetelnego procesu sądowego zgodnie z art. 6 ust. 1 miały mieć zastosowanie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy odpowiedź na pytanie, czy prawo istniało na mocy prawa krajowego, nie może zostać zatem udzielona na podstawie nowej ustawy (zob. Baka cyt. powyżej., § 110).

286. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie istniał rzeczywisty i poważny spór dotyczący „prawa”, a mianowicie prawa do pełnienia funkcji członka KRS będącego sędzią przez pełną czteroletnią kadencję, którego skarżący mógł dochodzić, mając ku temu możliwe do wykazania podstawy w prawie krajowym (zob. mutatis mutandis, Baka, cyt. powyżej, § 111; Denisov, cyt. powyżej, §§ 47-49; oraz Kövesi przeciwko Rumunii, nr 3594/19, § 116, z dnia 5 maja 2020 r.).

(2)  Cywilny charakter prawa: test z wyroku Eskelinen

287. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest to, czy „prawo”, na które powołuje się skarżący, miało charakter „cywilny” w autonomicznym rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. Trybunał powtarza, że pojęcie „praw
i obowiązków o charakterze cywilnym” nie może być interpretowane wyłącznie poprzez odniesienie do prawa wewnętrznego pozwanego państwa; jest to pojęcie „autonomiczne” wynikające z Konwencji (zob. m.in., Naït-Liman przeciwko Szwajcarii [WI], nr 51357/07, § 106, z dnia 15 marca 2018 r.).

288. Strony w swoich pisemnych i ustnych stanowiskach odniosły się do tej kwestii w świetle kryteriów sformułowanych w sprawie Vilho Eskelinen i Inni (cyt. powyżej), po tym jak zostały o to poproszone przez Trybunał. Orzecznictwo to zostało ukształtowane w kontekście zwykłych sporów pracowniczych między urzędnikami służby cywilnej a zatrudniającą ich władzą publiczną (tamże, § 61). Jak przypomniano powyżej, od tego czasu było ono stosowane do wielu rodzajów sporów z udziałem sędziów, dotyczących ich służby lub kariery, ponieważ sądownictwo, choć nie jest częścią zwykłej służby cywilnej, stanowi część typowej służby publicznej (zob. par. 262-263 powyżej). Jak już wspomniano, nowatorski aspekt tej sprawy polega na tym, że nie dotyczy ona głównej działalności zawodowej skarżącego jako sędziego, ale sprawowania przez niego funkcji członka KRS wybranego spośród sędziów przez pełną kadencję. Biorąc to pod uwagę, a także bardziej istotne aspekty publicznoprawne tej sprawy, Trybunał uważa, że jeżeli chodzi o pierwszą z przesłanek, właściwe będzie pewne rozwinięcie testu z wyroku Vilho Eskelinen.

‒

‒

Pierwszy warunek testu z wyroku Eskelinen

289. W rozpatrywanej sprawie strony przedstawiły różne interpretacje prawa krajowego i w konsekwencji ich poglądy różniły się znacznie w kwestii spełnienia pierwszego warunku testu z wyroku Eskelinen. Rząd twierdził, że Ustawa o KRS nigdy nie przewidywała żadnej formy zaskarżenia ani środka odwoławczego w związku z wygaśnięciem, złożeniem lub zrzeczeniem się urzędu przez członków tego organu. Ponadto, urząd ten był uważany za urząd o charakterze publicznoprawnym. Ich zdaniem prawo polskie wykluczało dostęp do sądu w przypadku roszczeń związanych z zakończeniem pełnienia funkcji przez członków KRS. Skarżący utrzymywał, że nie istniał żaden przepis prawa krajowego „wyraźnie” wyłączający dostęp do sądu w przypadku roszczeń opartych na niezgodności z prawem wygaśnięcia jego mandatu.

290. Trybunał przypomina, że w wyroku w sprawie Baka rozpatrywał sytuację, w której dostęp skarżącego do sądu był zakłócony, między innymi dlatego, że zaskarżony środek, a mianowicie przedwczesne odwołanie go ze stanowiska Prezesa Sądu Najwyższego przed upływem kadencji, został ujęty w przepisach przejściowych ustawy zasadniczej. Uniemożliwiło to skarżącemu Bace zaskarżenie środka przed właściwym organem sądowniczym, do czego miałby prawo, gdyby został odwołany na podstawie wcześniejszych ram prawnych (zob. Baka, cyt. powyżej, § 115). W tym kontekście Trybunał uznał, że musi ustalić, czy dostęp do sądu był wyłączony na podstawie prawa krajowego obowiązującego przed przyjęciem zaskarżonego środka dotyczącego skarżącego, aniżeli w chwili przyjęcia tego środka. W przeciwnym wypadku sam zaskarżony środek, który stanowi zarzucaną ingerencję w „prawo” skarżącego, mógłby jednocześnie stanowić podstawę prawną wyłączenia prawa do sądu w przypadku roszczenia skarżącego, otwierając w ten sposób drogę do nadużyć (tamże, § 116). Rozpatrywana sprawa dotyczy jednak innej sytuacji, w której, zdaniem Rządu, polskie prawo przez cały czas wykluczało dostęp do sądu w przypadku roszczenia dochodzonego przez skarżącego.

291. Trybunał skorzysta teraz z okazji, jaką stwarza niniejsza sprawa, aby rozwinąć pierwszy warunek testu z wyroku Eskelinen. Zauważa, że warunek ten celowo jest rygorystyczny, ponieważ stanowi część testu, który – jeśli zostanie w całości zaliczony – obali domniemanie zastosowania art. 6 w zwykłych sporach pracowniczych z udziałem urzędników służby cywilnej (zob. Vilho Eskelinen i Inni, cyt. powyżej, § 62), pozbawiając ich jednego z najbardziej podstawowych uprawnień przewidzianych w Konwencji – prawa do sądu. Rygorystyczny charakter tego warunku potwierdza fakt, że rzadko był on spełniany (zob. Bilgen, cyt. powyżej, § 70). Tylko w bardzo rzadkich przypadkach pozwane państwo było w stanie wykazać, że dostęp skarżącego do sądu był wyraźnie wyłączony (zob. ww. wyrok w sprawie Baka, § 113 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponieważ oba warunki określone w wyroku w sprawie Eskelinen mają charakter kumulatywny, to jeśli pierwszy z nich nie zostanie spełniony, wystarcza to do stwierdzenia, że art. 6 ma zastosowanie, bez potrzeby przeprowadzania drugiej części testu (zob. wyrok w sprawie Baka, cyt. powyżej, § 118).

292. Trybunał uważa, że bezpośrednie zastosowanie pierwszego warunku nie byłoby w pełni właściwe we wszystkich sytuacjach. Dlatego jest gotów przyjąć, że pierwszy warunek można uznać za spełniony, jeśli – nawet bez wyraźnego przepisu w tej materii – zostało jednoznacznie wykazane, że prawo krajowe wyłącza dostęp do sądu w przypadku sporu danego rodzaju. Tak więc, po pierwsze, warunek ten jest spełniony, gdy prawo krajowe zawiera wyraźne wyłączenie dostępu do sądu. Po drugie, ten sam warunek może być spełniony również wtedy, gdy dane wyłączenie ma charakter dorozumiany, w szczególności gdy wynika z systemowej wykładni obowiązujących ram prawnych lub całokształtu regulacji prawnych.

293. W związku z tym Rząd argumentował, że polskie prawo wyłącza dostęp do sądu w przypadku roszczenia opartego na zarzucanej niezgodności z prawem wygaszenia kadencji skarżącego jako członka KRS (zob. par. 180-181 powyżej). Jednakże, odpowiadając na zarzut naruszenia art. 13 Konwencji Rząd stwierdził, że skarżący mógł uzyskać orzeczenie w sprawie swojego roszczenia wnosząc skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego – sugerując w ten sposób istnienie drogi sądowej do rozpatrzenia roszczenia skarżącego. Skarżący odniósł się do ograniczeń skargi konstytucyjnej i argumentował, że ten środek odwoławczy nie byłby dla niego dostępny z racji braku jakiejkolwiek wcześniejszej decyzji w związku z wygaszeniem jego kadencji; zatem jego skarga zostałaby odrzucona jako niedopuszczalna (na temat skuteczności skargi konstytucyjnej w Polsce, zob. Xero Flor w Polsce sp. z o.o., cyt. powyżej, §§ 197-200 i przytoczone tam orzecznictwo). Skarżący twierdził również, że prawo krajowe nie wyklucza i nigdy nie wykluczało wyraźnie dostępu do sądu w przypadku roszczeń związanych z przedwczesnym wygaszeniem kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów (zob. par. 196 powyżej).

294. Trybunał przyjmuje do wiadomości odmienne poglądy stron co do tego, czy pierwszy warunek testu z wyroku Eskelinen został spełniony (zob. par. 180-181 i 196 powyżej). Uznaje, że kwestia ta może pozostać nierozstrzygnięta, ponieważ w każdym razie, z powodów przedstawionych poniżej, nie został spełniony drugi warunek testu.

‒

‒

Drugi warunek testu z wyroku Eskelinen

295. Trybunał przeanalizuje teraz, czy w rozpatrywanej sprawie pozbawienie dostępu do sądu jest uzasadnione obiektywnymi względami interesu państwa.

296. Jeśli chodzi o drugi warunek, Rząd stwierdził, że skarga skarżącego dotyczyła wykonywania władzy państwowej. Trybunał powtarza, że zgodnie z podejściem przyjętym w sprawie Vilho Eskelinen, sam fakt, że skarżący pracuje w sektorze lub departamencie, który uczestniczy w wykonywaniu władzy powierzonej przez prawo publiczne, nie jest sam sobie decydujący. Rząd nie wyjaśnił, dlaczego sprawowanie władzy publicznej przez sędziów będących członkami KRS nie zasługuje na ochronę, zważywszy że organ ten ma za zadanie ochronę niezawisłości sędziowskiej (zob. mutatis mutandis, Baka, cyt. powyżej, § 103).

297. Skarżący argumentował między innymi, że wyłączenie prawa dostępu do sądu w jego sprawie było niezgodne z zasadą praworządności. Twierdził, że jako członek KRS – organu, którego zadaniem jest ochrona niezawisłości sędziowskiej, musi być chroniony przed nadużyciami ze strony innych władz.

298. Prawo dostępu do sądu na podstawie art. 6 ust.1 Konwencji należy interpretować w świetle Preambuły Konwencji, której odpowiedni fragment brzmi, że rządy prawa stanowią część wspólnego dziedzictwa Umawiających się Państw (zob. Golder przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, z dnia 21 lutego 1975 r., § 34, Seria A nr 18; McElhinney przeciwko Irlandii [WI], nr 31253/96, § 33, ETPC 2001-XI (fragmenty); oraz Markovic i Inni przeciwko Włochom [WI], nr 1398/03, § 92, ETPC 20060XIV). Trybunał stwierdził, że niezawisłość sędziowska stanowi warunek konieczny praworządności (zob. Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii [WI], nr 26374/18, § 239, z dnia 1 grudnia 2020 r.). Komitet Ministrów również jest zdania, że niezawisłość sędziowska stanowi podstawowy aspekt praworządności (zob. pkt 4 załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów CM/Rec (2010)12 dla państw członkowskich dotyczącej sędziów i ich: niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności; zob. par. 124 powyżej).

299. Trybunał przypomina, że aby ustawodawstwo krajowe mogło wyłączać dostęp do sądu w danej sprawie w sposób skuteczny w świetle art. 6 ust. 1, powinno być spójne z zasadą praworządności. Pojęcie to, które nie tylko jest wyraźnie wymienione w Preambule, ale stanowi również nieodłączny element wszystkich artykułów Konwencji, wymaga między innymi, aby każda ingerencja była co do zasady oparta na instrumencie
o powszechnym zastosowaniu (zob., Baka, cyt. powyżej, § 117). Artykuł 6 ustawy nowelizującej z 2017 r. nie może być uznany za taki instrument, ponieważ był skierowany do konkretnej grupy piętnastu możliwych do zidentyfikowania ponad wszelką wątpliwość osób – członków KRS wybranych spośród sędziów na podstawie poprzednich przepisów, w tym skarżącego – a jej podstawowym celem było usunięcie ich ze stanowisk
w tym organie. Była to jednorazowa zmiana ustawowa, która zakończyła ex lege konstytucyjnie przewidzianą kadencję członków KRS wybranych spośród sędziów. Trybunał orzekł już, że ustawy skierowane przeciwko konkretnym osobom są sprzeczne z zasadą praworządności (tamże, § 117;
i zobacz, mutatis mutandis, Selahattin Demirtaş przeciwko Turcji (nr 2) [WI], nr 14305/17, § 269, z dnia 22 grudnia 2020 r.).

300. Trybunał uważa, że badanie drugiego warunku testu z wyroku Eskelinen musi należycie uwzględniać fakt, że niniejsza sprawa jest ściśle związana z niezawisłością sędziowską, ponieważ przedmiotowy spór dotyczy sędziego-członka KRS, będącej konstytucyjnym organem odpowiedzialnym za ochronę niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Trybunał ma na uwadze fakt, że w opinii Trybunału Konstytucyjnego KRS nie jest organem samorządu sędziowskiego (zob. par. 40 powyżej). Tak czy inaczej, sam powód istnienia KRS oraz jej zadanie polegające na ochronie niezawisłości sędziowskiej wymagają, aby KRS cieszyła się autonomią wobec politycznych gałęzi władzy państwowej. Trybunał podziela pogląd interweniujących osób trzecich, że usunięcie lub zagrożenie usunięciem sędziego-członka Rady w trakcie jego kadencji może potencjalnie wpłynąć na osobistą niezależność tego członka w wykonywaniu jego obowiązków
w KRS (zob. par. 208 powyżej). W konsekwencji może to mieć również negatywny wpływ na misję Rady, polegającą na ochronie niezawisłości sądów, co z kolei może prowadzić do powstania szeregu problemów związanych z praworządnością, w tym problemów związanych z ochroną praw zapisanych i chronionych w Konwencji.

301. W tym kontekście Trybunał weźmie pod uwagę następujące względy. Po pierwsze, wszystkie Umawiające się Strony Konwencji mają wyraźne, formalne gwarancje niezawisłości sędziowskiej w swoich przepisach prawa, zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Po drugie, niezawisłość sędziów jest warunkiem sine qua non prawa do rzetelnego procesu sądowego przewidzianego w art. 6 Konwencji. Po trzecie, niezawisłość sądów przejawia się w osobach, którym powierzono władzę sądowniczą.

302. W tym względzie Trybunał wielokrotnie podkreślał szczególną rolę sądownictwa w społeczeństwie, które jako gwarant sprawiedliwości – podstawowej wartości w państwie prawa, musi cieszyć się zaufaniem publicznym, aby sędziowie mogli skutecznie wykonywać swoje obowiązki (zob. m.in. wyroki w sprawach Baka, § 164 oraz Guðmundur Andri Ástráðsson, § 234, oba cyt. powyżej). Wzgląd ten, przedstawiony w szczególności w sprawach dotyczących prawa sędziów do wolności wyrażania opinii (zob. niedawny przykład, Guz przeciwko Polsce, nr 965/12, § 86, z dnia 15 października 2020 r.), został uznany za równie istotny w odniesieniu do przyjmowania środków wpływających na prawo do wolności członków korpusu sądownictwa (zob. Alparslan Altan przeciwko Turcji, nr 12778/17, § 102, z dnia 16 kwietnia 2019 r., oraz Baş przeciwko Turcji, nr 66448/17, § 144, z dnia 3 marca 2020 r.), a także na prawo dostępu do sądu dla sędziów w sprawach dotyczących ich statusu lub kariery zawodowej (zob. Bilgen, § 58, oraz Gumenyuk i Inni, § 52, oba cyt. powyżej). Biorąc pod uwagę poczesne miejsce, jakie zajmuje sądownictwo wśród organów państwowych w społeczeństwie demokratycznym oraz wagę przywiązywaną do podziału władzy i konieczności ochrony niezawisłości sądownictwa (zob. Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii [WI], nr. 55391/13 i 2 inne, § 196, z dnia 6 listopada 2018 r., i przytoczone tam orzecznictwo), Trybunał musi być szczególnie wyczulony na ochronę członków korpusu sądownictwa przed środkami, które mogą zagrozić ich niezawisłości i autonomii sędziowskiej (zob. Bilgen, cyt. powyżej, § 58). Trybunał przypomina, że sędziowie mogą stać na straży praworządności i nadawać skuteczność Konwencji tylko wtedy, gdy prawo krajowe nie pozbawia ich gwarancji wymaganych na mocy Konwencji w odniesieniu do kwestii bezpośrednio dotyczących ich indywidualnej niezależności i bezstronności (zob. par. 264 powyżej).

