Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

WYROK

Art. 18 • Art. 10 • Ograniczenia w innym celu niż ten, dla którego je wprowadzono • Wolność wyrażania opinii • Postępowanie dyscyplinarne i sankcje wobec przewodniczącej stowarzyszenia sędziów w odwecie za krytykę Najwyższej Rady Sądownictwa (NRS) i władzy wykonawczej • Wypowiedzi w debacie w interesie ogólnym, oparte na faktach i niewykraczające poza dopuszczalną krytykę o charakterze ściśle zawodowym • Środek w postaci złożenia z urzędu sędziego i jego skutek odstraszający dla sędzi i ogółu sędziów • Brak odpowiednich i dostatecznych powodów

Art. 6 ust. 1 (aspekt cywilny) • niezawisłość i bezstronność Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonał kontroli decyzji dyscyplinarnej NRS • Obiektywna bezstronność nie została naruszona w kontekście przydzielenia sprawy składowi orzekającemu, nawet przy braku losowego wyznaczenia wszystkich jego sędziów

STRASBURG

19 października 2021 r.

Wyrok ten stanie się ostateczny na warunkach określonych w art. 44 ust. 2 Konwencji. Może podlegać korekcie wydawniczej .

W sprawie Miroslava Todorova przeciwko Bułgarii,

Europejski Trybunał Praw Człowieka (czwarta sekcja), zasiadając jako izba w składzie:

Tim Eicke, przewodniczący,
Faris Vehabović,
Armen Harutyunyan,
Gabriele Kucsko-Stadlmayer,
Pere Pastor Vilanova,
Ana Maria Guerra Martins, sędziowie,
Ekaterina Salkova, sędzia ad hoc ,
i Ilse Freiwirth, zastępca Kanclerza Sekcji,

uwzględniając:

skargę (nr 40072/13) przeciwko Republice Bułgarii wniesioną do Trybunału na podstawie art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności („Konwencja”) przez obywatelkę tego państwa, Miroslavę Stefanovą Todorovą („skarżąca”), w dniu 18 czerwca 2013 r.,

decyzję o zwróceniu uwagi Rządu Bułgarii („Rząd”) na skargi na podstawie art. 6, 8, 10, 14 i 18 Konwencji dotyczące sankcji dyscyplinarnych nałożonych na skarżącą i rzetelności postępowania dyscyplinarnego przeciwko niej, oraz o uznaniu skargi za niedopuszczalną w pozostałym zakresie,

uwagi stron,

wycofanie się Yonko Grozeva, sędziego wybranego w odniesieniu do Bułgarii (art. 28 Regulaminu Trybunału) oraz decyzja prezesa izby o wyznaczeniu Ekateriny Salkovej do pełnienia funkcji sędziego ad hoc (Reguła 29 § 1 lit. b),

obradując na posiedzeniu zamkniętym rady w dniu 7 września 2021 r.,

wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w tym dniu:

  WPROWADZENIE

1. Skarga dotyczy postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącej, która jest sędzią Sądu Miejskiego w Sofii. Skarżąca twierdzi, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i wynikające z niego sankcje były motywowane poglądami, jakie mogła wyrazić jako przewodnicząca głównego stowarzyszenia zawodowego sędziów w Bułgarii. Powołując się na art. 6, 8, 10, 14 i 18 Konwencji, skarżąca uznała postępowanie i nałożone sankcje za nieproporcjonalną, krzywdzącą i dyskryminującą ingerencję w jej wolność wyrażania opinii i prawo do poszanowania życia prywatnego. Zarzuca ona również, że postępowanie dyscyplinarne i sądowe przeciwko niej nie było rzetelne.

  STAN FAKTYCZNY

2. Skarżąca urodziła się w 1972 r. i mieszka w Sofii. Reprezentowana była przez D. Dokovską, adwokat.

3. Rząd był reprezentowany przez swoją pełnomocniczkę, V. Hristovą, z Ministerstwa Sprawiedliwości.

I.  Kontekst sprawy

4. Skarżąca jest sędzią od 1999 r. W czasie okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie pracowała w Wydziale Karnym Sądu Miejskiego w Sofii. Sąd ten jest właściwy w sprawach karnych do sądzenia w pierwszej instancji poważnych przestępstw i wykroczeń oraz działa jako sąd apelacyjny w przypadku drobnych przestępstw podlegających jurysdykcji sądu okręgowego.

5. Od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. skarżąca przebywała na urlopie bezpłatnym i była wykładowcą w Instytucie szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości. Jej urlop bezpłatny kilkakrotnie przerywano na jej prośbę, aby mogła nadal zajmować się niektórymi sprawami, które były jeszcze w toku.

6. W okresie po przystąpieniu Bułgarii do Unii Europejskiej w 2007 r., w związku z trudnościami kraju w zapewnieniu właściwego funkcjonowania systemu sądownictwa oraz w zwalczaniu korupcji i przestępczości zorganizowanej, Komisja Europejska ustanowiła mechanizm współpracy i weryfikacji, aby monitorować reformy uznane za konieczne w tym obszarze. W swoim sprawozdaniu monitorującym z lipca 2008 r. Komisja Europejska wydała krytyczną opinię na temat podjętych dotychczas środków oraz zdolności systemu sądownictwa do skutecznego zwalczania korupcji i przestępczości zorganizowanej. W następstwie sprawozdania, w dniu 27 lipca 2008 r., premier oświadczył, że walka z korupcją i przestępczością, jak również poprawa funkcjonowania sądownictwa, należą do priorytetów jego rządu. W kolejnych latach Ministerstwo Spraw Wewnętrznych zintensyfikowało działania mające na celu rozbicie różnych grup przestępczych.

7. W sprawozdaniu monitorującym Komisji Europejskiej zawarto również poważną krytykę opóźnień w postępowaniach karnych i wezwano władze do podjęcia szybkich działań w tym względzie, bez czekania na wyniki trwających reform strukturalnych. W szczególności w odniesieniu do roli Najwyższej Rady Sądownictwa („NRS”, Висш съдебен съвет), w sprawozdaniu odnotowano m.in.:

„Teraz do nowo powołanej [NRS] należy wzięcie odpowiedzialności za proces reform i zapewnienie, by sądownictwo podejmowało szybkie i skuteczne decyzje. Inspektorat [NRS] musi jeszcze sporządzić wykaz aktywnych dochodzeń w sprawie uchybień proceduralnych i spraw dyscyplinarnych, w wyniku którego to wykazu [NRS] będzie musiała podjąć stosowne działania następcze”.

W ramach reformy sądownictwa NRS przyjęła w dniu 8 października 2008 r. szereg środków, które miały zostać wdrożone przez sądy w celu poprawy rozpatrywania spraw karnych o dużym znaczeniu dla interesu publicznego. W ramach NRS utworzono komisję zajmującą się monitorowaniem tych spraw.

8. W październiku 2009 r. skarżąca została wybrana na stanowisko przewodniczącej głównego stowarzyszenia zawodowego sędziów, Związku Sędziów Bułgarii. („ZSB”, Съюз на съдиите в България). W ramach tej funkcji wielokrotnie zajmowała publiczne stanowisko, krytykując działania NRS, w szczególności w odniesieniu do niektórych nominacji prezesów sądów, jak również politykę rządu w dziedzinie sądownictwa, zwłaszcza w odniesieniu do obrony niezawisłości sądów.

9. W maju 2009 r. ZSB skrytykował mianowanie przez NRS sędziego V.P. na stanowisko prezesa Sądu Apelacyjnego w Sofii. Organizacja zarzuciła mu brak kwalifikacji wymaganych do objęcia stanowiska oraz podejrzenie o korupcję.

10. W październiku 2009 r. organizacja skrytykowała postępowanie NRS w sprawie podejrzeń o przekupstwo członków NRS w związku z procedurami awansu sędziowskiego (tzw. sprawa „Krasyo Chernya”).

11. W ostatnich miesiącach 2009 r. i ponownie w 2010 r., za pośrednictwem swojej prezes, ZSB wydał kilka oświadczeń publicznych, w tym listów otwartych do premiera, i zwrócił się do instytucji lub osobistości krajowych, takich jak Prokurator Generalny, lub międzynarodowych, takich jak Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy lub Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich, aby potępić różne wypowiedzi dla prasy ówczesnego ministra spraw wewnętrznych, Ts.Ts. W opinii ZSB wypowiedzi ministra podważyły zaufanie społeczne do sądownictwa i zagroziły jego niezależności. Minister w szczególności wyraził opinie na temat winy niektórych oskarżonych w głośnych sprawach karnych, w tym w kontekście sądowych kontroli nakazów zatrzymania. W lutym 2010 r., po decyzji sądu o uchyleniu nakazu aresztowania i zwolnieniu oskarżonego, minister publicznie stwierdził, że „sądy są współodpowiedzialne za wszystkie te zabójstwa w ostatnich latach”. W marcu 2010 r. minister wskazał, bez podawania nazwisk, że jeden z urzędujących sędziów ma powiązania z organizacją przestępczą, której członkowie są objęci postępowaniem karnym.

12. W dniu 14 września 2010 r. prezes Sądu Apelacyjnego w Sofii (paragraf 9 powyżej) przesłał pismo do inspektor generalnej NRS zawierające listę spraw w toku, w których Sąd Miejski w Sofii wydał wyrok, ale których uzasadnienie nie zostało podane do publicznej wiadomości po upływie trzech miesięcy od wydania wyroku, uniemożliwiając tym samym ich rozpatrzenie przez Sąd Apelacyjny. W dniu 20 września 2010 r. inspektor generalna NRS zarządziła przeprowadzenie kontroli w Wydziale Karnym Sądu Miejskiego w Sofii obejmującej okres od stycznia 2008 r. do lipca 2010 r. W sprawozdaniu z tej kontroli stwierdzono między innymi, że:

„[i]stnieje niepokojąca tendencja do opóźniania wydawania dokumentów sądowych. Spośród trzydziestu pięciu sędziów Wydziału Karnego, trzynastu ma problem z terminowym przedstawianiem swoich dokumentów. Taka sytuacja trwa dłużej niż od ubiegłego roku […]. Jest zatem oczywiste, że środki podjęte [przez kierownictwo sądu] są nieodpowiednie lub niewystarczające […]. Nie ulega wątpliwości, że warunki fizyczne w budynku są złe […], ale mimo to dwie trzecie sędziów jest w stanie dotrzymywać terminów”.

13. W sprawozdaniu zalecono, aby prezes sądu podejmował regularne działania następcze w celu rozwiązania tego problemu oraz aby pięciu sędziów, w tym skarżąca, zostało przywołanych do porządku na podstawie art. 327 ustawy o sądownictwie. Skarżąca z opóźnieniem przedstawiła uzasadnienia w siedemnastu sprawach. W sprawozdaniu zaproponowano również postępowanie dyscyplinarne wobec sędzi, która nagromadziła opóźnienia w czterdziestu ośmiu sprawach.

14. W listopadzie 2010 r. ZSB publicznie skrytykował procedurę powołania G.K. na stanowisko nowego prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

15. W czerwcu 2011 r., podczas procedury powołania prezesa Sądu Miejskiego w Sofii, skarżąca i wielu innych sędziów zajęło stanowisko przeciwko kandydaturze V.Y., sędzi, o której było wiadomo, że blisko przyjaźni się z ministrem spraw wewnętrznych, Ts.Ts., i opowiedziało się za inną kandydatką. Nominacja V.Y. przez NRS w dniu 8 czerwca 2011 r. została skrytykowana przez ZSB, który – w szerszym zakresie – zaapelował o reformę składu NRS oraz wewnętrznej procedury awansu sędziów. Dwóch członków NRS złożyło rezygnację w proteście przeciwko brakowi przejrzystości w procedurze mianowania V.Y. Procedura ta była szeroko komentowana w mediach, a w prasie pojawiło się wiele głosów krytykujących wybór V.Y.; przedstawiciele mediów wezwali inspektorat NRS do przeprowadzenia kontroli pod kątem konfliktu interesów i opóźnień w rozpatrywaniu niektórych spraw, które rzekomo miały być przypisane V.Y.

16. Ponadto w wyroku pilotażowym wydanym w dniu 10 maja 2011 r. ( Dimitrov i Hamanov przeciwko Bułgarii, nr 48059/06 i 2708/09), Trybunał stwierdził istnienie systemowego problemu nadmiernej długości postępowań sądowych w Bułgarii i zobowiązał rząd bułgarski do wprowadzenia, w terminie 12 miesięcy, skutecznego środka odwoławczego w celu usunięcia tego rodzaju naruszeń Konwencji.

II.  Postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej

A.  Kontrola przeprowadzona przez inspektorat NRS w czerwcu 2011 r. oraz postępowanie dyscyplinarne nr 9/2011

17. W następstwie kilku skarg skierowanych do inspektoratu NRS dotyczących konfliktu interesów i nadmiernych opóźnień w postępowaniach sądowych, rzekomo spowodowanych przez nową prezes Sądu Miejskiego w Sofii, V.Y. (zob. paragraf 15 powyżej, in fine), generalna inspektor NRS wypowiedziała się dla prasy w dniu 14 czerwca 2011 r. w następujących słowach:

„Teraz […] pojawia się zgłoszenie dotyczące V.Y., wynikające z konfliktu interesów i opóźnień w danej sprawie. Przedmiotowe zgłoszenie pochodzi oczywiście od przedstawiciela wymiaru sprawiedliwości. Inspektorat NRS nie monitoruje konfliktów interesów. Jeśli chodzi o opóźnienia w procedurach, to tak, to jest nasza sprawa. Kontrola całego Wydziału Karnego Sądu Miejskiego w Sofii pokaże, w jaki sposób sprawy były opóźniane i przez kogo, i tym samym będziemy o wiele bardziej obiektywni […]. Szanuję czujność i odwagę sumienia wszystkich sędziów. […] Ale podatnik płaci im przede wszystkim za wydawanie wyroków, a oni mogą pisać oświadczenia […] poza godzinami pracy. Z tego powodu będziemy sprawdzać, którzy sędziowie przedstawili uzasadnienie swoich decyzji w terminach określonych prawem, czy były jakieś opóźnienia i jakie są ich przyczyny”.

18. Tego samego dnia, 14 czerwca 2011 r., inspektor zarządziła przeprowadzenie kontroli całego Wydziału Karnego Sądu Miejskiego w Sofii pod kątem przestrzegania terminów sporządzania uzasadnień wyroków w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. Jako przewodnicząca ZSB skarżąca publicznie potępiła oświadczenia generalnej inspektor, które ukazały się w prasie. Kilku sędziów Wydziału Karnego zaprotestowało przeciwko zakresowi podjętej kontroli, argumentując, że doniesienia prasowe dotyczyły tylko niektórych z nich oraz że kontrola całego Wydziału Karnego nie powinna opierać się na pojedynczym zgłoszeniu, lecz powinna być przewidziana w rocznym programie inspektoratu.

19. Sprawozdanie sporządzone po tej kontroli zawierało podobne ustalenia do tych zawartych w poprzednim sprawozdaniu (paragraf 12 powyżej). W szczególności stwierdzono, że sędziowie Sądu Miejskiego w Sofii byli wyjątkowo obciążeni pracą w porównaniu z sędziami sądów prowincjonalnych oraz że ich wydajność nie była wystarczająca do nadrobienia zaległych spraw. W sprawozdaniu zauważono, że spośród trzydziestu pięciu sędziów wydziału karnego, czternastu przedstawiło wszystkie swoje dokumenty w terminie, dziesięciu od czasu do czasu się spóźniało, a jedenastu przedstawiło uzasadnienia swoich wyroków z opóźnieniami, czasami znacznymi, w wielu sprawach. Skarżąca miała największą liczbę opóźnionych spraw, ogółem pięćdziesiąt siedem, a uzasadnienia były wydawane z opóźnieniem sięgającym ponad trzech lat. W sprawozdaniu stwierdzono, że niektóre z tych spraw zostały opisane w prasie, ponieważ postępowania karne uległy ostatecznie przedawnieniu z powodu zbyt długiego czasu trwania. Z danych zawartych w sprawozdaniu wynika, że skarżąca miała również największą liczbę spraw przydzielonych w Wydziale Karnym.

20. W dniu 26 lipca 2011 r. generalna inspektor złożyła do NRS wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów, którzy odnotowali znaczące opóźnienia. W dniu 28 lipca 2011 r. NRS na tej podstawie zarządziła wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec czterech sędziów, w tym skarżącej i V.Y., nowej prezes sądu.

21. Postępowanie przeciwko skarżącej zostało zarejestrowane pod numerem 9/2011. Trzech członków NRS zostało wybranych w drodze losowania, aby utworzyć kolegium dyscyplinarne ( дисциплинарен състав) do zbadania sprawy. Skarżąca wniosła o ich wyłączenie, po pierwsze dlatego, że trzema członkami byli dwaj prokuratorzy i śledczy, a po drugie, dwaj z nich krytykowali jej wypowiedzi przeciwko powołaniu prezes sądu, V.Y. (zob. paragraf 15 powyżej). Jej wniosek został odrzucony w dniu 5 października 2011 r., przy czym członkowie ci wyjaśnili w szczególności, że postępowanie dyscyplinarne dotyczyło pracy skarżącej jako sędzi, a nie jej działalności jako przewodniczącej ZSB. Kolegium dyscyplinarne przeprowadziło dwie rozprawy, na których stawiła się skarżąca oraz przedstawiciel inspektoratu NRS.

22. W decyzji z dnia 17 stycznia 2012 r. kolegium dyscyplinarne stwierdziło, że w odnośnym okresie skarżąca opóźniła wydanie decyzji lub sporządzenie uzasadnienia w pięćdziesięciu siedmiu sprawach, co stanowiło „systematyczne nieprzestrzeganie wyznaczonych terminów” w rozumieniu art. 307 ust. 4 pkt 1 ustawy o sądownictwie. W rezultacie kolegium zaproponowało, aby NRS nałożyła na skarżącą sankcję dyscyplinarną w postaci obniżenia wynagrodzenia o 15% na okres dwóch lat.

23. Na posiedzeniu NRS w dniu 19 stycznia 2012 r. przewodniczący kolegium dyscyplinarnego przedstawił sprawę, szczegółowo opisując zastosowaną procedurę, argumenty podniesione przez skarżącą oraz propozycje kolegium. NRS przystąpiła do głosowania tajnego i 18 głosami za, przy 1 głosie wstrzymującym się, przyjęła wniosek.

24. Skarżąca odwołała się od decyzji NRS do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie z powodu niedostatecznego uzasadnienia, sprzeczności z prawem materialnym i procesowym oraz nadużycia władzy.

25. W odniesieniu do trzech innych sędziów Wydziału Karnego, przeciwko którym wszczęto postępowanie dyscyplinarne w następstwie kontroli przeprowadzonej przez inspektorat (paragraf 20 powyżej), wszczęte postępowania, które dotyczyły opóźnień o mniejszej wadze niż te przypisywane skarżącej, zakończyły się nałożeniem przez NRS – w przypadku pierwszego z sędziów – obniżki wynagrodzenia o 10% na okres sześciu miesięcy, a w przypadku drugiego i prezes V.Y. upomnienia.

B.  Postępowanie w sprawie zniesławienia wszczęte przez skarżącą

26. W dniu 23 stycznia 2012 r. w jednej z gazet codziennych ukazał się wywiad z ministrem spraw wewnętrznych Ts.Ts. z nagłówkiem „Nasz największy krytyk opóźnia sprawę przeciwko mafii narkotykowej” i podtytułem „Czy sędzia Miroslava Todorova przysłuży się przestępczości zorganizowanej?”. W rozmowie minister odniósł się do spraw, którymi zajmowała się skarżąca, a których nie prowadziła z należytą starannością, w szczególności do sprawy dotyczącej handlu narkotykami, w której dwa i pół roku po wydaniu wyroku nadal nie przedstawiła uzasadnienia.

27. W dniu 6 lutego 2012 r. skarżąca wniosła do Sądu Rejonowego w Sofii prywatny akt oskarżenia przeciwko ministrowi o zniesławienie funkcjonariusza publicznego.

C.  Postępowanie dyscyplinarne nr 3/2012

28. Następnie przeciwko skarżącej wszczęto trzy kolejne postępowania dyscyplinarne, opisane poniżej.

29. Pierwsze postępowanie zostało wszczęte przez NRS w dniu 1 marca 2012 r. na wniosek pięciu jej członków w następstwie pisma wysłanego w dniu 20 lutego 2012 r. przez prezesa Sądu Apelacyjnego w Sofii, V.P., do komisji NRS odpowiedzialnej za monitorowanie spraw o istotnym znaczeniu dla interesu publicznego (paragraf 7 powyżej). Prezes Sądu Apelacyjnego poinformował komisję o przebiegu monitorowanych spraw i wskazał w szczególności na znaczne opóźnienia w sprawie dotyczącej porwania i wymuszenia rozbójniczego w zorganizowanym gangu, za którą skarżąca odpowiadała w pierwszej instancji. NRS przeprowadziła kontrolę, która wykazała, że wyrok w tej sprawie został wydany w czerwcu 2006 r., ale uzasadnienie sporządzono dopiero w marcu 2011 r., czyli cztery lata i dziewięć miesięcy później. Oskarżeni złożyli apelację i wyrok skazujący został częściowo utrzymany w mocy, ale Sąd Apelacyjny musiał uniewinnić jednego z oskarżonych, ponieważ upłynął bezwzględny termin przedawnienia wynoszący piętnaście lat (paragraf 78 poniżej).

30. Drugie postępowanie dyscyplinarne wszczęto w dniu 22 marca 2012 r. na wniosek pięciu członków NRS w następstwie doniesienia prezes Sądu Miejskiego w Sofii, V.Y., o nieprawidłowościach w rejestrze elektronicznym kancelarii sądu dotyczących akt spraw prowadzonych przez skarżącą. W wyniku kontroli przeprowadzonej przy tej okazji przez NRS ustalono, że w pięciu sprawach skarżącej wpisy do rejestru elektronicznego zostały dokonane z datą wsteczną, tj. rejestr wskazywał, że uzasadnienie wyroków zostało sporządzone w dniu 1 listopada 2011 r., podczas gdy w rzeczywistości zostało sporządzone w późniejszym terminie. Kontrola wykazała również, że skarżąca zwlekała z przedstawieniem uzasadnienia w innej sprawie przez ponad cztery lata, między majem 2005 r. a majem 2009 r.

31. Trzecie postępowanie wszczęto w dniu 26 kwietnia 2012 r. na wniosek inspektoratu NRS po kontroli zarządzonej przez generalną inspektor w dniu 23 lutego 2012 r. na wniosek przewodniczącego komitetu monitorującego sprawy o istotnym znaczeniu dla społeczeństwa. W ramach kontroli stwierdzono, że uzasadnienie w innej sprawie karnej, która dotyczyła handlu narkotykami na dużą skalę, zostało sporządzone przez skarżącą dwa lata i pięć miesięcy po wydaniu wyroku (lipiec 2009 r. – styczeń 2012 r.).

32. Trzy wyżej wymienione postępowania zostały połączone pod sygnaturą 3/2012. Kolegium dyscyplinarne, które utworzono w drodze losowania, przystąpiło do zbadania sprawy. Stwierdziwszy, że skarżąca w trzech przedmiotowych sprawach sporządziła uzasadnienie ze znacznym opóźnieniem oraz że wydała polecenie wprowadzenia do rejestru elektronicznego sądu nieprawdziwych informacji, a także uznając, że okoliczności te stanowiły przewinienia dyscyplinarne, o których mowa w art. 307 ust. 4 pkt 1–4 ustawy o sądownictwie, kolegium dyscyplinarne w dniu 5 lipca 2012 r. zaproponowało NRS wymierzenie skarżącej najsurowszej sankcji dyscyplinarnej, a mianowicie złożenia z urzędu. NRS rozpatrzyła ten wniosek na posiedzeniu w dniu 12 lipca 2012 r. i w głosowaniu tajnym podjęła decyzję o złożeniu skarżącej z urzędu większością 19 głosów do 3, przy 2 głosach wstrzymujących się.

33. Skarżąca, która twierdzi, że dowiedziała się o decyzji nazajutrz z prasy, wniosła skargę o stwierdzenie nieważności do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

34. Decyzja NRS była szeroko komentowana w prasie i sprowokowała debatę w opinii publicznej. Około 50 sędziów Najwyższego Sądu Kasacyjnego podpisało oświadczenie, w którym uznali, że złożenie skarżącej z urzędu było wyrównaniem rachunków umotywowanym wyrażonymi przez nią poglądami, a wielu innych bułgarskich i międzynarodowych przedstawicieli zawodów prawniczych oraz organizacji pozarządowych wyraziło zaniepokojenie tą decyzją. Minister sprawiedliwości sama stwierdziła, że NRS powinna zrewidować swoją decyzję. W sprawozdaniu sporządzonym w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji z dnia 18 lipca 2012 r. Komisja Europejska wyraziła zaniepokojenie niezawisłością sądownictwa w Bułgarii i odniosła się do złożenia skarżącej z urzędu w następujących słowach:

„W następstwie serii krytyki skierowanej bezpośrednio pod adresem poszczególnych sędziów przez środowisko polityczne zakwestionowana została także kwestia niezawisłości – w tym kontekście wątpliwości budzi usunięcie przez [NRS] ze struktur sądownictwa przewodniczącej Związku Sędziów. Rada nie podjęła jednoznacznych działań w celu ochrony niezawisłości sądownictwa w tych sprawach. Ogólne wrażenie jest takie, że zasada podziału władzy państwa nie jest przestrzegana, co niesie ze sobą bezpośrednie konsekwencje dla zaufania opinii publicznej do sądownictwa”.

35. Skrytykowana za niewystarczające uwzględnienie czynników takich jak obciążenie pracą skarżącej NRS postanowiła zorganizować nadzwyczajne posiedzenie w dniu 16 lipca 2012 r. w celu omówienia swojej polityki w kwestiach dyscyplinarnych. Dyskusje, których transkrypcje opublikowano na stronie internetowej NRS, dotyczyły w szczególności nierównomiernego obciążenia pracą poszczególnych sądów i konieczności uwzględnienia tego czynnika przy wymierzaniu sankcji dyscyplinarnych. Omówiono dane statystyczne dotyczące liczby i charakteru stwierdzonych przewinień dyscyplinarnych oraz sankcji nałożonych przez NRS w poprzednich miesiącach oraz wyrażono troskę o utrzymanie spójnej praktyki dyscyplinarnej. Chociaż minister sprawiedliwości, która przewodniczyła obradom, wielokrotnie wskazywała, że indywidualna sprawa skarżącej nie powinna być poruszana ze względu na zakaz zawarty w art. 313 ust. 3 ustawy o sądownictwie, dotyczący ujawniania faktów związanych z toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym, kilku członków NRS odniosło się do spraw opóźnionych przez skarżącą i jej obciążenia pracą. Niektórzy jednak zwrócili uwagę, że przedstawione przez nich fakty były już znane opinii publicznej i zostały opisane w prasie.

