Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

SEKCJA PIĄTA

DECYZJA

Skargi nr 38334/08 oraz 68242/16
Haralambi Borisov ANCHEV
przeciwko Bułgarii

Europejski Trybunał Praw Człowieka (Sekcja Piąta), zasiadając w dniu 5 grudnia 2017 r. jako Izba w składzie:

Angelika Nußberger, Przewodnicząca,
Erik Møse,
Nona Tsotsoria,
Síofra O’Leary,
Mārtiņš Mits,
Lәtif Hüseynov, sędziowie,
Maiia Rousseva, sędzia ad hoc,
oraz Claudia Westerdiek, Kanclerz Sekcji,

mając na uwadze powyższe skargi wniesione odpowiednio w dniach 11 sierpnia 2008 r. oraz 11 listopada 2016 r.,

mając na uwadze uwagi przedstawione przez pozwany Rząd oraz uwagi przedłożone w odpowiedzi przez skarżącego,

odnotowując, że w dniach 17 kwietnia 2015 r. oraz 29 listopada 2016 r. Yonko Grozev, sędzia wybrany z ramienia Bułgarii, zrezygnował z udziału w sprawie (Reguła 28 § 3 Regulaminu Trybunału), w związku z czym w dniu 22 listopada 2017 r. Przewodnicząca wybrała Maiię Roussevą na sędziego ad hoc z listy pięciu osób, które Republika Bułgarii wskazała jako spełniające kryteria do pełnienia tej funkcji (art. 26 ust. 4 Konwencji i Reguła 29 § 1 lit. a),

po odbyciu narady wydaje decyzję o następującej treści:

FAKTY

1. Skarżący z obu skarg, p. Haralambi Borisov Anchev, jest obywatelem Bułgarii, który urodził się w 1953 r. i mieszka w Sofii. Skarżącego reprezentowała p. A. Gavrilova-Ancheva, prawnik prowadząca praktykę w Sofii.

2. Rząd bułgarski („Rząd”) był reprezentowany przez pełnomocnik, p. V. Hristovą z Ministerstwa Sprawiedliwości.

A. Okoliczności sprawy

3. Okoliczności faktyczne sprawy, przedstawione przez strony i ustalone przez Trybunał z urzędu na podstawie publicznie dostępnych dokumentów, można streścić w następujący sposób.

1. Komitet Bezpieczeństwa Państwa

4. Podobnie jak w innych byłych krajach komunistycznych Europy Wschodniej, w czasach reżimu komunistycznego (1944-89) w Bułgarii funkcjonowała służba bezpieczeństwa określana mianem Komitetu Bezpieczeństwa Państwa, do której głównych zadań należało m.in. tłumienie sprzeciwu wobec reżimu. Jej działanie polegało głównie na inwigilacji osób postrzeganych jako niebezpieczne dla reżimu, którą prowadzono za pośrednictwem sieci tajnych współpracowników. Początkowo Komitet Bezpieczeństwa Państwa był częścią struktury Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W 1965 r. został on objęty bezpośrednim nadzorem Rady Ministrów, po czym w latach 1968-69 ponownie trafił pod skrzydła Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Komitet podlegał również bezpośrednio Komitetowi Centralnemu Bułgarskiej Partii Komunistycznej, Politbiuru oraz Sekretarzowi Generalnemu.

a)Struktura wewnętrzna

5. W latach 1969-1990, kiedy to doszło do rozwiązania Komitetu Bezpieczeństwa Państwa (zob. paragraf 9 poniżej), w jego strukturach funkcjonowało sześć dyrektoriatów. Pierwszy z nich zajmował się wywiadem; drugi kontrwywiadem, trzeci kontrwywiadem wojskowym; czwarty szpiegostwem technicznym i gospodarczym; piąty bezpieczeństwem i ochroną; a szósty – „walką z dywersją ideologiczną i działalnością antypaństwową”. Oprócz tych dyrektoriatów istniało jeszcze pięć niezależnych wydziałów: dochodzenie; inwigilacja i badania zewnętrzne; ewidencja i archiwizacja; szyfrowanie i łączność; oraz gotowość wojskowa i bojowa.

6. Po 1975 r. w skład szóstego dyrektoriatu Komitetu Bezpieczeństwa Państwa wchodziło siedem wydziałów. Do zadań pierwszego wydziału należała „walka z ideologiczną dywersją i innymi wrogimi działaniami wywrotowymi w środowiskach inteligenckich”, do zadań drugiego wydziału należała „walka z ideologiczną dywersją i innymi działaniami wywrotowymi” w środowiskach uniwersyteckich, do zadań trzeciego wydziału należało przeciwdziałanie „wrogiej działalności wywrotowej” w środowiskach duchownych, do zadań czwartego wydziału należało tłumienie nacjonalistycznej działalności różnych mniejszości etnicznych, zaś do zadań piątego wydziału należało przeciwdziałanie działalności bułgarskich organizacji emigrantów. Do zadań szóstego wydziału należało udaremnianie „działalności antypaństwowej”. Siódmy wydział zajmował się informacjami i analizą. W 1981 r. dodano nowy siódmy wydział, wskutek czego dawny siódmy wydział stał się wydziałem ósmym. Powierzono mu „zwalczanie terroryzmu, anonimowej wrogiej działalności i przeciwdziałanie ucieczkom” oraz tropienie „przestępców państwowych”. W 1985 r. ze struktur tego wydziału wyodrębniono nową jednostkę „T” (terror).

b)Rodzaje akt i ewidencji przechowywanych przez Komitet Bezpieczeństwa Państwa

7. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tajnej instrukcji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z 1978 r., która obowiązywała do czasu rozwiązania instytucji na początku 1990 r. (zob. paragraf 9 poniżej), Komitet Bezpieczeństwa Państwa przechowywał dziewięć rodzajów akt. Podzielono je na dwie obszerne kategorie. Pierwsza kategoria obejmowała siedem rodzajów akt dotyczących obiektów: „akta operacyjnego śledztwa”, „akta rozpracowywania operacyjnego”, „akta operacyjnego poszukiwania”, „akta inwigilacji operacyjnej”, „akta operacyjne”, „akta rozpracowywania obiektowego” oraz „akta literalne”. Druga kategoria obejmowała dwa rodzaje akt dotyczących zasobów wykorzystywanych przez Komitet Bezpieczeństwa Państwa: „akta tajnych współpracowników” oraz „akta dotyczące lokali kontaktowych”.

8. Dane referencyjne dotyczące akt zapisywano w kilku kartotekach i dziennikach rejestracyjnych (art. 50-59 instrukcji z 1978 r.). Kartoteka nr 4 zawierała karty dotyczące czynnych i emerytowanych współpracowników, osób wytypowanych do werbunku oraz osób, w odniesieniu do których zrezygnowano z werbunku. Kartoteka nr 5 zawierała podobne karty do tych zawartych w kartotece nr 4, które były jednak uporządkowane według pseudonimów operacyjnych, zaś kartoteka nr 6 zawierała karty dotyczące czynnych współpracowników, które były uporządkowane według wydziałów, a także lokali kontaktowych (art. 50 ust. 2). Pozostałe kartoteki zawierały karty dotyczące obiektów inwigilacji: dysydentów, emigrantów, grup „antypaństwowych” itd. (art. 15 ust. 2).

c)Rozwiązanie Komitetu Bezpieczeństwa Państwa i częściowe zniszczenie jego akt

9. W styczniu 1990 r., niedługo po upadku reżimu komunistycznego pod koniec 1989 r., Rząd postanowił rozwiązać Komitet Bezpieczeństwo Państwa.

10. Mniej więcej w tym samym czasie, dostrzegając „skomplikowaną sytuację polityczną i operacyjną”, dnia 25 stycznia 1990 r. Wiceminister Spraw Wewnętrznych odpowiedzialny za archiwum Ministerstwa potajemnie zaproponował zniszczenie licznych akt przechowywanych przez Komitet Bezpieczeństwa Państwa. Jeszcze tego samego dnia minister zatwierdził wniosek. Kilka dni później, dnia 5 lutego 1990 r., wiceminister potajemnie zaproponował podjęcie kroków mających na celu przyspieszenie procesu niszczenia akt. Jeszcze tego samego dnia minister zatwierdził wniosek.

11. Zgodnie ze spisem sporządzonym przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w 1994 r. w wyniku tej tajnej operacji w całym kraju spośród wszystkich akt w liczbie 331 955 zniszczono 134 102 akt.

2. Ujawnienie powiązania skarżącego z Komitetem Bezpieczeństwa Państwa

12. Skarżący jest prawnikiem. Od 1980 r. jest członkiem Izby Adwokackiej w Sofii. W latach 1992-1995 pełnił funkcję Sekretarza Generalnego Naczelnej Rady Adwokackiej, a w latach 1994-1996 pełnił funkcję Sekretarza Generalnego Centralnej Komisji Wyborczej. W latach 1996-1997 skarżący był likwidatorem niewypłacalnego banku. Przez kilka miesięcy w 1997 r. piastował stanowisko ministra sprawiedliwości i wicepremiera w rządzie tymczasowym.

a) Pierwsze dochodzenie

13. Zgodnie z art. 3 ust. 1 aktu prawnego leżącego u podstaw niniejszej sprawy, tj. ustawy o dostępie do dokumentów, ujawnianiu dokumentów oraz powiązań bułgarskich obywateli z Komitetem Bezpieczeństwa Państwa i służbami wywiadu armii bułgarskiej z 2006 r. („ustawa z 2006 r.” - zob. paragrafy 44, 45 i 47 poniżej), ministrowie resortowi podlegają weryfikacji pod kątem powiązania ze służbami bezpieczeństwa reżimu komunistycznego. W następstwie dochodzenia w sprawie ministrów resortowych w dniu 12 lutego 2008 r. Komisja odpowiedzialna za realizację ustawy (zob. paragrafy 53-56 poniżej) wydała decyzję, w której ujawniono, że w latach 1982-1990 skarżący był związany z wydziałem siódmym szóstego dyrektoriatu Komitetu Bezpieczeństwa Państwa (zob. paragrafy 5 i 6 powyżej). Ponadto Komisja opublikowała swoją decyzję na swojej stronie internetowej. Komisja oparła się na formularzu rejestracyjnym, wpisie do dziennika rejestracyjnego, kartotece, raporcie z werbunku skarżącego oraz wniosku o jego zwolnienie, przy czym te dwa ostatnie dokumenty zostały sporządzone przez funkcjonariusza, który – jak wynikało z dokumentacji – był oficerem prowadzącym skarżącego.

14. Dwa dni później, dnia 14 lutego 2008 r., skarżący mógł zapoznać się z treścią tych dokumentów. Niedługo potem opublikował je na swojej stronie internetowej.

15. Skarżący nie wystąpił z wnioskiem o kontrolę sądową decyzji Komisji. W jego opinii byłoby to bezcelowe z uwagi na nieskuteczność tego środka odwoławczego.

16. Dwa dni później, dnia 16 lutego 2008 r., tygodnik opublikował informację na temat ujawnienia powiązania skarżącego. Kilka dni później, dnia 18 lutego 2008 r., skarżący opublikował w dzienniku artykuł, w którym m.in. zaprzeczył, jakoby był współpracownikiem, oświadczył, że nie był świadomy istnienia dotyczących go akt oraz zaprzeczył prawdziwości dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, wskazując, że wszystkie pochodzą od funkcjonariuszy Komitetu Bezpieczeństwa Państwa oraz że mogli oni umieszczać fałszywe informacje w celu wypełnienia limitów werbunkowych lub z innych nieznanych przyczyn. Oświadczył również, że nie był szczególnie zaskoczony ani zaniepokojony publikacją informacji na swój temat.

b) Drugie dochodzenie

17. Po przeprowadzeniu dochodzenia w sprawie członków Naczelnej Rady Adwokackiej, którzy podlegają weryfikacji pod kątem powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 2006 r. (zob. paragrafy 49 poniżej), w dniu 24 lutego 2014 r. Komisja wydała kolejną decyzję, w której ujawniła powiązanie skarżącego z wydziałem siódmym szóstego dyrektoriatu Komitetu Bezpieczeństwa Państwa (zob. paragrafy 5 i 6 powyżej). Komisja za podstawę decyzji przyjęła te same dokumenty, które stanowiły podstawę decyzji z 2008 r. (zob. paragraf 13 powyżej), a ponadto dwie kartoteki.

18. Tym razem skarżący odwołał się do sądu. Wywodził, że Komisja mogła ujawnić jego tożsamość wyłącznie, jeżeli po dokładnym przeanalizowaniu dokumentów byłych służb bezpieczeństwa doszłaby do przekonania, że są one wystarczająco wiarygodne i wskazują na faktyczną współpracę ze strony skarżącego, co nie miało jednak miejsca. Sąd Administracyjny w Sofii uwzględnił żądanie i uchylił decyzję Komisji. Sąd podzielił argumentację skarżącego i zauważył, że jedynymi dokumentami świadczącymi o powiązaniu skarżącego z byłymi służbami bezpieczeństwa były dokumenty sporządzone przez funkcjonariusza, który miał być oficerem prowadzącym skarżącego, wpisy w dziennikach rejestracyjnych oraz kartoteki. Dowody te nie przesądzały o faktycznej współpracy skarżącego z tymi służbami, w związku z czym decyzja o ujawnieniu jego tożsamości była sprzeczna z prawem (реш. № 541 от 02.02.2015 г. по адм. д. № 2971/2014 г., АС-София-град).

19. Komisja wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016 r. (реш. № 7361 от 17.06.2016 г. по адм. д. № 4068/2015 г., ВАС, III о.) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu niższej instancji. Sąd zauważył, że wobec niewniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia od pierwszej decyzji Komisji o ujawnieniu skarżącego w 2008 r. decyzja ta stała się ostateczna, a wniosek skarżącego o kontrolę sądową trzeciej decyzji o ujawnieniu jego tożsamości w czerwcu 2014 r. został już oddalony prawomocnym wyrokiem (zob. paragraf 13 powyżej i paragraf 22 poniżej). Okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w ich świetle należało uznać, że przedmiotowe ujawnienie było zgodne z prawem.

c) Trzecie dochodzenie

20. Po przeprowadzeniu dochodzenia w sprawie członków zarządów spółek prywatnych, które nabyły część spółek państwowych – którzy to członkowie podlegają weryfikacji pod kątem powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 2006 r., znowelizowanej w 2012 r. (zob. paragraf 50 poniżej) – w dniu 4 czerwca 2014 r. Komisja wydała trzecią decyzję, w której ujawniła powiązanie skarżącego z wydziałem siódmym szóstego dyrektoriatu Komitetu Bezpieczeństwa Państwa (zob. paragrafy 5 i 6 powyżej). Komisja za podstawę decyzji przyjęła te same dokumenty, które stanowiły podstawę decyzji z lutego 2014 r. (zob. paragraf 17 powyżej).

21. Skarżący ponownie odwołał się do sądu. Przytoczył te same argumenty, które przytoczył w odniesieniu do drugiej wydanej w stosunku do niego decyzji Komisji (zob. paragraf 18 powyżej). Tym razem jednak Sąd Administracyjny w Sofii utrzymał decyzję Komisji w mocy. Opierając się na przeważającym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 25 ust. 3 ustawy z 2006 r. oraz orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego konstytucyjność tego przepisu (zob. paragrafy 71 i 76 poniżej), Sąd Administracyjny w Sofii orzekł, że Komisja nie miała obowiązku oceniać, czy skarżący faktycznie współpracował bądź wyraził zgodę na współpracę, lecz miała obowiązek ujawnienia go, bowiem znalazła odnoszące się do niego dokumenty. Bez znaczenia było przy tym istnienie wystarczających dowodów wskazujących na faktyczną współpracę ze strony skarżącego (реш. № 1947 от 24.03.2015 г. по адм. д. № 6086/2014 г., АС-София-град).

22. Skarżący wniósł skargę kasacyjną, ponownie przytaczając te same argumenty. Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. (реш. № 5566 от 11.05.2016 г. по адм. д. № 5343/2015 г., ВАС, III о.) Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wyrok sądu niższej instancji, podzielając jego stanowisko w całej rozciągłości. Ponadto sąd ten stwierdził, że ponieważ ustawa z 2006 r. nie przewidywała ujawniania faktycznej działalności zainteresowanych podmiotów, a jedynie ujawnianie ich powiązań z byłymi służbami bezpieczeństwa, Komisja nie miała obowiązku oceniać charakteru ani zakresu ich współpracy ani też ustalać faktycznie prowadzonej przez nich działalności.

d)Publiczna działalność skarżącego od 2008 r.

23. Od 1998 r. skarżący jest członkiem rady nadzorczej Bulgarian Holding Company AD – spółki inwestycyjnej notowanej w alternatywnym systemie obrotu na bułgarskiej giełdzie. Jest również członkiem Izby Adwokackiej w Sofii.

24. W listopadzie 2009 r. skarżący opublikował w dzienniku artykuł, w którym skomentował zasady dotyczące używania broni palnej przez policję.

25. W styczniu 2014 r. skarżący został powołany na stanowisko członka rady społeczeństwa obywatelskiego, wspierającej komisję parlamentarną, której zadaniem było opracowanie nowego kodeksu wyborczego. W lutym 2014 r. udzielił wywiadu radiowego na temat swojej pracy w tym charakterze.

26. W latach 2014-2015 skarżący brał udział w kilku programach telewizyjnych i radiowych, do których został zaproszony jako były minister sprawiedliwości celem omówienia problemów istniejących w systemie sądownictwa i możliwych sposobów jego reformy. W maju 2015 r. skarżący podpisał list otwarty, w którym wielu prawników i osób publicznych wyraziło swoje oburzenie w związku z pracą Naczelnej Rady Sądownictwa.

B.Właściwe prawo krajowe i praktyka

1. Właściwe przepisy konstytucji

27. Art. 5 ust. 4 konstytucji z 1991 r. stanowi, że umowy międzynarodowe, które zostały ratyfikowane i ogłoszone i które weszły w życie w odniesieniu do Bułgarii, stanowią część krajowego porządku prawnego i mają pierwszeństwo przed sprzecznymi z nimi normami ustawodawstwa krajowego.

28. Art. 32 konstytucji, który gwarantuje prawo do ochrony życia prywatnego i niektórych związanych z nim praw, stanowi:

„1. Życie osobiste obywateli jest nienaruszalne. Każdy ma prawo do obrony przeciwko bezprawnej ingerencji w swoje życie osobiste i rodzinne oraz przeciwko naruszaniu swojej czci, godności i dobrego imienia.

2. Nikt nie może być śledzony, fotografowany, filmowany, nagrywany ani poddawany innym tego rodzaju działaniom bez swojej wiedzy lub pomimo wyraźnie wyrażonego przez siebie braku zgody, z wyjątkiem przypadków przewidzianych ustawą”.