303. Biorąc pod uwagę rolę, jaką odgrywają rady sądownictwa, te same względy powinny mieć zastosowanie do kadencji sędziów takich jak skarżący w rozpatrywanej sprawie, którzy są wybierani do zasiadania w takich radach ze względu na ich status oraz z uwagi na potrzebę ochrony niezawisłości sędziowskiej, która jest warunkiem koniecznym praworządności. W związku z tym Trybunał uważa, że niezawisłość sędziowska powinna być rozumiana w sposób inkluzywny i mieć zastosowanie nie tylko do sędziego w jego roli orzeczniczej, ale także do innych funkcji urzędowych, do których wykonywania może być powołany sędzia, a które są ściśle związane z systemem sądownictwa (zob. pkt 17 opinii Prezydium CCJE z dnia 12 października 2017 r. oraz pkt 37-38 opinii nr 24 (2021) CCJE z dnia 5 listopada 2021 r. przytoczone odpowiednio w par. 137 i 139 powyżej).

304. W odniesieniu do uregulowania statusu KRS w prawie krajowym Trybunał zauważa, że organ ten jest konstytucyjnie umocowany do strzeżenia niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji). W opinii Trybunału skuteczne wykonywanie tej podstawowej funkcji jest możliwe tylko wtedy, gdy rada jest wystarczająco niezależna od władzy wykonawczej i ustawodawczej.

305. Wymóg zapewnienia niezależności rad sądownictwa został potwierdzony w zaleceniach Komitetu Ministrów, a także innych organów Rady Europy (zob. Rekomendacja Komitetu Ministrów (2010)12; Raport Komisji Weneckiej dotyczący niezależności systemu sądownictwa, Część I: Lista kontrolna niezależności sędziów i praworządności; oraz Opinia nr 10(2007) CCJE; zob. odpowiednio par. 124, 129, 131 i 135 powyżej). Zgodnie z odpowiednimi standardami Rady Europy, autonomia rady sądowniczej w sprawach dotyczących nominacji sędziowskich musi być chroniona przed ingerencją władzy ustawodawczej i wykonawczej, a jej niezależność musi być zagwarantowana. Ponadto zaleca się, by nie mniej niż połowę członków rad sądownictwa stanowili sędziowie wybrani przez swoich przedstawicieli (zob. par. 124-125, 132, 135-136 i 139 powyżej).

306. Jednym z kluczowych przejawów roli KRS w ochronie niezawisłości sędziowskiej jest jej wyłączna kompetencja do zgłaszania kandydatów do powołania na każdym szczeblu sądownictwa i do każdego rodzaju sądu. Mówiąc wprost, dotyczy to zarówno pierwszych nominacji na stanowiska sędziowskie, jak i każdego awansu na wyższy szczebel sądownictwa. Formalnie to Prezydent Rzeczypospolitej powołuje sędziów, ale może to czynić wyłącznie na wniosek przedstawiony przez KRS (art. 179 Konstytucji).

307. Chociaż istnieje szeroko rozpowszechniona praktyka usankcjonowana przez Radę Europy, polegająca na powoływaniu rady sądownictwa jako organu odpowiedzialnego za wybór sędziów, Konwencja nie zawiera żadnego wyraźnego wymogu w tym zakresie. W opinii Trybunału, niezależnie od systemu obranego przez państwa członkowskie, muszą one przestrzegać obowiązku zapewnienia niezawisłości sędziowskiej. Trybunał uważa zatem, że w przypadku powołania rady sądowniczej władze państwowe powinny być zobowiązane do zapewnienia jej niezależności od władzy wykonawczej i ustawodawczej, aby między innymi zagwarantować rzetelność procesu powoływania sędziów. TSUE podkreślił znaczenie tego obowiązku w odniesieniu do KRS (zob. pkt 138
i 142-144 wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie A.K. i Inni,
C-585/18, C-624/18 i C-625/18; oraz pkt 125-131 wyroku z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie A.B. i Inni, C-824/18; zob. odpowiednio par. 152 i 156 powyżej), który to pogląd w pełni poparły Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny w swoich późniejszych wyrokach dotyczących KRS (omówionych szerzej w par. 316 i 319-321). Trybunał zauważa, że państwa mają swobodę przyjęcia takiego modelu jako środka zapewniającego niezawisłość sądów. Nie mogą natomiast posługiwać się nim w sposób podważający tę niezawisłość.

308. Trybunał stwierdził, że „niezawisłość” odnosi się do niezbędnej niezależności osobistej i instytucjonalnej, która jest wymagana do bezstronnego podejmowania decyzji, a zatem jest przesłanką bezstronności. Charakteryzuje ona zarówno (i) stan umysłu, który oznacza odporność sędziego na naciski zewnętrzne jako przejaw nieskazitelnego charakteru oraz (ii) zbiór środków instytucjonalnych i operacyjnych obejmujących zarówno procedurę powoływania sędziów w sposób zapewniający ich niezawisłość, oraz kryteria wyboru oparte na kompetencjach, które muszą gwarantować ochronę przed nadmiernym wpływem lub nieograniczoną swobodą uznania innych władz państwowych, zarówno na początkowym etapie powołania sędziego, jak i przy wykonywaniu przez niego obowiązków (zob. Guðmundur Andri Ástráðsson, cyt. powyżej, § 234) Trybunał dostrzegł również wspólny wątek przewijający się przez wymogi instytucjonalne art. 6 ust. 1 Konwencji, mianowicie, że przyświeca im cel utrzymania podstawowych zasad praworządności i podziału władzy (tamże, § 233).

309. W związku z tym Trybunał zauważa, że istnieje wyraźny związek między rzetelnością procesu powoływania sędziów, a wymogiem niezawisłości sędziowskiej z art. 6 ust. 1 (zob. Thiam przeciwko Francji, nr 80018/12, §§ 81-82, z dnia 18 października 2018 r.). Komisja Wenecka zauważyła, że „powszechnie przyjmuje się, że głównym celem samego istnienia Najwyższej Rady Sądownictwa jest ochrona niezawisłości sędziów poprzez izolowanie ich od nadmiernych nacisków ze strony innych władz państwowych w sprawach takich jak wybór i powoływanie sędziów oraz sprawowanie funkcji dyscyplinarnych.”13

310. Mając na uwadze powyższe, Trybunał zbada teraz zasadniczą zmianę w sposobie wyboru członków KRS spośród sędziów wprowadzoną ustawą nowelizującą z 2017 r., polegającą na tym, że mieli oni być wybierani przez Sejm zamiast przez zgromadzenia sędziów.

311. Na wstępie Trybunał zauważa, że zasada, zgodnie z którą członkowie KRS mieli być wybierani przez sędziów, została wprowadzona w pierwszej ustawie o KRS z dnia 20 grudnia 1989 r. Została ona utrzymana w ustawie z 2001 r. o KRS. Następnie została utrzymana w ustawie o KRS z 2001 r., a także w ustawie o KRS z 2011 r. – do czasu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2017 r. Ten sam mechanizm funkcjonował w dniu wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. Konstytucja po raz pierwszy wprowadziła konstytucyjne reguły dotyczące składu Rady, określiła kadencję jej członków oraz sposób ich powoływania lub wyboru.

312. W wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. (sygn. akt K 25/07) Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasady dotyczące wyboru sędziów do KRS mają szczególne znaczenie konstytucyjne, ponieważ ich status de facto przesądzał o niezależności tego organu (zob. par. 84 powyżej). W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji wyraźnie stanowi, iż sędziowie-członkowie KRS są wybierani przez sędziów (zob. par. 84 powyżej). To ustalenie Trybunału Konstytucyjnego stanowiło istotny element jego uzasadnienia w kwestiach przedstawionych mu do rozpatrzenia. Trybunał zauważa zatem, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2007 r., na podstawie Konstytucji niezależność Rady jest chroniona przez zasadę, że większość jej członków stanowią sędziowie wybierani przez innych sędziów. Rozwiązanie to ma na celu zapewnienie, by Rada mogła skutecznie wykonywać swoją konstytucyjną funkcję strażnika niezawisłości sędziowskiej.

313. Dopiero w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17) ówczesny skład Trybunału Konstytucyjnego zakwestionował tę zasadę i stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem przyjętym we wcześniejszym wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. (sygn. akt K 25/07). W wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17) Trybunał Konstytucyjny uznał, że Konstytucja nie określiła, kto może wybierać sędziów do KRS, w związku
z czym kwestia ta została oddelegowana do regulacji ustawowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 187 ust. 1 pkt 3 Konstytucji wskazywał, że posłowie i senatorowie są wybierani do KRS odpowiednio przez Sejm
i Senat, natomiast nie istniały żadne zasady konstytucyjne dotyczące tego, kto wybierał członków Rady spośród sędziów (zob. par. 43 powyżej).

314. W wyroku z dnia 25 marca 2019 r. (sygn. akt K 12/18) Trybunał Konstytucyjny potwierdził zgodność z konstytucją przepisu ustawy nowelizującej z 2017 r. przyznającego Sejmowi kompetencję do wyboru członków KRS spośród sędziów (zob. par. 62 powyżej). Trybunał zauważa, że wyrok ów zasadniczo oparty został na uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt K 5/17). Zauważa również, że sędzia J.Pi. obecny w składzie pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, który wydał wyrok z dnia 25 marca 2019 r. (sygn. akt K 12/18), został wybrany do tego sądu w następstwie śmierci sędziego L.M., jednego z sędziów wybranych w grudniu 2015 r. na stanowisko, które zostało już obsadzone.

315. Nie wchodząc w kwestię wykładni Konstytucji RP, Trybunał ponownie wyraża wątpliwości, które wyraził już w odniesieniu do ważności i zasadności wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. dotyczącego składu sędziowskiego w tej sprawie (zob. par. 277 powyżej). Po drugie, uważa, że odejściu w tym wyroku od wcześniejszego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., zgodnie z którym członkowie KRS mieli być wybierani przez sędziów, nie towarzyszyło żadne przekonujące uzasadnienie. Wskazane powody ograniczały się w istocie do „niezgody” tego konkretnego składu orzekającego z wcześniejszym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego
i dlatego takie powody należy uznać za niewystarczające (zob. podobnie Reczkowicz przeciwko Polsce, nr 43447/19, § 238, z dnia 22 lipca 2021 r.). Trybunał jest również zdania, że ustalenia Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. nie uwzględniały konstytucyjnego mandatu KRS do ochrony niezawisłości sędziowskiej.

316. W tym względzie Trybunał odwołuje się ponadto do ustaleń poczynionych w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r. (sygn. akt III PO 7/18) w tej samej kwestii. Sąd Najwyższy zauważył, że wobec braku jakiejkolwiek zmiany konstytucji, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. nie tyle zmienił swoje stanowisko w kwestii wyboru sędziów do KRS, ile stworzył w swoim orzecznictwie rozbieżność w kwestii systemowej o fundamentalnym znaczeniu dla prawa do rzetelnego procesu sądowego (zob. par. 102 powyżej). Sąd Najwyższy zauważył, że od momentu utworzenia KRS w 1989 r. jej sędziowscy członkowie byli wybierani przez odpowiednie zgromadzenia sędziów oraz że mechanizm ten obowiązywał w czasie uchwalenia Konstytucji w 1997 r. Jak zauważył Sąd Najwyższy, twórcy Konstytucji potwierdzili swój zamiar powierzenia wyboru sędziów-członków KRS środowisku sędziowskiemu (zob. par. 105 powyżej). Sąd Najwyższy podkreślił, że wobec braku jakiejkolwiek zmiany w konstytucji dotyczącej zasad wyboru sędziów-członków Rady, ustawa nie może wprowadzać procedury wyboru tych członków przez Parlament (zob. par. 105 powyżej).

317. Trybunał odwołuje się ponadto do ustaleń poczynionych w uchwale połączonych izb Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. W odniesieniu do zmiany sposobu wyboru sędziów na członków KRS, Sąd Najwyższy stwierdził, że ustawodawca nie mógł stworzyć dla siebie – nieprzewidzianego w Konstytucji – uprawnienia do wyboru członków Rady spośród sędziów, ponieważ zakres jego kompetencji do powoływania członków Rady, tj. czterech posłów na Sejm i dwóch członków Senatu, został określony w art. 187 ust. 1 pkt 3 Konstytucji (zob. par. 112 powyżej). Sąd Najwyższy dodał, że Konstytucja nie przewiduje domniemania kompetencji na rzecz Sejmu.

318. Trybunał zbada teraz konsekwencje ustawy nowelizującej z 2017 r. dla niezależności nowej KRS, w szczególności w odniesieniu do wcześniejszego zakończenia kadencji dotychczasowych członków KRS będących sędziami oraz zmiany metody wyboru członków spośród sędziów. Zauważa, że TSUE w orzeczeniu prejudycjalnym z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie A.K. i Inni (C585/18, C-624/18 i C-625/18) odniósł się do szeregu czynników istotnych dla ustalenia, czy nowa KRS oferowała wystarczające gwarancje niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej (zob. pkt 142-144 wyroku TSUE; par. 152 powyżej). Pierwszym czynnikiem był fakt, że nowa KRS została utworzona w wyniku przedwczesnego wygaszenia kadencji poprzednich członków. Drugim czynnikiem było przeniesienie ze zgromadzeń sędziów na Sejm uprawnienia do wyboru członków KRS spośród sędziów. Trzecim czynnikiem była nieprawidłowość powołania niektórych członków nowej KRS, a czwartym sposób, w jaki organ ten wykonywał swoje konstytucyjne obowiązki.

319. W wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. (nr III PO 7/18) Sąd Najwyższy, po dokonaniu oceny wyżej wymienionych czynników, stwierdził, że nowa KRS nie zapewniała wystarczających gwarancji niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej w procedurze powoływania sędziów (zob. par. 107 powyżej). SN ustalił między innymi, że za sprawą ustawy nowelizującej z 2017 r. władza ustawodawcza i wykonawcza uzyskały niemal monopolistyczną pozycję w określaniu składu KRS, ponieważ ostatecznie mianowały dwudziestu trzech z dwudziestu pięciu członków Rady (zob. par. 105 powyżej). Zdaniem Sądu Najwyższego, sytuacja ta doprowadziła do zakłócenia podziału władzy.

320. W uchwale przewodniej trzech połączonych izb z dnia 23 stycznia 2020 r. Sąd Najwyższy w pełni podzielił stanowisko, zgodnie z którym nowa KRS nie była organem niezależnym, lecz podporządkowanym władzom politycznym. Stwierdził, między innymi, że sędziowie wybrani do KRS przez Sejm nie mieli legitymacji jako przedstawiciele środowiska sędziowskiego i że fakt ten znacznie osłabił rolę KRS jako strażnika niezawisłości sędziowskiej (zob. par. 112 powyżej).

321. Ponadto, w wyroku z dnia 6 maja 2021 r. (nr II GOK 2/18), Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając orzeczenia prejudycjalne TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. i 2 marca 2021 r. (zob. paragrafy 150-152 i 155-156 powyżej), doszedł do tego samego wniosku w kwestii braku niezależności KRS (zob. par. 118 powyżej). NSA uznał, że zasady i procedura określania składu osobowego KRS były podyktowane intencją poddania jej swoistego rodzaju kurateli władzy wykonawczej, a więc tym samym większości parlamentarnej. Zauważył ponadto, że skład KRS kształtowany ustawą nowelizującą z 2017 r. niweczy możliwość efektywnego realizowania przez nią jej podstawowej funkcji, a mianowicie strzeżenia niezależności sądów i niezawisłości sędziów (zob. par. 119 powyżej).

322. Uwzględniając dwa orzeczenia Sądu Najwyższego oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, o których mowa powyżej, Trybunał stwierdza, że zasadnicza zmiana w sposobie wyboru członków KRS spośród sędziów, rozpatrywana łącznie z wcześniejszym zakończeniem kadencji poprzednich członków będących sędziami (analizowanym w par. 266-286 powyżej), oznaczała, że jej niezależność nie jest już dłużej gwarantowana (zob. podobnie Reczkowicz, cyt. powyżej, §§ 265 i 269; zob. również, w odniesieniu do analogicznego ustalenia, wyrok TSUE z 15 lipca 2021 r. w sprawie Komisja przeciwko Polsce (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów), zob. par. 160-161 powyżej). Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lipca 2007 r. (nr K 25/07), niezależność KRS determinowała właśnie zasada, że jej sędziowscy członkowie są wybierani przez sędziów na określoną konstytucyjnie kadencję.

323. Trybunał uważa, że w tym momencie należy odnieść się do ogólnej kwestii reformy sądownictwa. Trybunał pragnie wyjaśnić, że Konwencja nie uniemożliwia państwom podejmowania uzasadnionych i koniecznych decyzji w celu zreformowania sądownictwa (zob. Gumenyuk i Inni, cyt. powyżej, § 43) i podziela stanowisko wyrażone m.in. przez Specjalnego Sprawozdawcę ONZ ds. Niezawisłości Sędziów i Prawników, że nie można kwestionować uprawnień rządu do podejmowania reform sądownictwa. Wszelkie reformy systemu sądownictwa nie powinny jednak prowadzić do podważenia niezależności sądownictwa i jego organów. Podobne stanowisko zajął TSUE w orzeczeniu prejudycjalnym z 20 kwietnia 2021 r. w sprawie Repubblika v. Il-Prim Ministru (C-896/19) w odniesieniu do państw członkowskich UE. W §§ 63-65 swojego orzeczenia stwierdził, że prawo UE stoi na przeszkodzie przyjęciu przepisów krajowych dotyczących organizacji wymiaru sprawiedliwości, które stanowiłyby ograniczenie ochrony wartości rządów prawa, w szczególności gwarancji niezawisłości sędziowskiej (zob. par. 159 powyżej).