III.  Kontrola sądowa decyzji NRS

A.  Skarga w postępowaniu dyscyplinarnym nr 9/2011

36. Skarga wniesiona przez skarżącą na decyzję, na mocy której NRS nałożyła na nią, w ramach postępowania dyscyplinarnego nr 9/2011, dyscyplinarną obniżkę wynagrodzenia (paragraf 23 powyżej), została rozpatrzona w pierwszej instancji przez skład trzech sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. skład orzekający postanowił uchylić decyzję NRS. Skład orzekający uznał, że postępowanie dyscyplinarne nie zapewniło wystarczających gwarancji dla prawa do obrony skarżącej z następujących powodów: obowiązujące przepisy nie zezwalały sędziemu objętemu postępowaniem na stawienie się przed NRS ani na przedstawienie pisemnych uwag, lecz jedynie na stawienie się przed kolegium dyscyplinarnym; skład kolegium w tej sprawie nie był zgodny z zasadą ustanowioną w art. 37 ust. 4 ustawy o sądownictwie; brak zgłoszenia dotyczącego całego Wydziału Karnego sądu podał w wątpliwość podstawę prawną i obiektywność kontroli zarządzonej przez inspektor generalną. Trzyosobowy skład sędziowski stwierdził ponadto, że przewinienie skarżącej nie zostało właściwie wykazane, ponieważ decyzja NRS nie uwzględniła obciążenia pracą skarżącej ani wszystkich kryteriów wymaganych do oceny, czy zachowano „rozsądny termin” postępowania sądowego, w rozumieniu art. 6 Konwencji. Wreszcie skład orzekający uznał, że sześciomiesięczny termin przedawnienia w przypadku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, biegnący od momentu wykrycia naruszenia, upłynął w przypadku 43 ze stwierdzonych opóźnień. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że decyzja jest sprzeczna z celem ustawy w zakresie, w jakim w sprawozdaniu z kontroli stwierdzono, że pomimo sankcji dyscyplinarnych nałożonych na niektórych sędziów, nadal nie dotrzymywali oni terminów.

37. NRS wniosła odwołanie do rozszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

38. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie pięciu sędziów uchylił pierwszy wyrok i orzekając co do istoty skargi skarżącej, oddalił ją. Skład pięciu sędziów uznał, że: prawo skarżącej do obrony nie zostało naruszone, ponieważ ustawa nie przewiduje stawiennictwa sędziego, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, przed NRS, a jedynie przed kolegium dyscyplinarnym; przepis art. 37 ust. 4 ustawy o sądownictwie, który przewidywał utworzenie dwóch kolegiów, jednego składającego się z sędziów, a drugiego z prokuratorów i śledczych, nie dotyczył procedury dyscyplinarnej, lecz wewnętrznej procedury ewaluacji; celem procedury dyscyplinarnej nie była ocena przestrzegania wymogu „rozsądnego terminu” postępowania w rozumieniu art. 6 Konwencji, lecz ustalenie, czy obwiniony sędzia przestrzegał terminów określonych w prawie krajowym. Wreszcie skład pięciu sędziów uznał, że nawet gdyby przyjąć, iż niektóre z przewinień dyscyplinarnych zarzucanych skarżącej uległy przedawnieniu, przewinienia stwierdzone w czternastu przypadkach były wystarczające dla uzasadnienia kwalifikacji „systematycznego nieprzestrzegania terminów przewidzianych przez prawo” i nałożonej kary. Obniżka wynagrodzenia o 15% na dwa lata stała się ostateczna i została wprowadzona w życie.

B.  Skarga w postępowaniu dyscyplinarnym nr 3/2012

1.  Rozpatrzenie odwołania od pierwszej decyzji NRS

39. W odwołaniu od decyzji z dnia 12 lipca 2012 r., na mocy której NRS złożyła skarżącą z urzędu (postępowanie nr 3/2012, paragrafy 32–33 powyżej), skarżąca domagała się uchylenia tej decyzji m.in. na podstawie braku bezstronności NRS oraz faktu, że decyzja była sprzeczna z prawem materialnym i proceduralnym oraz z celem ustawy. Skarżąca argumentowała między innymi, że prezes Sądu Apelacyjnego w Sofii, od którego pochodziła część krytyki, która doprowadziła do oskarżenia, był wobec niej stronniczy, zaś członkowie kolegium dyscyplinarnego i NRS nie byli bezstronni ze względu na stanowiska przyjęte przez ZSB i sformułowane przez tę organizację wezwania do rezygnacji, i wreszcie, że złożenie jej z urzędu było nieproporcjonalną sankcją, która nie miała na celu zaradzenia opóźnieniom w rozpatrywaniu spraw, lecz ograniczenie jej swobody wyrażania opinii.

40. Odwołanie przydzielono do składu trzech sędziów Szóstego Wydziału Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o wyłączenie członków składu orzekającego, argumentując, że odwołania od decyzji NRS były zazwyczaj przydzielane Siódmemu Wydziałowi, a zmiana przydziału w jej sprawie tworzyła podejrzenie co do bezstronności sędziów.

41. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wyłączenie sędziów ze względu na to, że przydział spraw do poszczególnych wydziałów został zmieniony decyzją prezesa sądu z dnia 6 marca 2012 r., w ramach jego kompetencji do kierowania i organizowania pracy sądu.

42. Skarżąca wniosła również o wstrzymanie wykonania decyzji o złożeniu jej z urzędu, co uzasadniła koniecznością zakończenia bieżących spraw. Wniosek ten został odrzucony przez Naczelny Sąd Administracyjny w ostatniej instancji w dniu 26 lipca 2012 r. Sąd przypomniał, że zawieszenie wykonania decyzji może zostać zarządzone, gdy tymczasowe wykonanie decyzji grozi powstaniem trudnej do naprawienia szkody dla osoby zainteresowanej, ale w tym przypadku skarżąca nie powołała się na takie ryzyko w odniesieniu do niej, a jedynie na opóźnienie, jakie spowodowałoby uchylenie decyzji w rozpatrzeniu spraw karnych, za które była odpowiedzialna.

43. Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie trzech sędziów oddalił skargę skarżącej na decyzję o jej złożeniu z urzędu. Sąd zbadał i oddalił wszystkie zarzuty skarżącej dotyczące stronniczości członków kolegium dyscyplinarnego i NRS, nieprawidłowości postępowania oraz naruszenia jej prawa do obrony. W szczególności, w odniesieniu do zarzutów skarżącej, że członkowie NRS byli wobec niej stronniczy, sąd uznał, że okoliczności podnoszone przez skarżącą, takie jak oświadczenia złożone przez członków NRS po podjęciu zaskarżonej decyzji lub fakt, że ZSB wezwał do zdymisjonowania wszystkich członków NRS, nie mogły podważyć bezstronności tego organu. Co do faktu, że postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte w następstwie doniesień ze strony V.P., prezesa Sądu Apelacyjnego w Sofii, przeciwko któremu ZSB zajął stanowisko, sąd zauważył, że V.P. nie był członkiem ZSB, a sposób, w jaki organy właściwe do wszczęcia postępowania dowiedziały się o okolicznościach faktycznych, nie miał znaczenia dla prawidłowości postępowania.

44. Następnie trzyosobowy skład sędziowski uznał, że podniesiony przez skarżącą zarzut przedawnienia przewinień dyscyplinarnych był częściowo uzasadniony w zakresie, w jakim z przedstawionych przed sądem nowych dowodów wynikało, że prezes Sądu Miejskiego w Sofii, przełożony skarżącej, wiedział o opóźnieniach w dwóch sprawach najpóźniej w dniu 1 kwietnia 2009 r., czyli ponad sześć miesięcy przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Sąd uznał, że postępowanie uległo zatem przedawnieniu w odniesieniu do jednej ze spraw (paragraf 30 powyżej) oraz częściowemu przedawnieniu w odniesieniu do innej sprawy (paragraf 29 powyżej), w której bezczynność skarżącej trwała jednak przez kolejny rok i jedenaście miesięcy po tej dacie. Skład trzech sędziów uznał, że opóźnienia w dwóch sprawach, za które odpowiedzialna była skarżąca, były wystarczające, aby uznać je za „systematyczne nieprzestrzeganie terminów” w rozumieniu art. 307 ust. 4 pkt 1 ustawy o sądownictwie. W odpowiedzi na argumenty skarżącej w tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie dyscyplinarne nie było związane z niedochowaniem „rozsądnego terminu” w rozumieniu art. 6 Konwencji, lecz z terminami przewidzianymi w kodeksie postępowania karnego. W odniesieniu do obciążenia pracą skarżącej sąd szczegółowo zbadał liczbę i rodzaj spraw przydzielonych skarżącej i stwierdził, że obciążenie pracą skarżącej odpowiada średniemu obciążeniu pracą sędziów Wydziału Karnego Sądu Miejskiego w Sofii, a zatem nie może zwalniać skarżącej z odpowiedzialności. W odniesieniu do oddelegowania skarżącej do Instytutu szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości, sąd zauważył, że opóźnienia miały miejsce po okresie, w którym skarżąca prowadziła zajęcia i uznał, że okoliczność ta nie jest wystarczająca do ich wyjaśnienia.

45. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że skarżąca poleciła swojej sekretarz opublikowanie w rejestrze elektronicznym sądu ogłoszenia o wydaniu dwóch wyroków, mimo że nie zostały one jeszcze podpisane przez wszystkich członków składu orzekającego ani nie przekazała ich do sekretariatu, co również stanowiło przewinienie dyscyplinarne w rozumieniu art. 307 ust. 4 pkt 2, 3 i 4 ustawy o sądownictwie.

46. Wreszcie, w odpowiedzi na zarzut skarżącej, że naruszono cel ustawy, ponieważ decyzja o złożeniu z urzędu została podjęta, według niej, w celu ukarania jej za jej wypowiedzi w obronie niezawisłości sądownictwa, skład trzech sędziów uznał, że cel ustawy nie został naruszony, a surowość nałożonej sankcji była należycie uzasadniona powagą i powtarzalnością stwierdzonych opóźnień.

47. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w składzie pięciu sędziów, częściowo uwzględnił jej skargę. Skład ten zbadał i oddalił zarzuty skarżącej dotyczące braku uzasadnienia pierwszego wyroku oraz nieprawidłowości składu trzech sędziów. W tej ostatniej kwestii sąd uznał, że nic w aktach sprawy nie wskazywało na to, że procedura losowego wyznaczania sędziego sprawozdawcy, przewidziana w rozporządzeniu w sprawie administracji Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie została w tym przypadku zastosowana oraz że opóźnienie we wdrożeniu tej procedury, na które wskazywała skarżąca, wynikało z faktu, że skarżąca musiała uzupełnić braki w swojej skardze. Sąd potwierdził również, że przydzielenie sprawy Szóstemu Wydziałowi było prawidłowe i zgodne z wcześniejszą decyzją prezesa o zmianie przydziału rodzajów spraw do poszczególnych wydziałów (paragraf 41 powyżej). Pięcioosobowy skład sędziowski oddalił również zarzuty skarżącej dotyczące nierzetelności i nieprzestrzegania procedury przed NRS. Uznał jednak, że przewinień, w przypadku których nie doszło do przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej, a mianowicie opóźnienia w dwóch sprawach, nie można zakwalifikować jako „systematycznego nieprzestrzegania” terminów w rozumieniu art. 307 ust. 4 pkt 1 ustawy o sądownictwie. Stwierdził ponadto, że polecenia wydane przez skarżącą jej sekretarz nie naruszają kodeksu etyki sędziowskiej, a zatem nie stanowią przewinienia dyscyplinarnego.

48. Sąd uznał, że skarżąca powinna jednak ponosić odpowiedzialność za opóźnienia w dwóch sprawach, odpowiednio, za okres jednego roku i jedenastu miesięcy oraz dwóch lat i jedenastu miesięcy. W tym względzie uznał, że liczne zobowiązania skarżącej jako szkoleniowca, autora sprawozdań itp. nie mogły usprawiedliwić niewypełnienia przez nią głównego obowiązku sędziego, jakim było wydawanie dokumentów sądowych. Potwierdził on rozumowanie zawarte w wyroku pierwszej instancji oraz decyzję NRS, zgodnie z którą znaczne opóźnienia nie wynikały z obciążenia pracą ani ze złożoności spraw przydzielonych skarżącej, lecz ze złej organizacji jej pracy. Tylko niektóre z zarzutów dyscyplinarnych zostały uwzględnione, dlatego sąd uznał, że nałożona sankcja nie była proporcjonalna. W związku z tym utrzymał w mocy zaskarżony wyrok i decyzję NRS w zakresie, w jakim stwierdziła, że opóźnienia w dwóch postępowaniach stanowiły „zaniechani[a], [których] skutkiem była zwłoka w postępowaniu”, o których mowa w art. 307 ust. 4 pkt 2 ustawy o sądownictwie, i uchylił je w pozostałym zakresie. Nakazał przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez NRS w celu wydania nowej decyzji w przedmiocie sankcji, jaka powinna zostać nałożona. Skarżącą przywrócono na jej stanowisko w dniu 18 lipca 2013 r.

2.  Druga decyzja NRS i późniejsza skarga skarżącej

49. Po przekazaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny kolegium dyscyplinarne wznowiło rozpatrywanie sprawy. Decyzją z dnia 12 marca 2014 r. kolegium zaproponowało, aby NRS nałożyła na skarżącą sankcję w postaci obniżenia wynagrodzenia o 25% na okres dwóch lat.

50. NRS rozpatrzyła sprawę w dniu 27 marca 2014 r. Podczas obrad jeden z członków rady wyraził pogląd, że przewinienie skarżącej było szczególnie poważne, zważywszy na zakres opóźnień i negatywne konsekwencje dla ofiar. Dokonując porównania z praktyką NRS w innych postępowaniach dyscyplinarnych, w szczególności z sankcją nałożoną krótko wcześniej na innego sędziego, M.M., za to, co uznano za podobne przewinienie, NRS zaproponowała nałożenie na skarżącą poważniejszej sankcji, a mianowicie degradacji. Głos zabrał również inny członek, by poprzeć tę propozycję. Dwóch innych członków było przeciw.

51. Wniosek kolegium dyscyplinarnego (paragraf 49 powyżej) został poddany pod głosowanie i nie został przyjęty, przy 4 głosach za, 7 przeciw i 10 wstrzymujących się. Wniosek złożony podczas obrad NRS (paragraf 50 powyżej) został następnie poddany pod głosowanie i został przyjęty 14 głosami do 7. W rezultacie skarżąca została zdegradowana do niższego sądu (Sądu Rejonowego w Sofii) na okres dwóch lat.

52. Skarżąca wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniosła o zawieszenie wykonania sankcji, podnosząc, że w interesie publicznym leży umożliwienie jej dokończenia toczących się spraw. Jej wniosek został odrzucony 10 kwietnia 2014 r. (odrzucenie potwierdzone 30 czerwca 2014 r.), gdyż Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy wykonanie decyzji administracyjnej może spowodować nieodwracalną szkodę dla osoby zainteresowanej, a interes publiczny nie ma w tym względzie znaczenia.

53. Skład trzech sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrzył skargę o stwierdzenie nieważności i wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. częściowo ją uwzględnił.

54. Skład trzech sędziów zaznaczył na wstępie, że musi orzec jedynie o nałożonej sankcji, a nie o rzeczywistym istnieniu przewinień dyscyplinarnych. Zauważył jednak w tym względzie, że ani inspektorat, ani NRS nie zbadały, czy w odpowiednim czasie (2006–2012) prezes sądu wprowadził odpowiednią organizację, co miało zasadnicze znaczenie dla oceny wagi przewinienia skarżącej. W celu ustalenia, czy nałożona sankcja była proporcjonalna, skład trzech sędziów wziął pod uwagę obciążenie skarżącej pracą w charakterze sędziego, jej oddelegowanie do Instytutu szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości, jej udział w różnych kursach i seminariach za zgodą NRS oraz jej zobowiązania w ramach ZSB. W tej ostatniej kwestii w wyroku poczyniono następujące spostrzeżenia:

„ZSB i inne organizacje pozarządowe […], poprzez liczne krytyczne wypowiedzi, zaczęły wywierać presję na NRS, sprawując pewną formę kontroli społeczeństwa obywatelskiego nad jej działaniem. Niestety NRS odebrała te naciski jako rodzaj wojny, zwłaszcza po wezwaniach do rezygnacji jej członków.

Znamienna w tym względzie jest treść protokołu z posiedzenia NRS z dnia 16 lipca 2012 r. [paragraf 35 powyżej], w szczególności wypowiedzi jednego z członków rady:

„powiedziano, że ZSB i te organizacje pozarządowe są sponsorowane z tych samych źródeł i mają znaczne wspólne środki. Środki te są przekazywane niektórym członkom z okazji misji w Bułgarii i za granicą, sporządzania projektów ustaw i sprawozdań, seminariów itp. […] W tych okolicznościach należy odpowiedzieć na szereg pytań, aby zapewnić w oczach opinii publicznej przejrzystość organizacjom pozarządowym, które chcą się zaangażować w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości […]:

– kto finansuje ZSB i organizacje pozarządowe, które go wspierają? Czy ich finansowanie pochodzi z tych samych źródeł?

[…]

– Jaka jest rola sędzi Miroslavy Todorovej jako przewodniczącej ZSB w podziale dostępnych środków?

– Którzy dziennikarze i media otrzymują fundusze od tych organizacji?

– Jakie są konsekwencje opóźnień w wydawaniu uzasadnień przez sędzię Todorovą i kto poniesie koszty, jeśli Bułgaria zostanie ukarana za zbyt długi czas trwania postępowania?

– Jaka jest wysokość odszkodowania wypłacanego z tytułu nadmiernej długości postępowania na podstawie ustawy o odpowiedzialności państwa i wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka […]?

[…]

– Jakie są interakcje między organami kierowniczymi tych organizacji pozarządowych a instytucjami europejskimi? Za pomocą jakich mechanizmów nawiązywane są takie kontakty?

Na te pytania trzeba odpowiedzieć, w przeciwnym razie opinia publiczna nie będzie miała jasnego pojęcia o powodach poparcia dla sędzi (Miroslavy Todorovej), która jest odpowiedzialna za poważne przewinienia zawodowe”.

[…]

Kluczowe pytanie, czy dopuszczalne jest wywieranie przez organizacje pozarządowe nacisku na NRS, jako forma kontroli społeczeństwa obywatelskiego, pozostaje otwarte. Wydarzenia z lat 2010–2012, które bezpośrednio dotyczą sędzi Miroslavy Todorovej, pokazują jednak, że [taką] presję mogą wywierać jedynie obywatele, którzy mają nieposzlakowaną reputację w swojej działalności zawodowej. Tymczasem już w trakcie przeprowadzonej [w 2010 r.] kontroli stwierdzono, że „[skarżąca] miała [siedemnaście] spraw, które były opóźnione o siedem, osiem miesięcy lub więcej”. W tych okolicznościach, oświadczenie generalnej inspektor NRS dla prasy [paragraf 17 powyżej] jest naturalną, logiczną i przewidywalną reakcją”.

55. W dalszej części wyroku zauważono, że kontrole inspektoratu wykazały, iż skarżąca w wielu przypadkach opóźniała wydanie uzasadnienia, co czasami prowadziło do umorzenia odpowiedzialności karnej oskarżonych, o czym donosiła prasa, oraz że skarżąca została ukarana za niektóre z tych opóźnień w ramach pierwszego postępowania dyscyplinarnego. Zauważono, że opóźnienia w dwóch sprawach, które były przedmiotem postępowania dyscyplinarnego nr 3/2012, były znaczne i zostały również negatywnie opisane w prasie. Wreszcie, uznano, że skarżąca dopuściła się „zawinionego zaniedbania”, angażując się w równoległe działania i przeceniając swoje możliwości poradzenia sobie ze wszystkimi zadaniami.

56. W związku z tym skład trzech sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że degradacja była odpowiednią sankcją w tym przypadku, ale jej okres powinien zostać skrócony do jednego roku.

57. Skarżąca i NRS złożyli skargę kasacyjną. Skarżąca podniosła w szczególności, że w wyroku pierwszej instancji nie ustosunkowano się do niektórych z jej argumentów, dotyczących w szczególności naruszenia jej prawa do obrony przed NRS, oraz dotyczących dokonanej przez NRS oceny „rozsądnego terminu” postępowania, którą uznała za błędną, proporcjonalności sankcji, faktu, że poddała się karze złożenia jej z urzędu na okres jednego roku; a także argumentów dotyczących braku przewinienia, ponieważ opóźnienia wynikały z obiektywnych okoliczności, oraz ograniczenia jej odpowiedzialności dyscyplinarnej.

58. Pięcioosobowy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrzył odwołania i wydał wyrok w dniu 11 lutego 2015 r. W odniesieniu do uzasadnienia wyroku pierwszej instancji zauważył na wstępie, że wyrok nie musiał rozstrzygać argumentów dotyczących samego istnienia przewinień dyscyplinarnych, ponieważ kwestia ta została rozstrzygnięta wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r., który uzyskał powagę rzeczy osądzonej (paragraf 47 powyżej), a postępowanie dotyczyło odtąd jedynie kary, która ma zostać wymierzona. Następnie stwierdził, że w pierwszym wyroku rzeczywiście nie ustosunkowano się do wszystkich argumentów skarżącej, ale nie uzasadnia to jego uchylenia, ponieważ po zbadaniu okazały się one nieuzasadnione (paragraf 59 poniżej). Stwierdził jednak, że po podjęciu decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji NRS, skład trzech sędziów nie mógł samodzielnie zmienić nałożonej sankcji, lecz powinien był przekazać sprawę do NRS w celu wydania nowej decyzji. Uchylił on wyrok pierwszej instancji z tego powodu i rozpatrzył zasadność odwołania skarżącej od decyzji NRS.

59. W tym względzie skład pięciu sędziów uznał, że prawo do obrony skarżącej nie zostało naruszone w trakcie postępowania dyscyplinarnego. W szczególności w odniesieniu do faktu, że zainteresowana strona nie była w stanie odpowiedzieć na propozycję nałożenia surowszej sankcji, złożoną przez członka NRS podczas obrad (paragraf 50 powyżej), Sąd wyższej instancji stwierdził, że propozycja ta nie wniosła żadnych nowych okoliczności faktycznych, lecz jedynie przedstawiono w niej dokonaną przez wspomnianego członka interpretację faktów, które już zostały poddane postępowaniu kontradyktoryjnemu. Sąd ponadto stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej fakt, iż członek NRS, o którym mowa, został wybrany z listy prokuratury, nie jest sprzeczny z ustawą o sądownictwie. Sąd następnie zauważył, że fakt, iż pierwsza nałożona sankcja, złożenie skarżącej z urzędu, była stosowana przez rok przed stwierdzeniem jej nieważności, nie powinien być brany pod uwagę przy określaniu nowej sankcji, ponieważ skarżąca miała możliwość uzyskania odszkodowania za szkodę poniesioną w wyniku sankcji, którą ostatecznie uchylono. Sąd ponadto uznał, że NRS uwzględniła wszystkie istotne czynniki, o których mowa w art. 309 ustawy o sądownictwie, przy określaniu surowości sankcji, oraz że sankcja nie była nieproporcjonalna i że była zgodna z praktyką w podobnych sprawach (paragraf 50 powyżej). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącej i potwierdził karę degradacji na okres dwóch lat.

60. Dwóch sędziów składu orzekającego przedstawiło jednak, w odrębnej opinii załączonej do wyroku, swoją opinię – zgodnie z którą decyzja NRS powinna zostać unieważniona ze względu na to, że procedura nie pozwoliła na poszanowanie prawa do obrony – że decyzja nie była wystarczająco uzasadniona oraz że sankcja została nałożona z naruszeniem ogólnych zasad proporcjonalności, równego traktowania, spójności i przewidywalności decyzji administracyjnych. W szczególności sędziowie przedstawiający opinie odrębne uznali, że sprawa skarżącej nie była porównywalna do sprawy sędziego M.M., która została omówiona przez NRS (paragraf 50 powyżej). Zauważyli również, że w momencie nałożenia spornej kary nie istniały wytyczne szczegółowo określające kryteria, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu sankcji dyscyplinarnej – takie zasady zostały przyjęte przez NRS dopiero w grudniu 2014 r. Uznali to za lekceważenie zasady spójności i przewidywalności.

IV.  Dalszy rozwÓj wydarzeŃ

A.  Kontynuacja sprawy o zniesławienie przeciwko Ts.Ts.

61. W postępowaniu o zniesławienie wszczętym przez skarżącą przeciwko ministrowi spraw wewnętrznych Ts.Ts. (paragraf 26 powyżej), Sąd Rejonowy w Sofii zdecydował, że nie może rozpatrywać skargi, a Najwyższy Sąd Kasacyjny wyznaczył inny sąd jako właściwy, mianowicie Sąd Rejonowy w Płowdiwie. Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r. sąd ten uznał ministra za niewinnego. W szczególności sąd uznał, że minister nie dokonał wyboru tytułu artykułu, że treść wywiadu zawierała uwagi na temat opóźnień w rozpatrywaniu niektórych spraw skarżącej oraz konsekwencji tych opóźnień dla odpowiedzialności karnej oskarżonego, ale że uwagi te stanowiły dopuszczalną krytykę kwestii interesu publicznego, jaką jest skuteczność systemu sądownictwa karnego.