29. W sprawach o zniesławienie sądy uznawały, że naruszenie praw określonych w art. 32 konstytucji stanowi czyn niedozwolony (zob. реш. № 358 от 23.02.2015 г. по в. гр. д. № 3719/2014 г., САС, and реш. № 1376 от 07.01.2016 г. по в. гр. д. № 1173/2016 г., САС). Takie samo stanowisko przyjął Naczelny Sąd Kasacyjny w sprawie dotyczącej filmowania, na które nie wyrażono zgody (zob. реш. № 878 от 16.06.2006 г. по гр. д. № 721/2005 г., ВКС, IV-Б г. о.).

30. Art. 41 konstytucji, który gwarantuje prawo do informacji, stanowi:

„1. Każdy ma prawo do pozyskiwania, otrzymywania i przekazywania informacji. Realizacja tego prawa nie może być skierowana przeciwko prawom i dobremu imieniu innych obywateli, jak również przeciwko bezpieczeństwu państwa, porządkowi publicznemu, zdrowiu lub zasadom współżycia społecznego.

2. Obywatele mają prawo do pozyskiwania informacji od organu państwa lub instytucji państwowej w sprawach, w których mają uprawniony interes, jeżeli informacja ta nie stanowi państwowej ani innej prawnie chronionej tajemnicy lub nie dotyczy praw innych osób”.

31. Art. 56 konstytucji, który gwarantuje prawo do środka odwoławczego, stanowi:

„Każdy obywatel ma prawo do środka odwoławczego w razie naruszenia lub zagrożenia jego praw lub uprawnionych interesów. [...]”.

32. Art. 120 konstytucji, który przewiduje kontrolę sądową czynności administracyjnych, stanowi:

„1. Sądy kontrolują zgodność z prawem aktów i działań organów administracyjnych.

2. Obywatele i osoby prawne mogą zaskarżać wszystkie dotyczące ich akty administracyjne, z wyjątkiem wyraźnie wskazanych w ustawie”.

2. Próby wprowadzenia przepisów lustracyjnych

33. W 1992 r. parlamentarzyści przedstawili szereg projektów ustaw przewidujących lustrację byłych członków elit komunistycznych i współpracowników byłych służb bezpieczeństwa. Czterech projektów ustaw, które miały na celu zakazanie byłym członkom elit komunistycznych pełnienia funkcji publicznej, nie zdołano przegłosować na posiedzeniu plenarnym. Uchwalono kolejne trzy projekty o węższym zakresie: § 9 przepisów przejściowych i końcowych ustawy o bankach i kredytach z 1992 r., który zakazywał takim osobom zajmowania stanowisk kierowniczych w bankach komercyjnych przez okres pięciu lat; nowy art. 10a ustawy emerytalnej z 1957 r., który przewidywał, że okres pełnienia funkcji na stanowisku kierowniczym w byłej bułgarskiej partii komunistycznej i związanych z nią podmiotach nie będzie wliczany do emerytury; oraz ustawa tymczasowo ustanawiająca niektóre dodatkowe wymogi dotyczące zarządzania organizacjami naukowymi z 1992 r., która zakazywała byłym członkom elit komunistycznych i współpracownikom byłych służb bezpieczeństwa zajmowania stanowisk akademickich. Wszystkie trzy przepisy zostały od razu zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał uchylił pierwszy i drugi przepis, uznając, że są one dyskryminujące i nieproporcjonalnie ingerują w podstawowe prawa do wyboru zawodu i otrzymywania świadczeń emerytalnych (zob. реш. № 8 от 27.07.1992 г. по к. д. № 7/1992 г., КС, обн., ДВ, бр. 62/1992 г., and реш. № 11 от 29.07.1992 г. по к. д. № 18/1992 г., КС, обн., ДВ, бр. 64/1992 г.). Skarga konstytucyjna dotycząca trzeciej ustawy została oddalona (zob. реш. № 1 от 11.02.1993 г. по к. д. № 32/1992 г., КС, обн., ДВ, бр. 14/1993 г.), lecz ustawa została uchylona jakieś dwa lata później, w marcu 1995 r.

34. Inicjatywy lustracyjne podjęto na nowo w 1998 r. wraz z uchwaleniem § 1 pkt 1 dodatkowych przepisów ustawy o administracji z 1998 r., który zakazywał byłym członkom kadr komunistycznych i pracownikom lub współpracownikom byłych służb bezpieczeństwa zajmowania stanowisk kierowniczych w administracji państwowej przez okres pięciu lat, oraz art. 26 ust. 3 i art. 59 ust. 2 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji z 1998 r., które to przepisy zakazywały takim osobom pełnienia funkcji w organie nadzoru mediów oraz w zarządzie Bułgarskiego Radia Narodowego i Bułgarskiej Telewizji Narodowej. Pierwszy przepis został uznany za niezgodny z konstytucją głównie z uwagi na jego dyskryminacyjny charakter i nieproporcjonalną ingerencję w podstawowe prawo do pracy (zob. реш. № 2 от 21.01.1999 г. по к. д. № 33/1998 г., КС, обн., ДВ, бр. 8/1999 г.). Pierwsza skarga konstytucyjna dotycząca dwóch pozostałych przepisów została oddalona (zob. реш. № 10 от 25.06.1999 г. по к. д. № 36/1998 г., КС, обн., ДВ, бр. 60/1999 г.), lecz czternaście lat później, w 2013 r., Trybunał Konstytucyjny uchylił te przepisy głównie z uwagi na ich dyskryminacyjny charakter i nieproporcjonalną ingerencję w podstawowe prawo do pracy (zob. реш. № 8 от 11.10.2013 г. по к. д. № 6/2013 г., КС, обн., ДВ, бр. 91/2013 г.).

35. Trzecią serię przepisów lustracyjnych uchwalono w latach 2009-2011. Pierwszy przepis lustracyjny – Reguła 3 Stałego Regulaminu Parlamentu – zakazywał posłom, którzy byli współpracownikami dawnych służb bezpieczeństwa, zasiadania w prezydium Parlamentu, pełnienia funkcji przewodniczących lub zastępców przewodniczących komisji parlamentarnych lub członków niektórych kluczowych komisji oraz udziału w międzynarodowych delegacjach parlamentarnych. Drugi przepis – art. 27 ust. 4, art. 31 ust. 3 oraz art. 33 ust. 3 ustawy o służbie dyplomatycznej z 2007 r., znowelizowanej w 2011 r. – zakazywał takim współpracownikom pełnienia funkcji ambasadorów, zastępców ambasadorów lub konsulów generalnych bądź sprawowania niektórych stanowisk kierowniczych w administracji państwowej. Trzeci przepis – art. 11 ust. 1 pkt 8 bułgarskiej ustawy o agencji telegraficznej z 2011 r. – zakazywał współpracownikom zajmowania stanowisk dyrektora generalnego, zastępcy dyrektora generalnego lub sekretarza generalnego tej agencji. W latach 2009-2012 wszystkie te przepisy uznano za niezgodne z konstytucją na tej samej podstawie, na jaką powołano się wcześniej, tj. z uwagi na ich dyskryminacyjny charakter i nieproporcjonalną ingerencję w podstawowe prawo do pracy (zob. реш. № 11 от 03.12.2009 г. по к. д. № 13/2009 г., КС, обн., ДВ, бр. 98/2009 г.; реш. № 11 от 22.11.2011 г. по к. д. № 8/2011 г., КС, обн., ДВ, бр. 95/2011 г.; and реш. № 11 от 02.10.2012 г. по к. д. № 1/2012 г., КС, обн., ДВ, бр. 78/2012 г.).

3. Przepisy dotyczące ujawniania niektórych pracowników i współpracowników byłych służb bezpieczeństwa

a) Podjęta w latach 1990-1991 próba ujawnienia członków Wielkiego Zgromadzenia Narodowego, którzy byli współpracownikami byłych służb bezpieczeństwa

36. W dniu 23 sierpnia 1990 r. Siódme Wielkie Zgromadzenie Narodowe („Zgromadzenie”) – władza ustawodawcza, która została po raz pierwszy wyłoniona w wyborach demokratycznych po upadku reżimu komunistycznego w 1989 r. – postanowiło utworzyć komitet ad hoc odpowiedzialny za sprawdzenie, czy którykolwiek z członków Zgromadzenia był współpracownikiem służb bezpieczeństwa reżimu. W dniu 17 kwietnia 1991 r. komitet, nazwany komitetem Tambueva od nazwiska jego przewodniczącego, przedłożył sprawozdanie Prezydium Zgromadzenia. Jednak wskutek wycieku w prasie nazwisk około trzydziestu członków Zgromadzenia, którzy mieli być współpracownikami, w dniu 23 kwietnia 1991 r. w Zgromadzeniu doszło do skandalu, a komitet został rozwiązany bez ukończenia prac.

b) Decyzja z 1994 r. o odtajnieniu informacji o agentach byłych służb bezpieczeństwa

37. Decyzją z dnia 13 października 1994 r. (обн., ДВ, бр. 86/1994 г.) Parlament zarządził, że informacje o agentach byłych służb bezpieczeństwa, dotyczące okresu przed 13 października 1991 r., nie stanowią tajemnicy państwowej. Jednak z uwagi na brak regulacji prawnych określających sposób podania tych informacji do wiadomości publicznej decyzja ta nie doprowadziła do podjęcia żadnych konkretnych kroków.

c) Ustawa o ujawnieniu z 1997 r.

38. W sierpniu 1997 r. Parlament przyjął ustawę o dostępie do dokumentów byłego Komitetu Bezpieczeństwa Państwa i byłego wydziału wywiadowczego sztabu ogólnego przewidującą weryfikację niektórych urzędników państwowych (takich jak prezydent i wiceprezydent, ministrowie i wiceministrowie, członkowie parlamentu, sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, członkowie Naczelnej Rady Sądowniczej, sędziowie Naczelnego Sądu Kasacyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, prokuratorzy Prokuratury Głównej, gubernatorzy, kierownicy niektórych agencji wykonawczych i regulacyjnych oraz dyrektorzy generalni Bułgarskiej Telewizji Narodowej, Bułgarskiego Radia Narodowego oraz Bułgarskiej Agencji Telegraficznej) oraz członków kadry kierowniczej państwowych banków i zakładów ubezpieczeń pod kątem powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 4 weryfikacja ta miała zostać przeprowadzona przez komisję pod przewodnictwem ministra spraw wewnętrznych, w skład której mieli wchodzić kierownicy poszczególnych służb wywiadu.

39. Pięćdziesięciu dwóch parlamentarzystów niemal od razu zakwestionowało konstytucyjność ustawy w całości. We wrześniu 1997 r. Trybunał Konstytucyjny oddalił znaczną część skargi, lecz, pomimo sprzeciwu czterech sędziów, uchylił przepisy w zakresie prowadzenia dochodzenia w stosunku do prezydenta, wiceprezydenta i sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Uznał, że sprawdzenie ich powiązań przez komisję kontrolowaną przez władzę wykonawczą byłoby niezgodne z konstytucją. Pomimo sprzeciwu czterech sędziów Trybunał uchylił również przepis dotyczący osób, które figurowały jedynie w drugorzędnych dokumentach byłych służb bezpieczeństwa – kartotekach i dziennikach rejestracyjnych (zob. paragraf 8 powyżej). Orzekł, że dokumenty te nie były wystarczającym dowodem wskazującym na to, że osoby te były współpracownikami oraz że fakt ten można wykazać jedynie za pomocą dokumentów pochodzących od samych rzekomych współpracowników. Chociaż częściowe zniszczenie akt ograniczyło możliwość ujawnienia takich dokumentów, trudność nie była nie do pokonania, a odpowiedzialność w tym zakresie spoczywała na państwie (zob. реш. № 10 от 22.09.1997 г. по к. д. № 14/1997 г., КС, обн., ДВ, бр. 89/1997 г.). W późniejszym okresie okazało się, że trzej sędziowie wchodzący w skład większości sami byli współpracownikami (zob. paragraf 68 poniżej), przy czym nie zgłosili tego faktu przy rozpoznawaniu sprawy.

40. W lutym 2001 r. przedmiotową ustawę znowelizowano, a Parlament wziął w tym względzie pod uwagę krytykę sformułowaną przez Trybunał Konstytucyjny: wskutek nowelizacji komisja odpowiedzialna za realizację ustawy stała się niezależna od władzy wykonawczej i jednoznacznie stwierdzono, że kartoteki i dzienniki rejestracyjne (zob. paragraf 8 powyżej) nie przesądzały jednoznacznie o powiązaniu. Chociaż kolejna skarga konstytucyjna dotycząca znowelizowanej ustawy została oddalona (zob. реш. № 14 от 30.05.2001 г. по к. д. № 7/2001 г., КС, обн., ДВ, бр. 52/2001 г.), sama ustawa została uchylona nieco ponad rok później, w kwietniu 2002 r. Skarga konstytucyjna dotycząca ustawy uchylającej, w której głównie zarzucono niezgodność z konstytucyjnym prawem do informacji, została oddalona (zob. реш. № 3 от 25.09.2002 г. по к. д. № 11/2002 г., КС, обн., ДВ, бр. 94/2002 г.).

d) Przepisy z 1999, 2001 i 2005 r. przewidujące weryfikacje kandydatów na stanowiska z wyboru pod kątem powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa

41. W 1999 r. Parlament dodał nowy przepis ust. 4 do przepisu art. 42 ustawy o wyborach lokalnych z 1995 r. Zgodnie z tym przepisem wszyscy kandydaci na burmistrzów i radnych miejskich mieli podlegać weryfikacji pod kątem powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa w trybie przewidzianym w ustawie z 1997 r. (zob. paragraf 38 powyżej), a wyniki dochodzenia miały być komunikowane partiom politycznym lub koalicjom, które ich zgłosiły, aby umożliwić im podjęcie ewentualnej decyzji o cofnięciu ich kandydatur. Trybunał Konstytucyjny jednogłośnie oddalił skargę dotyczącą tego przepisu, uznając, że nie pozbawia on kandydatów prawa do ubiegania się o urząd, a jedynie umożliwia partiom lub koalicjom, które wysunęły kandydatów, upewnienie się co do dalszego popierania zgłoszonych kandydatur (zob. реш. № 12 от 24.08.1999 г. по к. д. № 12/1999 г., обн. ДВ, бр. 77/1999 г.). Centralna Komisja Wyborcza ds. Wyborów Lokalnych poleciła lokalnym komisjom wyborczym opublikowanie wyników takich dochodzeń, lecz Naczelny Sąd Administracyjny uchylił tę decyzję, uznając, że w sposób niedopuszczalny rozszerzyła ona zakres art. 42 ust. 4 (zob. реш. № 4830 от 21.09.1999 г. по адм. д. № 5749/ 1999 г., ВАС, III о..). Przepis ten został uchylony w kwietniu 2002 r., podobnie zresztą jak ustawa z 1997 r. (zob. paragraf 40 powyżej).

42. Przepis § 6 przepisów przejściowych i końcowych ustawy o wyborach do parlamentu z 2001 r. przewidywał podobne dochodzenie w sprawie kandydatów na parlamentarzystów, ale wyłącznie na wniosek partii politycznych lub koalicji, które ich zgłosiły. Zgodnie z art. 48 ust. 5 ustawy partia lub koalicja mogła wycofać kandydaturę kandydata, który w wyniku takiego dochodzenia został ujawniony jako współpracownik byłych służb bezpieczeństwa. Centralna Komisja Wyborcza uznała, że Komisja może zakomunikować wyniki dochodzenia w trybie ustawy z 1997 r. (zob. paragraf 40 powyżej) w postaci pełnego sprawozdania lub zwykłego zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił tę decyzję w części, uznając, że jedynym zgodnym z prawem sposobem ustalenia, czy dana osoba była współpracownikiem, było pełne sprawozdanie, a nie zaświadczenie (zob. реш. № 4270 от 13.06.2001 г. по адм. д. № 4623/2001 г., ВАС, III о.). Oba przepisy zostały uchylone w kwietniu 2002 r., podobnie zresztą jak ustawa z 1997 r. (zob. paragraf 40 powyżej).

43. Zgodnie z nowym art. 3 ust. 3 ustawy z 2001 r., dodanym w 2005 r., Komisja Bezpieczeństwa Informacji – organ odpowiedzialny za nadzór nad przechowywaniem i wykorzystywaniem informacji niejawnych – była zobowiązana sprawdzać, czy kandydaci na parlamentarzystów byli powiązani z byłymi służbami bezpieczeństwa, oraz komunikować wyniki dochodzenia kierownictwu partii politycznej lub koalicji, która zgłosiła danych kandydatów. Przepis uchylono w 2009 r.

e)Ustawa z 2006 r. i zakres jej stosowania

(i)Uchwalenie

44. W 2006 r., na krótko przed przystąpieniem Bułgarii do Unii Europejskiej, pojawił się nowy bodziec do ujawnienia tożsamości pracowników i współpracowników byłych służb bezpieczeństwa. W maju, czerwcu i sierpniu parlamentarzyści przedłożyli trzy odrębne projekty ustaw w tym zakresie. W sierpniu Stały Komitet Parlamentu ds. Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Porządku Publicznego oraz Stały Komitet ds. Obrony zapoznały się z treścią projektów ustaw i znaczną większością głosów zaproponowały ich wspólne przeanalizowanie i przyjęcie podczas pierwszego czytania. Później w tym samym miesiącu Parlament debatował nad projektami ustaw, które podczas dyskusji były popierane przez wszystkie główne partie parlamentarne, i przyjął je podczas pierwszego czytania. Pierwszy projekt ustawy został przyjęty 114 głosami „za” przy 53 głosach „przeciw” oraz 28 głosach „wstrzymujących się”, drugi projekt ustawy – 167 głosami „za” przy 11 głosach „przeciw” oraz 18 głosach „wstrzymujących się”, zaś trzeci projekt ustawy – 186 głosów „za” przy 10 głosach „przeciw” oraz 5 głosach „wstrzymujących się”. Drugie czytanie, na którym połączono projekty ustaw, odbyło się kilka miesięcy później, pod koniec listopada i na początku grudnia. Niemal wszystkie przepisy połączonej ustawy przyjęto niemalże jednogłośnie. W szczególności przepisy ustanawiające źródła informacji, które mogłyby być wykorzystywane do ustalenia powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa (zob. paragrafy 60 i 62 poniżej), przyjęto 124 głosami „za” przy braku głosów „przeciw” i 3 głosach „wstrzymujących się”, po długiej debacie i odrzuceniu dwóch wniosków alternatywnych.

45. Ustawa, której pełna nazwa brzmiała: ustawa o dostępie do dokumentów, ujawnianiu dokumentów oraz powiązań bułgarskich obywateli z Komitetem Bezpieczeństwa Państwa i służbami wywiadu armii bułgarskiej z 2006 r., została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 19 grudnia 2006 r. i weszła w życie z dniem 23 grudnia 2006 r.