324. Trybunał uważa za stosowne podkreślić w tym względzie znaczenie zasad pomocniczości i współodpowiedzialności. Przypomina o swojej zasadniczo subsydiarnej roli w mechanizmie nadzoru ustanowionym przez Konwencję, w ramach którego Umawiające się Strony ponoszą główną odpowiedzialność za zapewnienie praw i wolności określonych w Konwencji i Protokołach do niej (zob. na przykład, Garib przeciwko Holandii [WI], nr 43494/09, § 137, 6 listopada 2017 r.; oraz Guðmundur Andri Ástráðsson, cyt. powyżej, § 250). Protokołem nr 15 do Konwencji niedawno wprowadzono zasadę subsydiarności do Preambuły Konwencji. Trybunał zauważa ponadto, że zasada subsydiarności nakłada wspólną odpowiedzialność na Państwa-Strony i Trybunał oraz że władze i sądy krajowe muszą interpretować i stosować prawo krajowe w sposób zapewniający pełną skuteczność Konwencji (zob. w szczególności odniesienia do Konferencji i Deklaracji z Izmiru i Brighton w sprawach Burmych i Inni przeciwko Ukrainie (skreślenie) [WI], nr 46852/13, §§ 120-22, z dnia 12 października 2017 r.). W związku z tym Trybunał podkreśla, że system Konwencji nie może prawidłowo funkcjonować bez niezawisłych sędziów. Zadanie Umawiających się Stron polegające na zapewnieniu niezawisłości sędziowskiej ma zatem kluczowe znaczenie.

325. Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania, Trybunał stwierdza, że drugi warunek testu z wyroku Eskelinen – mianowicie, że pozbawienie skarżącego dostępu do sądu powinno być uzasadnione obiektywnymi względami interesu państwa – nie został spełniony.

326. Mandat skarżącego jako wybranego członka KRS – organu, na którym spoczywa konstytucyjna odpowiedzialność za ochronę niezawisłości sędziowskiej, został przedwcześnie wygaszony z mocy prawa przy braku jakiejkolwiek kontroli sądowej nad legalnością tego środka. Pozbawienie skarżącego podstawowej gwarancji ochrony spornego prawa cywilnego, ściśle związanego z ochroną niezawisłości sędziowskiej, nie może być uznane za leżące w interesie państwa prawa.

327. Członkowie korpusu sądownictwa powinni korzystać – podobnie jak inni obywatele – z ochrony przed arbitralnością ze strony władzy ustawodawczej i wykonawczej, a tylko nadzór niezależnego organu sądowego nad legalnością środka takiego jak usunięcie ze stanowiska może uczynić ową ochronę skuteczną (zob. mutatis mutandis, Kövesi, § 124, i Bilgen, § 79, oba cyt. powyżej).

2.  W przedmiocie zastosowania art. 6 ust. 1

328. Mając na uwadze powyższe, Trybunał stwierdza, że art. 6 ust.1 w jego cywilnym brzmieniu ma zastosowanie, ponieważ drugi warunek testu z wyroku Eskelinen nie został spełniony.

329. Wynika z tego, iż zastrzeżenie wstępne Rządu co do możliwości zastosowania art. 6 ust. 1 Konwencji należy oddalić.

3.  Zastrzeżenie oparte na niedoznaniu znaczącego uszczerbku

(a)  Stanowisko Rządu

330. Rząd stwierdził ponadto, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak znaczącego uszczerbku w rozumieniu art. 35 ust. 3 lit. b Konwencji. Zdaniem Rządu skarżący nie doznał żadnego uszczerbku o charakterze majątkowym lub niemajątkowym w związku z wygaszeniem jego kadencji jako członka KRS. Na poparcie tego twierdzenia Rząd odniósł się do swoich wcześniejszych argumentów dotyczących możliwości zastosowania art. 6 ust. 1.

(b)  Stanowisko skarżącego

331. Skarżący twierdził, że jego skarga nie może zostać odrzucona na podstawie art. 35 ust. 3 lit. b, ponieważ doznał on znaczącego uszczerbku w postaci szkody niemajątkowej związanej z niepokojem spowodowanym naruszeniem jego praw przewidzianych Konwencją. Ponadto poszanowanie praw człowieka w rozumieniu Konwencji wymagało merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy, ponieważ dotyczyła ona relacji między zasadami podziału władzy, a skuteczną ochroną praw człowieka. Wreszcie, jego sprawa nie została należycie rozpatrzona przez sąd krajowy. W rzeczywistości został on pozbawiony możliwości zaskarżenia przed sądem przedwczesnego zakończenia jego kadencji.

(c)  Ocena Trybunału

332. Trybunał uważa, że zastrzeżenie oparte na art. 35 ust. 3 lit. b nie może zostać uwzględnione. Przedmiotowa skarga trafiła przed Wielką Izbę Trybunału, ponieważ rzeczywiście uznano, że rodzi ona poważne pytania wpływające na interpretację Konwencji lub Protokołów do niej i dlatego Izba zrzekła się właściwości na podstawie art. 30 Konwencji. Trybunał jest zatem zdania, że warunki określone w art. 35 ust. 3 lit. b nie zostały spełnione, ponieważ poszanowanie praw człowieka, zgodnie z definicją zawartą w Konwencji i Protokołach do niej, wymaga zbadania przedmiotu skargi (zob. Vavřička i Inni przeciwko Republice Czeskiej, z dnia 8 kwietnia 2021 r., nr 47621/13, § 163).

333. Zastrzeżenie Rządu na podstawie art. 35 ust. 3 lit. b Konwencji musi zatem zostać oddalone.

4.  Ogólny wniosek w przedmiocie dopuszczalności

334. Trybunał ponadto zauważa, że skarga nie jest ani w sposób oczywisty nieuzasadniona, ani niedopuszczalna z innych powodów wymienionych w art. 35 Konwencji. Musi zatem zostać uznana za dopuszczalną.

B.  Przedmiot skargi

1.  Stanowisko skarżącego

335. W odniesieniu do oceny uzasadnionego celu ograniczenia prawa dostępu do sądu, skarżący podniósł, że należy wziąć pod uwagę szkodliwy wpływ osłabienia gwarancji niezawisłości sądownictwa na ochronę praw i wolności jednostki. Niezbędne jest istnienie gwarancji proceduralnych w celu zapewnienia, by autonomia sędziów nie była zagrożona przez niewłaściwe wpływy zewnętrzne lub wewnętrzne.

336. Znaczenie KRS w mechanizmie kontroli i równowagi oraz jej rola w ochronie niezawisłości sędziowskiej miały ogromne znaczenie dla poszanowania praworządności. Skarżący argumentował, że jakiekolwiek ograniczenie prawa dostępu do sądu w przypadku usunięcia członków KRS będących sędziami musi mieć rzeczywisty uzasadniony cel, ale w rozpatrywanej sprawie takiego celu nie było.

2.  Stanowisko Rządu

337. Rząd utrzymywał, że nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji. Powtórzył swoje argumenty o niemożności zastosowania tego postanowienia w rozpatrywanej sprawie.

3.  C. Stanowiska interweniujących osób trzecich

338. Stanowiska interwenientów ubocznych dotyczące przedmiotu sprawy zostały już podsumowane powyżej (zob. par. 205-256 powyżej).

4.  Ocena Trybunału

(a)  Uwagi wstępne

339. Na wstępie Trybunał powtarza, że praworządność – jedna z fundamentalnych zasad społeczeństwa demokratycznego, jest nierozerwalnie związana ze wszystkimi artykułami Konwencji (zob. wśród wielu innych autorytetów, Amuur przeciwko Francji, 25 czerwca 1996 r., § 50, Zbiór Wyroków i Decyzji 1996-III; Iatridis przeciwko Grecji [WI], nr 31107/96, § 58, ETPC 1999-II; oraz Baka, cyt. powyżej, § 117). Prawo do rzetelnego procesu sądowego z art. 6 ust. 1 Konwencji należy interpretować w świetle preambuły Konwencji, która w odpowiednim fragmencie stanowi, że zasada praworządności jest częścią wspólnego dziedzictwa Układających się Stron. (zob. Guðmundur Andri Ástráðsson, cyt. powyżej, § 237). Arbitralność pociąga za sobą zaprzeczenie rządów prawa (zob. Al-Dulimi i Montana Management Inc., cyt. powyżej, § 145) i nie może być tolerowana w odniesieniu do praw procesowych w większym stopniu niż w odniesieniu do praw materialnych (zob. Muhammad i Muhammad przeciwko Rumunii [WI], nr 80982/12, § 118, z dnia 15 października 2020 r.). W tym sensie Konwencja jest zasadniczo instrumentem praworządności.

340. Wszystkie Układające się Strony powinny przestrzegać standardów praworządności i respektować swoje zobowiązania wynikające z prawa międzynarodowego, w tym zobowiązania, które dobrowolnie podjęły ratyfikując Konwencję. Zasada, że państwa muszą przestrzegać swoich zobowiązań międzynarodowych, jest od dawna zakorzeniona w prawie międzynarodowym; w szczególności „państwo nie może powoływać się wobec innego państwa na własną konstytucję w celu uchylenia się od zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa międzynarodowego lub obowiązujących traktatów” (zob. Opinia doradcza Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej w sprawie traktowania obywateli polskich i innych osób polskiego pochodzenia lub mowy na terytorium Gdańska, par. 121 powyżej). Trybunał zauważa, że zgodnie z Konwencją wiedeńską o prawie traktatów państwo nie może powoływać się na swoje prawo wewnętrzne, w tym na konstytucję, dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nie zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego (zob. art. 27 Konwencji wiedeńskiej, par. 120 powyżej).

341. Trybunał zauważa, że niniejsza sprawa obejmuje szereg krajowych kwestii konstytucyjnych. Mając świadomość swojej pomocniczej roli, Trybunał nie angażuje się w kwestie wykładni konstytucji i ogranicza swoją rolę do wykładni i stosowania Konwencji zgodnie z art. 32 Konwencji, w świetle zasady praworządności leżącej u podstaw Konwencji i wszystkich jej postanowień.

(b)  Zasady ogólne

342. Prawo dostępu do sądu zostało ustanowione jako aspekt prawa do rzetelnego procesu sądowego zagwarantowanego w art. 6 ust. 1 Konwencji, zob. Golder przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (cyt. powyżej, §§ 28-36). W ww. sprawie Trybunał uznał prawo dostępu do sądu za nieodłączny aspekt gwarancji przewidzianych w art. 6, odwołując się do zasad praworządności i unikania arbitralnego sprawowania władzy, które to zasady leżą u podstaw większości postanowień Konwencji. I tak, art. 6 ust. 1 zapewnia każdemu prawo do wniesienia do sądu sprawy dotyczącej jego praw i obowiązków o charakterze cywilnym (zob. Zubac przeciwko Chorwacji [WI], nr 40160/12, § 76, 5 kwietnia 2018 r., i przytoczone tam orzecznictwo).

343. W odniesieniu do spraw, które wchodzą w zakres Konwencji, orzecznictwo Trybunału wskazywało raczej, że gdzie nie ma dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu, zawsze pojawi się kwestia zgodności z zasadą praworządności (zob. Golder, cyt. powyżej, § 34). Jednakże Trybunał sam przyznał, że prawo dostępu do sądu nie jest bezwzględne i może podlegać ograniczeniom, które nie wyłączają ani nie ograniczają dostępu danej osoby w sposób powodujący lub w zakresie powodującym naruszenie samej istoty owego prawa. Co więcej, ograniczenia nie będą zgodne z art. 6 ust. 1, jeżeli nie służą realizacji uprawnionego celu i jeżeli nie ma zasadnego stosunku proporcjonalności między zastosowanymi środkami a celem, który ma zostać osiągnięty (zob. Baka, § 120, oraz Zubac, § 78, oba cyt. powyżej).

(c)  Zastosowanie zasad ogólnych w rozpatrywanej sprawie

344. Trybunał przypomina, że pozostawił nierozstrzygniętą kwestię, czy pierwszy warunek testu w sprawie Eskelinen został spełniony, biorąc pod uwagę przeciwstawne stanowiska stron w tej kwestii i ponieważ doszedł do wniosku, że w każdym razie drugi warunek nie został spełniony (zob. par. 294 powyżej). Trybunał powtarza jednak, że Rząd konsekwentnie twierdził, że do celów art. 6 Konwencji dostęp skarżącego do sądu był wyłączony przez cały czas na mocy prawa krajowego, zarówno przed zakończeniem jego kadencji jako sędziego-członka KRS na mocy ustawy nowelizującej z 2017 r., jak i po tym fakcie (zob. par. 180 powyżej). Dlatego Trybunał winien teraz dokonać oceny, czy brak dostępu skarżącego do sądów krajowych, w celu zbadania rzeczywistego i poważnego sporu dotyczącego jego spornego prawa do odbycia pełnej, czteroletniej kadencji jako członka KRS będącego sędzią (zob. par. 286 powyżej), był uzasadniony zgodnie z ogólnymi zasadami zawartymi w orzecznictwie Trybunału (zob. par. 343 powyżej).

345. Odnosząc się do swojej analizy dotyczącej kwestii zastosowania art. 6 ust. 1, w szczególności znaczenia mandatu KRS dla ochrony niezawisłości sędziowskiej oraz związku między rzetelnością procesu powoływania sędziów a wymogiem niezawisłości sędziowskiej (zob. par. 300-303 powyżej), Trybunał uważa, że gwarancje proceduralne podobne tych dostępnych w przypadku odwołania lub złożenia z urzędu sędziów, powinny być również dostępne, gdy – jak w rozpatrywanej sprawie – członek KRS będący sędzią zostaje usunięty ze stanowiska.

346. Trybunał podkreśla ponadto potrzebę ochrony autonomii rady sądownictwa, zwłaszcza w sprawach dotyczących powołań sędziowskich, przed ingerencją władzy ustawodawczej i wykonawczej, a także jej rolę jako bastionu ochrony sądownictwa przed wpływami politycznymi. Oceniając wszelkie uzasadnienia dla wyłączenia dostępu do sądu w odniesieniu do członkostwa w organach zarządzających w sądownictwie Trybunał uważa, że należy wziąć pod uwagę niepodważalny interes publiczny w utrzymaniu niezależności sądownictwa i praworządności. Ma również na uwadze ogólny kontekst różnych reform podjętych przez rząd polski, które doprowadziły do osłabienia niezawisłości sądów i przestrzegania standardów praworządności, przy czym rozpatrywana sprawa odzwierciedla jeden ich problematyczny aspekt.

347. W przedmiotowej sprawie Rząd nie przedstawił żadnych powodów uzasadniających brak kontroli sądowej, a jedynie powtórzył swoje argumenty o niemożności zastosowania art. 6 w tej sprawie.

348. Trybunał zauważa, że cały ciąg wydarzeń w Polsce (zob. par. 14-28 powyżej) wyraźnie wskazuje na to, że kolejne reformy sądownictwa miały na celu osłabienie niezawisłości sędziowskiej, począwszy od poważnych nieprawidłowości w wyborze sędziów Trybunału Konstytucyjnego w grudniu 2015 r., poprzez przebudowę KRS i utworzenie nowych izb w Sądzie Najwyższym, po rozszerzenie kontroli Ministra Sprawiedliwości nad sądami i zwiększenie jego roli w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. W tym miejscu Trybunał uznaje za istotne odwołanie się do swoich wyroków dotyczących reorganizacji polskiego systemu sądownictwa (zob. Xero Flor w Polsce sp. z o.o.; Broda i Bojara; oraz Reczkowicz; wszystkie cyt. powyżej), a także spraw rozstrzygniętych przez TSUE (zob. par. 150-156 i 160-161 powyżej) oraz odpowiednich orzeczeń Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. par. 100-108 i 109-119). W wyniku kolejnych reform sądownictwo – autonomiczna gałąź władzy państwowej – zostało narażone na ingerencję władzy wykonawczej i ustawodawczej, a tym samym znacznie osłabione. Sprawa skarżącego jest jednym z przykładów tej ogólnej tendencji.

349. Mając na uwadze powyższe, Trybunał stwierdza, że ze względu na brak zapewnienia kontroli sądowej w tej sprawie, pozwane państwo naruszyło samą istotę prawa dostępu skarżącego do sądu (zob. Baka, cyt. powyżej, § 121).

350. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że doszło do naruszenia prawa skarżącego do dostępu do sądu, zagwarantowanego w art. 6 ust. 1 Konwencji.

II.  ZARZUT NARUSZENIA ARTYKUŁU 13 KONWENCJI

351. Skarżący podniósł zarzut na podstawie art. 13 Konwencji, że został pozbawiony skutecznego krajowego środka odwoławczego w związku z przedwczesnym zakończeniem jego kadencji członka KRS będącego sędzią. Art. 13 stanowi:

„Każdy, kogo prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu Państwowego, także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”.

352. Trybunał zauważa, że zarzut na podstawie art. 13 jest zasadniczo taki sam, jak zarzut na podstawie art. 6 ust. 1. Powtarza, że art. 6 stanowi lex specialis w stosunku do art. 13, przy czym wymogi art. 13 mieszczą się w zakresie bardziej zaostrzonych wymogów art. 6 (zob. m.in. Kudła przeciwko Polsce [WI], nr 30210/96, § 146, ETPC 2000-XI, oraz Baka, cyt. powyżej, § 181).