62. Skarżąca odwołała się do Sądu Okręgowego w Płowdiwie. Wszyscy sędziowie tego sądu zwrócili się o wyłączenie ze sprawy, uzasadniając, że ich zdolność do bezstronnego rozpatrzenia została zakwestionowana w mediach w związku z mianowaniem, jakiś czas wcześniej, prezesa ich sądu na stanowisko Prokuratora Generalnego Republiki. W dniu 21 maja 2013 r. Najwyższy Sąd Kasacyjny przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu w Sofii. Postanowieniem z dnia 30 maja 2013 r. sąd ten postanowił zawiesić postępowanie na tej podstawie, że w dniu 15 maja 2013 r. Ts.Ts. został wybrany na posła do parlamentu i jako taki korzystał z immunitetu chroniącego przed odpowiedzialnością karną.

63. Procedura ta została wznowiona w 2014 r., po rozwiązaniu Zgromadzenia Narodowego, i ponownie zawieszona po ponownym wyborze zainteresowanego na posła do parlamentu. Po wygaśnięciu jego mandatu w styczniu 2017 r. procedura została ponownie wznowiona. Jednakże wyrokiem z dnia 20 lutego 2017 r. Sąd Okręgowy w Sofii zakończył postępowanie ze względu na upływ bezwzględnego terminu przedawnienia (paragraf 78 poniżej).

B.  Inne istotne okoliczności faktyczne

64. Skarżąca powróciła na swoje stanowisko w Wydziale Karnym Sądu Miejskiego w Sofii w lutym 2017 r., po wykonaniu nałożonej na nią sankcji degradacji.

65. Z dniem 23 listopada 2012 r. przestała być przewodniczącą ZSB, ale zachowała funkcje w kierownictwie organizacji.

  ODPOWIEDNIE RAMY PRAWNE I PRAKTYKA

I.  PRAWO KRAJOWE I PRAKTYKA

A.  Najwyższa Rada Sądownictwa ( Висш съдебен съвет)

66. Zgodnie z art. 16 ustawy o sądownictwie z 2007 r. ( Закон за съдебната власт), w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy, NRS jest stałym organem reprezentującym sądownictwo i gwarantującym jego niezawisłość. Określa skład i organizację pracy organów sądownictwa oraz kieruje ich działalnością, nie naruszając ich niezawisłości. Kompetencje NRS obejmują mianowanie, awansowanie, przenoszenie i zakończenie pełnienia funkcji oraz sprawowanie władzy dyscyplinarnej nad sędziami, prokuratorami i śledczymi. NRS organizuje również szkolenia zawodowe dla sędziów, prokuratorów i śledczych oraz bierze udział w przyjmowaniu budżetu sądownictwa.

67. W dwóch decyzjach z dnia 15 listopada 2011 r. i 3 lipca 2014 r. (реш. на КС № 10 от 15.11.2011 г. по к.д. № 6/2011, oraz реш. на КС № 9 от 3.07.2014 г. по к.д. № 3/2014), Sąd Konstytucyjny określił NRS jako szczególny organ kolegialny władzy sądowniczej, którego główną funkcją jest zagwarantowanie jej niezawisłości. Zgodnie z tymi decyzjami, NRS została utworzona na mocy konstytucji w celu zapewnienia niezależnego zarządzania sądownictwem; jest ona szczególnym organem sądowym o jasno określonych kompetencjach administracyjnych i organizacyjnych, z których wynika, że nie jest ona organem sądowym, lecz wyższym organem administracyjnym; nie podlega jednak władzy ustawodawczej ani wykonawczej.

68. Zgodnie z art. 130 konstytucji oraz odpowiednimi przepisami ustawy o sądownictwie (art. 16 i nast.), NRS składa się z 25 członków. Prezes Najwyższego Sądu Kasacyjnego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Prokurator Generalny są członkami z urzędu. Sędziowie wyższego szczebla są mianowani dekretem prezydenta Republiki na wniosek NRS na okres siedmiu lat. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy, wniosek został przyjęty na posiedzeniu plenarnym NRS większością 2/3 głosów w głosowaniu tajnym (art. 129 konstytucji i art. 173 ustawy o sądownictwie). Pozostali członkowie NRS wybierani są spośród prawników o wysokiej pozycji zawodowej i moralnej, posiadających co najmniej piętnastoletni staż pracy zawodowej. Ich kadencja trwa pięć lat i nie jest odnawialna w trybie natychmiastowym. W momencie zaistnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy jedenastu członków było wybieranych przez Zgromadzenie Narodowe spośród sędziów, prokuratorów, śledczych, pracowników naukowych lub prawników, a pozostałych jedenastu członków było wybieranych przez sędziów, prokuratorów i śledczych – sześciu przez sędziów, czterech przez prokuratorów i jeden przez śledczych (art. 17 ustawy o sądownictwie).

69. Artykuł 37 ustawy o sądownictwie stanowi, że NRS powołuje spośród swoich członków komisje specjalistyczne w niektórych dziedzinach należących do jej kompetencji. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w momencie zaistnienia faktów w sprawie, komisja NRS ds. wewnętrznej oceny sędziów, prokuratorów i śledczych ( комисия по предложенията и атестирането) miała utworzyć w swoich ramach dwie podkomisje, jedną odpowiedzialną za sędziów, a drugą za prokuratorów i śledczych.

70. Od reformy przyjętej w kwietniu 2016 r. NRS składa się obecnie z dwóch kolegiów – jednego dla sędziów, drugiego dla prokuratorów i śledczych. Zespoły te są właściwe do podejmowania decyzji w sprawie mianowania, awansu lub odpowiedzialności dyscyplinarnej odpowiednio sędziów i prokuratorów oraz śledczych.

71. Sesji plenarnej NRS przewodniczy minister sprawiedliwości, który nie bierze udziału w głosowaniu.

72. Inspektorat NRS jest odrębnym organem, w skład którego wchodzi generalny inspektor oraz inspektorzy wybierani przez Zgromadzenie Narodowe spośród prawników o wysokiej pozycji zawodowej i moralnej, posiadających co najmniej piętnastoletnie doświadczenie zawodowe (art. 40 i nast. ustawy o sądownictwie). Inspektorat jest odpowiedzialny między innymi za monitorowanie organizacji i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, w tym przestrzegania terminów rozpatrywania spraw, za zgłaszanie właściwym organom wszelkich nieprawidłowości oraz za wszczynanie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów, prokuratorów i śledczych (art. 54 ustawy).

B.  Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów i prokuratorów

73. Dyscyplina sędziów i prokuratorów jest uregulowana w art. 307–328 ustawy o sądownictwie. Odpowiednie części tych przepisów, w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, brzmią następująco:

Artykuł 307

„[…]

3. Przewinienie dyscyplinarne polega na bezprawnym niedopełnieniu obowiązków służbowych przez sędziego, prokuratora lub śledczego.

4. Przewinienia dyscyplinarne to:

1) systematyczne nieprzestrzeganie terminów określonych w ustawach proceduralnych;

2) każde działanie lub zaniechanie, które powoduje nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu;

3) każde naruszenie bułgarskiego kodeksu etyki sędziowskiej, które podważa prestiż sądownictwa;

4) każde działanie lub zaniechanie, które podważa prestiż instytucji sądowniczej;

5) każde naruszenie innych obowiązków zawodowych”.

Artykuł 308

„Sankcje dyscyplinarne stosowane wobec sędziów, prokuratorów, śledczych i urzędników administracyjnych są następujące:

1) upomnienie;

2) nagana;

3) obniżenie wynagrodzenia o 10–25% na okres od sześciu miesięcy do dwóch lat;

4) degradacja na okres od jednego do trzech lat;

5) odwołanie ze stanowiska urzędnika administracyjnego;

6) złożenie z urzędu”.

Artykuł 309

„Waga przestępstwa, charakter przewinienia, okoliczności popełnienia naruszenia i zachowanie osoby odpowiedzialnej są czynnikami, które należy wziąć pod uwagę przy określaniu kary, która ma być nałożona”.

Artykuł 310

„1. Postępowanie dyscyplinarne wszczynane jest decyzją organu dyscyplinarnego (наказващ орган) w ciągu sześciu miesięcy od ustalenia okoliczności faktycznych, ale nie później niż trzy lata od ich zaistnienia.

[…]

3. Jeżeli przewinienie polega na zaniechaniu, terminy przewidziane w ust. 1 biegną od momentu stwierdzenia zaniechania”.

Artykuł 311

„Sankcja dyscyplinarna jest nakładana przez:

1) urzędnika administracyjnego – za [upomnienie i naganę];

2) NRS – za [inne sankcje nałożone] na sędziego, prokuratora lub śledczego; […]”

Artykuł 312

„1. Wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego może pochodzić od:

1) urzędnika administracyjnego;

2) starszego urzędnika administracyjnego;

3) inspektoratu NRS;

4) co najmniej 1/5 członków NRS;

5) ministra sprawiedliwości;”

Artykuł 313

„1. Przed nałożeniem kary, […] kolegium dyscyplinarne, w przypadku określonym w art. 311 ust. 2, wysłuchuje zainteresowanej osoby lub otrzymuje jej uwagi na piśmie oraz zbiera dowody istotne dla sprawy.

2. Jeżeli osobie objętej postępowaniem dyscyplinarnym nie dano możliwości bycia wysłuchaną ani przedstawienia uwag na piśmie w przypadku, gdy nie zrzekła się tej możliwości, sąd uchyli nałożoną sankcję bez zbadania istoty sprawy.

3. Fakty dotyczące postępowania dyscyplinarnego nie są ujawniane do czasu uprawomocnienia się decyzji o nałożeniu kary”.

Artykuł 316

„1. Sankcje [obniżenia wynagrodzenia, degradacji i złożenia z urzędu] wobec sędziego, prokuratora lub śledczego (…) nakłada NRS.

[…]

3. Kiedy zostaje wszczęte postępowanie dyscyplinarne, NRS wyznacza – w drodze losowania – trzech swoich członków w celu utworzenia kolegium dyscyplinarnego ( дисциплинарен състав). Członkowie kolegium wybierają swojego przewodniczącego.

4. Przewodniczący kolegium dyscyplinarnego wyznacza rozprawę w ciągu siedmiu dni od wszczęcia postępowania.

5. Kopie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz dokumentów pisemnych przesyła się sędziemu objętemu postępowaniem, który może przedstawić pisemne uwagi i dowody”.

Artykuł 318

„1. Rozprawy przed kolegium dyscyplinarnym odbywają się przy drzwiach zamkniętych.

2. Oskarżony sędzia ma prawo do korzystania z pomocy adwokata.

3. Kolegium dyscyplinarne ustala fakty i okoliczności sprawy, i może przeprowadzać dowody ustne, pisemne i rzeczowe […].

4. Autor wniosku lub jego przedstawiciel, jak również objęty postępowaniem sędzia i jego obrońca zostają wysłuchani przez kolegium dyscyplinarne […]”.

Artykuł 319

„1. Kolegium dyscyplinarne wydaje decyzję […], w której ustala stan faktyczny sprawy, wydaje opinię o istnieniu przewinienia dyscyplinarnego i proponuje […] sankcję.

[…]”

Artykuł 320

„[…]

3. NRS może odrzucić wniosek [kolegium dyscyplinarnego] lub nałożyć sankcję dyscyplinarną […].

4. Decyzja NRS jest przyjmowana większością głosów ponad połowy członków i musi być uzasadniona. Uzasadnienie decyzji kolegium dyscyplinarnego, jak również opinie wyrażone przez członków NRS, uważa się za podstawę decyzji.

[…]”

Artykuł 327

„Kierownik administracji może udzielić sędziom […] upomnienia w sprawie przewinień popełnionych w związku z otwieraniem i rozpatrywaniem spraw lub organizacją pracy sędziów […]”.

C.  Kontrola sądowa decyzji NRS

74. Zgodnie z art. 323 ustawy o sądownictwie, od decyzji NRS przysługuje odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga nie ma skutku zawieszającego, chyba że Naczelny Sąd Administracyjny postanowi inaczej. Skarga jest rozpatrywana przez skład trzech sędziów sądu wysokiej instancji. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna do składu pięciu sędziów tego samego sądu.

75. Zgodnie z art. 172 ust. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzając nieważność lub uchylając akt administracyjny, sąd administracyjny w przypadkach, w których nie pozostawiono sprawy ocenie organu administracji, rozstrzyga sprawę co do istoty. W innych przypadkach zwraca sprawę do organu administracji w celu wydania nowej decyzji zgodnie z wytycznymi sądu dotyczącymi stosowania i wykładni prawa (art. 173 kodeksu). W wyroku interpretacyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., wydanym po okolicznościach faktycznych sprawy, zwrócono uwagę, że w orzecznictwie istnieje sprzeczność co do kwestii, czy w ramach rozpatrywania odwołania od orzeczenia NRS w sprawach dyscyplinarnych sąd wyższej instancji może przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez NRS. W wyroku stwierdzono, że z uwagi na szczególny charakter NRS, która nie jest organem administracyjnym, lecz organem władzy sądowniczej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może ingerować w postępowanie dyscyplinarne NRS, a zatem nie może orzekać o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów ani zwracać sprawy do NRS z obowiązującymi instrukcjami co do stosowania prawa (тълк. реш. № 7 от 30.06.2017 г. по тълк. д. № 7/2015, ВАС, ОСС).

76. Artykuł 22 kodeksu postępowania cywilnego stanowi również, że sędzia nie może zasiadać w sprawie, gdy, między innymi, jest spokrewniony z jedną ze stron, rozpoznawał już sprawę przy innej okazji lub w innym charakterze ani wówczas, bardziej ogólnie, gdy okoliczności budzą uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności. W takich przypadkach dany sędzia musi zostać wyłączony ze sprawy, z własnej inicjatywy lub na wniosek strony o wyłączenie.

D.  Podział spraw w sądach

77. Zgodnie z art. 9 ustawy o sądownictwie przydzielanie spraw poszczególnym organom sądownictwa odbywa się w sposób losowy za pomocą systemu elektronicznego. W sądach zasada losowego podziału ma zastosowanie na poziomie sekcji lub wydziałów ( колегиите или отделенията). Artykuł 157 ust. 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że sędzia sprawozdawca jest wyznaczany zgodnie z kolejnością wpływu skarg do sądu za pomocą systemu elektronicznego lub innego losowego przydziału. W art. 74 ust. 2 rozporządzenia w sprawie administracji Naczelnego Sądu Administracyjnego ( Правилник за администрацията на Върховния административен съд), które zostało przyjęte przez NRS w dniu 8 sierpnia 2009 r. i obowiązywało do dnia 30 sierpnia 2013 r., przewidziano, że prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego lub prezes sekcji wyznacza sędziego sprawozdawcę dla każdej sprawy zgodnie z zasadą losowego przydziału i wyznacza termin rozprawy. W przypadku składów trzyosobowych losowego wyboru dokonywano spośród sędziów wydziału właściwego dla danego rodzaju sprawy. W przypadku składów pięcioosobowych wyboru dokonywano spośród wszystkich sędziów danej sekcji (sędziowie są podzieleni na dwie sekcje, z których każda składa się z kilku wydziałów). W rozporządzeniu nie wspomina się, w jaki sposób powoływani są pozostali członkowie składu. Wydaje się, że w praktyce składy orzekające składające się z trzech sędziów były z góry ustalone, a pozostali dwaj sędziowie podążali za losowo wyznaczonym sprawozdawcą w ramach właściwego wydziału.

E.  Inne istotne przepisy

78. Artykuł 80 kodeksu karnego stanowi, że w przypadku niewszczęcia postępowania karnego w określonym terminie nakazuje się wszczęcie postępowania z oskarżenia publicznego. Termin ten jest różny w zależności od kary za przestępstwo i może wynosić od dwóch do trzydziestu pięciu lat. Przerywa go każda czynność ścigania (art. 81 ust. 2 kodeksu). Niezależnie jednak od dokonanych czynności ścigania oraz przerw i zawieszeń biegu przedawnienia sprawa karna wygasa wraz z upływem tzw. przedawnienia „bezwzględnego”, które odpowiada półtorakrotności normalnego terminu przedawnienia (art. 81 ust. 3). W takim przypadku postępowanie musi zostać zakończone (art. 24 ust. 1 pkt 3 kodeksu postępowania karnego).

79. Zgodnie z art. 308 kodeksu postępowania karnego uzasadnienie wyroku karnego musi zostać sporządzone w ciągu piętnastu dni od wydania wyroku. Termin ten został przedłużony do trzydziestu dni w sprawach skomplikowanych pod względem faktycznym lub prawnym (art. 308 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy).

80. Zgodnie z art. 226 ustawy o sądownictwie, sędziemu, prokuratorowi lub śledczemu, którego złożenie z urzędu przez NRS zostało uchylone przez sąd, przysługuje odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia brutto za okres, w którym był złożony z urzędu, nie dłuższy niż sześć miesięcy. Osoba ta może również ubiegać się o odszkodowanie za straty moralne poniesione w wyniku bezprawnego złożenia z urzędu na podstawie art. 1 ustawy o odpowiedzialności państwa i gmin za szkody. Przepis ten stanowi, że władze publiczne ponoszą odpowiedzialność za szkody spowodowane ich bezprawnymi aktami, działaniami lub zaniechaniami. W szczególności przepis ten zastosowano w celu przyznania sędziemu – który został złożony z urzędu dyscyplinarnie i którego złożenie z urzędu zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny – zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, na którą składały się cierpienia psychiczne i naruszenie dobrego imienia (реш. № 9731 от 25.06.2019 г. по адм.д. № 763/2018 г., ВАС III о.).

II.  DOKUMENTY MIĘDZYNARODOWE

81. Trybunał odsyła do dokumentów przyjętych w ramach Rady Europy, dotyczących m.in. statusu i niezawisłości sędziów, przytoczonych w wyrokach w sprawie Baka przeciwko Węgrom ([WI], nr 20261/12, §§ 77–79 i 81, 23 czerwca 2016 r.), Denisov przeciwko Ukrainie ([WI], nr 76639/11, §§ 33–37, 25 września 2018 r.) oraz Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii ([WI], nr 26374/18, §§ 121–122, 1 grudnia 2020 r.).

  CO DO PRAWA

I.  w przedmiocie zakresu sprawy

82. Trybunał przypomina, że w dniu 5 lipca 2017 r. przewodnicząca sekcji podjęła decyzję o zwróceniu uwagi pozwanego Rządu na zarzuty podniesione na podstawie art. 6, 8, 10, 14 i 18 Konwencji dotyczące środków dyscyplinarnych nałożonych na skarżącą oraz rzetelności dwóch postępowań dyscyplinarnych przeciwko niej (paragrafy 20–23, 29–32 i 36–59 powyżej). Tą samą decyzją przewodnicząca sekcji, w składzie jednego sędziego (Reguła 54 § 3 Regulaminu Trybunału), postanowiła uznać za niedopuszczalne pozostałe zarzuty podniesione w skardze na podstawie art. 6, 8, 10, 13 i 18 Konwencji, dotyczące postępowania karnego o zniesławienie wszczętego przez skarżącą przeciwko ministrowi spraw wewnętrznych (paragrafy 26–27 oraz 61–63 powyżej).

83. W swoich uwagach w odpowiedzi na uwagi Rządu skarżąca podtrzymała te zarzuty i przedstawiła argumenty dotyczące ich dopuszczalności i zasadności. Trybunał przypomina jednak, że zgodnie z art. 27 ust. 2 Konwencji oraz Regułą 54 § 3 Regulaminu Trybunału, decyzja przewodniczącej sekcji o uznaniu części zarzutów za niedopuszczalne jest ostateczna. W tych okolicznościach Trybunał nie będzie brał pod uwagę argumentów przedstawionych przez skarżącą w odniesieniu do zarzutów uznanych za niedopuszczalne, chyba że odnoszą się one również do zarzutów zakomunikowanych Rządowi, które są przedmiotem niniejszego wyroku.

II.  W PRZEDMIOCIE DOMNIEMANEGO NARUSZENIA ART. 6 KONWENCJI

84. Powołując się na art. 6 ust. 1 Konwencji, skarżąca podniosła różne aspekty rzetelności postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko niej. W częściach istotnych dla niniejszej sprawy art. 6 ust. 1 ma następujące brzmienie:

„1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego […] rozpatrzenia jego sprawy […] przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym […]”.

A.  W przedmiocie dopuszczalności

1.  Stanowiska stron

85. Rząd stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło praw i obowiązków w procesie sądowym i że w związku z tym art. 6 nie miał zastosowania. Wyjaśnił, że wymierzanie sprawiedliwości w sprawach karnych i przestrzeganie terminów procesowych należy wyłącznie do sfery publicznej i że obowiązków sędziów w tej dziedzinie nie można porównywać z obowiązkami w relacji pracownik-pracodawca. Rząd twierdzi ponadto, że istnienie sądowego środka odwoławczego samo w sobie nie pociąga za sobą możliwości zastosowania art. 6.

86. Skarżąca odpowiedziała, że to nie jej funkcje jako sędzi były przedmiotem postępowania dyscyplinarnego w niniejszej sprawie, lecz jej prawa o charakterze cywilnym, a mianowicie prawo do wolności wyrażania opinii i poszanowania życia prywatnego, jak również prawo do rzetelnego postępowania dyscyplinarnego – wszystkie te prawa zostały uznane przez prawo krajowe. Skarżąca podnosi, że nie można wykluczyć możliwości zastosowania art. 6 w jego aspekcie cywilnym poprzez zastosowanie kryteriów określonych przez Trybunał w wyroku w sprawie Vilho Eskelinen i Inni przeciwko Finlandii ([WI], nr 63235/00, § 62, ETPC 2007-II), ponieważ prawo krajowe nie wyklucza dostępu do sądu dla tego rodzaju sporów, lecz przeciwnie, przewiduje możliwość wniesienia środka odwoławczego od decyzji NRS w sprawach dyscyplinarnych.

87. Skarżąca podnosi ponadto, że art. 6 znajduje zastosowanie również w jego aspekcie prawnokarnym, w szczególności ze względu na surowość poniesionych i nałożonych kar.

2.  Ocena Trybunału

a)  Możliwość zastosowania ratione materiae

i.  Aspekt cywilny

88. Trybunał przypomniał, że art. 6 Konwencji ma zastosowanie w jego aspekcie cywilnym do „rozstrzygania” o „prawach” o „charakterze cywilnym”, które można uznać, przynajmniej w sposób możliwy do uzasadnienia, za uznane w prawie krajowym, niezależnie od tego, czy są one dodatkowo chronione przez Konwencję. Musi to być rzeczywiste i poważne rozstrzyganie, które może dotyczyć samego istnienia prawa, jak również jego zakresu lub sposobu wykonywania. Ponadto wynik postępowania musi mieć bezpośredni związek z danym prawem, ponieważ luźny związek lub odległe reperkusje nie są wystarczające, aby zastosowanie miał art. 6 ust. 1 (zob. m.in. Boulois przeciwko Luksemburgowi [WI], nr 37575/04, § 90, ETPC 2012, oraz Baka przeciwko Węgrom [WI], nr 20261/12, § 100, 23 czerwca 2016 r.)

89. Trybunał orzekł już, że art. 6 ma zastosowanie w jego cywilnym aspekcie do postępowań dyscyplinarnych dotyczących sędziów, w których chodziło o sankcje takie jak złożenie z urzędu, degradacja lub obniżenie wynagrodzenia ( Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii [WI], nr 55391/13 i 2 inne, § 120, 6 listopada 2018 r., Denisov przeciwko Ukrainie [WI], nr 76639/11, §§ 44–55, 25 września 2018 r., D i Giovanni przeciwko Włochom, nr 51160/06, §§ 36–38, 9 lipca 2013 r., oraz Čivinskaitė przeciwko Litwie, nr 21218/12, § 95, 15 września 2020 r.).

90. W niniejszej sprawie postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej mogło skutkować różnymi sankcjami wpływającymi na jej stosunek pracy, takimi jak obniżenie wynagrodzenia, degradacja lub złożenie z urzędu, a zatem było decydujące dla jej praw wynikających z prawa krajowego.

91. Jeśli chodzi o „cywilny” charakter tych praw, Trybunał przypomina, że zgodnie z jego orzecznictwem spory między państwem a jego urzędnikami wchodzą co do zasady w zakres stosowania art. 6, chyba że spełnione są łącznie dwa warunki. Po pierwsze prawo krajowe danego państwa musi wyraźnie wykluczać dostęp do sądu dla danego stanowiska lub kategorii pracowników. Po drugie odstępstwo to musi opierać się na obiektywnych podstawach związanych z interesem państwa ( Vilho Eskelinen i Inni, cyt. powyżej, § 62).

92. Trybunał stwierdza, że pierwszy z tych warunków nie został spełniony w niniejszej sprawie. Istotnie, bez potrzeby rozstrzygania na tym etapie, czy NRS jest organem sądowym, który można określić jako „sąd” w rozumieniu art. 6 Konwencji (zob. Argyrou i Inni przeciwko Grecji, nr 10468/04, § 24, 15 stycznia 2009 r., oraz Di Giovanni, cyt. powyżej, § 52, oraz Kamenos przeciwko Cyprowi, nr 147/07, §§ 85–87, 31 października 2017 r.), Trybunał zauważa, że skarżąca mogła zaskarżyć decyzje tego organu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tych okolicznościach Trybunał uważa, że art. 6 Konwencji ma zastosowanie w niniejszej sprawie w jej aspekcie cywilnym.

ii.  Aspekt karny

93. Trybunał przypomina, że postępowanie dyscyplinarne jako takie nie wchodzi w zakres prawa karnego, a art. 6 nie ma zastosowania do takich postępowań w jego aspekcie karnym, z wyjątkiem pewnych szczególnych przypadków, w których można stwierdzić, że istnieje „oskarżenie w sprawie karnej” w rozumieniu kryteriów określonych w jego orzecznictwie (R amos Nunes de Carvalho e Sá, cyt. powyżej, §§ 122–123, oraz sprawy tam cytowane). W niniejszej sprawie Trybunał stwierdza, że ani kwalifikacja prawna naruszeń, za które skarżąca była sądzona, ani ich charakter, ani stopień surowości kar, jakie poniosła skarżąca, nie prowadzą do wniosku – zgodnie z kryteriami ustalonymi przez Trybunał od czasu wydania wyroku w sprawie Engel ( Engel i Inni przeciwko Holandii, 8 czerwca 1976 r., § 82, Seria A nr 22) – że postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej dotyczyło zasadności „oskarżenia w sprawie karnej”. Dlatego też art. 6 nie ma zastosowania w jego aspekcie karnym.

b)  Wniosek dotyczący dopuszczalności

94. Stwierdzając, że zarzut ten nie jest ponadto w sposób oczywisty nieuzasadniony ani niedopuszczalny z jakiegokolwiek innego powodu na podstawie art. 35 Konwencji, Trybunał uznaje go za dopuszczalny.