(ii) Zakres ratione personae

46. Zgodnie z art. 1 ust. 2 i art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy (brzmienie tego przepisu zmieniono w 2012 r.) każdy, kto pełnił określoną „funkcję publiczną” lub prowadził określoną „działalność publiczną” w jakimkolwiek momencie od dnia 10 listopada 1989 r. – dnia, w którym uznano, że w Bułgarii nastąpił upadek reżimu komunistycznego – podlega weryfikacji pod kątem powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa i ujawnieniu w razie ustalenia takiego powiązania. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 każdy, kto obejmuje „funkcję publiczną” lub podejmuje „działalność publiczną” w przyszłości również podlega weryfikacji pod kątem powiązania.

47. Katalog rodzajów „funkcji publicznych”, podobny do katalogu zawartego w ustawie z 1997 r. (zob. paragraf 38 powyżej), lecz obszerniejszy, zawarto w art. 3 ust. 1. W pierwszej kolejności obejmował on: a) prezydenta i wiceprezydenta; b) członków parlamentu i Parlamentu Europejskiego; c) premiera, jego zastępców, ministrów i wiceministrów; d) sędziów Trybunału Konstytucyjnego; e) Rzecznika Praw Obywatelskich, zastępcę Rzecznika Praw Obywatelskich i sekretarza generalnego administracji Rzecznika Praw Obywatelskich; f) przewodniczącego i zastępców przewodniczącego agend państwowych oraz członków komisji państwowych; g) sędziów, prokuratorów i śledczych; h) członków Naczelnej Rady Sądownictwa; i) członków Komisji ds. Ochrony Konkurencji; j) członków Komisji ds. Regulacji Łączności; k) przewodniczącego, zastępców przewodniczącego, członków zarządu i rady nadzorczej, dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz kierowników wydziałów i pionów Narodowego Banku Bułgarskiego, Trybunału Obrachunkowego, Narodowego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Narodowego Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych; l) dyrektorów wykonawczych agencji wykonawczych i kierowników instytucji państwowych ustanowionych na mocy ustawy lub decyzji Rady Ministrów, a także ich zastępców; m) członków zarządów i rad nadzorczych Agencji Prywatyzacji i Agencji Kontroli Poprywatyzacyjnej; n) sekretarzy generalnych, dyrektorów generalnych, zastępców dyrektorów generalnych, głównych dyrektorów, zastępców głównych dyrektorów, dyrektorów, zastępców dyrektorów, naczelników lokalnych wydziałów policji, naczelników wydziałów i kierowników sekcji ministerstwa spraw wewnętrznych; o) szefów i zastępców szefów sztabu generalnego armii bułgarskiej oraz szefów i zastępców szefów sztabów różnych rodzajów oddziałów; p) dyrektorów, zastępców dyrektorów, dyrektorów generalnych, kierowników wydziałów i kierowników pionu wywiadu wojskowego, żandarmerii i służb kontrwywiadu wojskowego Ministerstwa Obrony, Państwowej Służby Wywiadowczej i Krajowej Służby Ochrony; q) gubernatorów i ich zastępców; r) burmistrzów i ich zastępców, a także sekretarzy i radnych miejskich; s) przewodniczących, zastępców przewodniczących, dyrektorów generalnych, członków zarządów i rad nadzorczych, członków i dyrektorów dyrektoriatów, wydziałów lub pionów Rady ds. Mediów Elektronicznych, Bułgarskiej Telewizji Narodowej, Bułgarskiego Radia Narodowego oraz Bułgarskiej Agencji Telegraficznej; t) członków centralnych komisji wyborczych; u) kierownika Narodowego Centrum Badań Socjologicznych przy Parlamencie; w) członków politycznych gabinetów premiera, jego zastępców lub ministrów; x) ambasadorów, konsulów generalnych i zastępców szefów misji dyplomatycznych; y) sekretarzy generalnych, dyrektorów, kierowników wydziałów i pionów administracji parlamentu, a także członków personelu zatrudnionych w stałych komitetach parlamentu; z) sekretarzy generalnych, szefów gabinetu, sekretarzy oraz naczelników wydziałów i pionów administracji prezydenta; aa) sekretarzy generalnych, dyrektorów generalnych, zastępców dyrektorów generalnych, głównych dyrektorów, zastępców głównych dyrektorów, dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz naczelników wydziałów i pionów administracji centralnej i terytorialnej władzy wykonawczej; ab) członków Naczelnej Komisji Atestacyjnej; ac) osoby zatrudnione przez Unię Europejską, Organizację Traktatu Północnoatlantyckiego lub jakąkolwiek inną organizację międzynarodową, której Bułgaria jest członkiem lub w której działalności bierze udział; oraz ad) osoby zajmujące stanowiska, na które zostały powołane przez prezydenta, parlament, radę ministrów lub premiera.

48. W latach 2009, 2010 i 2011 katalog ten uległ zmianom z uwagi na zmiany strukturalne, które zaszły w poszczególnych organach. W 2012 r. Parlament rozszerzył katalog o: a) policję śledczą, żandarmerię i funkcjonariuszy służby celnej oraz b) członków rad naukowych organizacji naukowych, takich jak uniwersytety. Na początku 2017 r. Parlament ponownie rozszerzył katalog, obejmując nim: a) miejskich rzeczników praw obywatelskich i ich zastępców; b) ławników; c) sekretarzy generalnych i dyrektorów dyrektoriatów Komisji ds. Ochrony Konkurencji i Komisji ds. Regulacji Łączności; d) przewodniczących, zastępców przewodniczących, członków, sekretarzy generalnych i dyrektorów dyrektoriatów Komisji ds. Kontroli Finansowej oraz Komisji ds. Regulacji Energii i Wody; e) głównych architektów gmin i lokalnych zastępców burmistrzów; oraz f) członków okręgowych i miejskich komisji wyborczych.

49. Katalog „działalności publicznej” zawarto w art. 3 ust. 2. Początkowo obejmował on: a) właścicieli, dyrektorów, zastępców dyrektorów, redaktorów naczelnych, zastępców redaktorów naczelnych, członków rad redakcyjnych, komentatorów politycznych, prezenterów i dziennikarzy prasy lub mediów elektronicznych, a także właścicieli i kierowników agencji socjologicznych, agencji reklamowych lub agencji public relations; b) przewodniczącego, zastępcę przewodniczącego, głównego sekretarza naukowego, członków zarządów, dyrektorów, zastępców dyrektorów i sekretarzy naukowych Bułgarskiej Akademii Nauk oraz jej instytutów naukowych i innych niezależnych jednostek; c) rektorów i dziekanów, ich zastępców, kierowników oddziałów i wydziałów oraz kierowników katedr (wydziałów) publicznych i niepublicznych szkół wyższych i uniwersytetów, a także dyrektorów i zastępców dyrektorów szkół; d) dyrektorów, dyrektorów wykonawczych oraz członków zarządów i rad nadzorczych w instytucjach opieki zdrowotnej, a także przewodniczącego, zastępcę przewodniczącego, sekretarzy generalnych oraz członków zarządów bułgarskiego związku lekarzy i bułgarskiego związku lekarzy dentystów, a także prezesa, dyrektora generalnego i zastępców dyrektora generalnego Bułgarskiego Czerwonego Krzyża; e) przewodniczącego, zastępców przewodniczącego i zarejestrowanych członków organów zarządzających i nadzorujących partii politycznych i koalicji, związków zawodowych, związków pracodawców oraz innych organizacji non profit; f) kierowników i członków organów zarządzających wspólnot religijnych; g) prezesa, zastępców prezesa i członków Naczelnej Rady Adwokackiej, Naczelnej Rady Nadzorczej Adwokatury oraz Najwyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury; h) przewodniczących i członków organów zarządzających i nadzorujących krajowych organizacji sportowych oraz Bułgarskiego Komitetu Olimpijskiego; i) członków organów zarządzających, kontrolujących i nadzorujących oraz przedstawicieli banków, towarzystw ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych, giełd papierów wartościowych, spółek organizujących pozagiełdowe rynki papierów wartościowych, brokerów inwestycyjnych oraz firm inwestycyjnych; j) przedsiębiorców prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, a także członków organów zarządzających, kontrolujących i nadzorujących oraz przedstawicieli podmiotów prowadzących działalność hazardową; k) przedsiębiorców prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, a także członków organów zarządzających, kontrolujących i nadzorujących oraz przedstawicieli podmiotów świadczących usługi porozumiewania się na odległość; l) przedsiębiorców prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, a także członków organów zarządzających, kontrolujących i nadzorujących oraz przedstawicieli podmiotów będących operatorami radiowymi lub telewizyjnymi; oraz m) osoby uprawnione do działania w charakterze likwidatora niewypłacalnych spółek lub banków.

50. W 2012 r. Parlament rozszerzył ten katalog, obejmując nim: a) dyrektorów spółek medialnych; b) założycieli organizacji non profit; c) członków organów zarządzających, kontrolujących i nadzorujących sprywatyzowanych spółek państwowych i komunalnych, członków organów zarządzających lub nadzorujących spółek prywatnych lub przedsiębiorców prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, którzy nabyli udziały/akcje lub części takich sprywatyzowanych spółek, oraz członków funduszy prywatyzacji; oraz d) niektóre kategorie pozostających w zwłoce dłużników banków, które stały się niewypłacalne w latach 90. Na początku 2017 r. Parlament ponownie rozszerzył katalog obejmując nim: a) przewodniczących i zastępców przewodniczących walnych zgromadzeń uniwersytetów i wydziałów; b) przewodniczących, zastępców przewodniczących i członków rad adwokackich, rad budżetowych adwokatury i sądów dyscyplinarnych adwokatury; c) przewodniczących i członków organów zarządzających i nadzorczych akredytowanych organizacji sportowych; d) osób, które nabyły udziały/akcje lub część sprywatyzowanych spółek; e) specjalnych zarządców banków wyznaczonych przez Narodowy Bank Bułgarski; f) członków organów zarządzających, kontrolujących i nadzorujących spółek państwowych i komunalnych, spółek, w których państwo lub gmina posiadają połowę lub większą liczbę udziałów/akcji, oraz spółek zależnych, w których takie spółki posiadają połowę lub większą liczbę udziałów/akcji; oraz g) różne kategorie podejrzanych dłużników niewypłacalnych banków.

51. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 każdy, kto został zgłoszony jako kandydat na stanowisko prezydenta, wiceprezydenta, członka parlamentu, członka Parlamentu Europejskiego, burmistrza lub radnego gminy, również podlega weryfikacji pod kątem powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 5, dodanym na początku 2017 r., każdy kandydat ubiegający się o jakąkolwiek „funkcję publiczną”, również podlega weryfikacji w tym zakresie.

52. Zgodnie z art. 27 ust. 4, dodanym w 2011 r., weryfikacji podlega również osoba, która otrzymała rekomendację w zakresie nadania orderu lub medalu, a zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy o orderach i medalach z 2003 r., który również został dodany w 2011 r., do każdej rekomendacji nadania orderu lub medalu przez prezydenta należy załączyć wyniki tej weryfikacji. W poselskim projekcie ustawy z 2010 r., który doprowadził do uchwalenia tych przepisów, początkowo zgłoszono postulat objęcia zakazem nadawania orderu lub medalu osobom powiązanym z byłymi służbami bezpieczeństwa. W pierwszym i drugim czytaniu Parlament zmienił jednak proponowane przepisy, wprowadzając jedynie weryfikację pod kątem takiego powiązania.

(iii) Komisja odpowiedzialna za realizację ustawy

53. Zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 2 weryfikację przeprowadza specjalna Komisja.

54. W skład Komisji wchodzi dziewięciu członków wybieranych przez Parlament na okres pięciu lat (art. 5 ust. 1). Przed głosowaniem kandydaci muszą przejść weryfikację bezpieczeństwa i zostać przesłuchani przez Stały Komitet Parlamentu ds. Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Porządku Publicznego (art. 6 ust. 2-6). Następnie Parlament głosuje nad każdą kandydaturą i wybiera przewodniczącego, zastępcę przewodniczącego i sekretarza Komisji (art. 6 ust. 7).

55. Żadna partia polityczna nie może uzyskać większości w Komisji (art. 5 ust. 2). W Komisji mogą zasiadać wyłącznie osoby cieszące się zaufaniem publicznym i autorytetem (art. 5 ust. 3). Podczas swojej kadencji członkowie Komisji nie mogą sprawować stanowiska z wyboru ani zajmować stanowisk kierowniczych w partii politycznej lub organizacji zawodowej (art. 5 ust. 4 i 6). Mogą oni zostać odwołani ze stanowiska przed upływem swojej kadencji tylko, jeżeli przestaną spełniać wymagane kryteria (art. 5 ust. 7).

56. Pierwsi członkowie Komisji zostali wybrani przez Parlament w kwietniu 2007 r. Po wygaśnięciu ich początkowej pięcioletniej kadencji, w maju 2012 r. Parlament ponownie powołał na stanowisko czterech spośród pierwszych dziewięciu członków na kolejną pięcioletnią kadencję, a dodatkowo powołano pięciu nowych członków.

(iv)Sposób weryfikowania i ujawniania pracowników i współpracowników byłych służb bezpieczeństwa

57. Na mocy art. 1 ust. 3 i art. 11 Komisji powierzono pieczę nad archiwami byłych służb bezpieczeństwa, które miały zostać scentralizowane pod jej kontrolą. Zgodnie z art. 16-20 oraz § 8 przepisów przejściowych i końcowych ustawy wszystkie organy publiczne, które prowadziły ewidencję tych służb i sprawowały nad nią pieczę, miały obowiązek przekazać ją Komisji w terminie ośmiu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Zadaniem Komisji było zapoznanie się z ewidencją i sprawdzenie, czy figurowały w niej osoby, które pełniły jakąkolwiek „funkcję publiczną” w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy bądź prowadziły jakąkolwiek „działalność publiczną” w rozumieniu art. 3 ust. 2 (zob. paragrafy 47-50 powyżej) (art. 9 ust. 2).

58. Kwestię ewentualnego ujawnienia osoby w związku z powiązaniem z byłymi służbami bezpieczeństwa regulowały przepisy art. 24 i 25. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 24 osoby, które były pracownikami lub współpracownikami tych służb, należało uznać za powiązane z nimi. Art. 25 w pierwotnym brzmieniu stanowił, że okoliczność tę należało ustalać na podstawie dokumentów zawartych w ewidencji służb. Następnie w ust. 1, 2 i 3 określono rodzaje dokumentów, które mogłyby świadczyć o pracy lub służbie odpowiednio jako pracownik etatowy, pracownik nieetatowy lub współpracownik. W rozumieniu § 1 pkt 1 dodatkowych przepisów ustawy termin „dokument” oznacza wszelkie utrwalone informacje, niezależnie od nośnika wykorzystanego do ich utrwalenia, w tym informacje zawarte w zautomatyzowanych i złożonych systemach informatycznych i bazach danych.

59. W grudniu 2012 r., po bezskutecznym zaskarżeniu skargą konstytucyjną art. 25 ust. 3, punktu dotyczącego współpracowników (zob. paragrafy 74-76 poniżej), Parlament skreślił art. 24 i przeniósł jego część – w nieznacznie znowelizowanym brzmieniu – do art. 25. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizacyjnej wskazano, że nowelizacja stanowiłaby doprecyzowanie kwestii podniesionej przez Trybunał Konstytucyjny (zob. paragraf 76 poniżej), a mianowicie, że zadaniem Komisji nie jest badanie działalności faktycznie prowadzonej przez osoby poddawane weryfikacji pod kątem powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa, a jedynie sprawdzanie, czy istnieje ewidencja wskazująca na ich powiązanie z tymi służbami. Nowelizacja weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

60. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2, w brzmieniu znowelizowanym w grudniu 2012 r., powiązanie z byłymi służbami bezpieczeństwa w charakterze pracownika etatowego lub nieetatowego można ustalić na podstawie schematów organizacyjnych, list płac lub danych zawartych w teczce personalnej danej osoby.

61. Przepis § 1 pkt 2 i 3 dodatkowych przepisów definiuje „pracowników etatowych” jako obywateli bułgarskich, którzy byli formalnie zatrudnieni przez byłe służby bezpieczeństwa w charakterze agentów lub śledczych, a „pracowników nieetatowych” jako obywateli bułgarskich, którzy byli werbowani przez te służby do wykonywania zadań w tym charakterze.

62. Zgodnie z art. 25 ust. 3, w brzmieniu znowelizowanym w grudniu 2012 r., powiązanie z byłymi służbami bezpieczeństwa w charakterze współpracownika można ustalić na podstawie: a) własnoręcznie sporządzonych lub podpisanych zobowiązań do współpracy; b) własnoręcznie sporządzonych raportów z inwigilacji; c) dokumentów dotyczących wynagrodzeń; d) dokumentów własnoręcznie sporządzonych lub podpisanych przez współpracownika i zawartych w aktach dotyczących inwigilacji; e) dokumentów sporządzonych przez funkcjonariusza, który był oficerem prowadzącym współpracownika; oraz f) danych dotyczących współpracownika zawartych w dziennikach rejestracyjnych, kartotekach, ewidencji związanej z niszczeniem akt lub innych źródeł.

63. Przepis § 1 pkt 4 dodatkowych przepisów definiuje „tajnych współpracowników” jako obywateli bułgarskich, którzy potajemnie udzielali pomocy byłym służbom bezpieczeństwa jako rezydenci, agenci, dysponenci lokali kontaktowych, dysponenci lokali konspiracyjnych, osoby zaufane lub informatorzy. Wszystkie te kategorie pochodzą z wewnętrznych instrukcji byłych służb bezpieczeństwa.

64. Decyzja Komisji ujawniająca pracowników powinna zawierać ich imiona i nazwiska, datę i miejsce urodzenia, wszystkie dokumenty dotyczące przebiegu ich kariery zawodowej, wydziały, w których pracowali, oraz „funkcję publiczną”, którą pełnili, lub „działalność publiczną”, którą prowadzili w czasie prowadzenia dochodzenia (art. 29 ust. 2 pkt 1).

65. Decyzja Komisji ujawniająca współpracowników powinna zawierać ich imiona i nazwiska, datę i miejsce urodzenia, imiona i nazwiska funkcjonariuszy, którzy ich zwerbowali i którzy byli ich oficerami prowadzącymi, dokładny charakter, w jakim współpracowali, ich pseudonimy operacyjne, dokumenty wskazujące na ich powiązanie, termin ich zwolnienia oraz „funkcję publiczną”, którą pełnili, lub „działalność publiczną”, którą prowadzili w czasie prowadzenia dochodzenia (art. 29 ust. 2 pkt 2). Zgodnie z art. 29 ust. 3, jeżeli informacje na temat danej osoby zawarte są jedynie w kartotekach i dziennikach rejestracyjnych (zob. paragraf 8 powyżej), brak innych danych należy wyraźnie wskazać w decyzji Komisji.

66. Komisja ma obowiązek zawiadomić osoby zainteresowane o swoich ustaleniach, a następnie, w terminie siedmiu dni od dnia zakończenia dochodzenia, opublikować ustalenia na swojej stronie internetowej, a następnie w swoim biuletynie (art. 26 ust. 3 i art. 29 ust. 4). Ponadto osobom zainteresowanym należy, na ich wniosek, zapewnić dostęp do dokumentów zawartych w ich teczkach osobistych i teczkach pracy (art. 31 ust. 8). Dodany w 2012 r. przepis art. 29 ust. 5 stanowi, że dokumenty, które stanowiły podstawę do wydania decyzji przez Komisję, należy również opublikować na stronie internetowej Komisji.