353. W związku z tym Trybunał stwierdza, że nie ma potrzeby oddzielnego badania dopuszczalności i przedmiotu zarzutu skargi na podstawie art. 13 Konwencji.

III.  ZASTOSOWANIE ART. 41 KONWENCJI

354. Art. 41 Konwencji stanowi:

„Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej Protokołów, oraz jeżeli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi taka potrzeba, o przyznaniu słusznego zadośćuczynienia pokrzywdzonej stronie.”

A.  Szkoda

355. Skarżący domagał się kwoty 50 000 euro (EUR) tytułem zadośćuczynienia za cierpienie i niepokój spowodowane naruszeniem jego praw wynikających z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji, w związku z przedwczesnym zakończeniem sprawowania przez niego funkcji i brakiem możliwości poddania tego środka kontroli sądowej. Podkreślił, że jego wybór do KRS służył prawidłowemu funkcjonowaniu KRS i stanowił realizację przysięgi złożonej przez niego jako sędziego. Skarżący uważał przedterminowe zakończenie kadencji za formę represji politycznej i uniemożliwienie mu wypełniania obowiązków związanych z ochroną niezawisłości sędziowskiej wynikających z zasiadania w KRS. Ingerencja w jego prawa była narzędziem do osiągnięcia celów politycznych obecnej większości w Parlamencie.

356. Rząd uznał, że roszczenie skarżącego jest bezpodstawne i zwrócił się do Trybunału o jego oddalenie. Z ostrożności procesowej Rząd zauważył, że skarżący nie uzasadnił swojego roszczenia, zaniechawszy przedstawienia jakiegokolwiek dowodu na to, że doznał niepokoju, krzywdy emocjonalnej, trudności lub obniżenia jakości życia. Gdyby jednak Trybunał stwierdził naruszenie Konwencji w tej sprawie, to zdaniem Rządu stwierdzenie naruszenia powinno być uznane za wystarczające zadośćuczynienie. Alternatywnie Rząd zwrócił się do Trybunału o ocenę kwestii słusznego zadośćuczynienia na podstawie swojej praktyki w podobnych sprawach oraz krajowych uwarunkowań ekonomicznych.

357. Artykuł 41 upoważnia Trybunał do przyznania stronie poszkodowanej takiego zadośćuczynienia, jakie wydaje mu się właściwe (zob. O'Keeffe przeciwko Irlandii [WI], nr 35810/09, § 199, ETPC 2014).

358. Trybunał uważa, że w szczególnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzenie naruszenia może być uznane samo w sobie za wystarczająco sprawiedliwe zadośćuczynienie za wszelkie szkody niemajątkowe poniesione przez skarżącego, a zatem oddala jego roszczenie w tym zakresie.

B.  Koszty i wydatki

359. Podczas gdy sprawa była jeszcze rozpatrywana przez Izbę, skarżący zażądał 24 029,23 euro z VAT tytułem kosztów zastępstwa prawnego przed Trybunałem.

360. Po zrzeczeniu się właściwości przez Izbę skarżący domagał się dodatkowo kwoty 18 450 euro z VAT tytułem zwrotu kosztów i wydatków związanych z zastępstwem procesowym przed Wielką Izbą, które miały być uiszczone po ostatecznym zakończeniu postępowania przed Trybunałem. Całkowita dochodzona kwota wyniosła 42 479,23 euro z VAT. Na poparcie swojego roszczenia skarżący przedłożył (1) umowę o świadczenie usług prawnych zawartą pomiędzy nim a Kancelarią Prawną Pietrzak Sidor i Partnerzy z dnia 31 lipca 2018 r. wraz z odpowiednią fakturą; (2) aneks do umowy o świadczenie usług prawnych z dnia 21 stycznia 2020 r. wraz z fakturą proforma na kwotę 24 029,23 EUR brutto; oraz (3) aneks do ww. umowy z dnia 16 marca 2021 r. wraz z fakturą proforma na kwotę 18 450 EUR brutto. Umowa o świadczenie usług prawnych dotyczyła sporządzenia i złożenia wniosku skarżącego oraz zastępstwa procesowego przed Trybunałem. Określono w niej, że skarżący miał zapłacić kancelarii prawnej wszystkie niezbędne koszty i wydatki związane z zastępstwem procesowym.

361. Skarżący zażądał ponadto zwrotu kosztów związanych ze stawiennictwem jego pełnomocników na rozprawie przed Wielką Izbą. Skarżący i jego pełnomocnicy zamierzali wziąć udział w rozprawie wyznaczonej na 19 maja 2021 r. i w tym celu ponieśli wydatki na bilety lotnicze w wysokości 895,80 euro oraz określone dodatkowe wydatki na wynajem samochodu i zakwaterowanie, na potwierdzenie których przedłożył odpowiednie dokumenty. W związku z decyzją Przewodniczącego o przeprowadzeniu rozprawy w formie wideokonferencji skarżący zdołał anulować rezerwacje na wynajem samochodu i zakwaterowanie, w związku z czym wycofał swoje roszczenie w tej części. Nie był jednak w stanie anulować rezerwacji biletów lotniczych zakupionych według taryfy bezzwrotnej i w związku z tym podtrzymał swoje roszczenie w tej części. Ponadto skarżący zażądał kwoty 938,04 EUR tytułem kosztów wsparcia informatycznego i wynajmu sprzętu informatycznego niezbędnego do przeprowadzenia rozprawy w formie wideokonferencji i przedstawił odpowiednie dokumenty. Całkowita kwota dochodzona tytułem zwrotu kosztów i wydatków wyniosła 44 313,07 EUR.

362. W odniesieniu do roszczenia dotyczącego kosztów i wydatków poniesionych w postępowaniu przed Izbą, Rząd uznał je za bezpodstawne i zwrócił się do Trybunału o jego oddalenie. Nie odniósł się do roszczenia skarżącego dotyczącego kosztów i wydatków w postępowaniu przed Wielką Izbą.

363. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału skarżącemu przysługuje zwrot kosztów i wydatków tylko w takim zakresie, w jakim wykazano, że zostały one rzeczywiście i w sposób konieczny poniesione, a ich wysokość jest uzasadniona. Zgodnie z Regułą 60 ust. 2 Regulaminu Trybunału, należy przedstawić szczegółowe dane dotyczące wszystkich roszczeń, bo w przeciwnym razie Trybunał może odrzucić roszczenie w całości lub w części (zob. Karácsony i Inni przeciwko Węgrom [WI], nr 42461/13 i 44357/13, § 189, 17 maja 2016 r.).

364. Trybunał stwierdza, że całkowita kwota kosztów postępowania dochodzona w związku z postępowaniem przed Trybunałem wydaje się wygórowana. W świetle powyższych rozważań, biorąc pod uwagę dokumenty znajdujące się w jego posiadaniu oraz powyższe kryteria, Trybunał uznaje za zasadne zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty 30 000 EUR obejmującej koszty i wydatki związane z postępowaniem przed Trybunałem.

C.  Odsetki za zwłokę

365. Trybunał uznaje za właściwe, aby odsetki za zwłokę były oparte na marginalnej stopie procentowej Europejskiego Banku Centralnego, powiększonej o trzy punkty procentowe.

%1  Z POWYŻSZYCH WZGLĘDÓW TRYBUNAŁ

1.  Uznaje, większością głosów, skargę na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji za dopuszczalną;

2.  Orzeka, szesnastoma głosami do jednego, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji;

3.  Orzeka jednogłośnie, że nie ma konieczności badania dopuszczalności ani przedmiotu skargi na gruncie art. 13 Konwencji;

4.  Orzeka, piętnastoma głosami do dwóch, że stwierdzenie naruszenia stanowi samo w sobie wystarczające zadośćuczynienie za wszelkie szkody niemajątkowe doznane przez skarżącego;

5.  Orzeka, szesnastoma głosami do jednego,

(a)  że pozwane państwo winno, w terminie trzech miesięcy, uiścić na rzecz skarżącego kwotę 30 000 EUR (trzydziestu tysięcy euro) plus wszelkie należne od skarżącego podatki, tytułem poniesionych kosztów i wydatków, przeliczoną na walutę pozwanego państwa według kursu obowiązującego w dniu płatności;

(b)  że od upływu wyżej wskazanego terminu trzech miesięcy aż do momentu uregulowania należności należne będą odsetki zwykłe od określonej powyżej kwoty, naliczone według stopy równej marginalnej stopie procentowej Europejskiego Banku Centralnego obowiązującej w tym okresie, powiększonej o trzy punkty procentowe.

6.  Oddala, piętnastoma głosami do dwóch, pozostałą część roszczenia skarżącego dotyczącego słusznego zadośćuczynienia.

Sporządzono w języku angielskim i francuskim i obwieszczono pisemnie w dniu 15 marca 2022 r., zgodnie z Regułą 77 §§ 2 i 3 Regulaminu Trybunału.

Abel Campos Robert Spano

Zastępca Kanclerza Przewodniczący

Zgodnie z art. 45 ust. 2 Konwencji i Regułą 74 § 2 Regulaminu Trybunału do wyroku dołączono następujące opinie odrębne:

a) zgodną opinię sędziego Lemmensa;

b) wspólną częściowo rozbieżną opinię sędziów Serghidesa i Feliciego;

c) rozbieżną opinię sędziego Wojtyczka;

R.S.
A.C.

ZGODNA OPINIA SĘDZIEGO LEMMENSA

I.  Wstęp

1. Głosowałem wespół z moimi kolegami za stwierdzeniem naruszenia art. 6 ust.1 Konwencji z powodu nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżącego do dostępu do sądu w związku z przedwczesnym zakończeniem jego kadencji jako członka Krajowej Rady Sądownictwa (KRS).

2. Każdy czytelnik zaznajomiony z orzecznictwem Trybunału zda sobie sprawę, że niniejszy wyrok w znacznym stopniu opiera się na tym, co zostało już stwierdzone w kilku ostatnich wyrokach Izby (zob. Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce, nr 4907/18, z dnia 7 maja 2021 r.; Broda i Bojara przeciwko Polsce, nr. 26691/18 i 27367/18, z dnia 29 czerwca 2021 r.; Reczkowicz przeciwko Polsce, nr 43447/19, z dnia 22 lipca 2021 r.; oraz Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce, nr. 49868/19 i 57511/19, z dnia 8 listopada 2021 r.; zob. także Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce, nr 1469/20, z dnia 3 lutego 2022 r., jeszcze nieostateczny, wydany po przyjęciu niniejszego wyroku na drugim posiedzeniu Wielkiej Izby).

Stanowisko Trybunału w przedmiocie reformy sądownictwa w Polsce jest już zatem całkowicie jasne. Tym, co niniejszy wyrok wnosi do dotychczasowego orzecznictwa w przedmiocie, jest wyraźne poparcie Wielkiej Izby. Nic mniej, ale i nic więcej.

3. Na poziomie bardziej ogólnym sprawa ta dała Wielkiej Izbie możliwość wyjaśnienia metodologii, jaką należy stosować przy wykładni i stosowaniu art. 6 ust. 1 w sprawach, w których spór na szczeblu krajowym dotyczy zgodności z prawem decyzji negatywnie wpływającej na prawa osoby zatrudnionej w „służbie publicznej” (zob. par. 262).

Moim skromnym zdaniem niniejszy wyrok niestety nie tylko nie wykorzystuje tej możliwości, ale zawiera przy tym pewne dezorientujące zastosowania ustalonych zasad. Poniżej przedstawię niektóre z problemów, jakie stwarza niniejszy wyrok.

II.  Zastosowanie art. 6 ust. 1

A.  Istnienie dochodzonego „prawa”

4. Zgadzam się z większością, że prawo dochodzone przez skarżącego to prawo do sprawowania mandatu przez kadencję, na którą został wybrany (zob. par. 270, 282 i 286). Zgadzam się również z większością, że aby owo „prawo” uruchomiło zastosowanie Artykułu 6 ust. 1, wystarczy, że skarżący „zapewne mógłby rościć sobie prawo do ochrony przed usunięciem z funkcji... w tym okresie [w trakcie jego kadencji]" (zob. par. 268).

Aby móc uznać prawo za „sporne”, „Trybunał musi jedynie ustalić, czy argumenty skarżącego były wystarczająco przekonujące, a nie czy z pewnością wygrałby sprawę, gdyby uzyskał dostęp do sądu” (zob. par. 268, odwołujący się do sprawy Neves e Silva przeciwko Portugalii, § 27 kwietnia 1989 r., § 37, z dnia 27 kwietnia 1989, § 37, Seria A nr 153-A, oraz Bilgen przeciwko Turcji, nr 1571/07, § 53, z dnia 9 marca 2021; zob. także, z orzecznictwa Wielkiej Izby, Athanassoglou i Inni przeciwko Szwajcarii [WI], nr 27644/95, § 48, ETPC 2000-IV). Jak trafnie stwierdził sędzia Sicilianos, Trybunał „nie jest powołany, by na tym etapie – w celu podjęcia wstępnej decyzji o możliwości zastosowania art. 6 – oceniać, czy dane prawo jest rzeczywiście uznawane w prawie krajowym z niemal absolutną pewnością” (zob. opinia odrębna sędziego Sicilianosa, § 4, w sprawie Károly Nagy przeciwko Węgrom [WI], nr 56665/09, z dnia 14 września 2017 r.).

5. Wydaje mi się jednak, że większość robi dokładnie to, przystępując do quasi-wyczerpującego badania, czy rzeczywiście istnieje konstytucyjnie chronione prawo do pełnienia funkcji przez pełną kadencję. Większość nie tylko uważa, że „art. 187 ust.3 Konstytucji przewiduje, a zatem chroni, czteroletnią kadencję wybranych członków KRS” (zob. par. 270), ale przechodzi dalej do odrzucenia, jeden po drugim, kontrargumentów Rządu, które opierały się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2017 r. (zob. par. 275-81).

Taka analiza jest zbyt daleko idąca. To do sądów krajowych winno należeć rozstrzygnięcie, czy sporne prawo do odbycia pełnej czteroletniej kadencji rzeczywiście istniało, czy też nie. Dla zastosowania art. 6 ust. 1 wystarczy, że skarżący udowodni, że ma „sporne” prawo.

B.  „Cywilny” charakter prawa

6. Zgadzam się z większością, że w celu ustalenia, czy prawo dochodzone przez skarżącego miało charakter „cywilny”, należy zastosować test przyjęty w wyroku Eskelinen (zob. par. 261, odnoszący się do sprawy Vilho Eskelinen i inni przeciwko Finlandii [WI], nr 63235/00, § 62, ETPC 2007-II). Oznacza to istnienie domniemania, że art. 6 ma zastosowanie (a dokładniej domniemanie, że prawo, na które powołuje się urzędnik państwowy ma charakter „cywilny”), które Rząd może obalić. W celu obalenia tego domniemania muszą zostać spełnione dwa warunki. Omówię je po kolei.

1.  Pierwszy warunek obalenia domniemania zastosowania art. 6 ust. 1: wyłączenie dostępu do sądu

7. Większość słusznie uważa, że wymóg „wyraźnego” wyłączenia dostępu do sądu (pierwszy warunek) jest zbyt rygorystyczny, oraz że takie wyłączenie może mieć również charakter dorozumiany (zob. par. 292). Ja dodałbym, że choć wyłączenie może być dorozumiane, to musi być pewne.

8. Wyjaśniwszy w ten sposób pierwszy warunek, większość uważa, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie, czy warunek ów został spełniony w rozpatrywanej sprawie (zob. par. 294). Uchylając się od odpowiedzi większość pozostawia nierozstrzygniętą kwestię, czy należy wziąć pod uwagę środki odwoławcze istniejące przed ustawą nowelizującą z 2017 r., czy też te (nadal) dostępne po wygaszeniu kadencji skarżącego na mocy tej ustawy (por. argumenty stron w tej kwestii, odpowiednio w par. 180-81 i 196).

Moim zdaniem, oceny należy dokonać na podstawie sytuacji, jaka istniała przed uchwaleniem zaskarżonej ustawy przewidującej wygaśnięcie mandatu skarżącego ex lege. Stanowisko większości w kwestii, czy „prawo” istniało na mocy przepisów prawa krajowego, a mianowicie, że odpowiedź nie może zostać udzielona na podstawie nowej ustawy (zob. par. 285, odwołujący się do sprawy Baka przeciwko Węgrom [WI], nr 20261/12, § 110, 23 czerwca 2016 r.), ma zastosowanie w równym stopniu do pytania, czy przedmiotowe prawo miało charakter „cywilny” (tamże, § 116).

W rozpatrywanej sprawie Trybunał musiałby zatem zbadać, czy decyzja kończąca kadencję członka KRS będącego sędzią w starym systemie (na przykład decyzja przyjęta przez odpowiednie zgromadzenie sędziów) mogła zostać zaskarżona przed sądem. Na tym etapie rozważań możliwość lub niemożność zaskarżenia skrócenia kadencji ex lege nie wchodzi w grę.

Trudno jest mi dostrzec powód, dla którego nie należałoby się zajmować tym zagadnieniem.