B.  Co do istoty

1.  Stanowiska stron

a)  Skarżąca

95. W odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego nr 9/2011 skarżąca podnosi, że kolegium dyscyplinarne i NRS nie były wystarczająco bezstronne. Skarżąca zarzuca w szczególności nieprawidłowość składu kolegium dyscyplinarnego, które według niej składało się z dwóch prokuratorów i śledczego, co jest sprzeczne z ustawą o sądownictwie (art. 37 ust. 4). Uważa ona również, że jej niestawiennictwo przed NRS stanowi naruszenie jej prawa do obrony.

96. W odniesieniu do postępowania sądowego dotyczącego jej odwołania od decyzji NRS w tym postępowaniu dyscyplinarnym skarżąca twierdzi, że skład pięciu sędziów NRS nie był zgodny z prawem i nie był bezstronny, ponieważ sędziowie, z wyjątkiem sprawozdawcy, nie zostali wybrani losowo, lecz wyznaczeni przez prezesa sądu, który był blisko władzy wykonawczej i którego nominacja została skrytykowana przez ZSB. Skarżąca twierdzi również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odpowiedział na jej argumenty i nie zastosował prawidłowo prawa ani swojego wcześniejszego orzecznictwa.

97. W odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego nr 3/2012 skarżąca zarzuca brak bezstronności kolegium dyscyplinarnego i NRS. Stwierdza, że sprawozdawcą kolegium dyscyplinarnego był sędzia, który popierał powołanie prezes Sądu Miejskiego w Sofii (paragraf 15 powyżej) i którego syn pracował pod kierownictwem tej prezes i został awansowany w 2012 r. po decyzji NRS o złożeniu skarżącej z urzędu. Sprawozdawca, o którym mowa, miał być rzekomo stronniczy, stwierdzając, że przedmiotem postępowania dyscyplinarnego były jedynie opóźnienia proceduralne, a nie ogólna jakość pracy skarżącej. Jeśli chodzi o prezesa tego kolegium, wywiad, którego udzielił po przyjęciu decyzji kolegium, miał wykazać, że nie zna on elementów sprawy i dlatego był stronniczy.

98. W kwestii NRS skarżąca odnosi się w szczególności do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., który dotyczy reakcji NRS na krytykę ze strony ZSB paragraf 54 powyżej). Skarżąca twierdzi, że fakt, iż NRS odniosła się do postępowania dyscyplinarnego przeciwko niej na publicznym posiedzeniu w dniu 16 lipca 2012 r. (paragraf 35 powyżej), kilka dni po podjęciu decyzji o złożeniu jej z urzędu w ramach środka dyscyplinarnego, naruszając w ten sposób tajemnicę postępowania dyscyplinarnego, również wskazywał na stronniczość tego organu. Skarżąca twierdzi, że z powodu szczególnej procedury przed NRS ośmiu jej członków – a mianowicie ci, którzy wszczęli postępowanie i ci, którzy byli członkami kolegium dyscyplinarnego – zajęło stanowisko w sprawie odpowiedzialności skarżącej jeszcze przed głosowaniem. Ponadto wbrew zaleceniom Europejskiej karty o statusie sędziów, przyjętej w ramach Rady Europy, która zaleca, aby co najmniej połowę członków rad sądownictwa stanowili sędziowie wybrani przez innych sędziów, w czasie okoliczności faktycznych jedynie sześciu członków bułgarskiej NRS było sędziami wybranymi przez innych sędziów. Wreszcie skarżąca zarzuca, że nie mogła stawić się przed NRS, która nałożyła sankcję dyscyplinarną, lecz jedynie przed kolegium dyscyplinarnym.

99. W odniesieniu do postępowania sądowego dotyczącego postępowania dyscyplinarnego nr 3/2012 skarżąca podnosi, że różne składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego, które rozpatrywały jej odwołania, nie zachowały koniecznej oznaki bezstronności. W tym względzie skarżąca zarzuca, że w marcu 2012 r. spór sądowy dotyczący decyzji NRS, które wcześniej były rozpatrywane przez Siódmy Wydział Naczelnego Sądu Administracyjnego, został decyzją jej prezesa przydzielony Szóstemu Wydziałowi w zakresie, w jakim prezes sądu G.K. był stroną w sprawie, ponieważ był członkiem NRS i został osobiście zaskarżony przez skarżącą jako przewodniczącą ZSB. Skarżąca podnosi ponadto, że co do zasady w składach pięcioosobowych tylko sprawozdawca jest wyznaczany losowo, a pozostali sędziowie są wyznaczani przez prezesa sądu, co budzi wątpliwości co do bezstronności w niniejszej sprawie. Dodała, że w przypadku jej pierwszej skargi kasacyjnej do składu pięciu sędziów (paragraf 47 powyżej) losowy przydział nie został dokonany według kolejności wpływu, ponieważ jej sprawa została przydzielona do składu siedemnaście dni po złożeniu skargi w sekretariacie.

100. Skarżąca zarzuca również, że Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zarządzenia zawieszenia wykonania decyzji o złożeniu jej z urzędu, co miało być sprzeczne z interesem prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

101. Podniosła również, że Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w różnych składach, nie odpowiedział na jej zasadnicze argumenty, w szczególności dotyczące tendencyjnego i politycznego charakteru postępowania dyscyplinarnego przeciwko niej ani czynników, które należy wziąć pod uwagę przy określaniu sankcji dyscyplinarnej, jaką należy na nią nałożyć; twierdzi, że przedstawił fakty w sposób zniekształcony i nie wziął pod uwagę czynników takich jak liczba i złożoność spraw, którymi skarżąca się zajmowała, jakość świadczonej przez nią pracy czy zadania pomocnicze, za które była odpowiedzialna. Wyjaśniła, że zanim sprawy dyscyplinarne dotyczące sędziów zostały przydzielone Szóstemu Wydziałowi, praktyka Siódmego Wydziału polegała na uwzględnianiu powyższych czynników przy ustalaniu, czy doszło do przewinienia dyscyplinarnego, uchylaniu decyzji NRS, jeżeli obwiniony sędzia nie stawił się na posiedzeniu plenarnym tego organu oraz obliczaniu sześciomiesięcznego terminu przedawnienia od momentu ustania przewinienia. Zasadniczo kwestionuje ona swoją odpowiedzialność co do istoty sprawy, uznając, że nieprzestrzeganie wymogu rozsądnego terminu niekoniecznie jest obowiązkiem sędziego.

b)  Rząd

102. Rząd stwierdził, że skarżąca mogła odwołać się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby zakwestionować podjęte wobec niej środki dyscyplinarne i że w ten sposób miała dostęp do sądu o „wystarczającej jurysdykcji" w rozumieniu orzecznictwa Trybunału oraz zapewniającego wszelkie gwarancje rzetelnego procesu. Rząd podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do orzekania we wszystkich kwestiach faktycznych lub prawnych mających znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych przez NRS, a w szczególności do kontroli dokonanych przez ten organ ustaleń dotyczących przestrzegania terminów proceduralnych lub ważności przedstawionych przez skarżącą powodów ich nieprzestrzegania. Rząd dodał, że nawet jeśli sąd administracyjny nie może w sposób uznaniowy zastąpić oceny NRS oceną własną, może uchylić decyzję tego organu i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, co uczynił w niniejszym przypadku, uznając, że nałożona kara nie była proporcjonalna do stwierdzonych przewinień dyscyplinarnych.

103. W odniesieniu do braku bezstronności kolegium dyscyplinarnego Rząd powołał się na wnioski Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby wyjaśnić, że postępowanie dyscyplinarne zostało zorganizowane w sposób zapewniający przestrzeganie zasady kontradyktoryjności przed sądem dyscyplinarnym składającym się z trzech członków NRS wybranych w drodze losowania i odpowiedzialnych za rozpatrzenie sprawy, przed którym przesłuchiwane są obie strony (oskarżony sędzia i Inspektorat), a jednocześnie z uniknięciem zwiększenia uciążliwości procesu poprzez ustanowienie drugiej rozprawy przed posiedzeniem plenarnym NRS.

104. W odniesieniu do wymogu niezawisłości i bezstronności Naczelnego Sądu Administracyjnego Rząd utrzymywał, że sąd ten posiada wszystkie niezbędne gwarancje niezawisłości i bezstronności. Stwierdził, że składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały ukonstytuowane zgodnie z obowiązującymi przepisami i twierdzi, że nie istnieją żadne konkretne fakty, które mogłyby podać w wątpliwość osobistą bezstronność sędziów orzekających w niniejszej sprawie.

105. Podsumowując, Rząd stwierdził, że skarżącej zapewniono wysłuchanie publiczne, że mogła ona skorzystać ze swojego prawa do obrony oraz że wydane decyzje zostały właściwie uzasadnione. Rząd odpiera również zarzuty skarżącej, że przeprowadzone kontrole i postępowanie dyscyplinarne przeciwko niej miały charakter nadużycia i utrzymuje, że wpisywały się w ogólny kontekst środków podjętych w celu zwalczania nadmiernych opóźnień w postępowaniach sądowych (zob. również argumenty przedstawione poniżej na podstawie art. 10 Konwencji).

2.  Ocena Trybunału

106. Z uwagi na zarzuty skarżącej Trybunał w pierwszej kolejności rozważy kwestię zgodności z wymogami art. 6 Konwencji w postępowaniu przed NRS, a następnie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tym zakresie zbada kolejno zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd, przestrzeganie gwarancji niezawisłości i bezstronności, a następnie pozostałe aspekty prawa do rzetelnego procesu sądowego, na które powołuje się skarżąca.

a)  W przedmiocie rzetelności postępowania przed NRS

107. Trybunał zauważa, że zgodnie z prawem krajowym NRS jest organem sądowym sui generis, który nie jest uważany ani za sąd, ani za tradycyjny organ administracyjny podlegający władzy wykonawczej (paragraf 67 powyżej). Przypomina, że zgodnie z jego orzecznictwem termin „sąd” nie musi oznaczać sądu klasycznego, włączonego w klasyczne struktury sądownicze kraju, oraz że organ może być uznany za „sąd” w materialnym znaczeniu tego terminu, gdy do niego należy podjęcie decyzji, na podstawie norm prawnych, z pełnym prawem do orzekania i po przeprowadzeniu zorganizowanej procedury, w każdej kwestii należącej do jego kompetencji ( Argyrou i Inni, cyt. powyżej, § 24, Di Giovanni, cyt. powyżej, § 52, oraz Kamenos, cyt. powyżej, §§ 85–87).

108. W niniejszej sprawie Trybunał zauważa, że kolegium dyscyplinarne NRS było odpowiedzialne za zbadanie sprawy i przedstawienie propozycji NRS, która nie była tą propozycją związana. Wspomniany skład orzekający nie był zatem uprawniony do orzekania w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącej, a zatem nie było potrzeby odrębnego badania postępowania przed nim (zob. dla porównania Denisov, cyt. powyżej, §§ 66–67). NRS jest natomiast organem ustanowionym przez prawo, który orzekając w sprawach dyscyplinarnych, jest w pełni uprawniony do oceny spornych faktów i ustalenia odpowiedzialności danego sędziego, zgodnie z procedurą uregulowaną przez prawo. Można go zatem uznać, w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, za organ sądowy o pełnym prawie do orzekania, do którego mają zastosowanie gwarancje art. 6 (zob. dla porównania, Di Giovanni, cyt. powyżej, § 53, oraz Denisov, cyt. powyżej, § 67).

109. Trybunał zauważa, że postępowanie dyscyplinarne przed NRS zawiera szereg gwarancji proceduralnych. Skarżąca miała zatem możliwość zapoznania się z czynami, o których popełnienie została obwiniona, osobistego stawienia się przed kolegium dyscyplinarnym i przedstawienia dowodów na swoją obronę. Następnie została poinformowana o propozycji kolegium i mogła przedstawić pisemne uwagi przed składem plenarnym NRS. Skarżąca zarzuca jednak brak bezstronności członków NRS, w szczególności tych, którzy tworzyli skład orzekający w postępowaniu dyscyplinarnym, jak również brak osobistego stawiennictwa przed składem orzekającym w przedmiocie jej odpowiedzialności dyscyplinarnej, które to okoliczności mogą co do zasady podważyć zgodność tego postępowania z art. 6. Trybunał przypomniał jednak, że w przypadku gdy organ odpowiedzialny za rozstrzyganie sporów dotyczących „praw i obowiązków o charakterze cywilnym” nie spełnia wszystkich wymogów art. 6 ust. 1, nie dochodzi do naruszenia Konwencji, jeżeli postępowanie przed tym organem podlega „późniejszej kontroli przez organ sądowy posiadający pełne prawo do orzekania”, tj. jeżeli uchybienia strukturalne lub proceduralne stwierdzone w postępowaniu są korygowane w ramach późniejszej kontroli przez organ sądowy posiadający pełną jurysdykcję ( Ramos Nunes de Carvalho e Sá, cyt. powyżej, § 132, oraz sprawy tam cytowane). W niniejszej sprawie Trybunał nie uważa za konieczne ustalanie, czy postępowanie przed NRS było zgodne z art. 6 Konwencji, zważywszy na swoje ustalenia poniżej dotyczące przestrzegania przez Naczelny Sąd Administracyjny wymogów tego postanowienia oraz zakresu kontroli przeprowadzonej przez ten sąd.

b)  W przedmiocie zakresu kontroli decyzji NRS przez Naczelny Sąd Administracyjny

110. Ogólne zasady wynikające z orzecznictwa Trybunału dotyczące zakresu kontroli sądowej zostały podsumowane w wyroku w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá (cyt. powyżej, §§ 176–184).

111. W niniejszej sprawie Trybunał zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny był uprawniony do zbadania wszelkich kwestii faktycznych, które uznał za istotne, jak również kwalifikacji prawnej działań lub zaniechań skarżącej jako przewinień dyscyplinarnych. Chociaż w zasadzie nie posiadał kompetencji do określania odpowiedniej sankcji, mógł kontrolować przestrzeganie kryteriów określonych w ustawie dotyczących proporcjonalności tejże sankcji. Sąd najwyższy ustosunkował się również do argumentów skarżącej w tych poszczególnych aspektach bez konieczności stwierdzenia braku swojej właściwości. Gdyby sąd ten uznał, że zarzuty podniesione przez skarżącą w tym względzie są zasadne, miałby prawo uchylić decyzję NRS i przekazać sprawę temu samemu organowi do ponownego rozpatrzenia, co też uczynił przy jednej okazji (paragrafy 75 i 48 powyżej).

112. Wydaje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny miał wystarczającą właściwość w niniejszej sprawie, a zarzucane przez skarżącą wady postępowania przed NRS mogły zostać skorygowane, w razie potrzeby, w toku postępowania sądowego (zob. dla porównania Albert et Le Compte przeciwko Belgii, 10 lutego 1983 r., § 36, seria A nr 58, Ramos Nunes de Carvalho e Sá, cyt. powyżej, §§ 201 i 212, Tsanova-Gecheva przeciwko Bułgarii, nr 43800/12, §§ 93–94, 15 września 2015 r. oraz Peleki przeciwko Grecji, nr 69291/12, § 59, 5 marca 2020 r.).

c)  W przedmiocie domniemanego braku niezawisłości i bezstronności Naczelnego Sądu Administracyjnego

113. Skarżąca twierdzi, że Naczelny Sąd Administracyjny nie spełnił wymogów niezawisłości i bezstronności określonych w art. 6 Konwencji, po pierwsze, poprzez przydzielenie jej odwołania w postępowaniu dyscyplinarnym nr 3/2012 do Szóstego Wydziału sądu wysokiej instancji, a po drugie, poprzez sposób wyznaczenia sędziów do pięcioosobowych składów orzekających w jej sprawach, które, zdaniem skarżącej, nie zostały skomponowane z należytym uwzględnieniem zasady losowego przydziału.

114. Trybunał zauważa, że zarzut ten, w postaci, w jakiej został sformułowany w niniejszej sprawie, odnosi się przede wszystkim do niezawisłości i bezstronności Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także do składu orzekającego w sprawie skarżącej, a zatem mógłby być interpretowany jako obejmujący również prawo do sądu ustanowionego ustawą na podstawie art. 6 Konwencji. Trybunał przypomina w związku z tym, że chociaż są to prawa autonomiczne, gwarancje „niezawisłości” i „bezstronności” oraz koncepcja „sądu ustanowionego ustawą” są bardzo ściśle powiązane ( Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii [WI], nr 26374/18, § 231, 1 grudnia 2020 r.). W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę zarzut sformułowany przez skarżącą i zakomunikowany Rządowi, Trybunał zbada go z punktu widzenia gwarancji niezawisłości i bezstronności, nie tracąc z pola widzenia wymogu sądu „ustanowionego ustawą”, tam gdzie jest on istotny.

115. Ogólne zasady orzecznictwa dotyczące gwarancji niezawisłości i bezstronności zostały podsumowane w wyroku w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá (cyt. powyżej, §§ 144–150). Ogólne zasady dotyczące prawa do sądu ustanowionego ustawą można znaleźć w wyroku w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson (cyt. powyżej, §§ 211–252).

116. W niniejszej sprawie Trybunał zauważa, że skarżąca nie kwestionowała subiektywnej bezstronności żadnego z członków składu sędziowskiego, który orzekał w jej sprawach, co więcej, nigdy nie wniosła o wyłączenie żadnego z nich z tego powodu, mimo że miała taką możliwość prawną.

117. Jeśli chodzi o obiektywną bezstronność, w odniesieniu, po pierwsze, do przydzielenia Szóstemu Wydziałowi Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi skarżącej na decyzję NRS z dnia 12 lipca 2012 r. w postępowaniu dyscyplinarnym nr 3/2012 (paragraf 40 powyżej) Trybunał zauważa, że przydzielenie to nastąpiło w następstwie zmiany w podziale rodzajów spraw między poszczególnymi izbami Naczelnego Sądu Administracyjnego, o której zadecydował prezes tego sądu w marcu 2012 r. Trybunał zauważa, że decyzja ta została podjęta przez prezesa sądu w ramach jego kompetencji w zakresie organizacji pracy sądu oraz że została uznana za zgodną z prawem przez skład pięciu sędziów (paragraf 47 powyżej). Trybunał przypomina, że nie do niego należy rewidowanie wykładni dokonanej przez sądy krajowe w zakresie zgodności z prawem krajowym w takiej sytuacji, chyba że ich wnioski można uznać za arbitralne lub w oczywisty sposób nieracjonalne ( Guðmundur Andri Ástráðsson, cyt. powyżej, § 244), co w świetle rozważań przedstawionych poniżej nie wydaje się mieć miejsca w niniejszej sprawie. Trybunał uznał również, że co do zasady nie należy do niego badanie ważności powodów, dla których dana sprawa została przydzielona konkretnemu sędziemu lub sądowi, niemniej musi on zapewnić, by takie przydzielenie było zgodne z wymogami niezawisłości i bezstronności. Układające się Państwa mają obowiązek zapewnienia właściwego wymierzania sprawiedliwości i przy przydzielaniu spraw sądowych należy brać pod uwagę wiele czynników ( Bochan przeciwko Ukrainie, nr 7577/02, § 71, 3 maja 2007 r., Mosesev przeciwko Rosji, nr 62936/00, § 176, 9 października 2008 r. oraz Bahaettin Uzan przeciwko Turcji, nr 30836/07, § 59, 24 listopada 2020 r.).

118. W niniejszej sprawie Trybunał zauważa, że przedmiotowa zmiana dotyczyła nie tylko sprawy skarżącej, ale wszystkich odwołań od decyzji NRS, a przede wszystkim, że zmiana ta została wprowadzona kilka miesięcy przed złożeniem przez skarżącą odwołania (paragraf 41 powyżej). W odniesieniu w szczególności do zarzutów skarżącej, że prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, G.K., był wobec niej stronniczy z powodu krytyki wyrażonej przez ZSB w momencie jego powołania, Trybunał zauważa przede wszystkim, że G.K. nie zasiadał w składach orzekających w sprawach skarżącej. Po drugie Trybunał uważa, że okoliczność, iż skarżąca objęła stanowisko przewodniczącej ZSB po powołaniu go na stanowisko prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może skutkować stronniczością w odniesieniu do wszystkich decyzji podejmowanych przez tego ostatniego w wyłącznym kontekście jego funkcji administracyjnych, takich jak zwyczajowy podział rodzajów spraw między poszczególne wydziały tego sądu. W świetle powyższych uwag oraz wobec braku innych dowodów wskazujących na brak neutralności sędziów wchodzących w skład orzekający w sprawie skargi złożonej przez skarżącą Trybunał nie jest przekonany, że przydzielenie jej sprawy Szóstemu Wydziałowi Naczelnego Sądu Administracyjnego może być postrzegane jako mające na celu wpłynięcie na wynik postępowania, a tym samym jako naruszające niezawisłość lub bezstronność przedmiotowych składów orzekających. Zauważa również, że skarżąca miała możliwość zaskarżenia decyzji składów orzekających Szóstego Wydziału przed składami pięciu sędziów spoza tego wydziału.

119. W odniesieniu do pięcioosobowych składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zdaniem skarżącej nie zostały wyznaczone zgodnie z prawem krajowym, Trybunał zauważa, że z odpowiednich przepisów krajowych i praktyki wynika, iż jedynie sędzia sprawozdawca miał być wyznaczany za pomocą skomputeryzowanego systemu losowego przydziału (paragraf 77 powyżej). Wydaje się zatem, że brak losowego wyznaczenia pozostałych członków pięcioosobowych składów orzekających nie był sprzeczny z prawem krajowym. Ponadto w zakresie, w jakim skarżąca twierdzi, że przydział jej odwołania od decyzji NRS z dnia 12 lipca 2012 r. nie został dokonany zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi, ponieważ miał zostać opóźniony o kilka dni w celu manipulowania systemem losowego przydziału, Trybunał zauważa, że argument ten został zbadany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie stwierdził naruszenia procedury (paragraf 47 powyżej) i że nie do niego należy zrewidowanie tego ustalenia wobec braku jakichkolwiek przesłanek arbitralności.

120. W odniesieniu do krytyki skarżącej dotyczącej stosowanego systemu przydziału, w szczególności faktu, że tylko sędzia sprawozdawca był wyznaczany losowo, a nie cały sąd, Trybunał przypomina, że sposób przydziału spraw w ramach sądu jest co do zasady kwestią marginesu oceny państw ( Bochan, cyt. powyżej, § 71). Wśród państw członkowskich może istnieć wiele różnych sposobów postępowania, a zadaniem Trybunału nie jest narzucenie jednego systemu przydzielania spraw, lecz sprawdzenie, czy w danej sprawie spełnione zostały wymogi Konwencji (zob., odpowiednio, Guðmundur Andri Ástráðsson, cyt. powyżej, §§ 207 i 230, oraz cytowane tam odniesienia). W konsekwencji brak losowego wyznaczenia wszystkich sędziów do składów orzekających nie może wystarczyć do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 6 Konwencji.

121. W niniejszej sprawie skarżąca twierdzi w szczególności, że wyznaczenie członków składu pięciu sędziów przez prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, G.K., podważyło ich bezstronność z powodu jego uprzedzeń wobec niej. Trybunał zauważa, że zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do powoływania członków składu pięciu sędziów należy co do zasady do prezesa sądu lub prezesa sekcji (paragraf 77 powyżej). Trybunał stwierdza, że strony nie sprecyzowały, kto i według jakich kryteriów wyznaczył członków składów pięciu sędziów w niniejszej sprawie oraz że nie wynika to z przedstawionych mu dowodów. Niemniej, jak już zauważył powyżej (paragraf ), Trybunał nie uważa, aby fakt, że skarżąca – jako przewodnicząca ZSB – zajęła stanowisko w sprawie powołania prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, mógł skutkować stronniczością wszystkich decyzji podejmowanych przez tego ostatniego w kontekście jego funkcji administracyjnych. Tymczasem skarżąca nie twierdziła ani w niniejszym postępowaniu, ani przed sądami krajowymi, że sędziowie, którzy orzekali w jej sprawie, zostali specjalnie wyznaczeni do rozpoznania jej sprawy, ani że działali na polecenie lub pod presją prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. odpowiednio, Ramos Nunes de Carvalho e Sá, cyt. powyżej, § 155). Ponadto Trybunał zauważa, że skarżąca nie wniosła o wyłączenie członków Naczelnego Sądu Administracyjnego na takiej podstawie, mimo że miała taką możliwość, szczególnie w świetle brzmienia art. 22 kodeksu postępowania cywilnego, który szeroko definiuje podstawy wyłączania sędziów (paragraf 76 powyżej). Wreszcie zauważa, że sędziowie wchodzący w skład pięcioosobowych składów orzekających, z których wszyscy zostali powołani w ramach krytykowanych przez skarżącą rozwiązań, niekoniecznie zajmowali stanowiska niekorzystne dla skarżącej (paragrafy 47 i 60 powyżej). W świetle tych rozważań oraz wobec braku jakichkolwiek innych dowodów braku neutralności ze strony sędziów wchodzących w skład poszczególnych składów orzekających w sprawie odwołań skarżącej Trybunał nie może stwierdzić, że składy te pozbawione były niezawisłości i bezstronności wymaganej przez art. 6 Konwencji.

122. Na taki wniosek nie pozwalają również rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie zasadności odwołań skarżącej czy też oddalenia jej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o złożeniu jej z urzędu.

123. W świetle powyższych uwag Trybunał nie stwierdza braku niezawisłości i bezstronności ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie i stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 6 w tym zakresie.

d)  W przedmiocie innych aspektów rzetelności postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym

124. W odniesieniu do części zarzutu skarżącej opartego na niedostatecznym uzasadnieniu orzeczeń sądowych Trybunał przypomina, że art. 6 Konwencji wymaga, aby sądy krajowe dostatecznie przedstawiały powody, na których się opierają. Nie wymagając szczegółowej odpowiedzi na każdy argument skarżącej, obowiązek ten zakłada, że strona postępowania sądowego może oczekiwać uzyskania konkretnej i wyraźnej odpowiedzi na argumenty, które są decydujące dla wyniku danego postępowania (zob. m.in. Ramos Nunes de Carvalho e Sá, cyt. powyżej, § 185).