67. Z obowiązku poddania się weryfikacji zwolnione są osoby urodzone po dniu 16 lipca 1973 r. (art. 26 ust. 4). Nie podlegają ujawnieniu osoby, które były współpracownikami jedynie do czasu ukończenia osiemnastego roku życia lub zmarły w czasie prowadzenia dochodzenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1 pkt 2). To samo dotyczy osób, które po otrzymaniu zawiadomienia o odkryciu informacji wskazujących na ich współpracę, wycofują swoją kandydaturę na stanowisko (art. 30 ust. 1 pkt 3), chyba że zostały one już formalnie zarejestrowane jako kandydaci na stanowiska z wyboru (art. 30 ust. 2).

68. W dniu 24 kwietnia 2007 r. Komisja wydała swoją pierwszą decyzję. Dotychczas zweryfikowano ponad 290 000 osób i ujawniono ponad 12 000, w tym prezydenta republiki, trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, ponad 150 parlamentarzystów, ponad 100 ministrów rządu oraz wielu wybitnych polityków, dziennikarzy, prawników, biznesmenów, osób ze środowisk akademickich i duchownych. Chociaż niektóre z ujawnionych osób wycofały się z życia publicznego po ich ujawnieniu, wiele z nich nadal prowadzi aktywną działalność w polityce, rządzie, mediach, środowisku akademickim i biznesowym.

69. Zgodnie z art. 23 dokumenty wskazujące na powiązanie z byłymi służbami bezpieczeństwa nie mogą być publikowane ani ujawniane w żaden inny sposób. W świetle dodanego w 2006 r. przepisu art. 273 Kodeksu karnego takie ujawnienie stanowi przestępstwo.

(v)Kontrola sądowa decyzji Komisji

70. Decyzja Komisji o ujawnieniu danej osoby podlega zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego w Sofii, którego wyrok podlega z kolei zaskarżeniu skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 8 ust. 4, art. 29 ust. 6) (dawny art. 29 ust. 5 oraz art. 31 ust. 8). Chociaż ustawa nie stanowi o tym, czy tego rodzaju skarga ma skutek zawieszający, to w praktyce nie ma takiego skutku, ponieważ wniesienie skargi nie skutkuje opóźnieniem publikacji decyzji Komisji, która jest publikowana na stronie internetowej w dniu jej wydania.

71. Wielokrotnie osoby ujawnione występowały z wnioskiem o kontrolę sądową. W większości z nich głównym punktem spornym było to, czy ewidencja, na której opierała się Komisja na gruncie art. 25 ustawy (zob. paragrafy 60 i 62 powyżej) w celu ustalenia powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa, miała wystarczający walor dowodowy. Zasadniczo osoby ujawnione wywodziły, że zgromadzone dowody nie świadczą o ich faktycznej współpracy, a jedynie o tym, że ich nazwiska figurowały w ewidencji. Dotychczas Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął ponad sto takich spraw. Z dwoma odosobnionymi wyjątkami, które miały miejsce w styczniu 2014 r. (реш. № 274 от 10.01.2014 г. по адм. д. № 14740/2012 г., ВАС, III о., and реш. № 725 от 21.01.2014 г. по адм. д. № 223/2013 г., ВАС, III о.), od 2008 r., kiedy to przystąpił do rozpoznawania skarg w na gruncie ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że Komisja nie ma obowiązku sprawdzać, czy dokumenty wskazują na faktyczną współpracę ani czy istnieją inne dowody podważające wiarygodność zawartych w tych dokumentach informacji. Zadaniem Komisji jest natomiast jedynie odnotowywanie informacji, nawet jeśli są one zawarte tylko w jednym dokumencie, i upublicznianie ich, nie mając w tym zakresie żadnej swobody. Jej zadanie ogranicza się do ustalania faktów dotyczących dokumentów, a jej decyzje mają charakter czysto deklaratoryjny. Wynika to z faktu, że ustawa nie ma na celu sankcjonowania ani lustrowania pracowników i współpracowników byłych służb bezpieczeństwa, a jedynie ujawnianie dostępnych informacji o wszystkich aktywnie działających osobach publicznych, które figurują w ewidencji tych służb jako pracownicy lub współpracownicy, zmierzając do przywrócenia zaufania publicznego i udaremnienia szantażu wobec tych osób (zob. m.in. реш. № 13432 от 08.12.2008 г. по адм. д. № 9456/2008 г., ВАС, VII о.; реш. № 577 от 14.01.2009 г. по адм. д. № 13924/2008 г., ВАС, III о.; реш. № 460 от 13.01.2010 г. по адм. д. № 2155/2009 г., ВАС, III о.; реш. № 9838 от 01.07.2011 г. по адм. д. № 2878/2011 г., ВАС, III о.; реш. № 9426 от 29.06.2012 г. по адм. д. № 1131/2012 г., ВАС, III о.; реш. № 10489 от 10.07.2013 г. по адм. д. № 11654/2012 г., ВАС, III о.; реш. № 14636 от 07.11.2013 г. по адм. д. № 14799/2012 г., ВАС, III о.; реш. № 3656 от 17.03.2014 г. по адм. д. № 9785/2013 г., ВАС, III о.; реш. № 7537 от 23.06.2015 г. по адм. д. № 14875/2013 г., ВАС, III о.; реш. № 3071 от 17.03.2016 г. по адм. д. № 7208/2013 г., ВАС, III о.; and реш. № 6231 от 18.05.2017 г. по адм. д. № 3786/2016 г., ВАС, III о.). Nawet drugą sprawę, w której Naczelny Sąd Administracyjny odszedł od tego orzecznictwa w styczniu 2014 r., ostatecznie rozstrzygnięto zgodnie z przeważającym stanowiskiem (zob. реш. № 3424 от 18.05.2015 г. по адм. д. № 838/2014 г., АС-София-град).

72. Próby pośredniego zaskarżenia decyzji Komisji w drodze wystąpienia z żądaniem wydania orzeczenia o charakterze deklaratoryjnym do sądów administracyjnych i cywilnych okazały się daremne, bowiem kontrola sądowa jest jedynym możliwym środkiem odwoławczym (zob. опр. № 13037 от 01.12.2008 г. по адм. д. № 7366/2008 г., ВАС, III о.; реш. № 9161 от 01.07.2010 г. по адм. д. № 16603/2009 г., ВАС, III о.; and опр. № 610 от 11.12.2013 г. по ч. гр. д. № 5127/2013 г., ВКС, I г. о.).

73. Nie można również dochodzić odszkodowania na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa i gminy z 1988 r., który przewiduje odpowiedzialność państwa za szkody poniesione w wyniku niezgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, chyba że decyzja Komisji została uchylona (zob. опр. № 7760 от 02.06.2011 г. по адм. д. № 6323/2011 г., ВАС, III о.) lub jest dotknięta nieważnością (zob. реш. № 9068 от 30.06.2010 г. по адм. д. № 7095/2009 г., ВАС, III о.). Jedyna sprawa, w której zasądzono odszkodowanie na podstawie tego przepisu, dotyczyła osoby ujawnionej, która skutecznie zaskarżyła decyzję Komisji w ramach kontroli sądowej, głównie na tej podstawie, że nie należała ona do kategorii osób, które podlegały ujawnieniu na gruncie ustawy z 2006 r. (zob. реш. № 3787 от 28.07.2011 г. по адм. д. № 5962/2010 г., АС-София-град, and реш. № 2715 от 25.02.2014 г. по адм. д. № 9786/2013 г., ВАС, III о.). W sprawie, w której Komisja niesłusznie ujawniła osobę z uwagi na powiązanie z byłymi służbami bezpieczeństwa, a następnie uchyliła swoją decyzję, ale nie opublikowała informacji o uchyleniu na swojej stronie internetowej odpowiednio szybko, taka osoba była również w stanie uzyskać odszkodowanie na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy z 1988 r. (zob. реш. № 15591 от 25.11.2011 г. по адм. д. № 9902/2011 г., ВАС, III о.).

vi) Skarga konstytucyjna dotycząca art. 25 ust. 3 ustawy

74. W grudniu 2011 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylił się do wniosku pewnego skarżącego o przekazanie Trybunałowi Konstytucyjnemu do rozpatrzenia sprawy dotyczącej przepisu art. 25 ust. 3 ustawy (zob. paragraf 62 powyżej) (zob. опр. № 16199 от 09.12.2011 г. по адм. д. № 8189/2011 г., ВАС, III о.).

75. Na początku 2012 r. Trybunał Konstytucyjny przyjął sprawę do rozpoznania i zwrócił się do kilku organów państwowych i organizacji pozarządowych o przedstawienia ich stanowiska w sprawie (zob. опр. от 02.02.2012 г. по к. д. № 14/2011 г., КС). Z możliwości tej skorzystali Rada Ministrów, Minister Spraw Wewnętrznych, Komisja, Bułgarski Komitet Helsiński oraz Fundacja Dostęp do Informacji. Wszyscy twierdzili, że przepis art. 25 ust. 3 jest zgodny z konstytucją.

76. Orzeczeniem z dnia 26 marca 2012 r. (реш. № 4 от 26.03.2012 г. по к. д. № 14/2011 г., КС, обн., ДВ, бр. 28/2012 г.) Trybunał Konstytucyjny jednogłośnie stwierdził zgodność przepisu art. 25 ust. 3 z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny stwierdził:

„[...] [Ustawa z 2006 r.] jest przejawem wspólnej woli wszystkich partii politycznych w [...] Parlamencie, aby w miarę możliwości zapewnić ujawnienie wszystkich dokumentów [byłych służb bezpieczeństwa] i wszystkich osób powiązanych [z tymi służbami], które pełniły lub obecnie pełnią funkcję publiczną, lub które prowadziły lub obecnie prowadzą działalność publiczną w rozumieniu tej ustawy (art. 3 ust. 1 i 2). Ustawę przyjęto w odpowiedzi na zalecenia określone w deklaracji Zgromadzenia Parlamentarnego Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) z dnia 8 lipca 1997 r., w rezolucji 1096 (1996) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy w sprawie środków służących do likwidacji spuścizny po totalitarnych systemach komunistycznych oraz w rekomendacji nr R (2000) 13 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich o europejskiej polityce dostępu do archiwów, przyjętej przez Komitet Ministrów w dniu 31 października 2000 r.

Ustawa ma na celu uregulowanie sposobu, w jaki dokumenty [byłych służb bezpieczeństwa] z okresu 9 września 1944 r. – 16 lipca 1991 r. mają być udostępniane, ujawniane, wykorzystywane i przechowywane, a także ujawnianie powiązania z [tymi służbami] bułgarskich obywateli pełniących funkcję publiczną lub prowadzących działalność publiczną. Zgodnie z art. 24 ustawy takie powiązanie podlega ujawnieniu, jeżeli osoba zainteresowana była pracownikiem etatowym, pracownikiem nieetatowym lub tajnym współpracownikiem [tych służb]. Zgodnie z art. 24 ustawy powiązanie ustala się na podstawie dokumentów pochodzących ze źródeł informacji, które różnią się w przypadku pracowników etatowych, pracowników nieetatowych i tajnych współpracowników, a które zostały określone odpowiednio w ust. 1, 2 i 3 art. 25 ustawy. Zgodnie z zakwestionowanym przepisem art. 25 ust. 3 ustawy, okoliczność działania w charakterze tajnego współpracownika w rozumieniu art. 24 ustala się nie tylko na podstawie dokumentów, które zostały własnoręcznie sporządzone lub podpisane przez daną osobę, lecz również na podstawie następujących dokumentów zawartych w źródłach informacji: „dokumenty sporządzone przez pracownika etatowego lub nieetatowego, który był oficerem prowadzącym [osoby zainteresowanej], jak również informacje o osobie zawarte w ewidencji referencyjnej (dziennikach rejestracyjnych i kartotekach [zob. paragraf 8 powyżej]), ewidencji dotyczącej niszczenia informacji lub na innych nośnikach informacji”.

Zgodnie z decyzją Zgromadzenia Narodowego [zob. paragraf 37 powyżej] informacje o organizacji, metodach i środkach stosowanych przez Komitet Bezpieczeństwa Państwa w ramach jego pracy oraz informacje o jego agentach dotyczące okresu przed dniem 13 października 1991 r. nie stanowią tajemnic państwowej [...]. W przeciwieństwie do uchylonej [ustawy z 1997 r., zob. paragrafy 38-40 powyżej] założeniem ustawy z 2006 r. – które można wysnuć na podstawie jej struktury, uzasadnienia do projektów ustaw i przemówień parlamentarnych wygłoszonych przy jej uchwalaniu – było ujawnienie dokumentów [byłych służb bezpieczeństwa] i wszystkich osób, o których mowa w art. 3 ustawy, z wyjątkiem osób wymienionych w art. 30 ust. 1 i art. 32 ust. 1. Ważną kwestią, która nie zawsze jest w pełni doceniana, jest fakt, że ustawa dotyczy dokumentów urzędowych, do których nieodpłatny dostęp mają [osoby figurujące w aktach i badacze]. Z powyższego wynika, że istnieją inne sposoby ujawniania osób powiązanych z [byłymi służbami bezpieczeństwa] jako współpracowników, co oznacza, że wskazane jest potwierdzenie takiego powiązania przez niezależny organ państwowy.

Ustawa przewiduje jedynie ujawnienie powiązania z [byłymi służbami bezpieczeństwa] osób wymienionych w art. 3, a nie ujawnienie okoliczności prowadzenia przez nie faktycznych i konkretnych działań na rzecz tych służb. Powyższe wynika jednoznacznie z tytułu ustawy, jej przedmiotu (art. 1 ust. 1 i 2), uprawnień Komisji (art. 9 ust. 2), faktów podlegających udowodnieniu (art. 24), obowiązku ustalenia powiązania z tymi służbami lub ustalenia w ramach wstępnego dochodzenia (art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1), a także treści decyzji Komisji (art. 29 ust. 1). Ustawodawca użył terminu „powiązanie”, który oznacza bycie częścią czegoś. Ustawodawca nie upoważnił Komisji do osądzania osób, które uznano za mające takie powiązanie na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów. Komisja nie ocenia, kto działał na rzecz bezpieczeństwa narodowego, walki z terroryzmem itd. ani kto dostarczał innego rodzaju informacji.

[Sąd występujący z pytaniem prawnym] nie kwestionuje założeń ani głównych zasad ustawy, a jedynie część przepisu art. 25 ust. 3, zarzucając jego niezgodność z art. 56 i 57 konstytucji, bez wskazywania poszczególnych rzekomo naruszonych ustępów.

Art. 56 ust. 1 konstytucji [zob. paragraf 31 powyżej] gwarantuje prawo do środka odwoławczego w razie naruszenia lub zagrożenia praw lub uprawnionych interesów jednostki. Prawo to [...] jest osobiste, fundamentalne i uniwersalne (zob. [...]). Jest to niezależne prawo konstytucyjne, które ze swej istoty ma charakter głównie proceduralny, ponieważ służy jako gwarancja podstawowych praw materialnych i uprawnionych interesów określonych w poprzednich przepisach konstytucyjnych. Chociaż prawo do środka odwoławczego ma zasadnicze znaczenie i przysługuje każdemu, art. 56 konstytucji zazwyczaj stosuje się w związku z innymi przepisami konstytucyjnymi. Do [jego] naruszenia dochodzi wówczas, gdy naruszono lub zagrożono inne podstawowe prawo konstytucyjne lub uprawniony interes. [Sąd występujący z pytaniem prawnym] nie wskazuje na inne prawo konstytucyjne, które zostało naruszone przez zakwestionowany przepis ustawy. W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny, który nie może wyjść [...] poza granice wniosku o rozstrzygnięcie pytania prawnego, nie będąc przy tym związanym zarzutami niezgodności z konstytucją, musi wskazać to inne konstytucyjne prawo na podstawie uzasadnienia wniosku.

We wniosku nie wskazano części przepisu art. 57 konstytucji, którą rzekomo narusza zakwestionowany przepis ustawy: ust. 1, który stanowi o niezbywalności praw podstawowych; ust. 2, który zakazuje nadużywania praw, a także ich wykonywania ze szkodą dla praw lub uprawnionych interesów innych osób; lub ust. 3, który reguluje tymczasowe ograniczenie praw. Na podstawie uzasadnienia wniosku Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzut dotyczy naruszenia art. 57 ust. 1 i 2 konstytucji, który określa prawa stanowiące uzupełnienie niektórych innych podstawowych praw.

Poszczególne prawa, które mogą zostać naruszone lub zagrożone przez część przepisu art. 25 ust. 3 ustawy w jej zakwestionowanej części, wynikają z art. 32 konstytucji – prawo do obrony przed naruszaniem godności i dobrego imienia oraz prawo do nienaruszalności danych osobowych [zob. paragraf 28 powyżej].

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że ujawnienie obiektywnej okoliczności czyjegoś powiązania z organem państwowym nie narusza prawa do wolności od ingerencji w życie osobiste lub naruszania godności i dobrego imienia. [Tutejszy] sąd miał już sposobność wskazać, że działania tych, którzy współpracowali z [byłymi służbami bezpieczeństwa], nie godzą w ich dobre imię, cześć ani godność [...].

Prawo do otrzymywania informacji zgodnie z art. 41 ust. 1 konstytucji [zob. paragraf 30 powyżej] jest podstawowym prawem konstytucyjnym. [Tutejszy] sąd już wcześniej stwierdził, że wynikające z art. 41 ust. 1 konstytucji prawo do pozyskiwania, otrzymywania i przekazywania informacji przysługuje wszystkim osobom fizycznym i prawnym oraz chroni ich interes w otrzymywaniu informacji. Dotyczy to prasy i wszystkich innych mediów. Z drugiej strony art. 41 ust. 2 konstytucji gwarantuje obywatelom prawo do pozyskiwania informacji od organów lub instytucji państwowych w sprawach, w których mają uprawniony interes (zob. [...]). Prawo to nie ma charakteru bezwzględnego. Takiego charakteru nie ma jednak również wynikające z art. 32 konstytucji prawo do ochrony danych osobowych [zob. paragraf 28 powyżej]. W tym miejscu dochodzi do starcia dwóch podstawowych praw, lecz ze względu na brak charakteru bezwzględnego każde z tych praw może podlegać ograniczeniu zgodnie z zasadą proporcjonalności. Aby było dopuszczalne w świetle konstytucji, ustawowe ograniczenie praw osobistych nie może wykraczać poza to, co jest wymagane do zapewnienia wykonania konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji wynikającego z art. 41 ust. 1. Indywidualne prawo do uzyskania informacji jest niezwykle ważne, aby umożliwić obywatelom dokonanie świadomego wyboru. Jednocześnie prawo to również nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom w okolicznościach określonych w art. 41 ust. 1 i 2 konstytucji: nie może ono być skierowane przeciwko prawom lub dobremu imieniu innych obywateli lub przeciwko bezpieczeństwu państwa, porządkowi publicznemu, zdrowiu lub moralności publicznej, a informacje, o których mowa w ust. 2, nie mogą stanowić tajemnicy państwowej ani innej chronionej prawem tajemnicy bądź naruszać praw innych osób.