2.  Drugi warunek obalenia domniemania zastosowania art. 6 ust. 1: zasadność wyłączenia dostępu do sądu

9. Zgodnie z drugim kryterium z wyroku Eskelinen Rząd musi wykazać, że wyłączenie dostępu do sądu „jest uzasadnione obiektywnymi względami interesu państwa” (zob. par. 261 niniejszego wyroku, odwołujący się do sprawy Vilho Eskelinen i Inni, cyt. powyżej, § 62).

Jak powtórzono w niniejszym wyroku, aby drugi warunek został spełniony, państwo musi wykazać, „że przedmiot sporu jest związany z wykonywaniem władzy państwowej lub że doszło do zakwestionowania szczególnej więzi [zaufania i lojalności między urzędnikiem a państwem jako pracodawcą]” (zob. pkt 261 niniejszego wyroku, odwołujący się do wyroku w sprawie Vilho Eskelinen i Inni., cyt. powyżej, § 62). Innymi słowy, w ramach testu z wyroku Eskelinen możliwe są dwa uzasadnienia, oba związane z przedmiotem sporu: jedno dotyczy „wykonywania władzy państwowej”, drugie - „więzi zaufania i lojalności” między dwiema stronami.

(a)  Wykonywanie władzy państwowej

10. Większość nie wypowiada się zbyt wiele na temat pierwszego z możliwych uzasadnień. Większość zauważa, że „Rząd stwierdził, że skarga skarżącego dotyczyła wykonywania władzy państwowej”, ale ogranicza się do stwierdzenia, że „Rząd nie wyjaśnił, dlaczego sprawowanie władzy publicznej przez sędziów będących członkami KRS nie zasługuje na ochronę, zważywszy że organ ten ma za zadanie ochronę niezawisłości sędziowskiej” (zob. par. 296).

Jest to dość formalna odpowiedź na argument Rządu. Wolałbym, aby Trybunał skorzystał z okazji i wyjaśnił, jakiego rodzaju „wykonywanie władzy państwowej” byłoby wymagane do uzasadnienia wyłączenia urzędnika państwowego z dostępu do sądu.

Wyrok w sprawie Eskelinen nie jest zbyt jasny w tej kwestii, przynajmniej nie w cytowanym powyżej fragmencie par. 62. Jednak po lekturze tego paragrafu w połączeniu z par. 59 i 61 należałoby dojść do wniosku, że w przypadku pierwszego uzasadnienia wyłączenia z dostępu do sądu dla urzędnika państwowego spór musi dotyczyć „skutecznego funkcjonowania państwa” (tamże, § 59) lub wykonywania uprawnień „nierozerwalnie związanych z suwerennością państwa” (tamże, § 61).

11. Z przekonaniem stwierdzam, że spór dotyczący przedwczesnego zakończenia kadencji członka KRS nie dotyczy ani skutecznego funkcjonowania, ani suwerenności państwa polskiego. Niezależnie od wyniku takiego sporu, państwo mogłoby nadal skutecznie funkcjonować. Spór ów nie mógłby również wpłynąć na wykonywanie suwerennej władzy państwa na jego terytorium.

(b)  Więź zaufania i lojalności

12. Rząd nie powołał się na drugie z możliwych uzasadnień, a mianowicie, że spór między skarżącym a państwem podważył szczególną więź lojalności między nimi.

Gdyby powołał się na owo uzasadnienie, odpowiedź brzmiałaby po prostu, że stosunek pracy między sędzią a państwem musi być rozumiany w świetle szczególnych gwarancji niezbędnych dla niezawisłości sędziowskiej. Tak więc, gdy mowa o „szczególnym zaufaniu i lojalności”, które ich wiążą, chodzi o lojalność wobec rządów prawa i demokracji, a nie wobec dzierżycieli władzy państwowej” (zob. par. 264, odnoszący się do wyroku w sprawie Bilgen, cyt. powyżej, § 79, oraz wyroku w sprawie Broda i Bojara, cyt. powyżej, § 120; zob. także wyrok w sprawie Gumenyuk i Inni przeciwko Ukrainie, nr 11423/19, § 66, z dnia 22 lipca 2021 r.). Z tego powodu nie jest uzasadnione wyłączenie członków władzy sądowniczej spod ochrony art. 6 Konwencji w sprawach dotyczących warunków ich zatrudnienia na podstawie szczególnej więzi lojalności i zaufania, jaka łączy ich z państwem ( Bilgen, cyt. powyżej, § 79; Broda i Bojara, cyt. powyżej, § 122; oraz Gumenyuk i Inni, cyt. powyżej, § 66).

Oznacza to, w skrócie, że drugie uzasadnienie nie ma racji bytu, gdy spór dotyczy warunków „zatrudnienia” sędziego.

13. Ta krótka odpowiedź byłaby wystarczająca. Większość jednak poświęca wiele akapitów praworządności (par. 299, odwołujący się do Baka, cyt. powyżej, § 117) oraz niezawisłości sądownictwa (par. 300–24). Ich rozumowanie sprowadza się do następującego stwierdzenia: jeśli dostęp do sądu został wyłączony, nie może to „mieć żadnego skutku na gruncie art. 6 ust. 1 w konkretnej sprawie” (zob. par. 299), kiedy jest to niezgodne z normami wyższego rzędu. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie rzeczywiście występuje niezgodność z dwiema wyżej wymienionymi ogólnymi zasadami prawa, nie może być uzasadnienia dla pozbawienia skarżącego dostępu do sądu.

Takie rozumowanie prowadzi Trybunał daleko od „zwykłego” badania, czy prawo, na które powołuje się skarżący, ma charakter „cywilny”. Wydaje mi się, że jeśli Trybunał miałby się zająć kwestiami praworządności i niezawisłości sądownictwa, właściwym posunięciem byłoby zbadanie przedmiotu skargi na brak dostępu do sądu, a nie rozpatrywanie charakteru prawa będącego przedmiotem sporu na etapie badania dopuszczalności.

III.  Prawo dostępu do sądu

14. Przechodząc do przedmiotu skargi, w wyroku powtórzono, że prawo dostępu nie ma charakteru bezwzględnego i że może podlegać ograniczeniom, pod warunkiem, że nie naruszają one samej istoty tego prawa oraz że służą realizacji uzasadnionego celu i są racjonalnie proporcjonalne do realizowanego celu (zob. par. 343, odwołujący się do Baka, cyt. powyżej, § 120, oraz Zubac przeciwko Chorwacji [WI], nr 40160/12, § 78, z dnia 5 kwietnia 2018 r.).

15. Większość znów jest niezdecydowana co do sytuacji, którą należy ocenić: czy chodzi o zarzucany brak dostępu do sądu przed zakończeniem kadencji skarżącego jako członka KRS, po wygaszeniu jego kadencji ex lege, czy „przez cały czas” przed i po zaskarżonym akcie (zob. par. 344, odnoszący się do argumentacji Rządu)?

Lepiej byłoby nie pozostawiać żadnych niejasności. Nie ma tu bowiem miejsca na jakiekolwiek niejasności. Zbadania pod względem merytorycznym wymaga sytuacja po powstaniu sporu, a jest to oczywiście sytuacja stworzona przez ustawę nowelizującą z 2017 r. Ponownie, sprawa Baka ustanawia wyraźny precedens: to właśnie brak kontroli sądowej wynikający z przepisów, które przewidywały zakończenie ex lege sprawowania urzędu sędziowskiego przez skarżącego, był przedmiotem analizy Trybunału ( Baka, cyt. powyżej, § 121).

Zatem w celu określenia, czy prawo, na które powołuje się skarżący ma charakter „cywilny”, czy nie, należy wziąć pod uwagę sytuację sprzed ustawy nowelizującej z 2017 r., kiedy nie było jeszcze żadnej ustawowej ingerencji w to prawo (zob. par. 8 powyżej); w celu ustalenia, czy prawo dostępu skarżącego do sądu zostało naruszone, należy natomiast wziąć pod uwagę sytuację stworzoną przez ustawę nowelizującą z 2017 r., która leży u podstaw sporu między skarżącym a państwem.

16. Badając ograniczenie prawa dostępu do sądu w odniesieniu do sporu dotyczącego przedwczesnego zakończenia kadencji skarżącego, większość odnosi się z jednej strony do „niepodważalnego interesu publicznego w utrzymaniu niezależności sądownictwa i praworządności”, a z drugiej strony do „ogólnego kontekstu różnych reform podjętych przez polski rząd, które doprowadziły do osłabienia niezawisłości sądów i przestrzegania standardów praworządności, przy czym rozpatrywana sprawa odzwierciedla jeden ich problematyczny aspekt” (zob. par. 346). Zauważa również, że Rząd nie przedstawił żadnych konkretnych powodów uzasadniających brak kontroli sądowej, a jedynie powtórzył swoje argumenty dotyczące niemożności zastosowania art. 6 w tej sprawie (zob. par. 347).

Nie mam nic przeciwko samym tym stwierdzeniom. Chciałbym jedynie powtórzyć, że analiza dotycząca niezawisłości sędziowskiej, którą większość podejmuje w swojej ocenie, czy sporne prawo skarżącego do pełnienia funkcji członka KRS przez całą kadencję ma charakter „cywilny”, mogła zostać lepiej uwzględniona na tym etapie – w analizie przedmiotu skargi (zob. par. 13 niniejszej opinii powyżej). Mimo to nie sądzę, aby obszerna analiza sytuacji w Polsce była konieczna dla dojścia do wniosku, że sama istota prawa skarżącego do dostępu do sądu została naruszona (zob. par. 349, odnoszący się do sprawy Baka, cyt. powyżej, § 121).

IV.  Wniosek

17. Choć moim zdaniem bardziej zwięzłe i skoncentrowane uzasadnienie byłoby lepsze, nie mogę zaprzeczyć, że zamierzonego znaczenia niniejszego wyroku należy upatrywać właśnie w analizie polskiej sytuacji oraz w ocenie, że polski ustawodawca i władza wykonawcza podjęły i nadal podejmują reformy mające na celu „osłabienie” sądownictwa (zob. par. 348; „osłabienie” jest raczej eufemizmem).

Sądownictwo stanowi gałąź władzy państwowej, której zadaniem jest ochrona praw obywateli, niezależnie od tego, czy są to prawa podstawowe, czy prawa powszechne, ani od tego, czy ingerencja w prawa jednostki pochodzi od innej osoby, czy od organu sprawującego władzę państwową. W sytuacji, gdy sądownictwo stało się jedynie sądowym ramieniem aktualnej władzy politycznej, pozbawionym niezależności, która daje mu odwagę i legitymację do przeciwstawienia się tej władzy w razie konieczności, taka ochrona w wielu przypadkach staje się iluzją.

Moje powyższe uwagi absolutnie nie mają na celu pominięcia tego zasadniczego przesłania. Dotyczą one jedynie analizy prawnej na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji.

WSPÓLNA CZĘŚCIOWO ROZBIEŻNA OPINIA SĘDZIÓW SERGHIDESA i FELICIEGO

Słuszne zadośćuczynienie na podstawie art. 41 Konwencji:

szkoda niemajątkowa

A.  Wstęp

1. Z wyrokiem nie zgadzamy się jedynie w zakresie punktów 4 i 6 sentencji, stanowiących odpowiednio, że „stwierdzenie naruszenia [art. 6 ust. 1 Konwencji] stanowi samo w sobie wystarczające zadośćuczynienie za wszelkie szkody niemajątkowe doznane przez skarżącego” oraz oddalających „pozostałą część roszczenia skarżącego dotyczącego słusznego zadośćuczynienia”.

2. Nasze odmienne zdanie dotyczy zatem odmowy zasądzenia zadośćuczynienia na rzecz skarżącego (zob. par. 357-58 wyroku i powyższe punkty sentencji wyroku).

B.  Spełnienie wymogów wynikających z art. 41

3. Skarżący domagał się zadośćuczynienia z tytułu szkody niemajątkowej za cierpienie i niepokój spowodowane naruszeniem jego praw wynikających z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji, w związku z przedwczesnym zakończeniem sprawowania przez niego funkcji i brakiem możliwości poddania tego środka kontroli sądowej. Ograniczamy się jednak tylko do zarzutu skarżącego na podstawie art. 6, ponieważ podzielamy stanowisko pozostałych naszych znakomitych kolegów, że nie jest konieczne badanie dopuszczalności i zasadności skargi na podstawie art. 13 Konwencji. W przeciwieństwie do większości uznajemy zarzut skarżącego, że wcześniejsze zakończenie sprawowania funkcji spowodowało u niego cierpienie i niepokój.

4. Naszym zdaniem, w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi art. 41 dotyczące przyznania słusznego zadośćuczynienia: „nastąpiło naruszenie” postanowienia Konwencji, a konkretnie art. 6; zainteresowana Wysoka Układająca się Strona nie pozwala w ogóle lub pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia; oraz „zachodzi potrzeba” przyznania zadośćuczynienia skarżącemu, który doznał cierpienia i dolegliwości.

C.  Stwierdzenie, że „nastąpiło naruszenie" i „słuszne zadośćuczynienie” na podstawie art. 41

5. W par. 357 wyroku, odnoszącym się do sprawy O'Keeffe przeciwko Irlandii ([WI], nr 35810/09, § 199, ETPC 2014), Trybunał zauważa, że „Artykuł 41 upoważnia Trybunał do przyznania stronie poszkodowanej takiego zadośćuczynienia, jakie wydaje mu się właściwe.” Zaś w par. 358 wyroku Trybunał „uważa, że w szczególnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzenie naruszenia może być uznane samo w sobie za wystarczająco sprawiedliwe zadośćuczynienie za wszelkie szkody niemajątkowe poniesione przez skarżącego, a zatem oddala jego roszczenie w tym zakresie”.

6. Z całym szacunkiem nie zgadzamy się z powyższym rozumowaniem i wnioskami Trybunału, który pomimo stwierdzenia naruszenia prawa skarżącego do dostępu do sądu, zagwarantowanego w art. 6 ust.1 Konwencji, nie przyznał skarżącemu żadnej kwoty tytułem zadośćuczynienia.

7. Jesteśmy zdania, że stwierdzenie naruszenia art. 6 nie stanowi wystarczającego zadośćuczynienia za jakąkolwiek szkodę niemajątkową doznaną przez skarżącego. Artykuł 41 Konwencji nie może być interpretowany w ten sposób, że „stwierdzenie naruszenia Konwencji” może samo w sobie stanowić wystarczające „słuszne zadośćuczynienie dla pokrzywdzonej strony”. Dzieje się tak dlatego, że pierwszy z tych elementów jest warunkiem wstępnym drugiego i nie można ich traktować jako tożsame (zob. podobnie par. 9 częściowo rozbieżnej opinii odrębnej sędziego Serghidesa w sprawie Abdi Ibrahim przeciwko Norwegii [WI], 15379/16, z dnia 10 grudnia 2021 r.).

8. Gdybyśmy jednak nawet mylili się w naszej interpretacji art. 41, to i tak przyznalibyśmy odszkodowanie za szkodę niemajątkową, ponieważ uważamy, że w szczególnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżący powinien otrzymać słuszne zadośćuczynienie za doznaną szkodę.

D.  Wniosek: skutki odmowy zasądzenia zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową

9. Odmowa zasądzenia na rzecz skarżącego tytułem szkody niemajątkowej za naruszenie jego prawa wynikającego z art. 6 jest, naszym zdaniem, równoznaczne z uczynieniem ochrony jego prawa iluzoryczną i fikcyjną. Jest to sprzeczne z orzecznictwem Trybunału, w myśl którego ochrona praw człowieka musi być praktyczna i skuteczna, a nie teoretyczna i iluzoryczna, jak tego wymaga zasada skuteczności, która jest nieodłącznym elementem Konwencji (zob. Artico przeciwko Włochom, §§ 33, 47-48, z dnia 13 maja 1980 r., Seria A nr 37).

10. W związku z tym przyznalibyśmy skarżącemu kwotę słusznego zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową na podstawie art. 41 Konwencji. Ponieważ jednak jesteśmy w mniejszości, nie ma potrzeby określania kwoty, która powinna zostać zasądzona.

ROZBIEŻNA OPINIA SĘDZIEGO WOJTYCZKA

Z całym szacunkiem dla moich kolegów, nie mogę podzielić ich stanowiska, że art. 6 Konwencji ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Ponieważ moim zdaniem przepis ten nie ma zastosowania, nie mogło dojść do jego naruszenia. Ponadto mam poważne zastrzeżenia co do procedury zastosowanej w niniejszej sprawie.

1. Uwagi wstępne

1.1. Sprawa dotyczy kwestii istotnych dla praworządności. Praworządność opiera się na jasnych i precyzyjnych meta-regułach dotyczących w szczególności obowiązywania prawa, jego wykładni, wnioskowania z przepisów oraz kolizji między nimi. Punktem wyjścia jest bazowanie na sile, precyzji i jasności argumentacji prawnej, a także na jakości rozumowania prawniczego i dyscyplinie metodologicznej. Polega na ścisłym przestrzeganiu przez osoby sprawujące władzę publiczną zasad prawnych określających ich mandat i zakres uprawnień. Zakłada również sprawiedliwość proceduralną, z należytym poszanowaniem praw stron w różnego rodzaju postępowaniach sądowych i pozasądowych.