125. W niniejszej sprawie Trybunał zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się do głównych argumentów podniesionych przez skarżącą dotyczących m.in. zgodności z procedurą i legalności decyzji NRS. W szczególności poszczególne składy orzekające, które rozpatrywały odwołania skarżącej uznały, że NRS uwzględniła wszystkie istotne czynniki przy ustalaniu odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącej i stwierdziły, że złożoność spraw, za które była ona odpowiedzialna lub jej działalność pozasądowa nie mogły uzasadniać zakresu spowodowanych opóźnień. Składy orzekające odniosły się również, przynajmniej pośrednio, do argumentów skarżącej dotyczących tendencyjnego charakteru postępowania dyscyplinarnego, twierdząc, że procedura nie została naruszona, członkom NRS nie brakowało niezawisłości i bezstronności, a postępowanie dyscyplinarne było ukierunkowane wyłącznie na stwierdzone opóźnienia w przedstawieniu uzasadnienia w kilku sprawach, a nie na inne działania skarżącej (paragrafy 43–47 powyżej). Dlatego Trybunał uważa, że Naczelny Sąd Administracyjny podał wystarczające uzasadnienie swoich orzeczeń w świetle wymogów art. 6 Konwencji.

126. Ponadto w odniesieniu do tej części skargi, w której skarżąca kwestionuje ustalenia poszczególnych składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego w jej sprawie i twierdzi, że były one sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem tego sądu, Trybunał przypomina, że co do zasady nie jest jego zadaniem rozpatrywanie błędów co do faktów lub co do prawa popełnionych rzekomo przez sądy ani porównywanie poszczególnych orzeczeń wydanych w sprawach prima facie powiązanych lub łączących się ( Nejdet Şahin i Perihan Şahin przeciwko Turcji [WI], nr 13279/05, §§ 49–50, 20 października 2011 r.). Trybunał uznał już, że rozbieżności lub zmiany w orzecznictwie nie są same w sobie sprzeczne z Konwencją i że tylko „głębokie i trwałe” rozbieżności w orzecznictwie sądu najwyższego mogą spowodować powstanie wątpliwości w świetle art. 6 Konwencji (tamże, §§ 51–58, oraz Parafia grekokatolicka Lupeni i Inni przeciwko Rumunii [WI], n ^o 76943/11, § 116, 29 listopada 2016 r.). W niniejszej sprawie Trybunał nie dysponuje wystarczającymi dowodami, aby stwierdzić, że takie rozbieżności istniały w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W związku z tym również w tym zakresie nie doszło do naruszenia art. 6.

e)  Konkluzja

127. W świetle powyższych rozważań Trybunał stwierdza, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 Konwencji.

III.  W PRZEDMIOCIE DOMNIEMANEGO NARUSZENIA ART. 8 KONWENCJI

128. Skarżąca podnosi, że nałożone sankcje dyscyplinarne i upublicznienie postępowania dyscyplinarnego naruszyły jej prawo do poszanowania życia prywatnego i dobrego imienia. Powołuje się na art. 8 Konwencji, który ma następujące brzmienie:

„1. Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego […]

2. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności osób”.

W przedmiocie dopuszczalności

1.  Stanowiska stron

a)  Rząd

129. Rząd nie zaprzeczył, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej stanowiło ingerencję w jej prawo do poszanowania życia prywatnego. Podnosi jednak, że zarzut wysunięty przez skarżącą na podstawie art. 8 jest w sposób oczywisty nieuzasadniony. W tym względzie Rząd stwierdza, że publiczny charakter postępowań sądowych służy uprawnionemu celowi, jakim jest zagwarantowanie przejrzystości systemu sądownictwa i wzmocnienie zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości. Wyjaśnił, że nagłośnienie okoliczności faktycznych w sprawie było uzasadnione znacznym zainteresowaniem opinii publicznej, na które skarżąca, jako osoba publiczna i przewodnicząca związku zawodowego, była w sposób nieunikniony narażona. W odniesieniu do sankcji dyscyplinarnych, miały one na celu zapewnienie właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, a w szczególności rozsądnych terminów postępowania sądowego, poprzez karanie sędziów, którzy nie przestrzegają terminów procesowych.

130. Rząd twierdził, że środki będące przedmiotem skargi miały jedynie ograniczony wpływ na życie prywatne skarżącej, ponieważ jej reputacja nie została nadszarpnięta, a ostatecznie nałożone sankcje były ograniczone w czasie i nie uniemożliwiły jej wykonywania zawodu.

a)  Skarżąca

131. Skarżąca uważa, że wszczęte przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne, które jej zdaniem było nieuzasadnione i w rzeczywistości stanowiło represję o charakterze politycznym, nałożone na nią sankcje, w szczególności złożenie z urzędu, a także nagłośnienie tego postępowania i wynikający z niego uszczerbek na jej reputacji, stanowiły ingerencję w korzystanie przez nią z praw wynikających z art. 8 Konwencji.

132. Skarżąca podnosi, że nałożone na nią sankcje miały znaczący wpływ na jej życie prywatne i przypomina, że z powodu tymczasowego wykonania kary złożenia z urzędu została pozbawiona pracy i dochodów przez okres jednego roku, podczas gdy prawo przewiduje jedynie odszkodowanie w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia w przypadku uchylenia takiego środka. Jeśli chodzi o uszczerbek na reputacji skarżącej, zakwestionowała ona twierdzenie Rządu, że jako osoba publiczna powinna bardziej tolerować krytykę. Przeciwnie, argumentowała skarżąca, krytyka wymierzona w sędziów jest szczególnie poważna, ponieważ może podważać ich niezawisłość.

2.  Ocena Trybunału

a)  Zasady wynikające z orzecznictwa Trybunału

133. Trybunał zauważa na wstępie, że Rząd nie zakwestionował, jako takiej, możliwości zastosowania art. 8 w niniejszej sprawie. Niemniej uważa, że należy pochylić się nad tą kwestią. Kwestia możliwości zastosowania artykułu odnosi się do jego właściwości ratione materiae, dlatego Trybunał zbada ją na etapie dopuszczalności ( Denisov, cyt. powyżej, § 93).

134. Trybunał przypomniał, że pojęcie „życia prywatnego” jest pojęciem szerokim, które nie poddaje się wyczerpującej definicji. Obejmuje ono fizyczną i moralną nietykalność osoby, jak również wiele aspektów jej fizycznej i społecznej tożsamości. Obejmuje m.in. prawo do samorealizacji oraz prawo do nawiązywania i rozwijania relacji z innymi i ze światem zewnętrznym (zob. Denisov, cyt. powyżej, § 95, oraz López Ribalda i Inni przeciwko Hiszpanii [WI] nr 1874/13 i 8567/13, §§ 87–88, 17 października 2019 r.).

135. W wyroku w sprawie Denisov, który dotyczył odwołania skarżącego z funkcji prezesa sądu, Trybunał przedstawił typologię spraw dotyczących sporów zawodowych, w których musiał orzekać i określił kryteria, na których opierała się możliwość zastosowania art. 8 Konwencji w takich kontekstach (zob. Denisov, cyt. powyżej, §§ 100–117). Trybunał w szczególności przypomniał, że odpowiedzialność jednostki za czyny zabronione lub inne nieprawidłowości nieuchronnie pociąga za sobą przewidywalne negatywne konsekwencje o charakterze osobistym, społecznym, moralnym i ekonomicznym, a tym samym wpływa na życie prywatne danej osoby, ale sama w sobie nie może stanowić ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego w rozumieniu art. 8 Konwencji (zob. Denisov, cyt. powyżej, § 98, oraz Gillberg przeciwko Szwecji [WI], nr 41723/06, § 68, 3 kwietnia 2012 r.). Trybunał podsumował w nim zasady, którymi kieruje się przy stosowaniu art. 8 w sporach zawodowych, w następujący sposób:

„115. Trybunał wnioskuje z powyższego orzecznictwa, że spory zawodowe nie są ze swej natury wyłączone z zakresu pojęcia »życia prywatnego« w rozumieniu art. 8 Konwencji. W takich sporach zwolnienie z pracy, degradacja, odmowa dostępu do zawodu lub inne równie niekorzystne środki mogą mieć wpływ na typowe aspekty życia prywatnego. Należą do nich: (i) »intymny krąg« skarżącego, (ii) możliwość nawiązywania i rozwijania przez skarżącego relacji z innymi osobami oraz (iii) reputacja społeczna i zawodowa skarżącego. W takich sporach kwestia prywatności pojawia się na ogół na dwa sposoby: albo ze względu na powody zastosowania danego środka (w tym przypadku Trybunał przyjmie podejście oparte na powodach), albo – w niektórych przypadkach – ze względu na konsekwencje dla życia prywatnego (w tym przypadku Trybunał przyjmie podejście oparte na konsekwencjach).

116. Jeśli stosuje się podejście oparte na konsekwencjach, kluczowe znaczenie ma próg dotkliwości, jaki należy osiągnąć w przypadku każdego z powyższych aspektów. Na skarżącym spoczywa obowiązek przekonującego wykazania, że w jego przypadku próg ten został osiągnięty. Musi on przedstawić dowody potwierdzające skutki przedmiotowego środka. Trybunał uzna możliwość zastosowania art. 8 tylko wtedy, gdy konsekwencje te są bardzo poważne i w szczególnie znaczący sposób wpływają na życie prywatne skarżącego.

117. Trybunał określił kryteria oceny powagi lub ciężaru domniemanych naruszeń w ramach różnych reżimów. Szkoda poniesiona przez skarżącego jest oceniana w odniesieniu do jego życia przed i po zastosowaniu przedmiotowego środka. Trybunał uważa ponadto, że w celu ustalenia powagi konsekwencji w sporze zawodowym należy przeanalizować subiektywne odczucie skarżącego w świetle obiektywnych okoliczności sprawy. Taka analiza obejmuje zarówno materialne, jak i niematerialne konsekwencje przedmiotowego środka. Do skarżącego należy jednak określenie i sprecyzowanie charakteru i zakresu szkody, która musi pozostawać w związku przyczynowym z przedmiotowym środkiem. Zasada wyczerpania krajowych środków odwoławczych wymaga, aby zasadnicze elementy takich zarzutów były dostatecznie wyeksponowane, zanim spór zostanie skierowany przed organy krajowe”.

b)  Zastosowanie w niniejszej sprawie

136. W niniejszej sprawie Trybunał przypomniał, że skarżąca została poddana, w ramach pierwszego postępowania dyscyplinarnego, obniżeniu wynagrodzenia o 15% na okres dwóch lat, a następnie, w ramach drugiego postępowania, karze złożenia z urzędu, która została jednak uchylona w wyniku odwołania złożonego przez skarżącą i zastąpiona degradacją na okres dwóch lat. Trybunał zauważa, że powody przedstawione jako uzasadnienie postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącej były ograniczone do jej działalności zawodowej i że sama skarżąca nie twierdzi, iż to postępowanie lub nałożone sankcje były motywowane względami związanymi z jej życiem prywatnym. Zgodnie ze swoim wyżej wymienionym orzecznictwem Trybunał zbada zatem, czy przedmiotowe sankcje miały poważne konsekwencje dla elementów składających się na życie prywatne skarżącej, i czy mogły pociągać za sobą zastosowanie art. 8 Konwencji.

137. Po pierwsze, w odniesieniu do konsekwencji sankcji nałożonych na „intymny krąg” skarżącej Trybunał zauważa, że nałożone sankcje bezsprzecznie spowodowały zmniejszenie dochodów skarżącej, a nawet brak wynagrodzenia przez okres około jednego roku przed uchyleniem złożenia jej z urzędu. Przypomina jednak, że element finansowy sporu nie powoduje automatycznego zastosowania art. 8 Konwencji ( Denisov, cyt. powyżej, § 122, oraz Camelia Bogdan przeciwko Rumunii, nr 36889/18, § 86, 20 października 2020 r.). W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, że obniżenie jej wynagrodzenia miało poważny wpływ na „intymny krąg” jej życia prywatnego poprzez postawienie jej w trudnej sytuacji finansowej (por. J.B. i Inni przeciwko Węgrom (dec.), nr 45434/12 i 2 inne, § 132, 27 listopada 2018 r.). Skarżąca nie przedstawiła również żadnych takich argumentów w postępowaniu krajowym; przeciwnie, dwukrotnie wniosła ona o zawieszenie wykonania nałożonych sankcji wyłącznie z tego powodu, że chciała zakończyć zawisłe sprawy, nie starając się wykazać – co podkreśliły sądy krajowe – że tymczasowe wykonanie tych środków mogłoby mieć poważne konsekwencje dla jej sfery osobistej (paragrafy 42 i 52 powyżej).

138. Trybunał zauważa ponadto, że podczas gdy skarżąca była pozbawiona wynagrodzenia przez okres około jednego roku, zanim Naczelny Sąd Administracyjny uchylił złożenie jej z urzędu, prawo krajowe dawało jej możliwość – po uchyleniu środka – otrzymania odszkodowania za utracone wynagrodzenie. Z prawa krajowego i praktyki wynika, że sędzia, którego złożenie z urzędu zostało uchylone, ma z jednej strony prawo do odszkodowania w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia na mocy ustawy o sądownictwie, a z drugiej strony może ubiegać się o odszkodowanie na mocy ustawy o odpowiedzialności państwa i gminy za szkody (paragraf 80 powyżej). Utrata dochodu wynikająca z tymczasowego wykonania środka w postaci złożenia z urzędu miała zatem w tym przypadku charakter tymczasowy (por. Camelia Bogdan, cyt. powyżej, § 86 oraz J.B. i Inni, cyt. powyżej, § 132).

139. Ponadto w świetle postępowania sądowego, w którym rozpatrywano odwołanie skarżącej – postępowanie, które mogło skutkować nieuzasadnionym przedłużeniem stosowania środka w postaci złożenia z urzędu – Trybunał nie stwierdza żadnych nieuzasadnionych opóźnień w prowadzeniu tego postępowania i zauważa, że przedmiotowe odwołanie zostało rozpatrzone na dwóch poziomach jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego w ciągu jednego roku (por. Camelia Bogdan, cyt. powyżej, § 87, oraz D.M.T. i D.K.I. przeciwko Bułgarii, nr 29476/06, § 103, 24 lipca 2012 r.). Ponadto skarżąca nie zgłosiła żadnych uwag krytycznych w tym względzie.

140. Ponadto w okresie, w którym złożenie z urzędu było skuteczne, skarżąca nie była pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek innej działalności zarobkowej. Pod tym względem niniejsza sprawa różni się od innych badanych przez Trybunał, w których skarżący nie mieli możliwości podjęcia innego zatrudnienia w sektorze publicznym lub prywatnym ( Sidabras i Džiautas przeciwko Litwie, nr 55480/00 i 59330/00, § 47, ETPC 2004-VIII, oraz D.M.T. i D.K.I. przeciwko Bułgarii, cyt. powyżej, § 103) lub w swojej dziedzinie specjalizacji ( Platini przeciwko Szwajcarii (dec.), nr 526/18, § 57, 11 lutego 2020 r.).

141. Wreszcie, nic nie wskazuje na to, że zaskarżony środek miał jakiekolwiek inne reperkusje dla „intymnego kręgu” życia prywatnego skarżącej.

142. W odniesieniu do możliwości nawiązywania i utrzymywania relacji z innymi osobami Trybunał zauważa, po pierwsze, że skarżąca została przywrócona na stanowisko po uchyleniu decyzji o złożeniu z urzędu, a po drugie, sankcje w postaci czasowego obniżenia wynagrodzenia i degradacji nie spowodowały przerwy w wykonywaniu przez nią obowiązków sędziego. Chociaż jej relacje z kolegami mogły ulec pewnej zmianie, skarżąca nie przedstawiła dowodów na to, że konsekwencje nałożonych sankcji były na tyle poważne, że stanowiły ingerencję w korzystanie przez nią z prawa do poszanowania życia prywatnego ( Camelia Bogdan, cyt. powyżej, § 89, oraz J.B. i Inni, cyt. powyżej, § 133).

143. Jeśli chodzi o reputację zawodową skarżącej, Trybunał powtarza, że samo postępowanie dyscyplinarne i sankcje wobec niej nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 8 Konwencji (zob. Denisov, cyt. powyżej, § 130). W niniejszej sprawie, w odniesieniu do rozgłosu, jaki skarżąca zarzuca NRS, Trybunał zauważa, że jako przewodnicząca ZSB była ona osobą publiczną, która przyciągała zainteresowanie mediów, a postępowanie dyscyplinarne przeciwko niej wywołało – przy udziale skarżącej i stowarzyszenia, któremu przewodniczyła – publiczną debatę na temat działalności NRS w sprawach dyscyplinarnych. Ponadto skarżąca nie podjęła żadnych kroków sądowych ani innych w celu wprowadzenia skarg dotyczących jej reputacji do krajowego porządku prawnego.

144. Skarżąca nie przedstawiła także żadnych dowodów na to, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko niej lub relacje medialne na jego temat miały wpływ na nadszarpnięcie jej reputacji zawodowej w stopniu dotkliwości wymaganym przez art. 8 Konwencji. Trybunał zauważa w tym względzie, że o ile postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej było rzeczywiście szeroko nagłaśniane w mediach, nie wydaje się, aby przedmiotowe publikacje, czy to informacje z NRS, czy rozmaite komentarze w prasie, były w przeważającej mierze negatywne. Przeciwnie, dowody przedstawione Trybunałowi wskazują, że publikacje te odzwierciedlały zarówno opinie krytyczne, jak i pozytywne oraz że rozgłos nadany jej sprawie zaskarbił skarżącej poparcie prawników, dziennikarzy i opinii publicznej. Istotnie, wielu sędziów wyraziło sprzeciw wobec sankcji nałożonych przez NRS w publicznych oświadczeniach lub w decyzjach dotyczących odwołań skarżącej (paragrafy 34 i 60 powyżej), a minister sprawiedliwości skrytykowała nawet pierwotną decyzję o złożeniu skarżącej z urzędu (paragraf 34 powyżej). Trybunał nie uważa, zważywszy na okoliczności, że sankcje dyscyplinarne nałożone na skarżącą miały dla jej reputacji konsekwencje, które osiągnęłyby poziom dotkliwości wymagany art. 8 Konwencji ( Denisov, cyt. powyżej, §§ 116–117 i 127).

145. W świetle powyższego zarzut należy odrzucić jako niezgodny ratione materiae z art. 35 ust. 3 lit. a) i ust. 4 Konwencji.

II.  W PRZEDMIOCIE DOMNIEMANEGO NARUSZENIA ART. 10 KONWENCJI

146. Skarżąca twierdzi, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko niej stanowi ukrytą sankcję za jej publiczne wypowiedzi krytykujące pracę NRS i ingerencje władzy wykonawczej w toczące się sprawy. Powołuje się na art. 10 Konwencji, który ma następujące brzmienie:

„1. Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. […]

2. Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej”.

A.  W przedmiocie dopuszczalności

147. Trybunał uznał już w swoim orzecznictwie, że art. 10 Konwencji ma zastosowanie ogólnie do urzędników służby cywilnej ( Vogt przeciwko Niemcom, 26 września 1995 r., § 53, seria A nr 323 oraz Guja przeciwko Mołdawii [WI], nr 14277/04, § 52, ETPC 2008) a w szczególności do przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości ( Koudechkina przeciwko Rosji, nr 29492/05, § 85, 26 lutego 2009 r. oraz Baka, cyt. powyżej, § 140). Trybunał nie widzi powodu, aby w niniejszej sprawie orzekać inaczej. Poza tym Rząd nie kwestionuje możliwości zastosowania tego przepisu.

148. Stwierdzając, że zarzut ten nie jest ponadto w sposób oczywisty nieuzasadniony ani niedopuszczalny z jakiegokolwiek innego powodu na podstawie art. 35 Konwencji, Trybunał uznaje go za dopuszczalny.

B.  Co do istoty

1.  Stanowiska stron

a)  Skarżąca

149. Skarżąca podnosi, że kontrole przeprowadzone w jej sądzie oraz wszczęte przeciwko niej postępowania dyscyplinarne były konsekwencją jej stanowiska jako przewodniczącej ZSB, w szczególności zakwestionowania przez nią nominacji na stanowiska prezesów sądów przy Sądzie Apelacyjnym w Sofii i Sądzie Miejskim w Sofii, jak również krytyki polityki NRS w zakresie nominacji oraz, bardziej ogólnie, krytyki braku niezawisłości sądownictwa. Skarżąca twierdzi, że hipotezę tę potwierdzają liczne elementy: ukierunkowany charakter zgłoszenia dokonanego przez prezesa Sądu Apelacyjnego w Sofii, które dotyczyło wyłącznie skarżącej, rozszerzony zakres przeprowadzonych wobec niej kontroli, wypowiedzi członków NRS, którzy podczas debat określili ją jako osobę „szkodliwą” dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, niezwykła surowość sankcji złożenia z urzędu oraz przecieki informacji do prasy. Skarżąca twierdzi, że sędziowie, zwłaszcza ci w Sofii, byli celowo utrzymywani w sytuacji przeciążenia pracą, aby stale obawiali się kar za nagromadzone opóźnienia w rozpatrywaniu ich spraw, gdyby ośmielili się skrytykować system. Odwołując się do ustaleń poczynionych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (paragraf 54 powyżej) skarżąca podniosła, że zastosowane wobec niej sankcje dyscyplinarne miały znaczący skutek odstraszający w odniesieniu do wszystkich sędziów i korzystania przez nich z wolności wyrażania opinii.

150. Skarżąca twierdzi, że taka ingerencja nie była ani przewidziana prawem, ani proporcjonalna do zgodnego z prawem celu leżącego w interesie publicznym. W szczególności skarżąca kwestionuje twierdzenie Rządu, że celem kontroli i postępowań dyscyplinarnych będących przedmiotem niniejszej sprawy było dostosowanie bułgarskiego systemu sądownictwa do orzecznictwa Trybunału, który w dwóch wyrokach pilotażowych stwierdził, że w Bułgarii istnieje systemowy problem przekroczenia rozsądnych terminów w postępowaniach sądowych. W tym względzie skarżąca podnosi, po pierwsze, że właściwe organy nie podjęły żadnych kroków w celu zaradzenia przeciążeniu sądów w Sofii, które było powszechnie znane, a nawet uznane w postępowaniu przeciwko niej, a po drugie, że w wyroku pilotażowym Trybunału wyraźnie stwierdzono, że nadmierna długość postępowania niekoniecznie wynika z opóźnień przypisywanych konkretnemu sędziemu, lecz może być spowodowana innymi czynnikami ( Dimitrov i Hamanov przeciwko Bułgarii, nr 48059/06 i 2708/09, § 73, 10 maja 2011 r.).

b)  Rząd

151. Rząd stwierdził, że sankcje dyscyplinarne nałożone na skarżącą nie stanowiły ingerencji w korzystanie przez nią z prawa do wolności wyrażania opinii. Argumentował, że niniejszą sprawę należy odróżnić w tym względzie od sprawy Baka przeciwko Węgrom (cyt. powyżej) lub innych podobnych spraw, w których środki zostały podjęte przeciwko skarżącym właśnie z powodu publicznie wyrażanych opinii. Zdaniem Rządu, niniejsza sprawa powinna być raczej porównywana z decyzją w sprawie Harabin przeciwko Słowacji (nr 62584/00, Zbiór Wyroków i Decyzji 2004-VI), ponieważ sankcje nałożone na skarżącą dotyczyły niewykonania obowiązków zawodowych, a nie opinii, które mogła wyrazić. Rząd stwierdził, że celem kontroli przeprowadzanych przez inspektorat NRS w niniejszej sprawie było zapewnienie właściwego zarządzania wymiarem sprawiedliwości w sprawach karnych, w szczególności przestrzegania terminów procesowych. Rząd przypomina, że nadmierna długość postępowań sądowych stanowiła istotny problem w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych oraz że Trybunał stwierdził w szczególności istnienie problemu systemowego w kontekście procedury wyroku pilotażowego i nakazał Rządowi podjęcie kroków w celu zaradzenia temu problemowi ( Dimitrov i Hamanov, cyt. powyżej) oraz przypomina, że kontrole te objęły wszystkich sędziów Wydziału Karnego sądu i nie były skierowane konkretnie do skarżącej.

152. Rząd stwierdził ponadto, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej nie skutkowało ograniczeniem jej wolności wyrażania opinii oraz że w żadnym momencie nie uniemożliwiono jej kontynuowania działalności w ramach ZSB ani składania publicznych oświadczeń. Rząd twierdzi, że nałożone sankcje były proporcjonalne do popełnionego przewinienia, w szczególności biorąc pod uwagę obciążenie zainteresowanej pracą, ale także inne elementy istotne dla sprawy. Rząd podkreśla, że w następstwie odwołania skarżącej środek w postaci złożenia z urzędu został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny i skarżąca jest obecnie nadal sędzią.

2.  Ocena Trybunału

a)  W przedmiocie istnienia ingerencji

i.  Zasady wynikające z orzecznictwa Trybunału

153. W sprawach dotyczących postępowania dyscyplinarnego, usunięcia z urzędu lub mianowania urzędnika służby cywilnej lub sędziego, Trybunał musiał najpierw rozważyć, czy dane środki stanowią ingerencję – taką jak „wymóg formalny, warunek, ograniczenie lub sankcja” – w korzystanie przez jednostkę z wolności wyrażania opinii, czy też ograniczają one jedynie dalsze zatrudnienie jednostki w administracji publicznej, co jest prawem niegwarantowanym przez Konwencję. Aby odpowiedzieć na to pytanie, konieczne było określenie zakresu tych środków poprzez umieszczenie ich w kontekście okoliczności faktycznych sprawy i odpowiedniego ustawodawstwa ( Baka, cyt. powyżej, §§ 140 i 143, Harabin przeciwko Słowacji, nr 58688/11, § 149, 20 listopada 2012 r. oraz Wille przeciwko Liechtensteinowi [WI], nr 28396/95, § 43, ETPC 1999-VII).