Tutejszy sąd stoi na stanowisku, że zakwestionowana część przepisu art. 25 ust. 3 ustawy nie jest niezgodna z konstytucją ze względu na brak jej sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi bądź poszczególnymi przepisami konstytucyjnymi. Nie jest niezgodne z konstytucją ustalanie czyjegoś powiązania ze wspólnotą, organem, organem państwowym, organizacją itd., chyba że wiąże się to z zagrożeniem bezpieczeństwa narodowego. Nie jest również niezgodne z konstytucją ustalanie takiego powiązania przez określony organ, w przewidziany prawem sposób, na podstawie różnego rodzaju dokumentów zawierających stosowne informacje. Ustawodawca postanowił wprowadzić wymóg przeprowadzania dochodzenia w sprawie ewentualnego powiązania z [byłymi służbami bezpieczeństwa] osób, które pełnią określone funkcje lub prowadzą określoną działalność. Potrzeba wprowadzenia takiego dochodzenia jest kwestią celowości i decyzję w tym zakresie podejmuje ustawodawca (zob. [...]). Ustawodawcy przysługuje margines swobody nie tylko w zakresie udzielania dostępu do dokumentów [byłych służb bezpieczeństwa], lecz również w zakresie doboru dopuszczalnych środków dowodowych. W granicach tej swobody oraz w związku ze zniszczeniem dużej liczby teczek personalnych i teczek pracy tajnych współpracowników Parlament ustalił, że okoliczność powiązania z tymi służbami można ustalać na podstawie wszelkiego rodzaju dokumentów pochodzących z archiwów [służb]. Jednocześnie ustanowił gwarancje dla praw zainteresowanych osób. W rozumieniu § 1 pkt 1 dodatkowych przepisów ustawy termin „dokument” oznacza wszelkie pisemne informacje, niezależnie od nośnika wykorzystanego do ich utrwalenia, w tym informacje zawarte w zautomatyzowanych i złożonych systemach informatycznych i bazach danych.

Zakwestionowany przepis częściowo reguluje sposób ustalania powiązania na podstawie dokumentów zawartych w źródłach informacji. W sposób niewyczerpujący określa on dokumenty, które w rozumieniu ustawy mogą być wykorzystywane w celu ustalenia, czy dana osoba działała jako tajny współpracownik oraz, in fine, zezwala na to na podstawie niesprecyzowanych dokumentów w rozumieniu ustawy. W wyniku tego rozwiązania legislacyjnego okoliczność powiązania z [byłymi służbami bezpieczeństwa] można ustalać nie tylko na podstawie dokumentów pochodzących od samego współpracownika (własnoręcznie sporządzonych lub podpisanych zobowiązań do współpracy, własnoręcznie sporządzonych raportów, pokwitowań wypłat, dokumentów własnoręcznie sporządzonych lub podpisanych przez współpracownika i zawartych w aktach inwigilacji operacyjnej), ale także na podstawie dokumentów, które nie pochodzą od współpracownika i nie są opatrzone jego podpisem. Ustawodawca przewidział możliwość korzystania z tych ostatnich dokumentów w przypadku zniszczenia teczek personalnych i teczek pracy współpracownika, bowiem powszechnie wiadomo, że akta niektórych tajnych współpracowników zostały zniszczone. Włączając te dokumenty do środków dowodowych mających na celu ustalenie powiązania, ustawodawca starał się traktować tych, którzy współpracowali z [byłymi służbami bezpieczeństwa] w ten sam sposób, i nie faworyzować tych, których akta z różnych przyczyn uległy zniszczeniu. Należy również pamiętać, że od osób zwerbowanych w charakterze współpracowników nie zawsze odbierano pisemne zobowiązanie do współpracy lub oświadczenie o nieujawnianiu ich powiązań i pracy na rzecz [byłych służb bezpieczeństwa] w czasie ich zwolnienia. Zgodnie z przepisem § 18 i 34 powołanego w toku niniejszego postępowania zarządzenia ministra spraw wewnętrznych nr 3900 z dnia 11 listopada 1974 r. agenci byli zobowiązani do składania tego rodzaju oświadczeń tylko wtedy, gdy w określonych przypadkach uznawano to za konieczne.

Dla ustalenia powiązania osoby z [byłymi służbami bezpieczeństwa] i ujawnienia jej z tego tytułu ustawa nie wymaga kumulatywnej dostępności określonej liczby lub rodzaju dokumentów. Ustawa nadaje natomiast wszystkim dokumentom w rozumieniu § 1 pkt 1 jej dodatkowych przepisów cechę dokumentów, które mogą służyć za dowód powiązania, i przyznaje im taki sam walor dowodowy.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego granicę pomiędzy dwoma ścierającymi się ze sobą prawami podstawowymi – prawem wynikającym z art. 32 i prawem wynikającym z art. 41 ust. 1 konstytucji [zob. paragrafy 28 i 30 powyżej] – ustalono w sposób proporcjonalny, bowiem ustawa przewiduje gwarancje na tyle wystarczające, aby chronić prawo do czci i godności oraz prawo do ochrony danych osobowych zainteresowanych osób.

Po pierwsze powiązanie jest ustalane i ujawniane przez Komisję, która jest niezależnym organem państwowym. Jest ona niezależna nie tylko dlatego, że tak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również ze względu na tryb powoływania jej członków zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tj. przez Zgromadzenie Narodowe, na wniosek różnych ugrupowań parlamentarnych, w sposób uniemożliwiający uzyskanie większości przez którąkolwiek z parlamentarnych partii politycznych.

Komisja ustala okoliczność powiązania na podstawie scentralizowanego archiwum dokumentów, o którym mowa w art. 1 ustawy. W tym celu, zgodnie z art. 16 ustawy, organy mają obowiązek zgromadzić i przekazać Komisji swoje archiwalne akta i kartoteki (art. 17 ustawy). Zapobiega to zatajaniu lub fałszowaniu dokumentów i gwarantuje, że Komisja będzie w stanie kompleksowo badać, porównywać i analizować informacje.

Dokumenty przechowywane w scentralizowanym archiwum Komisji i wykorzystywane do ustalania okoliczności powiązania z [byłymi służbami bezpieczeństwa] są jawne.

Ustawa poświęca wiele uwagi trybowi ustalania i ujawniania powiązania. Procedura przed Komisją jest szczegółowo opisana w samej ustawie, a nie w przepisach ustawowych.

Nie wszyscy z tych, którzy współpracowali z [byłymi służbami bezpieczeństwa], podlegają ujawnieniu. Ustawa przewiduje ujawnienie jedynie w stosunku do osób, które pełnią lub pełniły określoną funkcję publiczną bądź prowadzą lub prowadziły określoną działalność publiczną. Jedynie osoby pełniące funkcję publiczną lub prowadzące działalność publiczną w rozumieniu art. 3 ustawy są objęte ingerencją w prawo do ochrony danych osobowych, bowiem „państwo jako całość, a także politycy i funkcjonariusze publiczni” mogą podlegać kontroli o wyższym stopniu niż osoby prywatne” (zob. ...). Co do zasady poziom ochrony danych osobowych osób, o których mowa w art. 3 ustawy, jest znacznie niższy niż w przypadku pozostałych obywateli. Przejawem tego jest coroczna publikacja, w specjalnym rejestrze, danych dotyczących ich dochodów, majątku, rachunków bankowych, należności oraz oświadczeń dotyczących innych chronionych danych, celem zapobiegania powstawaniu konfliktów interesów.

Ustawa przewiduje szczególną gwarancję w stosunku do osób, których powiązanie podlega ujawnieniu [wyłącznie] ze względu na to, że ich imiona, nazwiska i pseudonimy figurują w kartotekach lub dziennikach rejestracyjnych odpowiednich służb. Zgodnie z art. 29 ust. 3 Komisja zobowiązana jest ujawnić te osoby, przy czym zgodnie z art. 25 ust. 3 powinna jednocześnie wyraźnie wskazać na brak jakichkolwiek innych danych [zawartych w innych rodzajach dokumentów] dotyczących tych osób.

Ustawa nie określa żadnych konsekwencji prawnych wobec osób, w stosunku do których ujawniono powiązanie z [byłymi służbami bezpieczeństwa].

Osoby, w stosunku do których ustalono okoliczność powiązania z [byłymi służbami bezpieczeństwa], mają prawo zapoznać się z dokumentami zawartymi w ich teczkach personalnych i teczkach pracy (art. 31 ust. 8 ustawy).

Wreszcie osoby, w stosunku do których ustalono okoliczność powiązania z [byłymi służbami bezpieczeństwa], mają prawo do ochrony sądowej. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny nie podziela przedstawionego we wniosku stanowiska, zgodnie z którym prawo do środka odwoławczego nie przysługuje. W przeciwieństwie do uchylonej [ustawy z 1997 r., zob. paragrafy 38-40 powyżej], która nie przewidywała żadnej kontroli sądowej decyzji Komisji, o których mowa w art. 4 ust. 1 tejże ustawy, a jedynie możliwość wniesienia zażalenia do samej Komisji (art. 4 ust. 3), obecnie obowiązująca obecnie [ustawa z 2006 r.] w trzech miejscach wyraźnie stanowi, że decyzje Komisji podlegają zaskarżeniu przez zainteresowane osoby zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Konstytucyjne prawo do środka odwoławczego osób, w stosunku do których upubliczniono powiązanie z [byłymi służbami bezpieczeństwa], regulują przepisy art. 8 ust. 4, art. 29 ust. 5 oraz art. 31 ust. 8 ustawy. Osoby zainteresowane mogą zaskarżyć decyzję Komisji do właściwego sądu administracyjnego, a następnie wnieść skargę kasacyjną od wyroku tego sądu do trzyosobowego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 4 ustawy Komisja jest kolegialnym organem administracyjnym, a jej decyzje przybierają postać indywidualnej decyzji administracyjnej. Decyzje te są aktami, które potwierdzają uprzednio istniejące prawa i obowiązki, co oznacza, że są to decyzje o charakterze deklaratoryjnym (art. 21 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organy administracyjne wydają deklaratoryjne i potwierdzające decyzje administracyjne na podstawie wielu innych ustaw i w tym zakresie nie mają żadnej swobody, bowiem istnieje tylko jeden zgodny z prawem sposób działania tych organów. Sposób, w jaki organ administracyjny podejmuje decyzję, nie ma wpływu na prawo do środka odwoławczego zainteresowanych osób. [Tutejszy] sąd nie podziela [...] stanowiska, że ustawa jest faktycznie stosowana przez Komisję, a kontrola sądowa decyzji Komisji sprowadza się do weryfikacji, czy decyzja została wydana we właściwym trybie. Prawo nie jest stosowane przez same organy administracyjne. Zgodnie z art. 119 ust. 1 konstytucji wymiar sprawiedliwości sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny, zaś zgodnie z art. 120 ust. 1 konstytucji sądy sprawują kontrolę zgodności z prawem decyzji i działań organów administracyjnych [zob. paragraf 32 powyżej]. Jeśli, jak wywodzono [w niniejszej sprawie], sądy badają jedynie procedurę, w ramach której Komisja podejmuje decyzje, to uchybiają one podstawowemu wymogowi procedury administracyjnej, o którym mowa w art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie [...] wymogowi badania aspektów legalności decyzji administracyjnych z urzędu, bez wniosku stron (art. 168 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W postępowaniu w przedmiocie kontroli sądowej skarżący mogą poprzeć swoje zarzuty wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 171 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego).

Jak wynika z zarządzenia ministra spraw wewnętrznych nr 3900 z dnia 11 listopada 1974 r. i instrukcji nr I-20 z dnia 20 stycznia 1978 r. [zob. paragraf 7 powyżej], możliwości nadużycia w zakresie sporządzania dokumentów [byłych służb bezpieczeństwa] były ograniczone przepisami regulującymi [ich] działalność. Zgodnie z tymi regulacjami tajni współpracownicy dysponowali aktami inwigilacji operacyjnej oraz teczkami personalnymi i teczkami pracy, które były przechowywane we wspólnym rejestrze, w którym wpisy były regulowane; a także unikalnymi osobistymi numerami ewidencyjnymi. Wszystkich tajnych współpracowników rejestrowano w centralnej bazie danych składającej się z kartotek nr 4 i 5 oraz kartoteki statystycznej nr 6, z których wszystkie prowadzono zgodne z odpowiednimi regulacjami [zob. paragraf 8 powyżej]. W wielu przypadkach, gdy przekazane informacje nie miały wartości operacyjnej lub gdy tajny współpracownik nie sporządził pisemnego sprawozdania, wyniki spotkania były odnotowywane przez [oficera prowadzącego] w raporcie (pkt 26 zarządzenia). Wykorzystanie dokumentów przewidzianych w ustawie w przypadkach, w których zniszczono teczki personalne i teczki pracy, nie ma wpływu na prawo do środka odwoławczego osób, w stosunku do których ujawniono powiązanie z [byłymi służbami bezpieczeństwa], ani nie narusza konstytucji, ponieważ sprowadza się do właściwego prowadzenia obrony przed sądami.

Zgodnie z art. 7 konstytucji osoby, w stosunku do których niesłusznie ujawniono powiązanie z [byłymi służbami bezpieczeństwa], mogą dochodzić swoich praw w drodze roszczeń [odszkodowawczych] w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa i gminy [z 1988 r.] Mogą one również dochodzić ochrony swoich praw na gruncie [przepisów o zniesławieniu] Kodeksu karnego.

Zatem zdaniem tutejszego sądu nie doszło do naruszenia prawa do środka odwoławczego osób uznanych za powiązane z [byłymi służbami bezpieczeństwa], a tym samym zakwestionowana część przepisu art. 25 ust. 3 ustawy nie jest niezgodna z art. 56 lub 57 konstytucji.

Trzeci argument przytoczony we wniosku dotyczy tego, że skarżący w sprawach z wniosku o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli sądowej decyzji Komisji, konsekwentnie opierają się na [orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, na mocy którego uchylono części ustawy z 1997 r. – zob. paragraf 39 powyżej].

Trybunał Konstytucyjny nie może pominąć okoliczności, że organy, które wszczynają przed nim postępowanie na gruncie art. 150 ust. 2 konstytucji, nie są – jak stwierdzono we wniosku – stronami spraw [przed sądami powszechnymi], lecz składami orzekającymi Naczelnego Sądu Kasacyjnego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takich okolicznościach skierowanie sprawy do Trybunału Konstytucyjnego jest wymagane tylko wtedy, gdy skład orzekający w sprawie sam dojdzie do przekonania, że obowiązująca ustawa lub jej część jest niezgodna z konstytucją. Jak wynika z dwóch oświadczeń osób trzecich orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego we wszystkich sprawach wynikających z [ustawy z 2006 r.] jest ugruntowane, a sąd oddala roszczenia wszystkich osób, w stosunku do których ustalono powiązanie.

W swoim orzeczeniu [dotyczącym ustawy z 1997 r.] Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z konstytucją [przepisu], który definiował pojęcie „współpracowników ewidencjonowanych” – obywateli bułgarskich, których imiona, nazwiska i pseudonimy figurują w kartotekach i dziennikach rejestracyjnych [byłych służb bezpieczeństwa]. Zastosowano się do orzeczenia – przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją nie stosowano do czasu uchylenia ustawy [z 1997 r.] [w 2002 r.].

W niniejszym postępowaniu [sąd występujący z pytaniem prawnym] kwestionuje niektóre dokumenty, które mogą być wykorzystywane do ustalenia powiązania w rozumieniu art. 25 ust. 3 [ustawy z 2006 r.] Obejmują one [...] bazy danych (dzienniki rejestracyjne i kartoteki [zob. paragraf 8 powyżej]) wykorzystywane do ustalenia powiązania obywateli bułgarskich, którzy potajemnie udzielali pomocy byłym służbom bezpieczeństwa] jako rezydenci, agenci, dysponenci lokali kontaktowych, dysponenci lokali konspiracyjnych, informatorzy oraz osoby zaufane (§ 1 pkt 4 przepisów dodatkowych ustawy).

Po przeprowadzeniu analizy porównawczej sąd stwierdza, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zgodność z konstytucją części przepisu art. 25 ust. 3 obecnie obowiązującej [ustawy z 2006 r.], który ma nowe brzmienie i nowe przesłanki, i który nie jest tożsamy z [odpowiednim przepisem] [ustawy z 1997 r.]. Ten brak tożsamości wynika z faktu, że są to dwa różne przepisy pochodzące z dwóch odrębnych ustaw (zob. [...]).

Wprawdzie [te przepisy] [ustawy z 1997 r.] i art. 25 ust. 3 [ustawy z 2006 r.] nie są tożsame, jednak Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ich skutek częściowo się pokrywa w takim zakresie, w jakim przewidują możliwość ustalenia powiązania z [byłymi służbami bezpieczeństwa] na podstawie danych pochodzących z dzienników rejestracyjnych i kartotek. Sprawa ta nie wymaga zastosowania art. 21 ust. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1991 r., który wyklucza ponowne skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego sprawy, w której Trybunał wydał orzeczenie merytoryczne lub decyzję o niedopuszczalności, bowiem Trybunał Konstytucyjny nie orzekał wcześniej ani nie otrzymał wniosku o orzeczenie w przedmiocie zgodności art. 25 ust. 3 [ustawy z 2006 r.] z konstytucją. Pozostaje jednak pytanie, czy rozstrzygnięcia zawarte w [decyzji dotyczącej ustawy z 1997 r., zob. paragraf 39 powyżej] wiążą sąd w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1991 r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są wiążące dla wszystkich organów państwowych, osób prawnych i fizycznych. Moc prawna orzeczenia podlega jednak ograniczeniom czasowym i wygasa, gdy fakty mające znaczenie dla orzeczenia ulegną zmianie po jego wydaniu. Po wydaniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny nie może go uchylić ani uznać za nadal obowiązujące przepisy ustawowe, w stosunku do których stwierdził niezgodność z konstytucją. [Trybunał] nie jest jednak bezterminowo związany swoim stanowiskiem prawnym. Rozwój prawa jest faktem obiektywnym, który pozwala na konstruowanie przepisów prawnych w sposób otwarty na alternatywne poglądy i uwzględniający znaczący rozwój społeczny, który ma miejsce w międzyczasie. Tezy oparte na konieczności utrzymywania stabilności orzecznictwa i traktowania podobnych spraw w ten sam sposób nie mogą przeważyć nad potrzebą rozwoju prawa, o ile odstępstwo od ugruntowanego orzecznictwa jest uzasadnione. Gdy jest to konieczne ze względów społecznych, Trybunał Konstytucyjny może zatem zmienić swoje dotychczasowe stanowisko i określić nowe kategorie prawne kształtowane przez doktrynę interpretacji ewolucyjnej oraz podyktowane potrzebą uwzględnienia zmian okoliczności, które nadają większą moc nowej argumentacji. Istnieją wcześniejsze przykłady takich uzasadnionych zmian stanowiska w orzecznictwie [tutejszego sądu].