1.2. Sprawa dotyczy także organizacji władzy sądowniczej. Zasadniczym celem władzy sądowniczej jest sprawiedliwość materialna. Organizacja władzy sądowniczej powinna zmierzać do poprawy jakości systemu i jego zdolności do wymierzania sprawiedliwości materialnej. Jednym z najważniejszych narzędzi służących osiągnięciu tego celu jest niezawisłość i bezstronność sędziów. Niezawisłość sędziowska ma zatem wartość zasadniczą – ale choć bardzo ważna – nie jest celem ostatecznym. Jej realizacja zależy od rozwiązań instytucjonalnych: podziału władzy oraz skutecznego systemu kontroli i równowagi w stosunkach międzyinstytucjonalnych. W demokracji konstytucyjnej „nadzór niezależnego organu sądowego nad legalnością środka takiego jak usunięcie ze stanowiska” (zob. par. 327), jest przede wszystkim kwestią gwarancji prawa obiektywnego i elementem organizacji państwa, który można wprowadzić bez przyznawania zainteresowanym osobom sprawującym władzę indywidualnych praw podmiotowych, które z definicji służyłyby ochronie interesów indywidualnych. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że sędziowie są dysponentami praw w sprawach dotyczących ich uzasadnionych interesów indywidualnych (w tych kwestiach odsyłam do pkt 6 mojej rozbieżnej opinii załączonej do wyroku w sprawie Broda and Bojara przeciwko Polsce, nr 26691/18 i 27367/18, z dnia 29 czerwca 2021 r.).

2. Kwestie sprawiedliwości proceduralnej

2.1. W rozpatrywanej sprawie pojawiają się poważne zagadnienia dotyczące sprawiedliwości proceduralnej. Pozwany Rząd sprzeciwił się przekazaniu sprawy Wielkiej Izbie. Przedstawił określone powody swojego stanowiska, nie mniej obszerne niż powody przedstawione przez inne Rządy sprzeciwiające się zrzeczeniu się właściwości przez Izbę. W dniu 9 lutego 2021 r. Izba postanowiła jednak odrzucić sprzeciw Rządu wobec zrzeczenia się właściwości. W niniejszym wyroku Wielka Izba, zauważając, że Rząd nie zaskarżył decyzji Izby w toczącym się przed nią postępowaniu, postanowiła „ nie zajmować stanowiska w sprawie decyzji Izby o zrzeczeniu się właściwości” (zob. pkt 11, wyróżnienie dodane).

2.2. Trybunał ustanowił następujące zasady dotyczące procedury (zob. Sabri Güneş przeciwko Turcji [WI], nr 27396/06, § 50, 29 czerwca 2012 r.):

„Chociaż Trybunał nie jest formalnie zobowiązany do przestrzegania jakichkolwiek swoich wcześniejszych decyzji lub wyroków, uważa, że w interesie pewności prawnej, przewidywalności i równości wobec prawa leży, aby nie odstępował od swoich precedensów bez istotnego powodu (zob. na przykład Chapman przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 27238/95, § 70, ETPC 2001-I). To samo dotyczy a fortiori zasad proceduralnych, gdzie pewność prawa ma szczególne znaczenie, a spójność z precedensowym orzecznictwem Trybunału powinna być przestrzegana jeszcze ściślej, aby zagwarantować spełnienie wymogów przewidywalności i spójności, które służą interesom wszystkich stron postępowania.”

W tym kontekście pragnę zauważyć, że dotychczasową stałą praktyką było podtrzymywanie sprzeciwu pozwanych rządów wobec zrzeczenia się właściwości.

2.3. Wielka Izba dodatkowo zapewniła sobie prawo do kontroli decyzji dotyczącej zrzeczenia się właściwości przez Izbę (zob. Scoppola przeciwko Włochom (nr 2) [WI], nr 10249/03, § 60, z dnia 17 września 2009 r.):

„W związku z powyższym Trybunał uznaje, że decyzje Drugiej Sekcji o uznaniu skargi za dopuszczalną i zrzeczeniu się właściwości na rzecz Wielkiej Izby zostały przyjęte zgodnie z Konwencją i jej Regulaminami i nie stanowią przeszkody dla dalszego rozpatrywania sprawy”.

Chociaż w tej sprawie kontrola decyzji o zrzeczeniu się właściwości została przeprowadzona w odpowiedzi na pisma procesowe Rządu, nic nie stoi na przeszkodzie, aby Wielka Izba przeprowadziła taką kontrolę proprio motu. Zarzut Rządu jest nadal aktualny, nawet jeśli Rząd zdecyduje się nie przedstawiać dalszej argumentacji w tej kwestii przed Wielką Izbą.

Wielka Izba powstrzymała się od poparcia decyzji Izby o zrzeczeniu się właściwości w sprawie Grzęda przeciwko Polsce. W związku z powyższym Wielka Izba powinna była jednak sprawdzić, czy decyzja Izby o zrzeczeniu się właściwości na rzecz Wielkiej Izby została podjęta zgodnie z Konwencją i Regulaminem Trybunału oraz czy nie rzutowała na dalsze rozpatrywanie sprawy.

2.4. Izba, podejmując decyzję o zrzeczeniu się właściwości w sprawie i odrzuceniu sprzeciwu Rządu, nie przedstawiła żadnego uzasadnienia. Jednakże Kancelaria przygotowała oficjalny komunikat prasowy, w którym wyjaśniono powody podjętej decyzji w następujący sposób:

„Izba uznała, że aby sprzeciw Rządu mógł zostać uznany za ważny zgodnie z warunkami art. 30 Konwencji w związku z Regułą 72 § 4, musi być przekonana, że Rząd przedstawił powody, dla których rozpatrywana sprawa nie spełniałaby kryteriów określonych w art. 30 i nie podnosiłaby »poważnego zagadnienia dotyczącego interpretacji Konwencji lub jej protokołów« lub że »rozstrzygnięcie zagadnienia przez Izbę« nie prowadziłoby »do sprzeczności z wyrokiem ogłoszonym wcześniej przez Trybunał«".

W związku z tym zauważam, że, po pierwsze, takie wymogi nie zostały nigdy wcześniej sformułowane i mogły być zaskoczeniem dla stron. Po drugie, zwyczajnie niemożliwe jest, aby strona przedstawiła powody, dla których dana sprawa miałaby nie spełniać kryteriów określonych w art. 30 (w tej kwestii zob. poniżej pkt 3.1.), jeśli Izba nie wyjaśniła wcześniej, dlaczego – jej zdaniem – dana sprawa spełnia te kryteria.

2.5. Ponadto w komunikacie prasowym stwierdzono, co następuje:

„Izba przyjęła do wiadomości powody wskazane przez Rząd Polski na poparcie jego sprzeciwu. W ocenie Izby powody te, zasadniczo ograniczone do powołania się na prawo do sprzeciwu, które było – i nadal jest – formalnie dostępne dla Rządu zgodnie z jeszcze nieznowelizowanym art. 30, można uznać za równoznaczne z próbą ponownego uzasadnienia wyborów w sferze polityki prawnej, których Polska dokonała dobrowolnie i bez zastrzeżeń, podpisując Deklarację z Brighton i ratyfikując Protokół nr 15.”

Zwracam uwagę, że Protokół nr 15 zawiera przepis przejściowy (art. 8 ust.2), który wyraźnie potwierdza prawo rządów do sprzeciwu wobec zrzeczenia się właściwości w sprawach będących w toku:

„Zmiana wprowadzona Artykułem 3 niniejszego Protokołu nie ma zastosowania do żadnej zawisłej sprawy, w której jedna ze stron sprzeciwiła się przed wejściem w życie niniejszego Protokołu propozycji Izby Trybunału dotyczącej zrzeczenia się swojej właściwości na rzecz Wielkiej Izby”.

W raporcie wyjaśniającym do Protokołu nr 15 posłużono się terminem „ prawo stron do sprzeciwu wobec zrzeczenia się właściwości” (Raport wyjaśniający, par. 16, wyróżnienie dodane), jednoznacznie podkreślając „niepodważalne” prawo proceduralne. Ponadto wskazuje, że przepis przejściowy zawarty w Artykule 8 ust. 2 został wprowadzony „w trosce o pewność prawną i przewidywalność proceduralną” (tamże, par. 20). Jest zatem jasne, że Protokół nr 15 nie stanowi istotnego argumentu przemawiającego za odrzuceniem sprzeciwu Rządu wobec zrzeczenia się właściwości.

2.6. W komunikacie prasowym powołano się na Deklarację z Brighton. Zauważam, że przy wykładni postanowień Konwencji Trybunał do tej pory unikał opierania się na deklaracjach przyjętych na konferencjach dyplomatycznych (wartym uwagi wyjątkiem jest bardzo szczególna decyzja w sprawie Burmych i Inni przeciwko Ukrainie (skreślenie) [WI], nr 46852/13 i inne, §§ 121, 189-193 i 212, z dnia 12 października 2017 r.).

2.7. W okresie po przyjęciu Deklaracji z Brighton (w dniu 20 kwietnia 2012 r.) uwzględniono sprzeciwy rządów wobec zrzeczenia się właściwości przez Izbę. Izba Trybunału rozpatrywała sprzeciw wobec zrzeczenia się właściwości, wniesiony przez rząd szwajcarski w sprawie Al-Dulimi i Montana Management Inc. przeciwko Szwajcarii (nr 5809/08, § 9, z dnia 26 listopada 2013 r.). W decyzji z 17 września 2013 r., a więc również po otwarciu do podpisu Protokołu nr 15 (w dniu 24 czerwca 2013 r.), Izba przyjęła sprzeciw Rządu i kontynuowała rozpatrywanie sprawy. Podobnie w sprawie Trabelsi przeciwko Belgii, nr 140/10, § 54, ETPC 2014 (fragmenty), Izba uwzględniła sprzeciw Rządu w sprawie zrzeczenia się właściwości, złożony w dniu 8 listopada 2013 r.

2.8. W wyżej wymienionym komunikacie prasowym argumentowano co do istoty, że pozwany Rząd w myśl zasady estoppel został pozbawiony możliwości skorzystania z prawa do sprzeciwu wobec zrzeczenia się właściwości. Międzynarodowa doktryna wyraziła, w szczególności, następujące stanowiska w przedmiocie zasady estoppel (Th. Cottier i J.P. Müller, „Estoppel”, in A. Peters and R. Wolfrum (eds), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, (Oxford University Press 2008-) www.mpepil.com,dostęp 9 lutego 2022 r, par. 1):

„Pomimo zróżnicowanego postrzegania i definiowania w doktrynie i praktyce, następujące cechy i podstawowe elementy zasady estoppel w prawie międzynarodowym publicznym są dziś powszechnie akceptowane”, jak stwierdził sędzia Spender w sprawie Temple of Preah Vihear.

„Zasada ta działa w celu zapobieżenia sytuacji, w której państwo kwestionuje przed Trybunałem sytuację sprzeczną z jasnym i jednoznacznym oświadczeniem złożonym uprzednio przez nie innemu państwu, w sposób wyraźny lub dorozumiany, na którym to oświadczeniu inne państwo miało w danych okolicznościach prawo polegać i faktycznie polegało, w wyniku czego to inne państwo doznało uszczerbku lub państwo składające oświadczenie zapewniło sobie jakąś korzyść”. ( Sprawa Temple of Preah Vihear [Kambodża przeciwko Tajlandii] [Przedmiot skargi] [Rozbieżna opinia Sir Percy’ego Spendera] 143-44; Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości ...)”.

Izba niesłusznie oparła się na zasadzie estoppel, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki estoppel. W szczególności nie było jasnego ani jednoznacznego oświadczenia. Co więcej, nie wystąpiła szkoda dla innej strony ani nie powstała nienależna korzyść dla państwa.

2.9. Powody podane w komunikacie prasowym w odniesieniu do sprzeciwu Rządu nie mogły być przywołane w odniesieniu do sprzeciwu indywidualnego skarżącego. Przyjęte podejście narusza zatem zasadę równości stron. Zgodnie z przyjętym podejściem, jedna strona (skarżący) miała nieograniczone prawo do sprzeciwu wobec zrzeczenia się (na które nie miała wpływu Deklaracja z Brighton), podczas gdy druga strona (Rząd) została pozbawiona takiego prawa na mocy Deklaracji z Brighton.

2.10. Z wszystkich powyższych powodów zarówno decyzja Izby o zrzeczeniu się właściwości na rzecz Wielkiej Izby, jak i decyzja Wielkiej Izby o niepoddaniu kontroli zrzeczenia się właściwości są wadliwe pod względem proceduralnym.

3. Kwestie metodologii prawnej

3.1. Podstawowe zagadnienie prawne

3.1.1. Większość definiuje najważniejsze rozpatrywane zagadnienie prawne w następujący sposób w par. 265:

„Trybunał zauważa, że w rozpatrywanej sprawie podniesiona została nowa kwestia, mianowicie czy art. 6 ust. 1 w jego aspekcie cywilnym ma zastosowanie do sporu wynikającego z przedwczesnego zakończenia kadencji skarżącego jako członka KRS, choć nadal pozostaje on urzędującym sędzią.”

Takie podejście budzi co najmniej cztery zastrzeżenia.

Po pierwsze, par. 265 został umieszczony na początku części zatytułowanej „Zastosowanie zasad ogólnych w rozpatrywanej sprawie”, co sugeruje, że nowa kwestia ogranicza się do zastosowania ustalonych zasad.

Po drugie, kwestia ta została sformułowana jako specyficzna dla systemu, ograniczona do polskiego systemu prawnego i związana z przedwczesnym zakończeniem aktualnie trwającej kadencji obecnego skarżącego jako członka KRS będącego sędzią. Rolą Wielkiej Izby jest rozstrzyganie ogólnych kwestii prawnych wynikających z Konwencji, istotnych dla wszystkich Wysokich Układających się Stron. Kwestia prawna specyficzna dla danego systemu nie wymaga w rzeczywistości rozpatrzenia przez Wielką Izbę.

Po trzecie, główne pytanie prawne określone przez większość ma ograniczone znaczenie praktyczne dla pozwanego państwa i dotyczy kwestii drugorzędnej z punktu widzenia praworządności w Polsce. Dalece istotniejsze pytania prawne dotyczące reformy polskiego sądownictwa zostały już rozstrzygnięte w kilku wyrokach Izby (zob. Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce, nr 4907/18, z dnia 7 maja 2021 r.; Reczkowicz przeciwko Polsce, nr 43447/19, z dnia 22 lipca 2021 r.; Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce, nr 49868/19 i 57511/19, z dnia 8 listopada 2021 r.; oraz Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce, nr 1469/20, z dnia 3 lutego 2022 r.). Trudno jest zrozumieć, dlaczego przedmiotowa sprawa została przekazana Wielkiej Izbie, podczas gdy inne sprawy wniesione przeciwko Polsce i dotyczące bardziej istotnych kwestii związanych z niezawisłością sędziowską, zostały rozstrzygnięte przez Izbę.

Po czwarte, i co ważniejsze, większość błędnie przedstawia podstawowe zagadnienie prawne podniesione przez skarżącego. W rozpatrywanej sprawie kadencja skarżącego w Krajowej Radzie Sądownictwa została zakończona ex lege wraz z wejściem w życie kwestionowanych ogólnych przepisów ustawowych (art. 6 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw – przedstawionej w par. 76). Skarżący zarzucał w istocie, że został pozbawiony dostępu do sądu uprawnionego do unieważnienia przyjętych środków legislacyjnych. W tym kontekście najważniejszym zagadnieniem prawnym, które pojawia się w niniejszej sprawie, jest pytanie, czy art. 6 obejmuje prawo dostępu do sądu uprawnionego do kontroli i unieważnienia prawa pierwotnego.

3.1.2. W mojej zgodnej opinii dołączonej do wyroku w sprawie Xero Flor (cyt. powyżej) przedstawiłem szczegółowo orzecznictwo Trybunału dotyczące kwestii zastosowania art. 6 do kontroli konstytucyjności ustawodawstwa. Wyłączenie możliwości zastosowania art. 6 w kontroli konstytucyjności aktów normatywnych wydaje się raczej regułą, natomiast wyroki i decyzje uznające art. 6 za mający zastosowanie do kontroli konstytucyjności norm prawnych wydają się stanowić raczej wyjątki, uzasadnione określonymi konkretnymi względami. W każdym razie kwestia ta wymaga wyjaśnienia przez Wielką Izbę. Żałuję, że Wielka Izba postanowiła pominąć ten kluczowy aspekt sprawy i uzasadnić swój wyrok tak, jakby dotyczył on zwykłego prawa dostępu do sądu uprawnionego jedynie do stosowania ustawodawstwa.

3.2. Metodologia zastosowana w celu ustalenia treści prawa krajowego

3.2.1. Rozpatrywana sprawa po raz kolejny ukazuje trudności w ustaleniu treści prawa krajowego w postępowaniu przed Trybunałem (por. moja rozbieżna opinia załączona do wyroku w sprawie Broda i Bojara, cyt. powyżej). Ustalenie treści norm prawa krajowego jest trudnym zadaniem dla sądu międzynarodowego, a zasada iura novit curia w międzynarodowym postępowaniu sądowym nie ma zastosowania do prawa krajowego. Owo zadanie wymaga od Trybunału opracowania jasno określonej i jednorodnej metodologii oraz uwzględnienia wszystkich istotnych elementów prawa krajowego, w tym meta-zasad rozumianych i stosowanych w krajowych systemach prawnych.