154. W przypadku gdy Trybunał był w stanie stwierdzić, że sporne środki były wyłącznie lub zasadniczo motywowane korzystaniem przez skarżących z wolności wyrażania opinii, uznawał, że doszło do ingerencji w korzystanie z prawa chronionego przez art. 10 Konwencji (zob. Baka, cyt. powyżej, § 151, Kayasu przeciwko Turcji, nr 64119/00 i 76292/01, § 80, 13 listopada 2008 r., Koudechkina, cyt. powyżej, §§ 79–80, oraz Cimperšek przeciwko Słowenii, nr 58512/16, § 58, 30 czerwca 2020 r.). W przypadku przeciwnym Trybunał stwierdzał, że środki były zasadniczo związane ze zdolnością skarżących do wykonywania ich obowiązków, uznawał, że nie doszło do ingerencji na podstawie art. 10 ( Harabin, cyt. powyżej, § 151, Köseoğlu przeciwko Turcji (dec.), nr 24067/05, §§ 25–26, 10 kwietnia 2018 r., Simić przeciwko Bośni i Hercegowinie (dec.), nr 75255/10, § 35, 15 listopada 2016 r., oraz Harabin, decyzja cyt. powyżej).

155. W tym celu Trybunał bierze pod uwagę powody podane przez władze dla uzasadnienia przedmiotowych środków (zob. np. Harabin, cyt. powyżej, Kövesi przeciwko Rumunii, nr 3594/19, §§ 184–187, 5 maja 2020 r. oraz Goryaynova przeciwko Ukrainie, nr 41752/09, § 54, 8 października 2020 r.), jak również – w stosownych przypadkach – argumenty przedstawione w kolejnych postępowaniach odwoławczych ( Koudechkina, cyt. powyżej, § 79, Köseoğlu, decyzja cyt. powyżej, § 25 oraz, odpowiednio, Nenkova-Lalova przeciwko Bułgarii, nr 35745/05, § 51, 11 grudnia 2012 r.). Trybunał musi jednak dokonać niezależnej oceny wszystkich dowodów, w tym wniosków, jakie może wyciągnąć z ogółu okoliczności faktycznych oraz z oświadczeń stron ( Baka, cyt. powyżej, § 143). Trybunał powinien w szczególności wziąć pod uwagę sposób, w jaki istotne zdarzenia były ze sobą powiązane w czasie, a nie traktować je oddzielnie jako odrębne incydenty (zob. Baka, cyt. powyżej, § 148, oraz Kövesi, cyt. powyżej, § 188).

156. Ponadto po stwierdzeniu prima facie wersji wydarzeń przedstawionej przez skarżącego oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy przedmiotowymi środkami a korzystaniem z wolności wyrażania opinii, do Rządu należy udowodnienie, że przedmiotowe środki były motywowane innymi względami ( Baka, cyt. powyżej, §§ 149–151, oraz Kövesi, cyt. powyżej, § 189).

ii.  Zastosowanie w niniejszej sprawie

157. Przechodząc do niniejszej sprawy Trybunał zauważył, że podane przez NRS, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny powody zastosowania wobec skarżącej środków dyscyplinarnych dotyczyły niewypełnienia przez nią obowiązków zawodowych, w szczególności opóźnienia w sporządzeniu uzasadnienia w szeregu spraw, za które była odpowiedzialna, a nie jakichkolwiek wyrażonych przez nią opinii.

158. Niemniej Trybunał uważa za konieczne przypomnienie kontekstu, w jakim toczyło się przedmiotowe postępowanie dyscyplinarne oraz sekwencji pewnych zdarzeń. Trybunał zauważa na wstępie, że od momentu wyboru na przewodniczącą ZSB w październiku 2009 r. skarżąca wielokrotnie wypowiadała się w mediach, aby przedstawić stanowisko swojego stowarzyszenia zawodowego wobec działań NRS i polityki rządu. W szczególności ostro skrytykowała brak przejrzystości w procedurach mianowania przez NRS kilku prezesów sądów, jak również domniemane naciski władzy wykonawczej na sądownictwo, w tym pewne wypowiedzi ministra spraw wewnętrznych skierowane do mediów (paragrafy 8–11 i 14–15 powyżej).

159. Chociaż kontrole przeprowadzone przez inspektorat NRS nie obejmowały wyłącznie skarżącej, lecz wszystkich sędziów Wydziału Karnego Sądu Miejskiego w Sofii i dotyczyły przestrzegania terminów procesowych, Trybunał odnotowuje kilka elementów sugerujących, że postępowanie dyscyplinarne i sankcje nałożone na skarżącą nie były bez związku ze stanowiskami, jakie zajmowała jako przewodnicząca ZSB.

160. Po pierwsze z wypowiedzi prasowych inspektora generalnego NRS jasno wynika, że kontrola Wydziału Karnego w czerwcu 2011 r., która dała początek pierwszemu postępowaniu dyscyplinarnemu przeciwko skarżącej, była odpowiedzią na krytykę powołania nowego prezesa sądu wyrażoną przez sędziów, w tym organizację, której przewodniczyła skarżąca: „[…] to zgłoszenie [wymierzone w V.Y.] pochodziło oczywiście od członka środowiska sędziowskiego”. Wypowiedzi te sugerują również, że kontrola ta miała na celu zastraszenie sędziów, którzy mogliby chcieć wyrazić swoją krytykę: „Szanuję czujność i odwagę sumienia wszystkich sędziów. […] Ale podatnik płaci im przede wszystkim za wydawanie wyroków, a oni mogą pisać oświadczenia […] poza godzinami pracy” (paragraf 17 powyżej).

161. W ogólnym ujęciu wydaje się, że krytyczne opinie wyrażane przez ZSB i przez inne organizacje wywołały wrogą reakcję ze strony NRS i rządu. Minister spraw wewnętrznych rzeczywiście dopuścił się osobistych ataków na skarżącą (paragraf 26 powyżej). Jeśli chodzi o reakcję NRS, została ona opisana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., orzekającym w sprawie skargi skarżącej (paragraf 54 powyżej), w następujący sposób: „ZSB i inne organizacje pozarządowe […], poprzez liczne krytyczne wypowiedzi, zaczęły wywierać presję na NRS […]. Niestety NRS odebrała te naciski jako rodzaj wojny, zwłaszcza po wezwaniach do rezygnacji jej członków”.

162. Trybunał zauważa również, że NRS była szczególnie surowa, nakładając na skarżącą najpoważniejszą sankcję w postaci złożenia z urzędu (paragraf 32 powyżej), która to sankcja została następnie uznana za nieproporcjonalną przez sąd administracyjny i w konsekwencji uchylona (paragraf 48 powyżej).

163. W świetle tych uwag oraz zważywszy na wydarzenia rozpatrywane ogółem i sposób, w jaki były ze sobą powiązane, Trybunał uznaje, że istnieją dowody prima facie na istnienie związku przyczynowego między korzystaniem przez skarżącą z wolności wyrażania opinii a sankcjami dyscyplinarnymi nałożonymi przez NRS (zob. Baka, cyt. powyżej, § 148). Wrażenie to potwierdzają również dokumenty przedstawione przez skarżącą, takie jak artykuły opublikowane w prasie bułgarskiej i dokumenty przyjęte przez instytucje międzynarodowe (paragraf 34 powyżej), które wskazują na istnienie takiego związku.

164. Trybunał odnotowuje argument Rządu, zgodnie z którym postępowanie przeciwko skarżącej było częścią środków podjętych przez władze bułgarskie w celu zapewnienia przestrzegania terminów procesowych, a tym samym poprawy prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Jednak biorąc pod uwagę kontekst sprawy, sekwencję wydarzeń i surowość sankcji nałożonej przez NRS, Trybunał uważa, że środki te były również związane z publicznym stanowiskiem zajmowanym przez zainteresowaną. Trybunał uznał zatem, że sankcje te stanowiły ingerencję w korzystanie przez skarżącą z jej prawa do wolności wyrażania opinii, gwarantowanego przez art. 10 Konwencji. Należy zatem sprawdzić, czy ingerencja ta była uzasadniona na mocy ust. 2 tego artykułu.

b)  W przedmiocie uzasadnienia ingerencji

165. Aby zachować zgodność z art. 10 Konwencji, każda ingerencja w korzystanie z prawa do wolności wyrażania opinii musi być „przewidzian[a] ustawą”, mieć jeden lub więcej uprawnionych celów określonych w art. 10 ust. 2 i być „niezbędn[a] w społeczeństwie demokratycznym” do osiągnięcia tych celów.

i.  „Przewidziane ustawą”

166. Trybunał zauważa, że postępowanie dyscyplinarne, stwierdzone przewinienia oraz sankcje nałożone na skarżącą były oparte na odpowiednich przepisach ustawy o sądownictwie (paragraf 73 powyżej), a ich zgodność z tą ustawą została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście odwołań wniesionych przez skarżącą. Trybunał uważa, że przedmiotowe środki były zatem „przewidziane ustawą” w rozumieniu art. 10 ust. 2.

ii.  Cel zgodny z prawem

167. Trybunał zauważył powyżej – stwierdzając, że doszło do ingerencji – że postępowanie dyscyplinarne i sankcje nałożone na skarżącą mogły być konsekwencją skorzystania przez nią z prawa do wolności wyrażania opinii. Stwierdzenie to może budzić wątpliwości co do zasadności celów, którym służą przedmiotowe środki (zob. Baka, cyt. powyżej, § 156). Trybunał zauważył jednak, że sporne środki, w zakresie, w jakim miały również na celu ukaranie skarżącej za naruszenie obowiązków zawodowych w postaci znacznych opóźnień w rozpatrywaniu spraw – opóźnień, które mogły prowadzić do umorzenia postępowania karnego ze względu na przedawnienie – realizowały również uprawniony cel polegający na zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych dla „zagwarantowania powagi […] władzy sądowej” i zapewnienia zapobiegania przestępczości, należący do celów, o których mowa w tym przepisie. Trybunał przyjął zatem, że przedmiotowe środki służyły realizacji celu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konwencji.

iii.  „Niezbędne w społeczeństwie demokratycznym”

a)  Zasady wynikające z orzecznictwa Trybunału

168. Ogólne zasady oceny konieczności danej ingerencji w korzystanie z wolności wyrażania opinii, wielokrotnie potwierdzane przez Trybunał, zostały przypomniane w wyroku w sprawie Baka (cyt. powyżej, § 158) w następujący sposób:

„i. Wolność wypowiedzi jest jednym z zasadniczych fundamentów społeczeństwa demokratycznego, jednym z podstawowych warunków jego postępu i rozwoju jednostki. Z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2 ma ona zastosowanie nie tylko do »informacji« lub »idei«, które są przychylnie przyjmowane lub uważane za nieobraźliwe lub neutralne, lecz także do tych, które obrażają, szokują lub niepokoją: o to właśnie chodzi w pluralizmie, tolerancji i otwartości, bez których nie ma »społeczeństwa demokratycznego«. Jak zapisano w art. 10, wolność ta podlega wyjątkom, którym należy nadać wykładnię zawężającą, a potrzeba ograniczenia tej wolności musi być przekonująco uzasadniona […]

ii. Przymiotnik »niezbędny« w art. 10 § 2 oznacza »pilną potrzebę społeczną«. Układające się Państwa mają pewien margines oceny istnienia takiej potrzeby, ale towarzyszy mu europejska kontrola zarówno nad prawem, jak i stosującymi je decyzjami, nawet jeśli pochodzą one od niezawisłego sądu. Trybunał ma zatem ostateczną właściwość w przedmiocie decydowania, czy »ograniczenie« jest zgodne z wolnością wyrażania opinii chronioną przez art. 10.

iii. Zadaniem Trybunału w ramach wykonywania kontroli nie jest zastępowanie właściwych organów krajowych, lecz zweryfikowanie pod kątem art. 10 decyzji, które organy te podjęły na podstawie przysługującej im swobody uznania. Nie wynika z tego, że Trybunał powinien ograniczyć się do zbadania, czy pozwane państwo skorzystało z tej swobody w dobrej wierze, z należytą starannością i w sposób rozsądny: musi on rozważyć przedmiotową ingerencję w świetle całości sprawy w celu ustalenia, czy była ona »proporcjonalna do realizowanego celu zgodnego z prawem« i czy powody przedstawione przez organy krajowe dla jej uzasadnienia wydają się »właściwe i wystarczające« […] Czyniąc to, Trybunał musi być przekonany, że władze krajowe zastosowały przepisy zgodne z zasadami zapisanymi w art. 10, a ponadto uczyniły to na podstawie możliwej do przyjęcia oceny istotnych okoliczności faktycznych […]”.

169. Inną zasadą konsekwentnie podkreślaną w orzecznictwie Trybunału jest to, że art. 10 ust. 2 Konwencji pozostawia niewiele miejsca na ograniczenia swobody wyrażania opinii w obszarze dyskursu politycznego lub spraw interesu ogólnego (zob. m.in. Perinçek przeciwko Szwajcarii [WI], nr 27510/08, § 197, ETPC 2015 (fragmenty)). W związku z tym, wysoki poziom ochrony wolności wyrażania opinii, w połączeniu z ograniczonym marginesem oceny ze strony władz, będzie zwykle przyznawany, gdy poczynione uwagi dotyczą kwestii interesu ogólnego, co ma miejsce w szczególności w przypadku wypowiedzi dotyczących funkcjonowania sądownictwa (zob. Roland Dumas przeciwko Francji, nr 34875/07, § 43, 15 lipca 2010 r., Morice przeciwko Francji [WI], nr 29369/10, § 125, ETPC 2015, oraz Baka, cyt. powyżej, § 159).

170. Charakter i surowość nałożonych kar są również czynnikami, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie proporcjonalności ingerencji. Ingerencja w wolność wyrażania opinii może mieć skutek odstraszający od korzystania z niej (zob. Guja, cyt. powyżej, § 95, Morice, cyt. powyżej, § 127, oraz Baka, cyt. powyżej, § 160).

171. Oceniając uzasadnienie spornego środka, należy również pamiętać, że rzetelność postępowania i gwarancje proceduralne zapewnione skarżącemu są czynnikami, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie proporcjonalności ingerencji w korzystanie z wolności wyrażania opinii gwarantowanej art. 10 (zob. odpowiednio, Castells przeciwko Hiszpanii, 23 kwietnia 1992 r., §§ 47–48, seria A nr 236, Stowarzyszenie Ekin przeciwko Francji, nr 39288/98, § 61, ETPC 2001-VIII, Kyprianou przeciwko Cyprowi [WI], nr 73797/01, §§ 171 i 181, ETPC 2005-XIII, Koudechkina, cyt. powyżej, § 83, oraz Morice, cyt. powyżej, § 155). Trybunał orzekł już, że brak skutecznej kontroli sądowej może uzasadniać stwierdzenie naruszenia art. 10 (zob. w szczególności Lombardi Vallauri przeciwko Włochom, nr 39128/05, §§ 45–56, 20 października 2009 r.). Rzeczywiście, jak już wcześniej stwierdził w kontekście tego artykułu, „[t]o jakość […] sądowego badania potrzeby zastosowania środka […] ma szczególne znaczenie w tym względzie, również odniesieniu do zastosowania odpowiedniego marginesu oceny” ( Animal Defenders International przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 48876/08, § 108, ETPC 2013, oraz Baka, cyt. powyżej, § 161).

172. Odnosząc się w szczególności do prawa sędziów do swobody wypowiedzi, Trybunał podkreślił, że szczególnie w świetle rosnącego znaczenia przywiązywanego do podziału władzy i potrzeby zachowania niezawisłości sądownictwa, jest zobowiązany do dokładnego zbadania każdej ingerencji w korzystanie przez sędziego z wolności wyrażania opinii ( Harabin, cyt. powyżej, § 64, oraz Baka, cyt. powyżej, § 165). Ponadto kwestie dotyczące funkcjonowania sądownictwa są kwestiami interesu publicznego, a debaty w sprawach interesu publicznego zazwyczaj korzystają z wysokiego poziomu ochrony na podstawie art. 10 ( Koudechkina, cyt. powyżej, § 86, oraz Morice, cyt. powyżej, § 128). Nawet jeśli sprawa będąca przedmiotem debaty ma implikacje polityczne, sam ten fakt nie jest wystarczający, by uniemożliwić sędziemu wydanie oświadczenia na ten temat ( Wille, cyt. powyżej, § 67).

b)  Zastosowanie w niniejszej sprawie

173. Trybunał przypomina, że stwierdził powyżej, iż postępowanie dyscyplinarne wszczęte przeciwko skarżącej oraz sankcje nałożone na nią w związku z nim były wystarczająco związane z jej publicznie wyrażanymi poglądami, aby uznać je za ingerencję władz publicznych w korzystanie przez nią z prawa do wolności wyrażania opinii (paragraf 164 powyżej). Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, przy ocenie, czy ingerencja ta może być uznana za „niezbędną w społeczeństwie demokratycznym”, Trybunał zwróci szczególną uwagę na funkcje pełnione przez skarżącą, charakter wyrażanych przez nią poglądów i kontekst, w jakim były one wyrażane, a także na surowość nałożonych sankcji i zabezpieczeń proceduralnych zapewnionych skarżącej.

174. Trybunał zauważa na wstępie, że w okresie, którego dotyczy postępowanie, skarżąca była przewodniczącą głównego stowarzyszenia zawodowego sędziów w Bułgarii. Jej rola i obowiązek na tym stanowisku polegały przede wszystkim na obronie interesów zawodowych członków organizacji, w szczególności poprzez publiczne wyrażanie opinii na temat funkcjonowania systemu sądownictwa, potrzeby jego reformy lub imperatywu zachowania niezawisłości sądownictwa (zob. odpowiednio, Eminağaoğlu przeciwko Turcji, nr 76521/12, § 134, 9 marca 2021 r., oraz Kövesi, cyt. powyżej, § 205).

175. W ramach pełnienia tej funkcji skarżąca często wyrażała krytyczne opinie na temat zarządzania przez NRS i Rząd organizacją wymiaru sprawiedliwości, czyli na temat spraw, które bezsprzecznie leżą w interesie publicznym (zob. odpowiednio, Baka, cyt. powyżej, § 171, oraz Koudechkina, cyt. powyżej, §§ 86 i 94). Ponadto jej wypowiedzi wpisywały się w toczącą się wówczas szeroką debatę publiczną na temat reformy systemu sądownictwa oraz, bardziej ogólnie, na temat skuteczności i niezawisłości sądownictwa (paragrafy 6–15 i 34–35 powyżej). W związku z tym Trybunał uznał, że wypowiedzi skarżącej w sposób wyraźny stanowiły część debaty na temat kwestii o znaczeniu ogólnym, w której uczestniczyła ona jako przewodnicząca głównego stowarzyszenia zawodowego sędziów w kraju. Wynika stąd, że jej wolność wyrażania opinii powinna być objęta wysokim poziomem ochrony, a każda ingerencja w nią powinna podlegać ścisłej kontroli, co idzie w parze z ograniczonym marginesem oceny ze strony władz pozwanego Państwa (zob. paragraf 172 powyżej). Ponadto w niniejszej sprawie nic w aktach nie wskazuje na to, że wypowiedzi skarżącej były całkowicie pozbawione podstaw faktycznych lub wykraczały poza sferę dopuszczalnej krytyki o charakterze ściśle zawodowym (zob. dla porównania Baka, §§ 170–171, Di Giovanni, § 81, Koudeschkina, §§ 94-95, i Kövesi, § 207, wszystkie cytowane powyżej).

176. W odniesieniu do surowości nałożonych kar Trybunał zauważył, że wobec skarżącej dwukrotnie wszczęto postępowanie dyscyplinarne: najpierw nałożono na nią karę obniżenia wynagrodzenia na okres dwóch lat, a następnie karę złożenia z urzędu, która to kara została później zastąpiona degradacją na okres dwóch lat. Trybunał nie pomija faktu, że formalną przyczyną tych sankcji były poważne uchybienia zawodowe ze strony skarżącej, odrębne względem jej publicznych wypowiedzi, i których to uchybień nie można kwestionować (zob. a contrario, Koudechkina, cyt. powyżej, § 79, oraz Wille, cyt. powyżej, § 69). Trybunał uznał jednak, że postępowanie wobec skarżącej było związane z wyrażanymi przez nią poglądami (paragraf 164). Postępowanie to i nałożone sankcje mogły zatem mieć skutek odstraszający od korzystania przez nią i przez wszystkich sędziów z wolności wyrażania opinii. W szczególności kara złożenia z urzędu nałożona początkowo na skarżącą w drugim postępowaniu dyscyplinarnym była szczególnie poważna i postrzegana przez część bułgarskiej opinii publicznej oraz przez organy międzynarodowe jako naruszenie jej wolności wyrażania opinii oraz niezawisłości sądownictwa (paragraf 34 powyżej). Chociaż sankcja ta została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny i ostatecznie zastąpiona mniej surową sankcją, faktem pozostaje, że środek w postaci złożenia z urzędu był tymczasowo wykonywany przez okres około jednego roku – przez ten czas skarżąca była usunięta ze swojego stanowiska (paragrafy 42 i 59 powyżej). Niezależnie od możliwości uzyskania odszkodowania w następstwie uchylenia tego środka (paragraf 80 powyżej) Trybunał uważa, że złożenie z urzędu zarządzone przez NRS oraz tymczasowe wykonanie tej sankcji miało niezaprzeczalnie skutek odstraszający zarówno dla skarżącej, jak i dla pozostałych sędziów, zniechęcając ich do wyrażania krytycznych opinii na temat działań NRS lub, bardziej ogólnie, na temat kwestii związanych z niezawisłością sądownictwa (zob. odpowiednio, Kövesi, cyt. powyżej, § 209).

177. W odniesieniu do istnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych Trybunał zauważa, że skarżąca miała możliwość przedstawienia argumentów na swoją obronę zarówno przed kolegium dyscyplinarnym NRS, w trakcie postępowania dyscyplinarnego przed NRS, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w kontekście kontroli sądowej decyzji NRS. Przed sądem skarżąca twierdziła m.in., że postępowanie dyscyplinarne przeciwko niej było umotywowane politycznie i miało na celu stłumienie – za pomocą nieproporcjonalnych sankcji – jej prawa do wolności wyrażania opinii (paragraf 39 powyżej). Trybunał zauważa, że chociaż sąd najwyższy odpowiedział, w szczególności w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r., na niektóre zarzuty podniesione przez skarżącą w tym względzie, w szczególności zarzuty dotyczące braku bezstronności NRS, nieprzestrzegania celu ustawy i nieproporcjonalnego charakteru kary w postaci złożenia z urzędu (paragrafy 43–46 i 125 powyżej), to jednak pominął w swojej ocenie odpowiedzialności skarżącej i sankcji, które należy nałożyć, funkcje pełnione przez skarżącą w ZSB oraz jej argument, że kontrole i postępowanie dyscyplinarne zostały wszczęte przez NRS jako nagana za jej krytyczną postawę. Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął również pod uwagę odstraszającego skutku sankcji nałożonych na skarżącą, a w szczególności złożenia jej z urzędu, które było egzekwowane przez rok (paragraf 176 powyżej).

178. W wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. skład trzech sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął jednak, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej mogło być konsekwencją jej stanowiska jako przewodniczącej ZSB i uznał za konieczne zmniejszenie nałożonej na nią kary (paragrafy 54–56 powyżej), ale decyzja ta została uchylona wyrokiem składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., który utrzymał w mocy karę nałożoną przez NRS (paragrafy 57–59 powyżej). Sąd najwyższy zignorował zatem ustalenia składu trzech sędziów i nie przeanalizował tej kwestii w sposób zgodny z Konwencją (zob. odpowiednio, Guðmundur Andri Ástráðsson, cyt. powyżej, § 278). W świetle tych uwag Trybunał uważa, że władze krajowe nie przedstawiły w swoich decyzjach odpowiednich i wystarczających powodów, aby uzasadnić, że postępowanie dyscyplinarne i sankcje nałożone na skarżącą były konieczne i proporcjonalne do uprawnionych celów realizowanych w niniejszej sprawie.

179. W świetle powyższego oraz mając na uwadze nadrzędne znaczenie wolności wyrażania opinii w kwestiach interesu ogólnego, takich jak funkcjonowanie sądownictwa lub konieczność zachowania jego niezawisłości, Trybunał uznał, że postępowanie dyscyplinarne wszczęte przeciwko skarżącej oraz nałożone na nią sankcje stanowiły ingerencję w korzystanie przez nią z prawa do wolności wyrażania opinii, która to ingerencja nie była „niezbędna w społeczeństwie demokratycznym” dla realizacji uprawnionych celów określonych w art. 10 Konwencji.

180. Stwierdzenia tego nie należy jednak interpretować jako wykluczenia możliwości ścigania sędziego za naruszenie obowiązków zawodowych w wyniku korzystania przez niego z wolności wyrażania opinii, pod warunkiem że takie działanie jest wolne od podejrzeń, że zostało podjęte w odwecie za korzystanie z tego prawa podstawowego. Aby rozwiać wszelkie podejrzenia w tym względzie, władze krajowe muszą być w stanie wykazać, że dane postępowanie było ukierunkowane wyłącznie na jeden lub więcej uprawnionych celów wymienionych w art. 10 ust. 2.

181. W świetle powyższych rozważań Trybunał stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 10 Konwencji.

III.  W PRZEDMIOCIE DOMNIEMANEGO NARUSZENIA ART. 14 KONWENCJI w związku z art. 10

182. Z powodów przedstawionych powyżej w odniesieniu do art. 6, 8 i 10, skarżąca uważa, że ingerencja w korzystanie przez nią z prawa do wolności wyrażania opinii była dyskryminująca, co stanowi naruszenie art. 14 Konwencji, który brzmi następująco:

„Korzystanie z praw i wolności wymienionych w […] Konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn”.

A.  W przedmiocie dopuszczalności

183. Stwierdzając, że zarzut ten nie jest w sposób oczywisty nieuzasadniony ani niedopuszczalny z jakiegokolwiek innego powodu na podstawie art. 35 Konwencji, Trybunał uznaje go za dopuszczalny.

B.  Co do istoty

184. Skarżąca podnosi, że odstępstwa od zwykłej praktyki NRS i Naczelnego Sądu Administracyjnego dowodzą, że postępowanie dyscyplinarne i sankcje, które zostały na skarżącą nałożone miały charakter dyskryminujący.