Trybunał Konstytucyjny zauważa, że niniejsza sprawa dotyczy zastosowania nowej (a nie uchylonej) ustawy, którą już zbadał. Zastosowanie tej nowej ustawy przyczyniło się do znacznej liczby precedensów, zarówno na poziomie organów administracyjnych, które ją stosują, jak i na poziomie sądów. Wszystkie osoby, które pełnią funkcję publiczną lub prowadzą działalność publiczną w rozumieniu art. 3 tej ustawy i które są powiązane z [byłymi służbami bezpieczeństwa], należy traktować na równi. Oznacza to, że należy ujawniać powiązanie tak osób, których akta się zachowały, jak i tych, których akta zostały zniszczone. Wszystkie osoby, w stosunku do których ustalono powiązanie, oraz osoby, w stosunku do których okoliczność powiązania podlega ujawnieniu – zarówno osoby, w stosunku do których ujawniono już fakt powiązania, jak i osoby, w stosunku do których nie ujawniono jeszcze faktu powiązania – należy [również] traktować bez żadnej różnicy. Kolejnym novum jest to, że kontrola sądowa była możliwa przez ponad pięć lat, a orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego [w takich sprawach] jest ugruntowane”.

vii) Bezskuteczny wniosek o wydanie orzeczenia interpretacyjnego

77. W lutym 2014 r., w świetle tego, co zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich Republiki stanowiło narastającą rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. paragraf 71 powyżej), Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do zgromadzenia plenarnego tego sądu z wnioskiem o wydanie orzeczenia interpretacyjnego w kwestii tego, czy: a) prowadząc dochodzenie, Komisja powinna próbować oceniać walor dowodowy dokumentów dawnych służb bezpieczeństwa w celu określenia działalności faktycznie prowadzonej przez figurujące w nich osoby oraz b) czy Komisja była zobowiązana do ujawnienia wszystkich osób, których imiona i nazwiska znajdowały się w tych dokumentach, lub czy w niektórych sprawach może od tego odstąpić. W dniu 3 lutego 2015 r. zgromadzenie plenarne sądu odrzuciło wniosek, ponieważ za przyjęciem go do rozpoznania nie głosowała wymagana liczba sędziów (zob. тълк. реш. № 1 от 03.02.2015 г. по тълк. д. № 2/2014 г., ВАС, ОСС от I и II к.).

f)Zniesławienie lub znieważenie w związku z zarzutami powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa

78. W dwóch sprawach o zniesławienie sąd miejski w Sofii stanął na stanowisku, że z uwagi na to, że powiązanie z Komitetem Bezpieczeństwa Państwa nie było obiektywnie szkodliwe, oświadczenia w tym zakresie nie miały charakteru zniesławiającego (zob. реш. от 24.11.2004 г. по в. н. ч. х. д. № 1562/2004 г., СГС, and реш. № 1111 от 25.09.2013 г. по в. н. ч. х. д. № 2832/2013 г., СГС). W sprawie cywilnej Naczelny Sąd Kasacyjny uznał, że takie oświadczenie, jeśli jest nieprawdziwe, złożone w obecności zainteresowanej osoby w szczególności z zamiarem naruszenia jej godności i subiektywnie postrzegane przez nią jako oczerniające, stanowi delikt znieważenia (zob. реш. № 809 от 26.04.2011 г. по гр. д. № 1573/2009 г., ВКС, IV г. о.).

ZARZUTY

79. Skarżący wniósł obie skargi na podstawie art. 8 Konwencji w związku z decyzjami Komisji o ujawnieniu jego powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa.

80. W obu skargach skarżący zarzucił również, na podstawie art. 13 Konwencji, brak skutecznego krajowego środka odwoławczego w odniesieniu do tych decyzji.

81. W drugiej skardze skarżący dodatkowo zarzucił, na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji, że postępowanie w przedmiocie kontroli sądowej drugiej i trzeciej decyzji Komisji było nierzetelne i nie zagwarantowało mu skutecznego dostępu do sądu.

PRAWO

A. Połączenie skarg

82. Obie skargi dotyczą tego samego stanu faktycznego, podobnie jak zarzuty na podstawie art. 8 i 13 Konwencji podniesione przez skarżącego w pierwszej i drugiej skardze. Skargi podlegają zatem połączeniu zgodnie z Regułą 42 § 1 Regulaminu Trybunału.

B.Zarzut na podstawie art. 8 Konwencji

83. W odniesieniu do zarzutu ujawnienia przez Komisję powiązania skarżącego z byłymi służbami bezpieczeństwa, skarżący powołał się na art. 8 Konwencji, który w odnośnej części stanowi:

„1. Każdy ma prawo do poszanowania swojego […] życia prywatnego […].

2. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności osób”.

1. Stanowiska stron

a) Rząd

84. Rząd twierdził, że ingerencja w prawa skarżącego na podstawie art. 8 została wyraźnie przewidziana w ustawie z 2006 r., która była wystarczająco przewidywalna. Skarżący nie potrzebował szczególnej wiedzy, aby zdać sobie sprawę z tego, że w razie pełnienia funkcji publicznej byłby weryfikowany pod kątem powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa i podlegałby ewentualnemu ujawnieniu. W jego sprawie Komisja odpowiedzialna za realizację ustawy spełniła wszystkie wymogi prawne, a jej decyzje oparte były na solidnej podstawie faktycznej znajdującej oparcie w znalezionych przez nią dokumentach. Powyższe wynikało z przytoczonego przez Sąd Administracyjny w Sofii uzasadnienia utrzymania w mocy trzeciej decyzji Komisji w stosunku do skarżącego. Nie sposób zatem uznać decyzji Komisji za arbitralną lub że nie była „przewidziana przez ustawę”.

85. W dalszej kolejności Rząd wywodził, że ujawnienie skarżącego miało na celu poinformowanie bułgarskiego społeczeństwa, które przechodziło proces demokratyzacji, oraz ochronę nowej demokracji. Ujawnienie tożsamości osób, które współpracowały z byłymi służbami bezpieczeństwa, leżało w ważnym interesie publicznym.

86. Wreszcie Rząd wywiódł, że ingerencja była proporcjonalna. Ujawnienie skarżącego nie miało dla niego poważnych negatywnych konsekwencji ani wpływu na jego sytuację społeczną. W każdym razie, będąc osobą publiczną, skarżący musiał liczyć się z zaostrzoną kontrolą. Społeczeństwo miało prawo do bycia informowane o aspektach życia publicznego i prywatnego osób zajmujących wysokie stanowiska. Obejmując te stanowiska, które umożliwiły im wypowiadanie się w sprawach publicznych, zainteresowane osoby dobrowolnie wyrażały zgodę na poddanie się kontroli. Ponadto państwa miały szeroki margines oceny w zakresie decydowania o sposobie rozwiązywania takich kwestii. W przeciwieństwie do wielu państw, takich jak Niemcy, Czechy i Polska, które po upadku reżimu komunistycznego wprowadziły ograniczenia w zakresie możliwości zatrudniania współpracowników byłych służb bezpieczeństwa, Bułgaria – w której wszystkie takie próby uznano za niezgodne z konstytucją – ostatecznie odstąpiła od wprowadzenia takich ograniczeń. Ustawa z 2006 r. nie przewidywała lustracji, a jedynie starała się rzucić światło na to, które z osób piastujących wysokie stanowiska i które z osób publicznych były powiązane z byłymi służbami bezpieczeństwa.

b) Skarżący

87. Skarżący wywodził, że w Bułgarii stwierdzenie, w szeroko rozpowszechnionej decyzji, że był współpracownikiem Komitetu Bezpieczeństwa Państwa, napiętnowało go i poważnie zaburzyło jego życie prywatne i społeczne. Stwierdzenie to zostało sformułowane i uznane przez opinię publiczną za oficjalne i poparte dowodami, w szczególności ze względu na to, że oświadczono, że skarżący był powiązany z dyrektoriatem, który działał jako policja polityczna. Miało to poważny wpływ na jego integralność emocjonalną i psychiczną, dobre imię oraz zdolność do budowania relacji z innymi. Chociaż zgodnie z prawem takie ujawnienie nie skutkuje ograniczeniami w zakresie zatrudnienia, to miało jednak wpływ na karierę osób, których dotyczyło. Wielu ujawnionych funkcjonariuszy czuło moralną powinność złożenia rezygnacji. Ponadto, ponieważ kandydaci na wiele stanowisk prawniczych podlegają weryfikacji pod kątem powiązania, a jednocześnie muszą mieć nienaganną postawę moralną, w praktyce ustawa z 2006 r. miała efekt lustracyjny. Niektóre partie polityczne odmawiały zgłaszania osób, które ujawniono, jako kandydatów w wyborach, a nawet przyjmowania takich osób do partii. Wreszcie osoby takie miały niewielkie szanse na otrzymanie orderu państwowego.

88. W dalszej kolejności skarżący wywodził, że ustawa z 2006 r. nie zawiera wystarczających zabezpieczeń przed arbitralnością. Nie czyni ona rozróżnienia pomiędzy rzeczywistą współpracą a zwykłymi twierdzeniami w tym względzie. Ustawa nie zobowiązuje Komisji do sprawdzania wiarygodności dokumentów, na podstawie których ujawnia ona osoby zainteresowane ani do oceniania poszczególnych zadań, które osoby te wykonywały, ani poziomu ich współpracy. Ustawa nie przewiduje żadnej możliwości sprostowania błędnych dokumentów. Ustawa nie zobowiązuje Komisji do wysłuchania ujawnianych osób i zezwala na publikację jej decyzji przed zakończeniem postępowania w przedmiocie kontroli sądowej tych decyzji. Nie przewiduje środka, który umożliwiłby osobom ujawnionym skuteczne podważenie ustaleń Komisji. Ustawa nie czyni wyraźnego rozróżnienia pomiędzy osobami, które współpracowały z policją polityczną, a tymi, które wykonywały zadania związane ze służbą bezpieczeństwa, które można uznać za uprawnione, bowiem wskazania w decyzjach Komisji co do tego, z którym z dyrektoriatów i wydziałów dane osoby były powiązane, mają niewielkie znaczenie dla ogółu społeczeństwa. Co więcej, zakres podmiotowy ( ratione personae) ustawy był okresowo rozszerzany. Również brzmienie przepisów art. 24 i 25, nawet po ich nowelizacji w 2012 r., oraz przepisu art. 29 ust. 2 pkt 2, nadal sugeruje faktyczną współpracę ze strony osób ujawnionych. Wreszcie w rezultacie ustawa doprowadziła do niepodważalnego założenia, że każda osoba zwerbowana przez Komitet Bezpieczeństwa Państwa jako współpracownik faktycznie stawała się współpracownikiem. Obejmując stanowiska, w związku z którymi Komisja następnie wszczęła dochodzenie, skarżący nie był w stanie przewidzieć, że zostanie objęty zakresem ustawy.

89. W dalszej kolejności skarżący wywodził, że żadnego z celów przywołanych przez Rząd nie można objąć zakresem art. 8 ust. 2 Konwencji oraz że Rząd nie wyjaśnił, w jaki sposób poszczególne środki przewidziane w ustawie z 2006 r. przyczyniły się do realizacji tych celów.

90. Wreszcie skarżący zakwestionował konieczność ingerencji. Wskazał, że chociaż nie stanowiła ona lustracji, to przysporzyła mu trudności, obniżając jego autorytet i faktycznie uniemożliwiając mu ubieganie się o urząd publiczny. Kwestią sporną w jego sprawie nie było to, czy ogólnie konieczne było ujawnienie współpracowników byłych służb bezpieczeństwa, lecz to, czy konieczne było ujawnienie, na podstawie fałszywych dokumentów, osoby, która zajmowała stanowiska objęte zakresem ustawy z 2006 r. wiele lat wcześniej, bez względu na ten upływ czasu. Z uwagi na charakter rzekomego związku skarżącego z Komitetem Bezpieczeństwo Państwa trudno przypuszczać, by w latach 2008 i 2014 nadal stanowił on zagrożenie dla demokracji. Co więcej cel przywołany przez Rząd – informowanie społeczeństwa – został osiągnięty wraz z wydaniem pierwszej decyzji o ujawnieniu skarżącego. Dwie kolejne decyzje, które stanowiły jedynie powtórzenie pierwszej, były zatem zbyteczne. Brak było również solidnych podstaw faktycznych uzasadniających ujawnienie skarżącego, bowiem nie wyraził on zgody na współpracę ani nie współpracował świadomie z Komitetem Bezpieczeństwa Państwa. Było powszechnie wiadomo, że instytucja ta działała w sposób nieprzejrzysty, a jej funkcjonariusze nierzadko fałszywie rejestrowali werbunek współpracowników celem wypełnienia corocznych limitów werbunkowych. Kilka rozbieżności w dokumentach dotyczących skarżącego świadczyło o tym, że w jego przypadku dokładnie to miało miejsce. Władze jednak zignorowały to wszystko, traktując osoby, które podpisały zobowiązania do współpracy, pisały raporty z inwigilacji lub podpisały dokumenty dotyczące wynagrodzeń w taki sam sposób, jak osoby pokroju skarżącego, które w rzeczywistości zostały zmuszone do poniesienia konsekwencji zniszczenia niektórych akt byłych służb bezpieczeństwa.

91. Zdaniem skarżącego cele ustawy z 2006 r. mogłyby zostać osiągnięte w ramach procedury prowadzonej z większym poszanowaniem życia prywatnego zainteresowanych osób, na przykład zobowiązującej Komisję do przyjęcia oświadczeń od takich osób i do oceny wiarygodności dowodów w każdym przypadku. To niedopatrzenie ze strony ustawodawcy stanowiło naruszenie wymogu, by ingerencja była „konieczna w demokratycznym społeczeństwie”. Kolejnym argumentem w tym względzie był brak wystarczających gwarancji proceduralnych, jak skarżący wskazał już w odniesieniu do zgodności z prawem ingerencji.

2. Ocena Trybunału

a) Ingerencja w prawo skarżącego do poszanowania jego życia prywatnego

92. Publikacja informacji systematycznie gromadzonych i przechowywanych przez władze, niezależnie od tego, czy dotyczą one czyichś działań w sferze prywatnej czy publicznej, mieści się w zakresie art. 8 Konwencji i stanowi ingerencję w prawo zainteresowanych osób do „poszanowania [ich] życia [...] prywatnego” (zob., ogólne zasady, Leander przeciwko Szwecji, 26 marca 1987 r., § 48, Seria A nr 116, Cemalettin Canlı przeciwko Turcji, nr 22427/04, §§ 33-37, 18 listopada 2008 r., oraz MM przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 24029/07, §§ 187-90, 13 listopada 2012 r., a w szczególności w odniesieniu do informacji o współpracy z komunistycznymi służbami bezpieczeństwa w niektórych państwach Europy Wschodniej, Rotaru przeciwko Rumunii [WI], nr 28341/95, §§ 43, 44 i 46, ETPCz 2000-V, Turek przeciwko Słowacji, nr 57986/00, § 110, ETPCz 2006-II (fragmenty); Sõro przeciwko Estonii, nr 22588/08, § 56, 3 września 2015 r. oraz Ivanovski przeciwko Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, nr 29908/11, §§ 176-77, 21 stycznia 2016 r.).

93. Taka ingerencja jest zgodna z art. 8 tylko wtedy, gdy była „przewidziana przez ustawę” i „konieczna w demokratycznym społeczeństwie” dla osiągnięcia jednego lub większej liczby celów określonych w jego drugim paragrafie.

b) Czy ingerencja była „przewidziana przez ustawę”?

94. Odpowiednie zasady są ugruntowane. Zostały one określone, w szczególności w odniesieniu do informacji zawartych w dokumentach komunistycznych służb bezpieczeństwa, w Rotaru ( op. cit., §§ 52 i 55-56).

95. Podstawą ujawnienia skarżącego w niniejszej sprawie były odpowiednie przepisy ustawy z 2006 r. (zob. paragrafy 44-69 powyżej), którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z konstytucją w 2012 r. (zob. paragraf 76 powyżej).

96. Nie ulega wątpliwości, że po opublikowaniu w Dzienniku Ustaw (zob. paragraf 45 powyżej) przepisy ustawy były odpowiednio udostępnione. Były również wystarczająco przewidywalne. Zamiast odnieść się do definicji niedookreślonych, w ustawie – którą wprowadzono w szczególności w celu uregulowania sposobu ujawniania pracowników i współpracowników byłych służb bezpieczeństwa (zob. paragraf 44 powyżej, oraz por. odmiennie Rotaru, op. cit., § 53) – zawarto katalog zamknięty wszystkich stanowisk, w odniesieniu do których osoby, które je sprawują, sprawowały lub mogą sprawować, podlegać będą weryfikacji pod kątem powiązania z tymi służbami (zob. paragrafy 47-51 powyżej oraz por. odmiennie, mutatis mutandis, Cantoni przeciwko Francji, 15 listopada 1996, § 31, Zbiór Wyroków i Decyzji 1996 -V). Ponadto w ustawie szczegółowo określono procedurę, która powinna być stosowana przez Komisję przeprowadzającą przedmiotową weryfikację (zob. paragrafy 57, 64-66 oraz 68 powyżej, oraz por. odmiennie Rotaru, op. cit., § 57), a także rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ujawniania (zob. paragrafy 58, 60 i 62 powyżej). Wobec powyższego oraz stanowiska prezentowanego w niemal wszystkich sprawach przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym Komisja nie ma w tym względzie żadnej swobody (zob. paragraf 71 powyżej i por. odmiennie Leander, op. cit., § 54), trudno twierdzić, że zastosowanie ustawy z 2006 r. nie było przewidywalne. Wręcz przeciwnie, ustawa ta wyraźnie wskazywała przesłanki i okoliczności przeprowadzania przez Komisję weryfikacji osoby pod kątem jej powiązania z byłymi służbami bezpieczeństwa, a następnie ujawniania takiej osoby w razie znalezienia dokumentów potwierdzających powiązanie z tymi służbami. Znamienne jest również to, że poza dwoma odosobnionymi wyjątkami na początku 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje – odkąd zaczął rozpoznawać sprawy na gruncie ustawy w 2008 r. – spójnej wykładni jej przepisów (zob. paragraf 71 powyżej). W lutym 2015 r. większość sędziów tego sądu uznała za zbędne wydanie orzeczenia interpretacyjnego w przedmiocie sposobu stosowania ustawy (zob. paragraf 77 powyżej).