3.2.2. W rozpatrywanej sprawie Trybunał, dążąc do ustalenia treści norm prawa krajowego, stosuje bardzo różne podejścia do poszczególnych zagadnień prawnych. W rezultacie treść różnych norm prawa krajowego jest ustalana na podstawie różnych metodologii, a zwłaszcza na podstawie różnych zasad wykładni.

Kwestia, czy w prawie krajowym istnieje prawo podmiotowe członka Krajowej Rady Sądownictwa do pozostania na stanowisku do końca czteroletniej kadencji, została rozstrzygnięta przez większość głównie w oparciu o lekturę prima facie zapisów Konstytucji. Chociaż Trybunał odwołuje się do czterech wyroków krajowych, należy podkreślić, że wyroki te nie odpowiadają na pytanie o istnienie prawa podmiotowego, natomiast w uzasadnieniu Trybunał pomija milczeniem odpowiednie orzecznictwo dotyczące zagadnienia, czy przepisy określające kadencję są źródłem praw podmiotowych. Wykładnia językowa („prawo w księgach”) jest traktowana jako rozstrzygająca. Wykładnia systemowa i teleologiczna, jak również orzecznictwo krajowe, zostają milcząco odrzucone jako nieistotne.

Z kolei kwestia, czy Konstytucja krajowa zezwala na wybór przez parlament członków Krajowej Rady Sądownictwa spośród sędziów, jest rozpatrywana na podstawie odpowiedniego orzecznictwa („prawo w działaniu”) i wykładni systemowej konstytucji, natomiast wykładnia językowa konstytucji zostaje milcząco odrzucona jako nieistotna.

Kwestia, czy w prawie krajowym skarżący miał dostęp do sądu w celu zaskarżenia środków kończących jego kadencję, jest rozpatrywana głównie na podstawie pism procesowych Rządu („prawo w stanowiskach stron”). Odpowiednie przepisy konstytucyjne i ustawowe oraz właściwe orzecznictwo są pomijane milczeniem. Nie stosuje się językowych, systemowych ani funkcjonalnych metod interpretacji. Trybunał trzyma się prawdy formalnej.

Ogólny kontekst reform sądownictwa jest ustalany proprio motu, z uwzględnieniem odpowiednich przepisów i orzecznictwa sądów krajowych, orzecznictwa TSUE oraz wypowiedzi różnych organów międzynarodowych (elementy zarówno „prawa w księgach”, jak i „prawa w działaniu”). Celem Trybunału w tej dziedzinie jest ustalenie prawdy materialnej. Co ciekawe, wypowiedzi różnych organów międzynarodowych stają się ważnym elementem przy interpretacji prawa krajowego.

3.2.3. Ta metodologiczna wybiórczość jest trudna do pogodzenia z międzynarodową zasadą praworządności. Wynik sprawy jest zatem naprawdę zaskakujący. W odniesieniu do kluczowego pytania – czy skarżący miał dostęp do sądu – Trybunał przyznaje, że nie jest w stanie udzielić żadnej pewnej odpowiedzi (zob. par. 294). Stwierdzenie naruszenia art. 6 opiera się zatem na ogólnym przyznaniu przez Rząd (zakwestionowanym przez skarżącego w par. 54 jego pisma z dnia 3 marca 2020 r.), że dostęp do sądu został wyłączony (zob. par. 344). Dokładna treść odpowiednich krajowych przepisów prawa pozostaje dla Trybunału niejasna, a zatem nie jest on nawet pewien, czy problem z dostępem do sądu rzeczywiście występuje w krajowym systemie prawnym.

4. Treść prawa krajowego

4.1. Kwestia dostępu do sądu w prawie krajowym

4.1.1. Kwestia dostępu do sądu uprawnionego do unieważnienia prawa pierwotnego została uregulowana w Konstytucji RP, w szczególności w jej art. 79. Przepis ten, który nie został przytoczony w części wyroku przedstawiającej prawo krajowe (zob. pkt 66), ma następujące brzmienie (oficjalne tłumaczenie na stronie internetowej Sejmu RP, podkreślenia dodane):

„Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”.

4.1.2. Należy poczynić dwie uwagi dotyczące brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, jednostki mogą kwestionować konstytucyjność prawa pierwotnego poprzez wniesienie skargi konstytucyjnej tylko wtedy, gdy wydany został akt indywidualny stosujący to prawo. Jednostki nie mogą wnieść skargi konstytucyjnej na przepisy wywołujące skutki ex lege bez aktów wykonawczych. Należy podkreślić, że bezpośredni indywidualny dostęp do sądu uprawnionego do unieważnienia ustawodawstwa pierwotnego został wyłączony w sposób generalny, poprzez art. 79 Konstytucji – w odniesieniu do każdego ustawodawstwa, które wywołuje skutki ex lege, nie wymagając przyjęcia żadnych indywidualnych środków wykonawczych.

Po drugie, każdy, kto wnosi skargę konstytucyjną, musi uzasadnić zarzut naruszenia swoich konstytucyjnych wolności lub praw. W Polsce art. 187 ust. 3 Konstytucji, określający kadencję członków Krajowej Rady Sądownictwa, nie jest uznawany za źródło konstytucyjnych wolności lub praw w rozumieniu art. 79 Konstytucji (zob. pkt 4.2. poniżej).

Należy również zauważyć, że sprawa dotyczy wzajemnych relacji między ogólnymi przepisami dotyczącymi dostępu do sądu, uchwalonymi przed 2015 r., a roszczeniem o kontrolę i unieważnienie przepisów uchwalonych w 2017 r. Odpowiednie przepisy określające (lub ograniczające) zakres dostępu do różnych sądów – Trybunału Konstytucyjnego, sądów powszechnych i sądów administracyjnych – zostały uchwalone przed reformami sądownictwa, które rozpoczęły się w 2015 r. Skarga skarżącego w tym zakresie dotyczy ograniczeń w dostępie do sądu zapisanych w przepisach uchwalonych przed 2015 r. Wszystkie te przepisy były do tej pory powszechnie uznawane za zgodne ze standardami praworządności. Paradoks rozpatrywanej sprawy polega na tym, że stwierdzenie naruszenia art. 6 dotyczy ogólnych ograniczeń określonych w znacznie wcześniejszych przepisach, które do tej pory pozostawały bezsporne.

4.2. Istnienie prawa podmiotowego

4.2.1. Większość wyraża w par. 286 następujące stanowisko w przedmiocie możliwości zastosowania art. 6:

„W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie istniał rzeczywisty i poważny spór dotyczący »prawa«, a mianowicie prawa do pełnienia funkcji członka KRS będącego sędzią przez pełną czteroletnią kadencję, którego skarżący mógł dochodzić, mając ku temu możliwe do wykazania podstawy w prawie krajowym (zob. mutatis mutandis, Baka, cyt. powyżej, § 111; Denisov, cyt. powyżej, §§ 47-49; oraz Kövesi przeciwko Rumunii, nr 3594/19, § 116, z dnia 5 maja 2020 r.).”

Moim zdaniem, wniosek ten jest błędny. W mojej rozbieżnej opinii odrębnej dołączonej do wyroku w sprawie Broda i Bojara (cyt. powyżej) szczegółowo przedstawiłem krajowe orzecznictwo i doktrynę dotyczące kwestii, czy przepisy określające długość kadencji są źródłem praw podmiotowych. Z przeprowadzonej analizy wynika, że odpowiedź na to pytanie, udzielona zarówno przez orzecznictwo krajowe, jak i doktrynę prawną, jest jednoznacznie negatywna.

4.2.2. Dodam, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2015 r. (K 35/15) uznał, że ust. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U. poz. 1928) był niezgodny z art. 2, art. 7, art. 45 ust.1, art. 180 ust.1 i 2 oraz art. 194 ust.1 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jak również z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Należy podkreślić, że w tym wyroku polski Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność badanego przepisu z gwarancjami niezawisłości sędziowskiej, ograniczając swoją analizę do obiektywnego wymiaru zagadnienia. Nie stwierdził ani istnienia praw podmiotowych, ani potrzeby zagwarantowania indywidualnego dostępu do sądu osobom pełniącym urzędy w sądownictwie. Wyrok ten potwierdza istniejące orzecznictwo w tej dziedzinie.

4.2.3. Na gruncie prawa krajowego, zgodnie z wykładnią sądów i doktryny, twierdzenie skarżącego, że przysługuje mu prawo podmiotowe, nie osiąga progu uargumentowania do celów art. 6. Poniższy cytat, zaczerpnięty z wyroku w sprawie Károly Nagy przeciwko Węgrom ([WI], nr 56665/09, § 77, 14 września 2017 r.), może stanowić podsumowanie sytuacji również w niniejszej sprawie:

„W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że skarżący nie miał »prawa«, o którym można by powiedzieć, przynajmniej na możliwych do wykazania podstawach, że zostało uznane w prawie krajowym. Przyjęcie odmiennego wniosku skutkowałoby stworzeniem przez Trybunał, w drodze interpretacji art. 6 ust. 1, prawa materialnego, które nie miało podstawy prawnej w pozwanym państwie.”

4.3. Znaczenie art. 187 ust. 3 Konwencji

4.3.1. Większość dokonała następujących ustaleń dotyczących prawa krajowego:

„271. Trybunał zauważa, że konstytucyjna ochrona bezpieczeństwa kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów nie była kwestionowana do czasu przedłożenia w dniu 14 marca 2017 r. przez obecną większość parlamentarną projektu ustawy nowelizującej ustawę o KRS z 2011 r., co ostatecznie zakończyło się uchwaleniem ustawy nowelizującej z 2017 r. (zob. par. 35 i 46-50 powyżej).

272. Trybunał zauważa, że Trybunał Konstytucyjny w swoim kluczowym wyroku z 18 lipca 2007 r. (nr K 25/07) dotyczącym statusu KRS uznał, że Konstytucja nie przewiduje możliwości odwołania sędziowskich członków KRS z tego organu przed upływem ich kadencji, oraz że KRS jest organem konstytucyjnym opartym na kadencyjności wybieranych członków (zob. par. 84-85 powyżej). Jedyne dopuszczalne wyjątki zostały wyliczone enumeratywnie w obowiązującej wówczas ustawie z 2001 roku o KRS, a wszystkie z nich dotyczyły obiektywnej niezdolności do sprawowania takiego urzędu. Wyjątki te są podobne do wyjątków określonych w art. 14 ustawy o KRS z 2011 r., które obowiązywały w czasie właściwym dla okoliczności rozpatrywanej skargi.”

4.3.2. Ustalenia te są nieścisłe i przeczy im par. 283, w którym przyznano, że istnieje możliwość odwołania członków KRS, choć podkreślono jej nieistotność.

Artykuł 187 ust. 3 zawiera obiektywną gwarancję praworządności. Ta obiektywna gwarancja kadencyjności członków Krajowej Rady Sądownictwa ma jednak charakter ograniczony i względny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na dwa akty prawne wprowadzające w życie postanowienia konstytucyjne. Artykuł 7 pkt 3 ustawy z 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (obowiązującą przez dwanaście lat do 2001 r.) brzmiał:

„Mandat członka Rady pochodzącego z wyboru wygasa przed upływem kadencji Rady w razie:

[…]. (3) odwołania przez organ, który dokonał wyboru; ...”.

Artykuł 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa z 2001 r. (obowiązującą przez dziesięć lat do 2011 r.) brzmiał:

„Mandat wybranego członka Rady wygasa przed upływem czteroletniej kadencji w razie:

[…]. (3) odwołania przez organ, który dokonał wyboru; ...”.

W rezultacie, od wejścia w życie Konstytucji w 1997 r. do 2011 r. ustawodawstwo zwykłe przyznawało organowi, który dokonał wyboru członka KRS, uprawnienie do jego odwołania ad nutum. Członkowie KRS mogli zostać odwołani w dowolnym momencie i nie mieli żadnej gwarancji stabilności swojego urzędu. Bezpieczeństwo ich kadencji było ograniczone. Ta niekwestionowana praktyka ustawodawcza, trwająca aż czternaście lat, nie jest bez znaczenia dla wykładni Konstytucji, nawet jeśli argument ów nie jest decydujący.

4.3.3. Co więcej, takie rozwiązanie było powszechnie akceptowane przez doktrynę. L. Garlicki wyraził w tej kwestii następujące stanowisko L. Garlicki, Komentarz do art. 187 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2004, t. 4, s. 5-6, wyróżnienie dodane):

„Konstytucja nie wspomina o możliwości odwołania członka Rady przed upływem kadencji, z uwagi jednak na pozycję Rady jako sui generis przedstawicielstwa środowisk i instytucji, nie kłóciłoby się to z charakterem tego organu. Procedura odwołania musi mieć jednak wyraźne uregulowanie ustawowe (zob. uwaga 11 do art. 183), to odwołanie może być dokonane tylko przez podmiot, który dokonał wyboru, a nigdy przez samą Radę.”

A. Bodnar i Ł. Bojarski skomentowali to samo zagadnienie w następujący sposób („Judicial Independence in Poland”, w A. Seibert-Fohr (red.), Judicial Independence in Transition, Springer, 2012, wyróżnienie dodane):

„Członkowie KRS mogą być co do zasady odwołani przez organy, które ich wybrały. W przypadku sędziów (stanowiących większość członków KRS) nie stanowi to zagrożenia dla integralności KRS, ponieważ są oni wybierani przez różne organy samorządu sędziowskiego. Ich funkcja jest też związana z rodzajem sądów, które reprezentują.”

4.3.4. W Polsce panowała powszechna zgoda co do tego, że czteroletnia kadencja, o której mowa w art. 187 Konstytucji, oznacza nie więcej niż cztery lata z możliwością wcześniejszego odwołania, pod pewnymi warunkami. Wobec tego Wielka Izba ma tendencję do zastępowania własną interpretacją prawa polskiego wykładni utrwalonej przez sądy krajowe i jurystów.

4.4. Kto powinien wybierać sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa

4.4.1. W par. 312 większość stwierdza, co następuje (wyróżnienie dodane):

„W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji wyraźnie stanowi, iż sędziowie-członkowie KRS są wybierani przez sędziów (zob. par. 84 powyżej). To ustalenie Trybunału Konstytucyjnego stanowiło istotny element jego uzasadnienia w kwestiach przedstawionych mu do rozpatrzenia. Trybunał zauważa zatem, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2007 r., na podstawie Konstytucji niezależność Rady jest chroniona przez zasadę, że większość jej członków stanowią sędziowie wybierani przez innych sędziów. Rozwiązanie to ma na celu zapewnienie, by Rada mogła skutecznie wykonywać swoją konstytucyjną funkcję strażnika niezawisłości sędziowskiej.

Faktycznie, w wyroku z 18 lipca 2007 r. (K 25/07) Trybunał Konstytucyjny wyraził następujący pogląd:

„Konstytucja w art. 187 ust. 1 pkt 2 reguluje bezpośrednio zasadę wybieralności sędziów do KRS, decydując w ten sposób o strukturze osobowej Rady. Wyraźnie określa, że członkami KRS mogą być sędziowie, wybierani przez sędziów, nie wskazując żadnych dodatkowych cech, które warunkowałyby ich członkostwo w Radzie.”

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, Konstytucja wyraźnie określa, że członkami Krajowej Rady Sądownictwa mogą być sędziowie. Zasada, że sędziowie są wybierani przez sędziów, została wspomniana jedynie en passant, jako obiter dictum, bez żadnej dalszej argumentacji na jej poparcie. Owo ustalenie Trybunału Konstytucyjnego stanowiło istotny element jego uzasadnienia w kwestiach przedstawionych mu do rozpatrzenia w tej sprawie (K 25/07).

4.4.2. Większość przyjęła następujące stanowisko w par. 315:

„ ... [Trybunał] uważa, że odejściu w tym wyroku od wcześniejszego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., zgodnie z którym sędziowie-członkowie KRS mieli być wybierani przez sędziów, nie towarzyszyło żadne przekonujące uzasadnienie. Wskazane powody ograniczały się w istocie do „niezgody” tego konkretnego składu orzekającego z wcześniejszym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i dlatego takie powody należy uznać za niewystarczające (zob. podobnie Reczkowicz przeciwko Polsce, nr 43447/19, § 238, z dnia 22 lipca 2021 r.). Trybunał jest również zdania, że ustalenia Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 20 czerwca 2017 r. nie uwzględniały konstytucyjnego mandatu KRS do ochrony niezawisłości sędziowskiej.

Zgadzam się, że uzasadnienie przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny było niezadowalające, ale błędne jest twierdzenie, że ograniczyło się ono do wyrażenia „niezgody” tego konkretnego składu orzekającego z dotychczasowym orzecznictwem tego sądu. Uzasadnienie zawiera dość obszerne – choć kontrowersyjne – rozważania na temat konstytucyjnego mandatu Krajowej Rady Sądownictwa do stania na straży niezawisłości sędziowskiej. Ustalenia TK zawarte w wyroku z 20 czerwca 2017 r. w istocie uwzględniały konstytucyjny mandat Krajowej Rady Sądownictwa, choć można powiedzieć, że nie uwzględniały go w sposób należyty. Dla przedstawienia pełniejszego obrazu dodam, że Trybunał Konstytucyjny w tym samym wyroku stwierdził w odniesieniu do kilku innych kwestii, że podziela stanowiska wyrażone w swoim wcześniejszym orzecznictwie.