185. Rząd twierdził, że skarżąca nie wskazała, na jakiej podstawie była dyskryminowana, co samo w sobie uzasadniało oddalenie tego zarzutu. Rząd podnosi, że w każdym razie skarżąca nie doznała żadnej dyskryminacji w związku z nałożonymi sankcjami. Stwierdził, na podstawie rocznych sprawozdań NRS i konkretnych postępowań dyscyplinarnych, że wielu innych sędziów zostało ukaranych za podobne uchybienia i utrzymywał, że sankcje nałożone na skarżącą zostały wymierzone w uprawnionym celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości i były proporcjonalne do popełnionego uchybienia, a mianowicie powtarzających się i systematycznych opóźnień w wydawaniu wyroków.

186. Trybunał zauważa, że zarzut skarżącej na podstawie art. 14 w związku z art. 10 Konwencji zasadniczo powiela kwestie, które Trybunał zbadał już powyżej w odniesieniu do art. 10. Uznaje zatem, że nie powstaje odrębna kwestia na podstawie art. 14 ani też nie ma potrzeby dokonywania odrębnego ustalenia na podstawie tego artykułu (zob. odpowiednio, Baka, cyt. powyżej, § 186).

IV.  W PRZEDMIOCIE DOMNIEMANEGO NARUSZENIA ART. 18 KONWENCJI

187. Skarżąca twierdzi, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko niej miało inny cel niż ten, który przedstawiono, co stanowi naruszenie art. 18 Konwencji, który brzmi następująco:

„Ograniczenia praw i wolności, na które zezwala niniejsza Konwencja, nie będą stosowane w innych celach, niż te, dla których je wprowadzono”.

A.  W przedmiocie dopuszczalności

188. Stwierdzając, że zarzut ten nie jest w sposób oczywisty nieuzasadniony ani niedopuszczalny z jakiegokolwiek innego powodu na podstawie art. 35 Konwencji, Trybunał uznaje go za dopuszczalny.

B.  Co do istoty

1.  Argumenty stron

189. Skarżąca podnosi, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko niej stanowi ukrytą karę za popieranie przez nią reformy modelu zarządzania sądownictwem. Zarzuciła, że prezesi Sądu Miejskiego w Sofii i Sądu Apelacyjnego w Sofii, NRS, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz składy orzekające NRS rozpatrujące jej odwołania nadużyły swoich uprawnień dyscyplinarnych i sądowych w celu ukarania jej za zajęcie stanowiska przeciwko premierowi i ministrowi spraw wewnętrznych oraz przeciwko brakowi przejrzystości w polityce nominacji do NRS, które to stanowisko skarżąca wyraziła w ramach korzystania z prawa do wolności wyrażania opinii chronionego przez art. 10 Konwencji.

190. Rząd uznał, że w zakresie, w jakim sankcje nałożone na skarżącą nie stanowiły ingerencji w korzystanie przez nią z prawa do wolności wyrażania opinii na podstawie art. 10, nie nasuwa się nawet pytanie, czy taka ingerencja miała inne cele niż te objęte Konwencją. W każdym razie Rząd uważa, że dowody przedstawione przez skarżącą są czysto spekulatywne i nie stanowią nawet dowodu prima facie, że nałożone na nią sankcje dyscyplinarne zostały wymierzone w celu innym niż cel przewidziany w ustawie o sądownictwie, czyli zapewnienie prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości.

2.  Ocena Trybunału

a)  Zasady ogólne

191. Podobnie jak art. 14, art. 18 Konwencji nie ma samodzielnego bytu; może być stosowany jedynie w połączeniu z artykułem Konwencji lub jej Protokołów, który określa jedno z praw i wolności, jakie Wysokie Umawiające się Strony zobowiązały się zapewnić osobom podlegającym ich jurysdykcji, lub który określa warunki, na jakich można odstąpić od tych praw i wolności. Zasada ta wynika, z jednej strony, z brzmienia art. 18, który uzupełnia brzmienie takich przepisów jak art. 5 ust. 1 zdanie drugie i art. 8–11 ustępy drugie, które zezwalają na ograniczenia praw i wolności zawartych w tych artykułach, a z drugiej strony, wynika z jego miejsca w Konwencji, czyli na końcu tytułu I, który zawiera artykuły określające te prawa i wolności lub definiujące warunki, na jakich można od nich odstąpić ( Merabishvili przeciwko Gruzji [WI], nr 72508/13, § 287, 28 listopada 2017 r., z cytowanymi odniesieniami, Navalnyy przeciwko Rosji [WI], nr 29580/12 i 4 inne, § 164, 15 listopada 2018 r., oraz Selahattin Demirtaş przeciwko Turcji (nr 2) [WI], nr 14305/17, § 421, 22 grudnia 2020 r.).

192. Jednakże celem art. 18 jest nie tylko wyjaśnienie zakresu stosowania klauzul ograniczających. Wyraźnie zabrania się w nim również Wysokim Umawiającym się Stronom ograniczania praw i wolności zapisanych w Konwencji w celach innych niż przewidziane w samej Konwencji. W tym wymiarze artykuł ten ma zakres autonomiczny. Dlatego, podobnie jak art. 14, może on zostać naruszony w przypadku gdy nie doszło do naruszenia artykułu, z którym ma on zastosowanie w połączeniu ( Merabishvili, cyt. powyżej, § 288, z odniesieniami).

193. Z brzmienia art. 18 wynika również, że do naruszenia może dojść tylko wtedy, gdy dane prawo lub wolność podlega ograniczeniom dozwolonym przez Konwencję (tamże., § 290).

194. Sam fakt, że ograniczenie wolności lub prawa chronionego przez Konwencję nie spełnia wszystkich wymogów klauzuli zezwalającej na nie, nie musi powodować powstania sporu na podstawie art. 18. Odrębne rozpatrywanie skargi na podstawie tego przepisu jest uzasadnione tylko wtedy, gdy zarzut, że ograniczenie zostało nałożone w niekonwencjonalnym celu, okaże się podstawowym aspektem sprawy (tamże, § 291, z cytowanymi odniesieniami; zob. także Navalnyy, § 164, oraz Selahattin Demirtaş, § 421, oba cytowane powyżej).

195. Prawo lub wolność są czasami ograniczane tylko w niekonwencjonalnym celu. Możliwe jest jednak również wprowadzenie ograniczenia zarówno w celu niezwiązanym z Konwencją, jak i w celu z nią związanym, tj. z myślą o realizacji wielości celów ( Merabishvili, cyt. powyżej, § 292). Określając w tym samym wyroku ogólne zasady interpretacji art. 18, Trybunał rozważył sytuację, w której przedmiotowe ograniczenia realizują „wielość celów” i dostosował swój tok rozumowania poprzez określenie testu, czy dominującym celem był cel nieokreślony, w przeciwieństwie do celu Konwencji. Zasady przedstawione poniżej odnoszą się do sytuacji, w których istnieje wielość celów, jednak zawierają one również wskazówki dotyczące sytuacji, w których Rząd nie wykazał istnienia celu zgodnego z prawem ( Navalnyy, cyt. powyżej, § 165).

196. Przegląd orzecznictwa zawarty w paragrafie 301 wyroku w sprawie Merabishvili pokazuje, że chociaż uzasadnione cele i podstawy są wyczerpująco określone w klauzulach Konwencji dopuszczających ograniczenia, są one również szeroko zdefiniowane i interpretowane z pewną elastycznością. W rzeczywistości Trybunał zajmuje się głównie kwestią, ściśle związaną z kwestią istnienia celu zgodnego z prawem, czy ograniczenie jest konieczne lub uzasadnione, innymi słowy, czy opiera się na odpowiednich i wystarczających podstawach i czy jest proporcjonalne do celów lub podstaw, dla których zostało zatwierdzone. Te cele i podstawy stanowią kryteria oceny konieczności lub uzasadnienia ograniczenia ( Merabishvili, cyt. powyżej, § 302).

197. Takie podejście powinno przyświecać Trybunałowi w interpretacji i stosowaniu art. 18 Konwencji, gdy ograniczenie służy kilku celom. Niektóre z tych celów mogą być objęte stosowną klauzulą ograniczającą, a inne nie. W takiej sytuacji samo istnienie celu, który nie mieści się w zakresie tej klauzuli, nie może stanowić naruszenia art. 18. Istnieje znaczna różnica między sytuacją, w której cel przewidziany w Konwencji jest tym, który naprawdę motywuje władze, nawet jeśli chciały one również uzyskać inną korzyść, a sytuacją, w której cel przewidziany w Konwencji, choć obecny, jest w rzeczywistości jedynie przykrywką dla władz, aby osiągnąć inny cel, który jest dla nich nadrzędny. Uznanie, że obecność jakiegokolwiek innego celu jest sama w sobie sprzeczna z art. 18, nie odzwierciedlałoby tej podstawowej różnicy i byłoby sprzeczne z przedmiotem i celem art. 18, czyli z zakazem nadużywania władzy. Mogłoby to w efekcie oznaczać, że za każdym razem, gdy Trybunał odrzuci cel lub podstawę powołaną przez Rząd w związku z normatywnym postanowieniem Konwencji, będzie musiał stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 18, ponieważ wnioski Rządu będą dowodziły, że władze dążyły nie tylko do celu przyjętego przez Trybunał jako zgodny z prawem, ale także do innego celu (tamże., § 303).

198. Z tego samego powodu stwierdzenie, że ograniczenie służy celowi Konwencji, nie musi wykluczać naruszenia art. 18. Odmienne stanowisko oznaczałoby pozbawienie tego przepisu autonomicznego charakteru (tamże, § 304).

199. Trybunał uważa zatem, że ograniczenie może być zgodne z normatywnym postanowieniem Konwencji zezwalającym na jego stosowanie, jeżeli służy realizacji jednego z celów określonych w tym postanowieniu, a jednocześnie może być sprzeczne z art. 18 z tego powodu, że jego głównym celem jest inny cel nieprzewidziany w Konwencji, innymi słowy, z tego powodu, że ten inny cel jest dominujący. I odwrotnie, jeśli cel Konwencji jest celem głównym, ograniczenie nie narusza art. 18, nawet jeśli realizuje również inny cel (tamże, § 305).

200. To, który cel jest dominujący w danej sprawie, zależy od ogółu jej okoliczności. Dokonując oceny w tym zakresie, Trybunał weźmie pod uwagę charakter i stopień naganności zarzucanego niekonwencjonalnego celu. Będzie również pamiętać, że Konwencja ma na celu ochronę i propagowanie ideałów i wartości społeczeństwa demokratycznego rządzonego przez państwo prawa (tamże, § 307).

201. W przypadku sytuacji ciągłej nie można wykluczyć, że ocena ta może zmieniać się w czasie (tamże, § 308, oraz Navalnyy, cyt. powyżej, § 165)

202. Do celów badania na podstawie art. 18 Konwencji Trybunał orzekł, że musi trzymać się swojego zwykłego podejścia do kwestii dowodów ( Merabishvili, cyt. powyżej, § 310). Oznacza to, po pierwsze, że ciężar dowodu nie spoczywa na żadnej ze stron, gdyż Trybunał bada wszystkie posiadane dowody, niezależnie od tego, skąd pochodzą, a w razie potrzeby przeprowadza dodatkowe dowody z urzędu. Oznacza to, po drugie, że standardem dowodowym przed Trybunałem jest dowód „ponad wszelką wątpliwość”. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału dowody takie mogą być wynikiem zbioru wystarczająco poważnych, precyzyjnych i zgodnych przesłanek lub niepodważalnych domniemań; ponadto stopień przekonania wymagany do wyciągnięcia wniosku jest nierozerwalnie związany ze specyfiką faktów, charakterem zarzutu oraz odnośnym prawem zapisanym w Konwencji. Po trzecie Trybunał ma pełną swobodę oceny nie tylko dopuszczalności i znaczenia, ale także wartości dowodowej każdego elementu sprawy. W tym kontekście elementy poszlakowe to informacje o faktach głównych, fakty kontekstowe lub sekwencja zdarzeń, które pozwalają na wyciągnięcie wniosków na temat faktów głównych. Raporty i oświadczenia międzynarodowych obserwatorów, organizacji pozarządowych lub mediów, a także orzeczenia innych sądów krajowych lub międzynarodowych są często brane pod uwagę, w szczególności w celu rzucenia światła na fakty lub potwierdzenia ustaleń Trybunału ( Merabishvili, cyt. powyżej, §§ 309–317).

b)  Zastosowanie w niniejszej sprawie

203. Trybunał zauważa na wstępie, że uważa zarzut skarżącej wysunięty na podstawie art. 18 Konwencji za podstawowy aspekt niniejszej sprawy. Ponieważ Trybunał uważa również, że nie zbadał istoty tej skargi w kontekście analizy innych skarg skarżącej, oceni ją oddzielnie (zob. Merabishvili, cyt. powyżej, § 291, Navalnyy, cyt. powyżej, § 164, oraz Selahattin Demirtaş, cyt. powyżej, § 401).

204. Trybunał przypomina, że przyjął powyżej, iż w zakresie, w jakim postępowanie dyscyplinarne i sankcje nałożone na skarżącą zostały zastosowane z powodu niewypełnienia przez nią obowiązków zawodowych sędzi, a mianowicie z powodu znacznych opóźnień w sporządzaniu uzasadnień kilku wyroków, środki te realizowały zgodny z prawem cel na podstawie art. 10 Konwencji, czyli zapewnienie m.in. właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w celu „zagwarantowania powagi […] władzy sądowej” i zapewnienia zapobiegania przestępczości (paragraf 167 powyżej). Z punktu widzenia art. 18 Konwencji Trybunał musi zatem ustalić, czy środki te realizowały również inny cel nieobjęty Konwencją, a jeśli tak, to czy ten inny cel był dominujący ( Merabishvili, cyt. powyżej, §§ 318–319, oraz Azizov i Novruzlu przeciwko Azerbejdżanowi, nr 65583/13 i 70106/13, § 70, 18 lutego 2021 r.

205. Jeśli chodzi o to, czy postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej i nałożone na nią sankcje miały również na celu, jak twierdzi skarżąca, ukaranie jej za poglądy i krytykę, które wyraziła w odniesieniu do działań NRS i polityki Rządu w zakresie wymiaru sprawiedliwości, Trybunał zauważył już powyżej, w kontekście art. 10 Konwencji, że środki dyscyplinarne podjęte przeciwko skarżącej były bezpośrednio związane z jej publicznymi wypowiedziami (paragraf 164 powyżej). Trybunał przypomina w tym względzie, że oświadczenia inspektor generalnej NRS wskazują, iż kontrola przeprowadzona w Wydziale Karnym Sądu Miejskiego w Sofii w czerwcu 2011 r. była formą nagany za krytykę ze strony sędziów – w szczególności ze strony organizacji, której przewodniczyła skarżąca – wyrażoną przy okazji mianowania przez NRS na stanowisko prezesa sądu V.Y., o której bliskich kontaktach z urzędującym ministrem spraw wewnętrznych powszechnie wiedziano (paragrafy 17 i 160 powyżej).

206. Trybunał zauważa ponadto, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej rozpoczęło się na tle gorących debat społecznych dotyczących niezawisłości i skuteczności sądownictwa, w szczególności w zakresie rozpatrywania spraw dotyczących przestępczości zorganizowanej, oraz że istniały kontrowersje pomiędzy stowarzyszeniem sędziów reprezentowanym przez skarżącą, z jednej strony, a organami władzy wykonawczej, z drugiej strony (paragrafy6–11, 14–15 i 26 powyżej). W szczególności minister spraw wewnętrznych udzielił wypowiedzi dla prasy, które były osobiście wymierzone w skarżącą i skrytykował jej pracę jako sędzi (paragraf 26 powyżej).

207. Trybunał uznaje te elementy za wystarczające do stwierdzenia, że postępowanie dyscyplinarne i sankcje nałożone przez NRS na skarżącą realizowały również cel nieprzewidziany przez Konwencję, a mianowicie ukaranie jej za jej wypowiedzi jako przewodniczącej ZSB. Środki przyjęte wobec skarżącej miały zatem wielość celów, a żeby ustalić, czy doszło do naruszenia art. 18 Konwencji, Trybunał musi rozważyć, czy w rozumieniu jego orzecznictwa cel niezwiązany z Konwencją może być uznany za dominujący. Dokonując tej oceny, Trybunał musi wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. W swojej ocenie będzie brał pod uwagę m.in. charakter i stopień naganności realizowanego celu niekonwencjonalnego, a także będzie miał na uwadze, że Konwencja ma na celu ochronę i propagowanie ideałów i wartości społeczeństwa demokratycznego rządzonego przez państwo prawa ( Merabishvili, cyt. powyżej, § 307).

208. W tym względzie Trybunał odnotowuje przede wszystkim sposób, w jaki wydarzenia w niniejszej sprawie następowały po sobie: skarżąca i jej organizacja początkowo wyrażały ostrą krytykę NRS, w szczególności w odniesieniu do nominacji na stanowiska prezesów sądów, które ich zdaniem były nieprzejrzyste i stwarzały domniemanie ingerencji władzy wykonawczej; następnie przeprowadzono kontrole, czasami na podstawie zgłoszeń sędziów, których dotyczyła krytyka, a przeciwko skarżącej wszczęto postępowanie dyscyplinarne; stwierdzone przewinienia dyscyplinarne dotyczyły czasami opóźnień, które miały miejsce na długo przed rozpoczęciem kontroli. Ta sekwencja zdarzeń wskazuje, zdaniem Trybunału, że głównym powodem przeprowadzenia kontroli była chęć ukarania skarżącej, a nie uzasadniona troska o zaradzenie nadmiernym opóźnieniom w postępowaniach sądowych.

209. Znaczenie działalności skarżącej w ZSB w uzasadnieniu wszczętego postępowania i nałożonych sankcji wynika również z opinii wyrażonych na posiedzeniu NRS w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, które odbyło się kilka dni po podjęciu decyzji o złożeniu skarżącej z urzędu. Opinie wyraźnie wrogie ZSB i innym organizacjom pozarządowym wskazują na dominację tej motywacji wśród przynajmniej niektórych członków NRS (paragrafy 35 i 54 powyżej).

210. Nie bez znaczenia jest również sposób, w jaki NRS rozpatrywała sprawy dyscyplinarne skarżącej. Organ ten był rzeczywiście szczególnie surowy wobec skarżącej, w szczególności nakazując najpierw złożenie jej z urzędu. Wyjątkowa surowość i nieproporcjonalny charakter tej sankcji zostały odnotowane przez dużą część środowiska sędziowskiego i prawniczego w Bułgarii, przez samą minister sprawiedliwości, przez media, organizacje pozarządowe, a także przez organizacje międzynarodowe (paragraf 34 powyżej). Warto również zauważyć w tym względzie, że w obu postępowaniach dyscyplinarnych NRS uwzględniła opóźnienia, za które odpowiedzialność dyscyplinarna skarżącej uległa przedawnieniu. Uwzględnienie to było błędem, który musiał zostać naprawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny i który uzasadniał m.in. uchylenie złożenia skarżącej z urzędu (paragrafy 36 i 47 powyżej).

211. Trybunał zauważył, że działalność skarżącej w ZSB oznaczała korzystanie przez nią z wolności zrzeszania się i wyrażania opinii i nie wskazywało na to, że działalność ta była sprzeczna z prawem lub zasadami etyki zawodowej sędziów. Krytyczne stanowiska wyrażane przez organizację, której przewodniczyła skarżąca, w szczególności miały na celu zapewnienie większej przejrzystości i ograniczenie ingerencji władzy wykonawczej w awansowanie sędziów, z myślą o wzmocnieniu niezawisłości sądownictwa, której znaczenie Trybunał często podkreślał w swoim orzecznictwie (zob. ostatnio Guðmundur Andri Ástráðsson, cyt. powyżej, § 215). W świetle tych czynników zamiar wykorzystania procedury dyscyplinarnej jako środka odwetu za wypowiedzi skarżącej wydaje się szczególnie niepokojący.

212. Trybunał zauważył również, że kontrola sądowa decyzji NRS nie poprawiła tej sytuacji. Skarżąca twierdziła jednak w swoich odwołaniach, że postępowanie dyscyplinarne było motywowane wyłącznie względami politycznymi i w rzeczywistości miało na celu ukaranie jej postawy jako przewodniczącej ZSB (zob. w szczególności paragraf 39 powyżej). Trzyosobowy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynił nawet ustalenia w tym zakresie w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. i wziął je pod uwagę, stwierdzając, że kara nałożona na skarżącą powinna zostać zmniejszona (paragrafy 54–56 powyżej). Jednakże w ostatecznym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. pięcioosobowy skład orzekający sądu najwyższego ograniczył się do zbadania zgodności z prawem decyzji NRS na podstawie krajowego prawa dyscyplinarnego (paragrafy 58–59 powyżej). W ten sposób pominął milczeniem argumentację skarżącej i nie wyciągnął żadnych praktycznych wniosków co do jej odpowiedzialności dyscyplinarnej lub surowości nałożonej kary (zob. również, w odniesieniu do art. 10 Konwencji, paragrafy 177–178 powyżej).

213. Podsumowując, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, Trybunał uważa, że niezależnie od faktu, że złożenie skarżącej z urzędu zostało ostatecznie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, głównym celem postępowania dyscyplinarnego wszczętego przeciwko skarżącej oraz sankcji nałożonych na nią przez NRS nie było zapewnienie przestrzegania terminów zamknięcia spraw, lecz ukaranie i zastraszenie skarżącej z powodu jej krytycznego stanowiska wobec NRS i władzy wykonawczej.

214. Doszło zatem do naruszenia art. 18 Konwencji w związku z art. 10.

V.  W PRZEDMIOCIE ZASTOSOWANIA ART. 41 KONWENCJI

215. Zgodnie z art. 41 Konwencji:

„Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej Protokołów, oraz jeżeli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi taka potrzeba, o przyznaniu słusznego zadośćuczynienia pokrzywdzonej stronie”.

A.  Odszkodowanie

216. Skarżąca nie zgłosiła żadnych roszczeń dotyczących szkód materialnych lub niematerialnych i oświadczyła, że stwierdzenie naruszenia Konwencji stanowiłoby wystarczające zadośćuczynienie. Trybunał uznał zatem, że nie ma podstaw do zasądzenia na jej rzecz jakiejkolwiek kwoty z tego tytułu.

B.  Koszty i wydatki

217. Skarżąca wnosi o zwrot kosztów tłumaczenia poniesionych w postępowaniu przed Trybunałem w wysokości 2620 lewów bułgarskich (BGN), co odpowiada 1340 euro (EUR). Skarżąca przedstawiła odpowiednią fakturę i dowód zapłaty.

218. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału skarżący może uzyskać zwrot poniesionych przez siebie kosztów i wydatków tylko wtedy, gdy zostanie wykazana ich realność, niezbędność i zasadność ich wysokości. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę dokumenty znajdujące się w jego posiadaniu oraz wyżej wymienione kryteria, Trybunał uznaje żądaną kwotę z tytułu kosztów tłumaczenia za uzasadnioną i przyznaje ją skarżącej.

C.  Odsetki za zwłokę

219. Trybunał za słuszne uznaje obliczenie odsetek za zwłokę na podstawie stopy procentowej kredytu Europejskiego Banku Centralnego powiększonej o trzy punkty procentowe.

  Z POWYŻSZYCH WZGLĘDÓW, TRYBUNAŁ,

1.  Uznaje jednogłośnie zarzuty na podstawie art. 6, 10, 14 i 18 Konwencji za dopuszczalne, a zarzut na podstawie art. 8 Konwencji za niedopuszczalny;

2.  Orzeka, pięcioma głosami do dwóch, że nie doszło do naruszenia art. 6 Konwencji;

3.  Orzeka jednogłośnie, że doszło do naruszenia art. 10 Konwencji;

4.  Orzeka jednogłośnie, że nie ma potrzeby oddzielnego rozpatrywania zarzutu podniesionego na podstawie art. 14 w związku z art. 10 Konwencji;

5.  Orzeka jednogłośnie, że doszło do naruszenia art. 18 w związku z art. 10 Konwencji;

6.  Orzeka jednogłośnie,

a)  że pozwane państwo musi wypłacić skarżącej, w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku zgodnie z art. 44 ust. 2 Konwencji, kwotę tysiąca trzystu czterdziestu euro (1340 EUR), plus wszelkie kwoty, które mogą być należne z tytułu podatku, kosztów i wydatków, w przeliczeniu na walutę pozwanego państwa, według kursu obowiązującego w dniu rozliczenia;

b)  że od upływu wspomnianego okresu do chwili zapłaty od kwot tych należne są odsetki proste według stopy równej stopie procentowej kredytu Europejskiego Banku Centralnego, obowiązującej w tym okresie, powiększonej o trzy punkty procentowe.

Sporządzono w języku francuskim i przekazano w formie pisemnej w dniu 19 października 2021 r., zgodnie z Regułą 77 §§ 2 i 3 Regulaminu.

{signature_p_2}

Ilse Freiwirth Tim Eicke
Zastępca Kanclerza Przewodniczący

Do niniejszego wyroku, zgodnie z art. 45 ust. 2 Konwencji i Regułą 74 § 2 Regulaminu Trybunału, załączona jest częściowo rozbieżna opinia wspólna sędziego Harutyunyana i sędzi ad hoc, Salkovej.

T. E. I.
I. F.

WSPÓLNA CZĘŚCIOWO ROZBIEŻNA OPINIA SĘDZIEGO HARUTYUNYANA I SĘDZI AD HOC SALKOVEJ

I.  Wprowadzenie

1. W niniejszej sprawie, traktując opinię większości z szacunkiem, pozostajemy w przekonaniu, że doszło do naruszenia art. 6 Konwencji. Nasze wnioski uwzględniają potrzebę rozróżnienia pomiędzy kwestiami związanymi z naruszeniem dyscyplinarnym popełnionym przez sędzię, a zapewnieniem rzetelnego procesu sądowego w związku z jej odwołaniem od decyzji Najwyższej Rady Sądownictwa. Stosując przepisy mające na celu zapewnienie rzetelnego procesu sądowego, władze krajowe muszą powstrzymać się od naruszeń takich jak zarzucane w niniejszej sprawie, by utrzymać praworządność i zapewnić rzetelność wymiaru sprawiedliwości.

Zasady ustanowione w orzecznictwie dotyczącym art. 6

2. Istnienie bezstronności należy określić na podstawie testu subiektywnego, w ramach którego należy wziąć pod uwagę osobiste przekonania i zachowanie danego sędziego, to znaczy, czy sędzia ten posiada jakiekolwiek osobiste uprzedzenia lub stronniczość w danej sprawie, a także na podstawie testu obiektywnego, to znaczy poprzez ustalenie, czy sam sąd oraz m.in. jego skład, dawały wystarczające gwarancje, aby wykluczyć wszelkie uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności.