97. Niemożność przewidzenia przez skarżącego uchwalenia takich regulacji prawnych w chwili obejmowania stanowisk, w związku z którymi Komisja następnie wszczęła dochodzenie, nie podważa zgodności z prawem ingerencji w rozumieniu Konwencji. Z art. 7 ust. 1 Konwencji wynika zakaz retroaktywnego stosowania prawa w stosunku do przestępstw i kar (zob. Herri Batasuna i Batasuna przeciwko Hiszpanii, nr 25803/04 i 25817/04, § 59, ETPCz 2009), natomiast środki przewidziane w ustawie z 2006 r. zdecydowanie nie miały takiego charakteru.

98. Ustawa z 2006 r. zawiera również szereg zabezpieczeń przed arbitralnością. Po pierwsze z jej treści jasno wynika, że postępowanie przed Komisją jest jedynym sposobem ujawnienia pracowników lub współpracowników byłych służb bezpieczeństwa. W myśl art. 23 dokumenty świadczące o powiązaniu z tymi służbami nie mogą być publikowane ani ujawniane w żaden inny sposób; tego rodzaju działanie stanowi przestępstwo (zob. paragraf 69 powyżej). Jest to zabezpieczenie o szczególnym znaczeniu. Po drugie proces ujawniania powierzono specjalnej niezależnej komisji, której członkowie są wybierani przez władzę ustawodawczą i w której żadna partia polityczna nie może uzyskać większości (zob. paragrafy 53-55 powyżej). Ma to również o tyle istotne znaczenie, że najnowsza historia krajów postkomunistycznych dowodzi, że dokumenty dawnych służb bezpieczeństwa mogą być wykorzystywane w sposób instrumentalny do politycznych lub innych celów (zob. Joanna Szulc przeciwko Polsce, nr 43932/08, § 88 in fine, 13 listopada 2012 r., oraz Ivanovski, op. cit., § 144). Po trzecie, jak zauważono wcześniej, ustawa z 2006 r. szczegółowo reguluje sposób przekazywania Komisji i przechowywania przez nią odnośnych dokumentów oraz sposób prowadzenia postępowania przed Komisją (zob. paragrafy 57, 64-66 i 68 powyżej). Ze względu na charakter zadania Komisji, który ogranicza się do sprawdzenia treści odnośnych dokumentów, nie można uznać braku możliwości wysłuchania przez Komisję osób zainteresowanych za problematyczny, tym bardziej że każda osoba ujawniona przez Komisję ma prawo pełnego dostępu do dokumentów stanowiących podstawę takiego ujawnienia (zob. paragraf 66 powyżej i por. odmiennie Turek, op. cit., § 115). Wreszcie ustawa przewiduje dwuinstancyjną kontrolę sądową decyzji Komisji w przedmiocie ujawnienia osoby (zob. paragraf 70 powyżej) – możliwość, z której skarżący skorzystał dwukrotnie (zob. paragrafy 18, 19, 21 oraz 22 powyżej). Postępowanie w przedmiocie kontroli sądowej jest całkowicie jawne, a strona wszczynająca to postępowanie nie podlega żadnym ograniczeniom w zakresie udostępniania materiału w celu skutecznego przedstawienia swojej sprawy (por. odmiennie Turek, op. cit., §§ 115-16). Badając konstytucyjność ustawy z 2006 r., Trybunał Konstytucyjny szczegółowo zbadał wszystkie te aspekty (zob. paragraf 76 powyżej).

99. Można zatem stwierdzić, że ingerencja była „przewidziana przez ustawę”. Żaden z zarzutów przytoczonych przez skarżącego w odniesieniu do ustawy z 2006 r. (zob. paragraf 88 powyżej) nie budzi wątpliwości w tym zakresie; wszystko sprowadza się raczej do pytania, czy ingerencja była „konieczna w demokratycznym społeczeństwie” – kwestia ta zostanie przeanalizowana poniżej.

c) Czy ingerencja dążyła do realizacji uprawnionego celu?

100. Można również przyjąć, że ingerencja dążyła do realizacji uprawnionego celu. Ujawnianie pracowników i tajnych współpracowników represyjnego aparatu reżimu komunistycznego, którzy od czasu upadku reżimu pracowali lub nadal pracują w kluczowych częściach sektora publicznego i prywatnego, ma na celu poprawę przejrzystości w życiu publicznym oraz budowę zaufania do nowych instytucji demokratycznych. Umożliwia także bułgarskiemu społeczeństwu zapoznanie się ze szczegółami dotyczącymi niedawnej przeszłości (zob. Rad przeciwko Rumunii (dec.), nr 9742/04, §§ 39, 41 i 43, 9 czerwca 2009 r.). Cele te wpisują się w założenia ochrony bezpieczeństwa państwowego i bezpieczeństwa publicznego, ochrony porządku oraz ochrony praw i wolności innych osób (zob., mutatis mutandis, Sõro, op. cit., § 58).

d) Czy ingerencja była „konieczna w demokratycznym społeczeństwie”?

101. Odpowiedź na pytanie, czy ingerencja była „konieczna w demokratycznym społeczeństwie”, nie sprowadza się do pytania, czy można było przyjąć mniej inwazyjne regulacje albo czy wymienione wyżej cele można było osiągnąć w inny sposób, ale zależy od tego, czy przyjmując system ujawniania, władze bułgarskie działały w granicach przyznanego im marginesu oceny (zob. Animal Defenders International przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 48876/08, § 110, ETPCz 2013 (fragmenty)).

102. Analiza powinna zatem wyjść od przesłanki, że państwa Konwencji, które wyłoniły się z reżimów niedemokratycznych, mają szeroki margines oceny w zakresie wyboru sposobu radzenia sobie z dziedzictwem tych reżimów (zob., ogólne zasady, Jahn i Inni przeciwko Niemcom [WI], nr 46720/99, 72203/01 i 72552/01, § 113, ETPCz 2005-VI, Hutten-Czapska przeciwko Polsce [WI], nr 35014/97, § 166, ETPCz 2006-VIII oraz Velikovi i Inni przeciwko Bułgarii, nr 43278/98, 45437/99, 48014/99, 48380/99, 51362/99, 53367/99, 60036/00, 73465/01 oraz 194/02, §§ 179-80, 15 marca 2007 r., oraz – w szczególności w odniesieniu do dokumentów byłych służb bezpieczeństwa – Kamburov przeciwko Bułgarii (dec.), nr 14336/05, § 55, 6 listopada 2011 r.). Ich władze, posiadające bezpośrednią legitymację demokratyczną oraz najlepszą wiedzę na temat doświadczeń historycznych i politycznych swoich krajów, znajdują się w lepszej sytuacji niż Trybunał do dokonywania oceny, jakie środki przejściowe są w interesie publicznym (zob. Cichopek i Inni przeciwko Polsce (dec.), nr 15189/10, oraz 1627 innych skarg, § 143, 14 maja 2013 r.).

103. Podobnie jak inne państwa postkomunistycznej Europy Wschodniej Bułgaria musiała znaleźć sposoby radzenia sobie z dziedzictwem reżimu komunistycznego, w tym z jego aparatem represji. Jak już Trybunał wcześniej zwrócił uwagę, państwa te nie podchodziły do tego zadania w jednolity sposób (zob. Matyjek przeciwko Polsce (dec.), nr 38184/03, § 36, ETPCz 2006-VII, Chodynicki przeciwko Polsce (dec.), nr 17625/05, 2 września 2008 r., oraz Sõro, op. cit., § 59). Niektóre państwa, takie jak Republika Czeska, Niemcy (po zjednoczeniu), Litwa, Polska, Rumunia, Słowacja i Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, zdecydowały się nałożyć na te osoby lub te spośród nich, które usiłowały zataić działalność wykonywaną w przeszłości, zakaz wykonywania pracy w częściach sektora publicznego, a w niektórych przypadkach nawet w częściach sektora prywatnego (zob. Knauth przeciwko Niemcom (dec.), nr 41111/98, ETPCz 2001-XII; Sidabras i Džiautas przeciwko Litwie, nr 55480/00 i 59330/00, § 24, ETPCz 2004-VIII, Turek, op. cit., §§ 67-69, Matyjek przeciwko Polsce, nr 38184/03, § 34, 24 kwietnia 2007 r., Naidin przeciwko Rumunii, nr 38162/07, § 23, 21 października 2014 r., oraz Ivanovski, op. cit., §§ 63-66). Polska zdecydowała się również obniżyć niektórym z tych osób świadczenia emerytalne (zob. Cichopek i Inni, op. cit., § 71). Łotwa zdecydowała się na częściowe pozbawienie praw wyborczych (zob. Ādamsons przeciwko Łotwie, nr 3669/03, §§ 70-71, 24 czerwca 2008 r.). W Estonii zdecydowano, że takie osoby powinny podlegać rejestracji, a osoby, które dobrowolnie nie przyznają się do pracy lub współpracy z byłymi służbami bezpieczeństwa, powinny podlegać ujawnieniu (zob. Sõro, op. cit., §§ 35-39). W Bułgarii, poza dwoma ograniczonymi wyjątkami w latach 1992-1995 oraz 1998-2013, wszelkie próby przyjęcia przepisów lustracyjnych były blokowane przez parlament albo szybko uchylane przez Trybunał Konstytucyjny (zob. paragrafy 33-35 powyżej). Po trudnych wydarzeniach politycznych i prawnych trwających 16 lat (zob. paragrafy 36-43 powyżej), w 2006 r. ustawodawca postanowił wprowadzić system ujawniania powiązań poszczególnych osób z byłymi służbami bezpieczeństwa.

104. Ustawa przewidująca takie ujawnienie była rezultatem wielu debat i została przyjęta dzięki poparciu wszystkich partii, włączając w to przepis szczególnie dotkliwy dla skarżącego – dotyczący rodzajów dokumentów, na których podstawie dana osoba mogła być wskazana jako współpracownik (zob. paragraf 44 powyżej i por. Animal Defenders International, op. cit., § 114). W późniejszym okresie Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność ustawy w świetle argumentacji przytoczonej przez różne organy i organizacje pozarządowe, a wszystkie te podmioty stanęły w jej obronie (zob. paragraf 75 powyżej). Trybunał Konstytucyjny skrupulatnie przeanalizował ustawę zgodnie z zasadami wynikającymi z orzecznictwa tutejszego Trybunału, w pełni doceniając potrzebę wyważenia przeciwstawnych interesów wchodzących w grę (zob. paragraf 76 powyżej i por. Animal Defenders International, op. cit., § 115). Jest to drugi powód, dla którego margines oceny władz bułgarskich w niniejszej sprawie należy uznać za szeroki (zob. Von Hannover przeciwko Niemcom (nr 2) [WI], nr 40660/08 i 60641/08, § 107, ETPCz 2012 r., Aksu przeciwko Turcji [WI], nr 4149/04 i 41029/04, § 67, ETPCz 2012 r., oraz Perinçek przeciwko Szwajcarii [WI], nr 27510/08, §§ 198 (v) i 199, ETPCz 2015 (fragmenty)).

105. Ponadto wybrany system ustawowy nie znajdował się na granicy tego marginesu.

106. Przede wszystkim jedynym przewidzianym środkiem było ujawnienie osób, na których temat znaleziono zapis dotyczący współpracy z byłymi służbami bezpieczeństwa; decyzje Komisji mają charakter czysto deklaratoryjny (zob. paragraf 71 powyżej). Ujawnienie nie wiąże się z żadnymi sankcjami ani zakazami prawnymi. Ponadto, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny (zob. paragraf 76 powyżej), nie ma również pewności, czy w Bułgarii wiąże się ono z powszechnym potępieniem społecznym. Zaiste, w przeciwieństwie przykładowo do Litwy i Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii (zob. Sidabras i Džiautas, § 49, oraz Iwanowski, § 177, op. cit.), osoby tym dotknięte na ogół nie były poddawane ostracyzmowi. Od 2007 r. wiele osób publicznych ujawniono bez żadnych, jak się wydaje, poważnych konsekwencji społecznych czy ekonomicznych, a wiele z nich nadal aktywnie uczestniczy w życiu publicznym, w tym w polityce, rządzie, biznesie, środowisku akademickim oraz w mediach (zob. paragraf 68 powyżej). Prawdą jest, że w sprawach o zniesławienie sądy nie uznają, że powiązanie z byłymi służbami bezpieczeństwa jest obiektywnie szkodliwe (zob. paragraf 78 powyżej). Ponadto pomimo podjętej w 2010 r. inicjatywy ustawodawczej mającej zapobiec odznaczaniu orderami lub medalami osób ujawnionych jako powiązane z tymi służbami, ustawodawca uznał jednak, że nie należy tego zakazywać (zob. paragraf 52 powyżej). Sam skarżący, po jego ujawnieniu, nadal prowadził działalność gospodarczą i publiczną (zob. paragrafy 23-26 powyżej). Nie może zatem twierdzić, że został wykluczony ze społeczeństwa.

107. Ponadto, w przeciwieństwie np. do Estonii (zob. Sõro, op. cit., § 61), ustawa z 2006 r., nawet po nowelizacji w latach 2012 i 2017, nie obejmuje wszystkich pracowników czy współpracowników byłych służb bezpieczeństwa, a jedynie tych, którzy po upadku reżimu zajmowali stanowiska o pewnym znaczeniu w sektorze publicznym albo w części sektora prywatnego mającego szczególne znaczenie dla ogółu społeczeństwa (zob. paragrafy 47-51 powyżej). W kraju postkomunistycznym, w którym wiele osób zajmujących kluczowe stanowiska w rządzie, mediach oraz gospodarce nadal podejrzewa się o ukrywanie związków z aparatem represji reżimu komunistycznego, istnieje silny interes publiczny w upublicznieniu wszystkich dostępnych informacji na ten temat. Upływ kilku lat nie oznacza, że interes ten przestaje istnieć; powszechnie wiadomo, że przejście postkomunistycznych państw do demokracji i gospodarki rynkowej wiązało się z wieloma skomplikowanymi i kontrowersyjnymi reformami, które z konieczności muszą być rozciągnięte w czasie (zob. Cichopek i Inni, op. cit., §§ 143 i 147).

108. Proces ujawnienia był, jak wskazano w paragrafie 98 powyżej, ściśle ograniczony i obwarowany wieloma zabezpieczeniami przed arbitralnością i nadużyciem.

109. Krytyka ze strony skarżącego dotyczyła głównie tego, że wybrane rozwiązanie systemowe nie przewidywało indywidualnej oceny wiarygodności dostępnych dowodów dotyczących każdej osoby wskazanej jako współpracownik w zachowanych dokumentach byłych służb bezpieczeństwa bądź jej konkretnej roli, a zamiast tego wymagało ono ujawnienia każdej takiej osoby.

110. Sam ten fakt nie sprawia, że rozwiązanie to było nieproporcjonalne. W tym przypadku istniały istotne powody opowiedzenia się za systemem ujawnień niewymagającym indywidualnych ocen. Gdyby zachowały się wszystkie akta byłych służb bezpieczeństwa, można byłoby oceniać konkretną rolę każdej z wymienionych w nich osób. Wiele z tych akt zostało jednak potajemnie zniszczonych wkrótce po upadku reżimu (zob. paragrafy 10 i 11 powyżej). W tych okolicznościach ustawodawca bułgarski postanowił ujawnić każdą osób uznaną za wymienioną w zachowanych dokumentach, nawet jeśli nie istniały inne materiały wskazujące na faktyczną współpracę danej osoby. Przy badaniu tego rozwiązania Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w innym przypadku współpracownicy, których akta się zachowały, byliby w sposób nieuprawniony traktowani mniej korzystnie (zob. paragraf 76 powyżej). Fakt, że znaczna liczba akt byłych służb bezpieczeństwa uległa zniszczeniu, należy uznać za ważną przesłankę rozwiązania ustawowego przyjętego przez Bułgarię.

111. Poza tym wybrany system ujawnień nie wiązał się z potępieniem moralnym wynikającym z ustalenia współpracy w ramach systemów lustracji istniejących w niektórych innych państwach. Z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie konstytucyjności ustawy z 2006 r., ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz nowelizacji przepisów art. 24 i 25 ustawy z 2012 r. (zob. paragrafy 59, 71 i 76 powyżej) wynika, że dokonywane przez Komisję ujawnienie na podstawie zachowanych dokumentów nie stanowi urzędowego potwierdzenia, że zainteresowana osoba faktycznie współpracowała z byłymi służbami bezpieczeństwa ani autorytatywnego określenia charakteru lub zakresu tej współpracy. Zadanie Komisji ogranicza się do przeglądu zachowanych dokumentów, oceny, czy zawierają one informacje na temat osób poddanych weryfikacji, oraz oświadczenia na ich podstawie, czy były one powiązane z tymi służbami; jej decyzje nie zawierają żadnych ustaleń faktycznych ani ocen dotyczących rzeczywistego zachowania tych osób (zob. paragraf 65 powyżej i por. odmiennie Ivanovski, op. cit., § 38, oraz Karajanov przeciwko Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, nr 2229/15, §§ 6-8, 6 kwietnia 2017 r.). Decyzje Komisji są zatem bardziej formą publikacji zachowanych dokumentów byłych służb bezpieczeństwa niż wyrazem urzędowego potępienia zachowania ujawnionych osób w przeszłości. W tych okolicznościach oraz ze względu na to, że ustawa z 2006 r. nie przewidywała żadnej formy lustracji, publikacja decyzji Komisji dotyczących skarżącego jeszcze przed dokonaniem ich kontroli sądowej nie była sama w sobie nieproporcjonalna. Chociaż decyzje te gniewały skarżącego i dotykały jego „życia prywatnego”, nie można było przyjąć, że miały one nieodwracalny i znaczący negatywny wpływ, który skarżący starał się im przypisywać (por. odmiennie Karajanov, op. cit., § 75). Ponadto Trybunał stwierdził, że środek odwoławczy ex post facto może prowadzić do naprawienia naruszenia art. 8 wynikającego z publikacji informacji dotyczących bardzo osobistych aspektów życia prywatnego jednostki (zob. Mosley przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 48009/08, § 120, 10 maja 2011 r.). Odnosi się to tym bardziej do informacji objętych przedmiotem niniejszej sprawy.

112. W zakresie, w jakim skarżący twierdził, że uszczerbek na jego reputacji wynikający z decyzji o ujawnieniu go był szczególnie poważny z powodu sfałszowania dotyczących go materiałów Komitetu Bezpieczeństwa Państwa, należy zauważyć, że – jak wyraźnie stwierdza to ustawa z 2006 r. – skarżący był w stanie niemalże od razu uzyskać dostęp do tych materiałów (zob. paragrafy 14 i 66 powyżej i por. odmiennie Joanna Szulc, op. cit., §§ 87, 91 i 93), a następnie mógł publicznie kwestionować ich wiarygodność z odwołaniem się do konkretnych elementów (zob. paragraf 16 powyżej).