W tym kontekście chciałbym również dodać, że Wielka Izba w rozpatrywanej sprawie milcząco odchodzi od wcześniejszego orzecznictwa Trybunału, w którym podkreślano, że art. 6 nie przyznaje dostępu do sądu uprawnionego do unieważniania ustawodawstwa. Tej milczącej rewizji nie towarzyszy żadne przekonujące wyjaśnienie i nawet nie wspomniano o rozbieżności z wcześniejszym orzecznictwem.

4.5. Inne konkretne argumenty prawne

4.5.1. Większość scharakteryzowała przedmiotowe ustawodawstwo w następujący sposób w par. 299:

„Artykuł 6 ustawy nowelizującej z 2017 r. nie może być uznany za taki instrument, ponieważ był skierowana do konkretnej grupy piętnastu możliwych do zidentyfikowania ponad wszelką wątpliwość osób – członków KRS wybranych spośród sędziów na podstawie poprzednich przepisów, w tym skarżącego – a jej podstawowym celem było usunięcie ich ze stanowisk w tym organie.” Była to jednorazowa zmiana ustawowa, która zakończyła ex lege konstytucyjnie przewidzianą kadencję członków KRS wybranych spośród sędziów.”

Kwestia stosowania prawa do pojedynczych przypadków jest bardzo złożona (zob. p..: J. Lege, „Verbot des Einzellfallgesetzes”, w D. Merten, H.-J. Papier (eds), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2009, s 439-492). Problem ze stanowiskiem przyjętym przez większość polega na tym, że wszelkie przepisy przejściowe mają zwykle zastosowanie do grupy osób, które można jednoznacznie zidentyfikować. Krytyka, która została rozwinięta w uzasadnieniu bez żadnych dalszych zastrzeżeń czy niuansowania, podważa wszelkie przepisy przejściowe. Warto tym kontekście wspomnieć o poglądach wyrażonych przez Komisję Wenecką i Dyrekcję Generalną Praw Człowieka i Praworządności (DGI) Rady Europy, przyjętych w odniesieniu do projektów ustawodawczych w Mołdawii (Pilna wspólna opinia Amicus Curiae Komisji Weneckiej i Dyrekcji Generalnej Praw Człowieka i Praworządności (DGI) Rady Europy dotycząca trzech kwestii prawnych związanych z mandatem członków organów konstytucyjnych, opinia nr 1003/2020, § 36):

„Komisja [Wenecka] zwróciła uwagę, że ustawy, których skutki są skierowane przeciwko konkretnej osobie (tzw. ustawy ad hominem), są sprzeczne z zasadą praworządności [przypis pominięty]. Podobne podejście zostało utrzymane przez ETPC [przypis pominięty]. W istocie ad hominem oznacza »odnoszący się do osoby, skierowany bezpośrednio do osoby, związany lub powiązany [ sic] z konkretną osobą lub przeciwko niej«. Wracając do obecnego kontekstu i pytania postawionego przez Trybunał Konstytucyjny, wydaje się, że proponowana zmiana nie jest skierowana przeciwko konkretnej osobie (A lub B), lecz dotyczy jedynie [ sic] członków sprawujących urząd w czasie przemian, niezależnie od ich indywidualnej osobowości; nie odnosi się do przyczyn związanych z konkretną osobą. Potwierdza to fakt, że wyraźnie przewidziano możliwość pozostania na stanowisku obecnych członków niebędących sędziami, pod warunkiem ich poparcia przez większość liczniejszą niż większość rządząca.”

4.5.2. Większość, w par. 270, argumentuje dalej w następujący sposób:

„W tym kontekście argument Rządu, że w polskim prawie nie istnieje prawo do sprawowania władzy publicznej, nie ma większego znaczenia, ponieważ skarżący nie rości sobie takiego prawa. Domaga się raczej prawa do sprawowania funkcji przez pełną kadencję, na którą został legalnie wybrany.”

Argument Rządu wymagałby innej odpowiedzi. Rozróżnienie między wykonywaniem władzy publicznej a pełnieniem funkcji przez całą kadencję nie ma sensu w kontekście rozpatrywanej sprawy, ponieważ oba te pojęcia są ze sobą nierozerwalnie związane. Członkostwo w Krajowej Radzie Sądownictwa idzie w parze z wykonywaniem władzy publicznej. Członkowie Krajowej Rady Sądownictwa nie zasiadają w niej po to, by pełnić swoją funkcję przez całą kadencję, lecz po to, by sprawować władzę publiczną. Gdyby Sejm postanowił pozbawić urzędujących członków jedynie prawa do głosowania, nie odwołując ich z Rady, nie rozwiązałoby to problemu podniesionego przez skarżącego.

4.5.3. Stanowisko (wyrażone w pkt 279), zgodnie z którym sędziowie-członkowie Krajowej Rady Sądownictwa mogą być wybierani na kadencję krótszą niż cztery lata, jest problematyczny z punktu widzenia Konstytucji, która stanowi, że członków KRS wybiera się na cztery lata. Każdy członek wybrany na taką krótszą kadencję mógłby próbować twierdzić, powołując się na niniejszy wyrok, że ograniczenie to jest niezgodne z Konstytucją.

5. Test z wyroku Eskelinen zastosowany w rozpatrywanej sprawie

5.1. W rozpatrywanej sprawie większość postanowiła podejść do sprawy, posługując się testem z wyroku Eskelinen. Takie podejście budzi kilka zastrzeżeń.

5.2. Po pierwsze, jak wspomniano powyżej, najważniejsza kwestia prawna, która pojawiła się w sprawie, a mianowicie pytanie, czy art. 6 przyznaje dostęp do sądu uprawnionego do unieważnienia prawa pierwotnego, pozostała nierozwiązana. Całe rozumowanie przebiega tak, jakby sprawa dotyczyła dostępu do sądu uprawnionego do stosowania prawa.

Po drugie, kryteria z wyroku Eskelinen zostały opracowane w celu oceny ograniczeń dostępu do sądu uprawnionego do orzekania w sporach dotyczących stosowania prawa, a nie jego treści. Kryteria te nie są w ogóle przystosowane do rozstrzygania kwestii dotyczących sądowej kontroli prawa pierwotnego. Zarówno pisma procesowe stron, jak i uzasadnienie zawierają niejasności co do zakresu uprawnień sądu, do którego należy się zwrócić. W szczególności nie jest jasne, w jaki sposób dostęp do sądu uprawnionego do kontroli środków stosowania prawa jest powiązany z prawem dostępu do sądu uprawnionego do kontroli ustawodawstwa i dlaczego wyłączenie dostępu do pierwszego z nich miałoby być istotne dla oceny wyłączenia dostępu do drugiego rodzaju sądu. W tych okolicznościach bardzo trudno jest zrozumieć i podążać za logiką tego rozumowania.

Po trzecie, odpowiedź na drugie pytanie w ramach testu z wyroku Eskelinen opiera się na założeniu, że dostęp został wyłączony. Nie ma sensu sprawdzać, czy wyłączenie jest uzasadnione, jeśli nie ma pewności, czy w ogóle ma ono miejsce.

Po czwarte, jak wspomniano powyżej, ograniczenia w dostępie do sądu uprawnionego do rozpatrywania skarg zgłaszanych przez skarżącego zostały wprowadzone na długo przed reformami sądownictwa, które rozpoczęły się w 2015 r. Cała ocena późniejszych reform jest całkowicie nieistotna z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie, czy ograniczenia te są uzasadnione. Zasadność wcześniejszych ogólnych ograniczeń dostępu do sądu nie może zależeć od zasadności późniejszych reform sądownictwa. Gdyby późniejsze reformy były zgodne z zasadami praworządności, to ocena zasadności ograniczeń dostępu do sądu byłaby taka sama. Ponadto kwestią istotną dla opinii publicznej jest ogólne pytanie, czy takie ograniczenia dostępu do sądu są dopuszczalne na podstawie Konwencji i na jakich warunkach – nie zaś pytanie szczegółowe, na które większość próbuje odpowiedzieć, mianowicie czy ograniczenia dostępu do sądu wprowadzone w Polsce przed 2015 r. były nadal dopuszczalne w wąskim kontekście reform sądownictwa przeprowadzonych od 2015 r.

Większość przyjęła następujące stanowisko w par. 264:

„Błędem byłoby zakładać, że sędziowie mogą stać na straży praworządności i stosowania Konwencji, jeśli prawo krajowe pozbawia ich gwarancji wynikających z artykułów Konwencji w sprawach bezpośrednio dotyczących ich indywidualnej niezawisłości i bezstronności (zob. Bilgen, § 79 oraz Broda i Bojara, § 120, oba cyt. powyżej).”

Następnie w par. 302 stwierdziła:

„Trybunał przypomina, że sędziowie mogą stać na straży praworządności i nadawać skuteczność Konwencji tylko wtedy, gdy prawo krajowe nie pozbawia ich gwarancji wymaganych na mocy Konwencji w odniesieniu do kwestii bezpośrednio dotyczących ich indywidualnej niezależności i bezstronności (zob. par. 264 powyżej).”

Zaś w par. 327 stwierdziła:

„Członkowie korpusu sądownictwa powinni korzystać – podobnie jak inni obywatele – z ochrony przed arbitralnością ze strony władzy ustawodawczej i wykonawczej, a tylko nadzór niezależnego organu sądowego nad legalnością środka takiego jak usunięcie ze stanowiska może uczynić ową ochronę skuteczną (zob. mutatis mutandis, Kövesi, § 124, i Bilgen, § 79, oba cyt. powyżej).”

Z tych cytatów wynika, że – z jednej strony – większość stosuje test z wyroku Eskelinen, a z drugiej strony – wyjaśnia, że test z wyroku Eskelinen nie ma zastosowania do kwestii bezpośrednio dotykających niezawisłości sędziowskiej, ponieważ w każdym przypadku ograniczenia dostępu do sądu w tej sferze są niedopuszczalne per se. Innymi słowy, cały test z wyroku Eskelinen staje się bezprzedmiotowy w odniesieniu do sędziów. Jeśli tak jest, to wszelkie rozważania na temat zasadności reform sądownictwa w Polsce stają się jeszcze bardziej nieistotne dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Rozważania te mogą jednak wywołać niejasności co do zakresu, w jakim ogólne zasady, na które powołano się w niniejszej sprawie, mają uniwersalne zastosowanie, a w jakim mają zastosowanie w szczególnym kontekście reform przeprowadzonych w Polsce od 2015 r.

6. Skutki prawne wyroku

6.1 Biorąc pod uwagę warunkowy charakter naruszenia Konwencji stwierdzonego w rozpatrywanej sprawie w oparciu o pisma procesowe Rządu, oraz uwzględniając, że Wielka Izba nie jest pewna, czy dostęp do sądu został rzeczywiście wyłączony w prawie krajowym, niejasnym pozostaje, czy pozwane państwo winno podjąć jakiekolwiek środki ogólne w celu wykonania niniejszego wyroku.

6.2. Wyroki Trybunału wywołują skutki erga omnes. Niniejszy wyrok opiera się na dorozumianym założeniu, że art. 6 przyznaje dostęp do sądu uprawnionego do kontroli i unieważniania środków prawnych naruszających niezawisłość i bezstronność sędziowską. Jeśli dobrze pojmuję owo rozumowanie, wszystkie Wysokie Układające się Strony powinny wprowadzić nie tylko mechanizm sądowej kontroli prawa pierwotnego i wtórnego w sprawach dotyczących niezawisłości i bezstronności sędziów, ale także zapewnić sędziom otwarty dostęp do takiej kontroli.

7. Wniosek

7.1. Początkowo prawa indywidualne były rozumiane jako uprawnienia chroniące jednostki przed działaniami władz publicznych. Osoba mogła dochodzić się praw indywidualnych przeciwko władzy publicznej, ale nie mogła dochodzić praw indywidualnych podczas wykonywania władzy publicznej. Zgodnie z tradycyjnym podejściem, jak stwierdzono powyżej, niezawisłość sędziowska jest kwestią rozwiązań instytucjonalnych: podziału władz oraz systemu kontroli i równowagi w stosunkach międzyinstytucjonalnych.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, art. 6 zaczął mieć zastosowanie do sporów publicznoprawnych między osobami sprawującymi władzę państwową, pośrednio przekształcając je w sprawy o charakterze prywatnym. Niektórzy dzierżyciele władzy publicznej mogą obecnie kumulować, w odniesieniu do tych samych działań lub sytuacji, korzyści zarówno z władzy publicznej, jak i z praw indywidualnych, występując zarówno jako dzierżący władzę, jak i posiadacze praw (zob. w szczególności moje opinie odrębne dołączone do wyroków w sprawie Baka przeciwko Węgrom [WI], nr 20261/12, z dnia 23 czerwca 2016 r.; Szanyi przeciwko Węgrom, nr 35493/13, z dnia 8 listopada 2016 r.; Selahattin Demirtaş przeciwko Turcji (nr 2), nr 14305/17, z dnia 20 listopada 2018 r.; oraz Broda i Bojara, cyt. powyżej). Jeśli – wraz z rozwojem orzecznictwa – niezawisłość sędziowska staje się w coraz większym stopniu indywidualnym prawem sędziego, wówczas wykonywanie władzy sądowniczej i sędziowska swoboda uznania stają się chronione prawami człowieka. We współczesnym prawie zaciera się podstawowe rozróżnienie między jednostką a organami państwowymi, a tym samym kwestionowana jest cała koncepcja praw jednostki. W rezultacie praworządność ulega erozji. Niniejszy wyrok przyczynia się do wzmocnienia tej tendencji.

7.2. Po drugie, rozpatrywana sprawa pokazuje, że erozja praworządności na poziomie krajowym może na wiele różnych sposobów skazić praworządność na poziomie ponadnarodowym i międzynarodowym. Wyrok w tej sprawie został wydany bez należytego uwzględnienia sprawiedliwości proceduralnej, zaś jego uzasadnienie nie zachowuje dyscypliny metodologicznej wymaganej zasadą praworządności. Ponadto Trybunał uchylił się od jawnego odniesienia się do najbardziej fundamentalnej kwestii przedstawionej przez skarżącego, a mianowicie do pytania, czy art. 6 obejmuje dostęp do sądu uprawnionego do kontroli i unieważnienia prawa pierwotnego.

7.3. Wyrok ten nie jest przykładem najlepszej praktyki w zakresie urzeczywistniania i ochrony praworządności.

1 Uzasadnienie decyzji Izby zostało streszczone w komunikacie prasowym opublikowanym na stronie internetowej Trybunału 18 lutego 2021 r. pod adresem: https://hudoc.echr.coe.int/eng-press?i=003-6943268-9336044.

2 Wyrok z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt K 35/15; postanowienie z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt U 8/15; wyrok z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt K 47/15; oraz wyrok z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt K 39/16.

3 Trybunał nie będzie odwoływał się do wyroku w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce ani do żadnych innych swoich wyroków, które nie były ostateczne w chwili wydania niniejszego wyroku, ani także do wyroków innych sądów, wydanych po wydaniu niniejszego wyroku.

4 Zob. pilna wspólna opinia Komisji Weneckiej i Dyrekcji Generalnej Praw Człowieka i Praworządności (DGI) Rady Europy z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie zmian w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawie o Sądzie Najwyższym oraz w niektórych innych ustawach, CDL-AD(2020)017, § 11. W dniu 1 września 2020 r. Rządowi została zakomunikowana następująca skarga. Tuleya, nr 21181/19.

5 Artykuł 11 ust. 3 i 4 w związku z art. 13 ust. 1 i 2, jak również art. 11 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o KRS z 2011 r.

6 Pięciu sędziów załączyło do orzeczenia zdania odrębne.

7 Pięciu sędziów załączyło do orzeczenia zdania odrębne.

8 Tłumaczenie opiera się na angielskiej wersji wyroku opublikowanej na stronie internetowej Sądu Najwyższego, zredagowanej przez Sekretariat Sądu.

9 Zatwierdzona przez wiceministrów na 1263. posiedzeniu (6–7 września 2016 r.), przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy na 31. sesji (19–21 października 2016 r.) oraz przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy na 4. części sesji (11 października 2017 r.).

10 Opinia ta dotyczyła wcześniejszej wersji projektu ustawy; jednak już wcześniejszy projekt zawierał dwie kluczowe poprawki dotyczące zmiany sposobu wyboru członków KRS spośród sędziów oraz wcześniejszego zakończenia kadencji urzędujących członków.

11 Zob. orzeczenia Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2020 r. wydane po tym orzeczeniu TSUE (par. 100-107 i 109 powyżej).

12 Zob. orzeczenia Sądu Najwyższego z 6 maja 2021 r. i wydane po tym orzeczeniu TSUE (par. 117-119 powyżej).

13 Zob. zestawienie opinii i raportów Komisji Weneckiej dotyczących sądów i sędziów (CDL-PI (2015)001).