3. Nie ma jednak szczelnego podziału na bezstronność subiektywną i obiektywną, ponieważ zachowanie sędziego może nie tylko wywoływać obiektywnie uzasadnione wątpliwości co do bezstronności z punktu widzenia zewnętrznego obserwatora (test obiektywny), ale także dotyczyć kwestii jego osobistego przekonania (test subiektywny). W sprawach, w których może być trudno uzyskać dowody obalające domniemanie subiektywnej bezstronności sędziego, wymóg obiektywnej bezstronności stanowi kolejną istotną gwarancję (zob. Micallef przeciwko Malcie, [WI], nr 17056/06, ETPC 2009, oraz Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii [WI], nr 55391/13 i 2 inne, 6 listopada 2018 r.).

4. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału należy ustalić, czy poza zachowaniem sędziego istnieją możliwe do ustalenia fakty, które mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziów. W odniesieniu do organu w składzie orzekającym oznacza to ustalenie, czy – abstrahując od osobistego zachowania któregokolwiek z członków tego organu – istnieją możliwe do ustalenia fakty, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności samego organu.

5. Oznacza to, że przy rozstrzyganiu, czy w danej sprawie istnieje uzasadniony powód do obaw, że danemu sędziemu (zob. Morel przeciwko Francji, nr 34130/96, ETPC 2000-VI oraz Pescador Valero przeciwko Hiszpanii, nr 62435/00, ETPC 2003-VII), lub składowi orzekającemu (zob. Luka przeciwko Rumunii, nr 34197/02, 21 lipca 2009 r.) brakuje bezstronności, punkt widzenia osoby zainteresowanej jest istotny, ale nie decydujący. Decydujące jest to, czy obawa ta może być uznana za obiektywnie uzasadnioną (zob. Wettstein przeciwko Szwajcarii, nr 33958/96, ETPC 2000-XII; Pabla Ky przeciwko Finlandii, nr 47221/99, ETPC 2004-V; oraz Micallef, cyt. powyżej). W tym względzie nawet pozory mogą mieć pewne znaczenie lub, innymi słowy, „sprawiedliwość powinna nie tylko być wymierzana, ale także wymierzana w sposób widoczny dla wszystkich”. Stawką jest zaufanie, jakie sądy w demokratycznym społeczeństwie muszą wzbudzać w obywatelach. Dlatego każdy sędzia, w stosunku do którego istnieje uzasadniony powód do obaw o brak bezstronności, musi się wycofać (zob. Micallef, cyt. powyżej, np. jeśli sędzia złożył publiczne oświadczenia odnoszące się do wyniku sprawy; patrz również Rustavi 2 Broadcasting Company Ltd i Inni przeciwko Gruzji, nr 16812/17, 18 lipca 2019 r.).

6. Aby sądy mogły wzbudzać w społeczeństwie niezbędne zaufanie, należy również wziąć pod uwagę kwestie organizacji wewnętrznej. Istnienie krajowych procedur zapewniających bezstronność, a mianowicie przepisów regulujących wyłączanie sędziów, jest istotnym czynnikiem (zob. Micallef, cyt. powyżej, oraz Mikhail Mironov przeciwko Rosji, nr 58138/09, 6 października 2020 r.). Takie przepisy są wyrazem troski ustawodawcy krajowego o usunięcie wszelkich uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności danego sędziego lub sądu i stanowią próbę zapewnienia bezstronności poprzez wyeliminowanie przyczyn takich wątpliwości. Oprócz zapewnienia braku rzeczywistej stronniczości, są one ukierunkowane na usunięcie wszelkich pozorów stronniczości i służą promowaniu zaufania, jakie sądy w społeczeństwie demokratycznym muszą wzbudzać wśród obywateli (zob. Mežnarić przeciwko Chorwacji, nr 71615/01, 15 lipca 2005 r., oraz A.K. przeciwko Liechtensteinowi, nr 38191/12, 9 lipca 2015 r.).

7. Hierarchiczna struktura właściwych organów administracyjnych może również stanowić problem pod względem pozorów (zob. Grace Gatt przeciwko Malcie, nr 46466/16, 8 października 2019 r.). Krajowy system regulujący kariery sędziów i postępowania dyscyplinarne przeciwko nim sam był przedmiotem skarg do Trybunału z perspektywy niezawisłości i obiektywnej bezstronności sędziów (zob. Ramos Nunes de Carvalho e Sá, cyt. powyżej; Denisov przeciwko Ukrainie [WI], nr 76639/11, 25 września 2018 r.; oraz Oleksandr Volkov przeciwko Ukrainie, nr 21722/11, ETPC 2013).

I.  Stan faktyczny

Stan faktyczny sprawy i zastosowanie tych zasad w niniejszej sprawie

8. Skargi skarżącej zawierały zarzuty dotyczące zaangażowania politycznego w postępowanie dyscyplinarne oraz w postępowanie administracyjne i sądowe. Przedstawiła konkretne argumenty związane z przebiegiem postępowania przed Najwyższą Radą Sądownictwa (NRS) i Naczelnym Sądem Administracyjnym (NSA), jak również z późniejszym korzystnym rozwojem kariery sędziów, którzy brali udział w sprawach przeciwko skarżącej.

9. Prawidłowy wniosek co do rzetelności postępowania sądowego w sprawach, w których skarżąca zarzuca wpływ czynników politycznych na sąd orzekający, może zostać sformułowany, jeżeli postępowanie sądu orzekającego w danej sprawie zostanie porównane z jego postępowaniem w podobnych sprawach. W związku z tym powstaje pytanie, czy NRS i NSA konsekwentnie stosują normę prawną w postępowaniu dyscyplinarnym w ten sam sposób, czy też istnieje różnica w jej stosowaniu, gdy norma prawna dotyczy różnych osób. Każda taka różnica zawsze rodzi pytanie o istnienie czynników metaprawnych w procesie podejmowania decyzji, które powodują nieufność opinii publicznej wobec sądownictwa.

10. Jedną z kwestii podnoszonych w zakresie jednolitego stosowania prawa jest obowiązek wysłuchania przez NRS dowodu z zeznań osoby, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne.

11. Wobec zarzutu skarżącej, że nie przyznano jej prawa do obrony w postępowaniu dyscyplinarnym, w pełni podzielamy ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w pierwszym wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., które są w pełni zgodne z nauką teorii prawa:

„Nie wysłuchując bezpośrednio i niezwłocznie dowodów od sędziego, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, organ kadrowy wymiaru sprawiedliwości, po pierwsze, narusza istotę zasady kontradyktoryjności, czyli wysłuchania drugiej strony, a po drugie, narusza konstytucyjne prawo sędziego do ochrony”.

12. Przeciwne stanowisko zajęte w późniejszym wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., który uchylił ten wyrok, nie odpowiada nauce teorii, zwłaszcza w odniesieniu do następującego argumentu:

„Celem ustawy jest, aby postępowanie dyscyplinarne było prowadzone przez zmniejszony skład organu kolegialnego, gdyż zachowane są jego uprawnienia co do rodzaju i wymiaru kary, a także aby uniknąć dublowania składu dyscyplinarnego, co wyraźnie przewiduje ustawa. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wszczęcia nowego postępowania dyscyplinarnego przed NRS, co jest niedopuszczalne”.

Wniosek ten nie uwzględnia ani faktu, że organem orzekającym jest NRS, a nie kolegium dyscyplinarne, ani decyzji NSA w sprawie odwołań wniesionych przez innych sędziów, na których nałożono sankcje (zob. np. wyrok NSA nr 2780 z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie administracyjnej nr 12603/2011, który uchylił karę dyscyplinarną „nagany” nałożoną na innego sędziego za opóźnianie decyzji w 249 sprawach i który został potwierdzony wyrokiem NSA nr 9488 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie administracyjnej nr 5054/2012, wydanym przez pięcioosobowy skład). W wyroku tym stwierdzono, co następuje:

„Osoba, wobec której toczy się postępowanie dyscyplinarne, powinna być należycie powiadomiona o posiedzeniu (wynika to również z ogólnych przepisów [kodeksu postępowania administracyjnego] w przypadku wydania obciążającej decyzji administracyjnej) i mieć możliwość przedstawienia swoich argumentów obrony osobiście lub przez przedstawiciela prawnego. Konieczność skutecznego skorzystania przez sędziego, prokuratora lub śledczego, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, z prawa do obrony w każdej sprawie bezpośrednio przed organem orzekającym karę dyscyplinarną w NRS, wynika wprost z art. 56 Konstytucji Republiki Bułgarii”.

13. Kolejną kwestią, która w oczywisty sposób jest rozstrzygana przez NRS w różny sposób w zależności od tożsamości sprawcy, jest kwestia rodzaju kary nakładanej za identyczne naruszenia.

14. W praktyce dyscyplinarnej różnie rozstrzyga się kwestie: czy i w jaki sposób bierze się pod uwagę obciążenie sędziego pracą oraz liczbę i stopień skomplikowania powierzonych mu spraw, a także jakość wydawanych orzeczeń i zawinienie sędziego, któremu zarzucono przewinienie dyscyplinarne.

15. W sprawie skarżącej ustalono, że jej obciążenie pracą nie zostało w ogóle zbadane przez organ dyscyplinarny (wyrok NSA nr 10945 z dnia 2 sierpnia 2012 r.). Kwestia ta nie została w ogóle omówiona w wyroku wydanym przez pięcioosobowy skład z dnia 18 grudnia 2012 r., który uchylił ten wyrok. Najbardziej prawdopodobną przyczyną wniosków NSA zawartych w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. jest błędna interpretacja przepisów kodeksu postępowania karnego dotyczących wymogu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie oraz terminów procesowych dla czynności procesowych, oparta na niezrozumieniu struktury i charakteru procesu karnego.

16. Kwestia zawinienia nie została poruszona w tym wyroku, który zawiera jedynie częściową definicję pojęcia zawinienia. W innych sprawach dotyczących karania dyscyplinarnego sędziów podejście jest odmienne, np. w wyroku NSA nr 10613 z dnia 15 lipca 2011 r. w sprawie administracyjnej nr 2848/2011, wydanym przez pięcioosobowy skład orzekający, który potwierdził wyrok NSA nr 623 z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie administracyjnej nr 9430/2010 i w którym stwierdzono, co następuje:

„[…] organ dyscyplinarny musiał zebrać dowody na złożoność faktyczną i prawną dziewięciu spraw, w których decyzje zostały podjęte po etapie postępowania wyjaśniającego. Nie wzięto pod uwagę dużego osobistego obciążenia pracą sędziego, jak również całego wydziału administracyjnego. Nie wzięto również pod uwagę, że z powodu braku wystarczającej liczby sędziów nastąpił ponowny przydział spraw, co doprowadziło do dodatkowego obciążenia, […] niewykonanie obowiązków służbowych musiałoby zostać popełnione w sposób zawiniony. W niniejszej sprawie łączna ocena faktów i okoliczności dokonana na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na stwierdzenie w sposób pewny, że znamiona faktyczne naruszenia z art. 307 ust. 4 pkt 1 [ustawy o sądownictwie] zostały popełnione w sposób zawiniony, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie naruszenia dyscyplinarnego z art. 307 ust. 3 [ustawy o sądownictwie]”.

17. Jest to akceptowane również w wyrokach NSA nr 2758 z dnia 1 marca 2010 r. w sprawie administracyjnej nr 14955/2009; nr 2789 z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie administracyjnej nr 14708/2009; nr 9926 z dnia 16 lipca 2010 r. w sprawie administracyjnej nr 5695/2010; nr 4940 z dnia 4 kwietnia 2012 r. w sprawie administracyjnej nr 1060/2012; oraz nr 15921 z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie administracyjnej nr 12157/2010, wydanym przez pięcioosobowy skład sędziowski, i w innych sprawach.

18. Należy zauważyć, że kwestia przyczyn opóźnień została również omówiona w wyroku NSA nr 9190 z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie drugiego postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącej, w którym sąd uznał za bezsporne, że skarżąca była bardzo obciążona pracą w sprawach złożonych pod względem prawnym i faktycznym, że uczestniczyła również w wydarzeniach międzynarodowych na mocy decyzji NRS, a jej pracę utrudniał brak sal rozpraw. Następnie sąd ustalił, co następuje:

„[…] w niniejszej sprawie ani [inspektorat NRS], ani dwa kolegia dyscyplinarne w sprawie dyscyplinarnej nr 3/2012, ani Najwyższa Rada Sądownictwa, nie podjęły starań w celu wyjaśnienia kwestii, czy praca Sądu Miejskiego w Sofii została odpowiednio zorganizowana. […] Odpowiedź na to pytanie jest niezbędna, gdyż przyczyniłaby się do wyjaśnienia wagi przewinienia oraz jednej z innych istotnych okoliczności, stanowiących kolejne kryterium z art. 309 [ustawy o sądownictwie] dla określenia rodzaju i wysokości kary dyscyplinarnej, a mianowicie okoliczności popełnienia przewinienia”.

19. Występuje również sprzeczne stosowanie przepisów dotyczących obowiązku uzasadnienia decyzji przez organ nakładający sankcje. Warto zauważyć, że pogląd dwóch sędziów składu pięcioosobowego orzekającego w drugim postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko skarżącej wyrażony w ich opinii odrębnej o konieczności uzasadnienia decyzji przez NRS przy wymierzaniu surowszej kary, podzielił również trzeci członek składu orzekającego w innej sprawie, a mianowicie w wyroku NSA nr 16181 z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie administracyjnej nr 8458/2011, VII o., potwierdzonej wyrokiem NSA nr 9701 z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie administracyjnej nr 5006/2012 (pięcioosobowy skład orzekający). W wyroku tym skład sędziowski stwierdził, co następuje:

„Poza powyższym nie podano żadnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie kolegium dyscyplinarne zaproponowało Najwyższej Radzie Sądownictwa, aby wobec skarżącej zastosowano sankcję dyscyplinarną na podstawie art. 308 ust. 1 pkt 3 [ustawy o sądownictwie], a mianowicie »obniżenie wynagrodzenia podstawowego o 25% na okres dwóch lat«. Chociaż NRS nie jest związana złożoną propozycją i w warunkach niezależności operacyjnej sama określa, jaką karę wymierzyć, to warunkiem zgodności z prawem wydanej przez NRS decyzji jest jej uzasadnienie. W niniejszej sprawie uzasadnieniem decyzji były oświadczenia członków Rady popierające wniosek o najsurowszą karę dyscyplinarną. Z protokołu z posiedzenia NRS wynika, że jedyne istotne oświadczenie złożył Prokurator Generalny. Wypowiedziała się również generalna inspektor, ale nie jest ona członkiem Najwyższej Rady Sądownictwa i jej oświadczenie nie stanowi uzasadnienia decyzji. Z wypowiedzi Prokuratora Generalnego nie można jednak wyciągnąć uzasadnionych wniosków co do przestrzegania przepisów art. 309 ustawy o sądownictwie, który wymaga uwzględnienia przy wymiarze kary dyscyplinarnej wagi przewinienia, postaci zawinienia, okoliczności popełnienia przewinienia oraz zachowania sprawcy. W oświadczeniu podkreślono fakt, że skarżąca podawała się za prawnika i oszukała obywateli oraz wyrażono subiektywną opinię, że „fakt, że nie stwierdzono innego naruszenia, nie oznacza, że nie miało ono miejsca”. Należy jednak podkreślić, że kara musi odnosić się do konkretnego naruszenia. Sąd nie akceptuje przedstawionej opinii jako uzasadnienia decyzji administracyjnej, która musi zawierać konkretne względy przemawiające za koniecznością wymierzenia najsurowszej kary dyscyplinarnej. Odwoływanie się do zarzutów dotyczących naruszeń jest nie do utrzymania. Nie mogą być również brane pod uwagę względy, które pozostają poza zakresem postępowania dyscyplinarnego”.

20. Niektóre z kontrowersyjnie rozstrzyganych kwestii zostały już jednoznacznie wyrażone w wyroku interpretacyjnym NSA nr 7 z 2017 r. (np. kwestia uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do skierowania sprawy ponownie do Naczelnej Rady Sądownictwa, co w przypadku skarżącej prowadziło do niedopuszczalnego skutku prawnego w postaci nałożenia dwóch różnych sankcji za to samo naruszenie). W wyroku tym stwierdzono, co następuje:

„Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony, po uchyleniu decyzji Naczelnej Rady Sądownictwa, która wymierzyła karę dyscyplinarną, do zwrócenia sprawy temu organowi w celu wydania nowego orzeczenia”.

W tym samym wyroku przyjęto również, że:

„Udział członków Najwyższej Rady Sądownictwa w składzie dyscyplinarnym, gdy są to te same osoby, które złożyły wniosek o nałożenie kary dyscyplinarnej na wybranych członków Najwyższej Rady Sądownictwa na podstawie art. 312 ust. 1 pkt 4 ustawy o sądownictwie w związku z art. 311 ust. 2 lit. c) i art. 307 ust. 2, lub o nałożenie kary dyscyplinarnej na sędziego, prokuratora, śledczego, kierownika administracyjnego lub zastępcę kierownika administracyjnego na podstawie art. 312 ust. 1 pkt 4 ustawy o sądownictwie, stanowi istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego”.

21. Ten wyrok NSA powinien odtąd zapobiegać ryzyku stosowania odmiennego podejścia przy rozstrzyganiu tych kwestii ze względu na tożsamość ukaranych sędziów, bez względu na to, kim oni są.

22. Odmienne stosowanie przepisów prawnych w tych sprawach budzi wątpliwości co do istnienia obiektywnej bezstronności, wątpliwości, które wynikają również z kilku innych faktów.

23. Komunikat prasowy wydany przez generalną inspektor na trzynaście dni przed terminem sporządzenia raportu z kontroli, jak ustalono w wyroku nr 10945 z dnia 2 sierpnia 2012 r. („Podatnik płaci sędziom pensje przede wszystkim za to, by sporządzali wyroki, a w swoim czasie oświadczenia i stanowiska. Dlatego sprawdzimy, kto sporządzał uzasadnienia orzeczeń w terminach określonych w ustawie, jak duże było opóźnienie i jakie były tego przyczyny”.), poprzez skupienie się na wypowiedziach skarżącej dotyczących niezawisłości sądownictwa przed zakończeniem kontroli, powodował, że generalnej inspektor nie można już było traktować jako obiektywnego obserwatora.

24. Co więcej, ostateczna decyzja inspektoratu (opublikowana na jego stronie internetowej (http://www.inspectoratvss.bg/acts/1439540969.pdf) nie zawiera analizy przyczyn opóźnień. Wymóg, aby pojedynczy sędzia zapewniał rozpatrywanie spraw w rozsądnym terminie, nie może zostać uznany za uzasadniony, ponieważ obowiązkiem państwa, a w szczególności NRS, jest rozwiązywanie problemów związanych z obciążeniem pracą sędziów, podziałem spraw i dostępnymi zasobami.

25. Ten obowiązek państwa jest jasno określony w wyroku Trybunału w sprawie Dimitrov i Hamanov przeciwko Bułgarii (nr 48059/06 i 2708/09, § 72, 10 maja 2011 r.) jak następuje:

„72. Państwa mają obowiązek zorganizować swoje systemy sądownicze w taki sposób, aby ich sądy mogły spełnić każdy z wymogów art. 6 ust. 1 Konwencji, w tym obowiązek rozpatrywania spraw w rozsądnym terminie (zob. m.in. orzecznictwo, Bottazzi, § 22, oraz Scordino (nr 1), § 183, obydwa cytowane powyżej). Państwa odpowiadają za opóźnienia, które można przypisać postępowaniu ich organów sądowych lub innych (zob. np. sprawa Foley przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 39197/98, §§ 38–39, 22 października 2002 r.). Są również odpowiedzialne za opóźnienia w przedstawianiu opinii biegłych wyznaczonych przez sąd (zob. Capuano przeciwko Włochom, 25 czerwca 1988 r., § 32, Seria A nr 119 oraz Nibbio przeciwko Włochom, 26 lutego 1992 r., § 18, Seria A nr 228 A). Państwo może być zatem uznane za odpowiedzialne nie tylko za opóźnienia w rozpatrywaniu konkretnej sprawy, ale także za brak zwiększenia zasobów w odpowiedzi na zaległości w rozpatrywaniu spraw lub za braki strukturalne w systemie sądowniczym, które powodują opóźnienia (zob. Zimmermann i Steiner przeciwko Szwajcarii, 13 lipca 1983 r., §§ 29–32, Seria A nr 66; Guincho, cyt. powyżej, §§ 39–41; oraz Pammel przeciwko Niemcom, 1 lipca 1997, §§ 69–72, Zbiór Wyroków i Decyzji 1997-IV). Rozwiązanie problemu nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu sądowym może zatem wymagać od państwa podjęcia szeregu środków legislacyjnych, organizacyjnych, budżetowych i innych.

73. W związku z tym należy podkreślić, że niezałatwienie danej sprawy w rozsądnym terminie nie musi być koniecznie wynikiem zaniechań poszczególnych sędziów, prokuratorów lub śledczych. Na przykład, podczas gdy w niektórych przypadkach opóźnienia mogą wynikać z braku staranności ze strony śledczego, prokuratora lub sędziego odpowiedzialnego za daną sprawę (patrz, np. B. przeciwko Austrii, cyt. powyżej, §§ 52–54, oraz Reinhardt i Slimane-Kaïd przeciwko Francji, 31 marca 1998 r., § 100, Zbiór 1998-II), w innych przypadkach opóźnienia mogą wynikać z braku wystarczających środków do dyspozycji systemu sądowniczego (patrz, na przykład, Zimmermann and Steiner, cyt. powyżej §§ 30–32) lub braku przydzielania spraw w sposób efektywny (zob., np. Georgiadis przeciwko Cyprowi, nr 50516/99, § 46, 14 maja 2002 r.)”.

26. Oświadczenie członka NRS (str. 71 protokołu z dnia 30 maja 2011 r.), w którym twierdzi, że nie poparłby kandydatki na prezesa Sądu Miejskiego w Sofii, ponieważ poparła ona petycję przeciwko NRS i dlatego nie może być dobrą przewodniczącą, wydaje się potwierdzać zarzut skarżącej, wedle którego niektórzy członkowie NRS byli nietolerancyjni wobec krytyki ich działalności i mieli tendencję do karania sędziów, którzy wyrażali taką krytykę.

27. Brak uzasadnienia w postanowieniu nr 352 z dnia 6 marca 2012 r. wydanym przez prezesa NSA, na mocy którego odwołania od orzeczeń NSA zostały przeniesione z Siódmego Wydziału, rozpoznającego podobne sprawy, do Szóstego Wydziału, rozpatrującego sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych i ochrony zdrowia, oraz wydanie tego zarządzenia bez wniosku Plenum Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdają się potwierdzać tezę skarżącej o celowej zmianie, ponieważ sędziowie Siódmego Wydziału wcześniej orzekali na korzyść jej odwołania w pierwszej sprawie.

28. Okoliczność ta, sama w sobie, nie może podważać obiektywnej bezstronności sądu. Jednakże w połączeniu z innymi okolicznościami, takimi jak oddalenie wniosku o wyłączenie całego składu sędziowskiego Szóstego Wydziału oraz wniosku o wyłączenie personelu dyscyplinarnego NRS, brak rozsądnego wyjaśnienia naruszenia zasady losowego wyboru sędziów (przewidzianej w art. 9 ustawy o sądownictwie w celu zapobieżenia przydzielaniu pewnych spraw konkretnym, specjalnie wybranym sędziom); opóźnienie w rozpoznaniu sprawy skarżącej przed NSA; i wreszcie publiczne oświadczenia generalnej inspektor i niektórych członków NRS oraz dalszy przebieg kariery zawodowej sędziów, którzy rozstrzygali w sprawie skarżącej (biorąc pod uwagę poparcie uzyskane przez nich na tych stanowiskach), budzi wątpliwości, które potwierdzają argument skarżącej o braku obiektywnej bezstronności.

II.  Konkluzja

29. Wszystkie wyżej wymienione czynniki podają w wątpliwość istnienie pewności prawa, z uwagi na zróżnicowane stanowisko organów orzekających w postępowaniach dyscyplinarnych wobec sędziów. Podważa to podstawy wymiaru sprawiedliwości.

30. Trudności w rozstrzyganiu postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów wynikają z konieczności wyznaczenia bardzo cienkiej granicy między zapobieganiem uchybieniom sędziowskim, które zagrażają skuteczności systemu wymiaru sprawiedliwości, a niezawisłością sądownictwa, w przypadku gdy wpływy polityczne podważają wymiar sprawiedliwości i zaufanie publiczne do niego.

31. Nie ma wątpliwości, że w przypadku popełnienia wykroczeń dyscyplinarnych należy nałożyć sankcje, aby zapewnić skuteczność wymiaru sprawiedliwości. Sankcje te muszą być jednak stosowane w postępowaniach z zagwarantowaniem praw ich uczestnikom, na podstawie równego traktowania sprawców, gdyż alternatywa prowadzi w społeczeństwie do poczucia braku obiektywnej bezstronności, co destabilizuje porządek prawny.

32. To właśnie w warunkach rzetelnego procesu sądowego takie naruszenia ze strony sędziów muszą być sankcjonowane i nie ulega naszym zdaniem wątpliwości, że prawidłowe stosowanie prawa i zapobieganie naruszeniom można osiągnąć jedynie w kontekście takiego procesu.

33. Destabilizacja wymiaru sprawiedliwości prowadzi do destabilizacji praworządności, w wyniku czego zagrożone są prawa obywateli. Niestabilne sądownictwo nie jest w stanie zapewnić stabilności i bezpieczeństwa praw obywatelskich, a stabilność sądownictwa zależy zarówno od jego niezależności od organów politycznych, jak i od istnienia jasnych zasad rozwoju kariery sędziów oraz ich stosowania w równy sposób wobec wszystkich sędziów. Powodowani przekonaniem, że w niniejszej sprawie niektóre działania generalnej inspektor oraz członków Najwyższej Rady Sądownictwa i Naczelnego Sądu Administracyjnego podważają istnienie obiektywnej bezstronności, wyrażamy niniejszą opinię odrębną, jednocześnie szanując opinię większości.