113. W sytuacji, gdy ujawnienie nie wiązało się z żadnymi sankcjami ani zakazami prawnymi, ingerencja nie wykroczyła poza granice znacznego marginesu oceny, który w niniejszej sprawie przysługiwał władzom bułgarskim. Gdyby sięgnęły po środki takie jak zakaz wykonywania zawodu albo częściowe pozbawienie praw wyborczych, które wiązałyby się z większym stopniem ingerencji w sferę osobistą zainteresowanych osób, wówczas można by dojść do odmiennych wniosków (zob. Ādamsons, op. cit., § 125, oraz Žičkus przeciwko Litwie, nr 26652/02, § 33, 7 kwietnia 2009 r.). Zakres marginesu oceny władz w tym obszarze zależy nie tylko od charakteru uprawnionego celu realizowanego w drodze ingerencji, ale także od charakteru samej ingerencji (zob. Leander, op. cit., § 59).

114. Ingerencja nie stała się nieproporcjonalna z tego powodu, że w 2014 r. Komisja wydała dodatkowe decyzje dotyczące skarżącego. Po pierwsze, powodem trzykrotnego sprawdzania związków skarżącego z byłymi służbami bezpieczeństwa – raz w 2008 r. i dwukrotnie w 2014 r. – było to, że pełnił „funkcję publiczną” i był zaangażowany w dwa rodzaje „działalności publicznej”, w związku z czym wszczęto procedury weryfikacji zgodnie z ustawą z 2006 r. (zob. paragrafy 13, 17 i 20 powyżej). Ze względu na znaczną liczbę osób i instytucji, jakie Komisja musiała zbadać (zob. paragrafy 47-51 i 68 powyżej), jej stopniowego sposobu postępowania nie można uznać za błędny. Po drugie i ważniejsze, dwie dodatkowe decyzje były niemal identyczne z pierwszą, która w międzyczasie pozostawała udostępniona na stronie internetowej Komisji (zob. paragraf 13 powyżej). Z tego względu nie można twierdzić, że decyzje te w jakiś sposób zwiększyły dolegliwość ingerencji.

115. W świetle powyższych rozważań ingerencję w prawo skarżącego do poszanowania jego życia prywatnego można uznać za „konieczną w demokratycznym społeczeństwie” w rozumieniu art. 8 ust. 2 Konwencji.

e) Wniosek

116. Skarga jest zatem w sposób oczywisty nieuzasadniona i podlega odrzuceniu na podstawie art. 35 ust. 3 lit. a i ust. 4 Konwencji.

C.Zarzut na podstawie art. 13 Konwencji

117. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego braku skutecznego krajowego środka odwoławczego w odniesieniu do skargi na podstawie art. 8, skarżący powołał się na art. 13 Konwencji, który stanowi:

„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”.

1. Stanowiska stron

a) Rząd

118. Rząd twierdził, że skoro zarzut skarżącego na podstawie art. 8 jest w sposób oczywisty nieuzasadniony, to skarżący nie ma dającego się uzasadnić roszczenia ( arguable claim) w rozumieniu art. 13. W każdym razie skarżący dysponował skutecznymi środkami, z których nie skorzystał. Mógł wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym lub wszcząć postępowanie karne z oskarżenia prywatnego w sprawie o zniesławienie.

b) Skarżący

119. Skarżący wywodził, że w świetle ważkich argumentów przytoczonych na jego poparcie zarzut na podstawie art. 8 był możliwy do uzasadnienia ( arguable), jednak nie dysponował on żadnym skutecznym środkiem odwoławczym w tym zakresie. Jedyny możliwy środek odwoławczy – kontrola sądowa decyzji Komisji – był bezskuteczny. Środek ten nie mógł skutkować odroczeniem publikacji decyzji, nie wymagał od sądów zbadania, czy osoby ujawnione faktycznie współpracowały z byłymi służbami bezpieczeństwa, ani nie wiązał się ze zindywidualizowaną analizą proporcjonalności. W świetle tych braków w 2008 r. skarżący wstrzymał się od dochodzenia kontroli sądowej pierwszej dotyczącej go decyzji. Uczynił to dopiero w 2014 r. w odniesieniu do drugiej i trzeciej dotyczącej go decyzji Komisji, ponieważ w dwóch orzeczeniach wydanych w tym samym roku Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od swojego tradycyjnie zajmowanego stanowiska i orzekł, że osoba może podlegać ujawnieniu tylko wtedy, gdy istnieją dowody wskazujące na jej świadomą współpracę. Starania skarżącego okazały się jednak daremne.

120. Jeśli chodzi o środki ochrony prawnej wskazane przez Rząd, niejasne było, jak miałyby zadziałać w sytuacji skarżącego. Rząd nie sprecyzował, przeciwko komu skarżący mógłby skierować roszczenie odszkodowawcze lub wszcząć postępowanie karne z oskarżenia prywatnego, ani nie przytoczył przykładów świadczących o możliwości naprawienia szkody wyrządzonej osobie znajdującej się na miejscu skarżącego. Oba środki zakładały bezprawne działanie, które nie miało miejsca, a zgodnie z prawem bułgarskim organ kolegialny, taki jak Komisja, nie mógł podlegać odpowiedzialności karnej. Nie można było również wszcząć postępowania karnego w sprawie o zniesławienie przeciwko funkcjonariuszowi Komitetu Bezpieczeństwa Państwa, który rzekomo zwerbował skarżącego, m.in. z uwagi na upływ odpowiedniego terminu przedawnienia. Wreszcie nie można było dochodzić odszkodowania na podstawie ustawy o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa i gminy z 1988 r., bowiem przesłanką było uchylenie decyzji Komisji we wcześniejszych postępowaniach.

2. Ocena Trybunału

121. Nie ma potrzeby rozstrzygania, czy zarzut skarżącego na podstawie art. 8 Konwencji był możliwy do uzasadnienia ( arguable) i czy w związku z tym zastosowanie miał art. 13. Nawet przy założeniu, że tak było, zdaniem Trybunału system ujawniania ustanowiony na mocy ustawy z 2006 r., który nie wymagał analizy, czy w każdym przypadku uzasadnione było ujawnienie osoby wymienionej w dokumentach byłych służb bezpieczeństwa, nie stanowił naruszenia art. 8. W tej sytuacji wymogi art. 13 zostały spełnione z uwagi na istnienie środka odwoławczego umożliwiającego skarżącemu zagwarantowanie przestrzegania przepisów ustawy z 2006 r. (zob. Leander, op. cit., § 79, zawierający odesłanie do James i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 21 lutego 1986 r., § 86, Seria A nr 98). Skarżący miał do dyspozycji skuteczny środek odwoławczy w tym względzie: miał możliwość (z której dwukrotnie skorzystał) wszcząć postępowanie w przedmiocie kontroli sądowej decyzji Komisji o ujawnieniu jego tożsamości (zob. paragrafy 15, 18, 19, 21 i 22 powyżej). Brak skutku zawieszającego sam w sobie nie pozbawia tego środka odwoławczego skuteczności (zob., mutatis mutandis, De Souza Ribeiro przeciwko Francji [WI], nr 22689/07, § 83, ETPCz 2012, ostatnio ponownie przytoczony w Ramadan przeciwko Malcie, nr 76136/12, § 55, 21 czerwca 2016 r., oraz w Khlaifia i Inni przeciwko Włochom [WI], nr 16483/12, § 278, ETPCz 2016 (fragmenty)). Jak wskazano w paragrafie 111 powyżej, środek odwoławczy ex post facto może naprawić naruszenie art. 8 odnoszące się do publikacji informacji o charakterze prywatnym (zob. Mosley, op. cit., § 120).

122. W świetle tego wniosku nie ma potrzeby analizowania innych środków ochrony prawnej wskazanych przez Rząd.

123. Skarga jest zatem w sposób oczywisty nieuzasadniona i podlega odrzuceniu na podstawie art. 35 ust. 3 lit. a i ust. 4 Konwencji.

D.Zarzut na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji

124. W zakresie zarzutu skarżącego, że postępowanie w przedmiocie kontroli sądowej dotyczącej go drugiej i trzeciej decyzji Komisji nie zapewniło skarżącemu skutecznego dostępu do sądu i było nierzetelne, skarżący powołał się na art. 6 ust. 1 Konwencji, który w odnośnej części stanowi:

„Każdy ma prawo do sprawiedliwego [...] rozpatrzenia jego sprawy [...] przez [...] sąd [...] przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej”.

1. Stanowiska stron

a) Rząd

125. Rząd wywodził, że postępowanie toczyło się przed sądami dwóch instancji, które rozstrzygnęły sprawę po przeanalizowaniu wszystkich istotnych faktów w świetle przeważającego orzecznictwa i jednoznacznie uzasadniły utrzymanie w mocy decyzji Komisji. Każdy z rodzajów dokumentów wymienionych w art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2006 r. stanowił podstawę do ujawnienia zainteresowanej osoby. Zazwyczaj były to dokumenty pochodzące od samych współpracowników, niekiedy jednak były to dokumenty, które nie zostały przez nich sporządzone lub opatrzone ich podpisem. W razie odkrycia takiego dokumentu Komisja była zobowiązana do ujawnienia wymienionych w nim osób, bez konieczności ustalania charakteru współpracy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, takie ujawnienie nie narusza konstytucyjnych praw do czci, godności i dobrego imienia.

b) Skarżący

126. Skarżący wywodził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 Konwencji (jego częścią cywilną) wystąpił do sądu o kontrolę decyzji Komisji. Zgodnie z prawem bułgarskim miał on prawo do ochrony swojej czci, godności i dobrego imienia przed naruszeniami. Ponadto, ponieważ art. 8 Konwencji był bezpośrednio stosowany w prawie bułgarskim, prawa w nim określone były również przewidziane w tymże prawie. Prawo do ochrony dobrego imienia i integralności osobistej było prawem o charakterze „cywilnym”, wynik postępowania bezpośrednio o nim przesądzał, a ponadto istniał rzeczywisty spór co do tego, czy decyzje Komisji były zgodne z prawem.

127. W dalszej kolejności skarżący wywodził, że sposób, w jaki sądy dokonały kontroli tych decyzji, pozbawił go skutecznego dostępu do sądu. Chociaż z mocy prawa sądy miały pełną kognicję, odmówiły one przeprowadzenia właściwej kontroli ustaleń Komisji. Dokonały one wykładni ustawy z 2006 r. w ten sposób, że nie wymagała ona żadnej oceny dowodów, i pozostawiły bez odpowiedzi pytanie, czy skarżący faktycznie współpracował z Komitetem Bezpieczeństwa Państwa. Ponadto sądy nie zbadały, czy decyzja o ujawnieniu tożsamości skarżącego była proporcjonalna w jego konkretnej sprawie, zadowalając się jedynie odwołaniem do uzasadnienia przytoczonego przez Trybunał Konstytucyjny na poparcie utrzymania w mocy ustawy z 2006 r. Co więcej w postępowaniu dotyczącym drugiej decyzji Komisji Naczelny Sąd Administracyjny, zamiast rozpoznać sprawę w sposób niezależny, oparł się na pierwszej decyzji Komisji i na prawomocnym wyroku utrzymującym trzecią decyzję w mocy.

128. Zdaniem skarżącego postępowanie było nierzetelne również z uwagi na odmowę zbadania przez sąd wiarygodności dokumentów, które stanowiły podstawę decyzji Komisji o ujawnieniu jego tożsamości. Sądy błędnie przyjęły, że skarżący faktycznie współpracował ze służbami, jedynie na podstawie dokumentów pochodzących od funkcjonariuszy byłych służb bezpieczeństwa, z których wielu było znanych z nadgorliwości. Sądy uznawały zatem za dowód same twierdzenia, tym samym niwecząc zasadę równości broni i rozstrzygając przedmiotową sprawę w oparciu o wątpliwe dowody. Na skarżącym spoczywał ciężar dowodu, któremu nie dało się sprostać, i nie był w stanie zaprzeczyć informacjom zawartym w dokumentach Komitetu Bezpieczeństwa Państwa. Co więcej przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej drugiej decyzji Komisji, że był on związany pierwszą decyzją Komisji oraz prawomocnym wyrokiem utrzymującym trzecią decyzję w mocy, było arbitralne z uwagi na brak uzasadnienia.

2. Ocena Trybunału

a) Możliwość zastosowania art. 6 ust. 1 Konwencji

129. Z uwagi na fakt, że postępowanie przed Komisją nie mogło doprowadzić do żadnej formy lustracji oraz, jak wskazano w paragrafie 111 powyżej, jest ono bardziej formą publikacji zachowanych dokumentów byłych służb bezpieczeństwa niż wyrazem urzędowego potępienia zachowania ujawnianych osób w przeszłości, nie ma podstaw do przyjęcia, że do tego postępowania lub do postępowania w przedmiocie sądowej kontroli decyzji Komisji zastosowanie miał art. 6 ust. 1 w jego części karnej (por. odmiennie Matyjek (dec.), op. cit., §§ 52-58). Nadto postępowanie to miało charakter raczej administracyjno-prawny i w niczym nie przypominało postępowania karnego (zob. Iwanowski, op. cit., § 121).

130. Postępowanie w przedmiocie kontroli sądowej decyzji Komisji było jednak objęte art. 6 ust. 1 w jego części cywilnej. Przed sądem toczył się spór o to, czy dotyczące skarżącego dwie decyzje Komisji z 2014 r. były zgodne z prawem, a decyzje te miały bezpośredni wpływ na jego prawo do poszanowania życia prywatnego, chronione na mocy art. 32 ust. 1 konstytucji Republiki Bułgarii – przepisu, któremu, wprawdzie w innych kontekstach, nadawano bezpośredni skutek w postępowaniu cywilnym przed bułgarskimi sądami (zob. paragrafy 28 i 29 powyżej) – oraz art. 8 Konwencji, który jest bezpośrednio stosowany w prawie bułgarskim (zob. paragraf 27 powyżej i por. Ravon i Inni przeciwko Francji, nr 18497/03, § 24 in fine, 21 lutego 2008 r., oraz Pocius przeciwko Litwie, nr 35601/04, § 42, 6 lipca 2010 r.). W zakresie dobrego imienia, będącego przedmiotem tych postępowań, prawo to miało charakter „cywilny” w rozumieniu art. 6 ust. 1 (zob. Turek, op. cit., § 82, oraz, mutatis mutandis, Kurzac przeciwko Polsce (dec.), nr 31382/96, ETPCz 2000-VI, oraz Leela Förderkreis e.V. i Inni przeciwko Niemcom, nr 58911/00, §§ 45-47, 6 listopada 2008 r.). Wreszcie wynik postępowania, które mogło doprowadzić do uchylenia decyzji Komisji, w danych okolicznościach bezpośrednio przesądzał o prawie będącym przedmiotem sporu.

b)Zgodność z art. 6 ust. 1 Konwencji

131. Jednym z wymogów wynikających z art. 6 ust. 1 Konwencji jest to, że „sąd”, który ma rozstrzygać o „prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym”, powinien być władny zbadać wszystkie kwestie faktyczne i prawne, które mają znaczenie dla rozpatrywanej sprawy (zob. Fazliyski przeciwko Bułgarii, nr 40908/05, § 57, 16 kwietnia 2013 r., z dalszymi odniesieniami). Odpowiedź na pytanie, jakie kwestie są istotne w danej sprawie, zależy jednak od wchodzącego w grę prawa materialnego. Sąd, który nie zajmuje się określonymi faktami lub kwestiami z uwagi na ich bezprzedmiotowość w świetle prawa materialnego mającego zastosowanie do sprawy przed nimi zawisłej, nie uchybia temu wymogowi (zob. dla zobrazowania tej kwestii, choć w innych kontekstach, Z. i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 29392/95, §§ 94-101, ETPCz 2001-V; Nedyalkov i Inni przeciwko Bułgarii (dec.), nr 663/11, § 111, 10 września 2013 r., oraz Galina Kostova przeciwko Bułgarii, nr 36181/05, §§ 61 i 64, 12 listopada 2013 r.). Przyjęcie odmiennego podejścia byłoby równoznaczne z wywodzeniem z art. 6 ust. 1 określonej treści praw materialnych w porządku krajowym, co jest niedopuszczalne (zob. m.in. James i Inni, op. cit., § 81; Fayed przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 21 września 1994, § 65, Seria A nr 294-B; oraz Z. i Inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, op. cit., §§ 87 i 98).

132. Przeprowadzając kontrolę sądową trzeciej decyzji Komisji dotyczącej skarżącego, Sąd Administracyjny w Sofii i Naczelny Sąd Administracyjny orzekły, w myśl przeważającego orzecznictwa oraz uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego, że w systemie ujawnień przyjętym w ustawie z 2006 r. bez znaczenia była okoliczność, czy skarżący faktycznie współpracował z byłymi służbami bezpieczeństwa (zob. paragrafy 21 i 22 powyżej). Sądy nie musiały zatem badać, czy istniały wystarczające i wiarygodne dowody w tym zakresie. Brak zindywidualizowanej oceny konieczności ujawnienia skarżącego również nie miał znaczenia dla zgodności z prawem decyzji Komisji. Nie można zatem stwierdzić, że sądy zaniechały zbadania faktów lub kwestii, które miały wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Ich wstrzymanie się od pochylenia się nad tymi kwestiami nie oznaczało ograniczenia ich kognicji, czy to nałożonego przez nie same czy w inny sposób.

133. W zakresie, w jakim można uznać, że skarżący zarzucił, że sposób dokonywania przez sądy bułgarskie wykładni przepisów ustawy z 2006 r. był nieprawidłowy, należy podkreślić, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunał nie jest instancją odwoławczą w stosunku do sądów krajowych, a jego zadaniem nie jest zajmowanie się błędami faktycznymi lub prawnymi, których sądy te rzekomo się dopuściły (zob. Galina Kostova, op. cit., § 54, z dalszymi odniesieniami). Z tego też względu Trybunał nie jest władny wypowiedzieć się, czy Naczelny Sąd Administracyjny trafnie orzekł, że rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o kontrolę sądową drugiej decyzji Komisji było z góry przesądzone ze względu na fakt, że nie zakwestionował on pierwszej decyzji Komisji, a także ze względu na wynik postępowania w sprawie jego wniosku o kontrolę sądową trzeciej decyzji Komisji, o którym niewiele wcześniej rozstrzygnięto w drodze prawomocnego orzeczenia (zob. paragraf 19 powyżej). Biorąc pod uwagę, że sprawy dotyczyły niemalże identycznych kwestii, orzeczenie to nie wydaje się arbitralne.

134. Argumenty skarżącego odnoszące się do zarzutu nierzetelności tych dwóch postępowań stanowiły przeformułowanie jego argumentów odnoszących się do zarzutu braku skutecznego dostępu do sądu w tych postępowaniach. Z tych samych powodów, które wskazano powyżej, Trybunał nie stwierdza, że postępowania te były nierzetelne.

135. Skarga jest zatem w sposób oczywisty nieuzasadniona i podlega odrzuceniu na podstawie art. 35 ust. 3 lit. a i ust. 4 Konwencji.

Z powyższych względów Trybunał jednogłośnie

postanawia połączyć skargi;

uznaje skargi za niedopuszczalne;

Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie dnia 11 stycznia 2018 r.

Claudia Westerdiek Angelika Nußberger
Kanclerz Przewodnicząca