Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

WYROK

[wyciąg]

STRASBURG

19 września 2017 r.

Niniejszy wyrok jest ostateczny, ale może podlegać korekcie wydawniczej.

W sprawie Regner przeciwko Republice Czeskiej,

Europejski Trybunał Praw Człowieka, zasiadając jako Wielka Izba w składzie:

Guido Raimondi, Przewodniczący,

Linos-Alexandre Sicilianos

Robert Spano

Mirjana Lazarova Trajkovska

Khanlar Hajiyev

Luis López Guerra

András Sajó

Işıl Karakaş

Erik Møse

Aleš Pejchal

Krzysztof Wojtyczek

Egidijus Kūris

Mārtiņš Mits

Georges Ravarani

Pere Pastor Vilanova

Alena Poláčková

Georgios Serghides, sędziowie,

oraz Johan Callewaert, Zastępca Kanclerza Wielkiej Izby,

po obradach na posiedzeniach niejawnych w dniach 19 października 2016 i 10 maja 2017 r.,

wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w drugiej z wymienionych dat:

POSTĘPOWANIE

[Paragrafy 1- 8 wyroku pominięto]

FAKTY

[Paragrafy 9-72 wyroku pominięte i zastąpione tłumaczeniem poniższego streszczenia przygotowanego przez Kancelarię Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

Streszczenie stanu faktycznego 1 :

We wrześniu 2006 r. Urząd Bezpieczeństwa Narodowego zdecydował o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa skarżącego, umożliwiającego mu pełnienie stanowiska zastępcy pierwszego wiceministra obrony, uzasadniając to faktem, że stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego. Decyzja ta nie wskazywała jednak, na jakich informacjach poufnych się opierała, jako że oznaczone były jako „zastrzeżone” i nie mogły zatem, zgodnie z prawem, być ujawnione skarżącemu.

Wskutek odwołania skarżącego dyrektor Urzędu potwierdził istnienie zagrożenia. Następnie wniosek złożony przez skarżącego o sądową kontrolę decyzji został odrzucony przez Sąd Miejski, do którego przedmiotowe dokumenty zostały przekazane przez Urząd. Skarżącemu i jego pełnomocnikowi nie pozwolono na zapoznanie się z nimi. Kolejne odwołania składane przez skarżącego były nieskuteczne.

Na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji [o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności] skarżący skarżył się, że postępowanie administracyjne było nierzetelne, ponieważ nie miał wglądu w rozstrzygające dowody, oznaczone jako informacje poufne, które zostały udostępnione sądom przez pozwanego.

W wyroku z dnia 26 listopada 2015 r. Izba Trybunału jednogłośnie uznała, że nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, stwierdzając, że procedura decyzyjna w najszerszym możliwym zakresie była zgodna z wymogami postępowania kontradyktoryjnego i równości stron oraz oferowała stosowne zabezpieczenia celem ochrony interesów skarżącego.

W dniu 2 maja 2016 r. sprawa została przekazana do Wielkiej Izby na wniosek skarżącego.]

PRAWO

ZARZUT NARUSZENIA ART. 6 UST. 1 KONWENCJI

73. Skarżący skarżył się na nierzetelność postępowania, które zainicjował celem zaskarżenia decyzji o cofnięciu jego poświadczenia bezpieczeństwa. W swoim wniosku podniósł, że sądy administracyjne odmówiły mu dostępu do rozstrzygających dowodów, oznaczonych jako poufne, które zostały im udostępnione przez pozwanego. W tym względzie opierał się na art. 6 ust. 1 Konwencji, którego stosowny fragment brzmi następująco:

„Każdy ma prawo do sprawiedliwego ... rozpatrzenia jego sprawy ... przez ... sąd ... przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym ....”.

A. Wyrok Izby

74. Izba najpierw rozpatrzyła zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Rząd na podstawie braku zastosowalności art. 6 Konwencji. Odnotowała w tej kwestii, że prawo czeskie uznaje, iż każdy, komu przyznano poświadczenie bezpieczeństwa, otrzymuje prawo szczególne uprawniające taką osobę do uzyskania kontroli późniejszej decyzji anulującej takie poświadczenie w celu zapewnienia, że decyzja taka jest uzasadniona zgodnie z ustawowymi kryteriami wydawania poświadczeń (zob. paragraf 53 wyroku).

75. W odniesieniu do cywilnego charakteru tego prawa Izba zastosowała test Vilho Eskelinen (zob. sprawa Vilho Eskelinen i Inni przeciwko Finlandii [WI], nr 63235/00, § 62, ECHR 2007–II) i uznała, że skarżący jest urzędnikiem służby cywilnej. Jednakże stwierdziła, że przedmiotowa sprawa różni się od sprawy Vilho Eskelinen ze względu na fakt, iż dla skarżącego nie był bezpośrednio kluczowy spór pracowniczy, jako że nie został usunięty z urzędu w wyniku cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa, a przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło odwołania ze stanowiska. W opinii Izby, mimo że cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa nie spowodowało automatycznego rozwiązania umowy o pracę skarżącego z Ministerstwem Obrony, miało ono decydujący wpływ na wybór stanowisk dostępnych dla skarżącego (zob. paragraf 55 wyroku). W związku z powyższym decyzja anulująca poświadczenie bezpieczeństwa skarżącego i postępowanie, które następnie miało miejsce, miały wpływ na jego prawa o charakterze cywilnym, a w rezultacie art. 6 ust. 1 Konwencji znajdował zastosowanie (zob. paragrafy 57-58 wyroku).

76. W sprawie przedmiotu skargi Izba stwierdziła, że powody podjęcia decyzji o nieujawnianiu przedmiotowego dokumentu skarżącemu wynikały ze względów bezpieczeństwa narodowego, ponieważ, według władz, ujawnienie dokumentu mogłoby skutkować ujawnieniem metod pracy służb wywiadowczych oraz ich źródeł informacji lub mogłoby doprowadzić do prób wywarcia wpływu na potencjalnych świadków przez skarżącego. Według Izby procedura decyzyjna była „w najszerszym możliwym zakresie” zgodna z wymogami postępowania kontradyktoryjnego i równości stron oraz oferowała stosowne zabezpieczenia celem ochrony interesów skarżącego, a w rezultacie nie miało miejsce naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji (zob. paragrafy 72, 75-76 i 79 wyroku).

B. Zastrzeżenia wstępne podniesione przez Rząd

1. Twierdzenia stron

(a) Rząd

(i) Status ofiary skarżącego

77. W odpowiedzi na pytanie przedstawione przez Wielką Izbę dotyczące statusu ofiary skarżącego Rząd podniósł, że wynik postępowania krajowego nie był bezpośrednio decydujący dla prawa skarżącego do kontynuowania wykonywania swoich obowiązków. Podniósł, że to sam skarżący poprosił o odwołanie z urzędu i że nie wskazał przy tym, że jego prośba była umotywowana cofnięciem jego poświadczenia bezpieczeństwa ani w inny sposób powiązana z tym cofnięciem. Co więcej odwołanie ze stanowiska nie stanowiło wypowiedzenia jego stosunku pracy. Innymi słowy, nic nie sugerowało, że przedmiotowy środek, tj. cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa skarżącego, miał jakikolwiek wpływ na stosunek pracy z Ministerstwem Obrony. W związku z tym skarżący nie może być traktowany jako ofiara, w rozumieniu art. 34 Konwencji, naruszenia prawa do sprawiedliwego procesu.

(ii) Zastosowanie art. 6 ust. 1 Konwencji

78. Rząd nie zakwestionował faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczyła „sporu” pomiędzy skarżącym jako byłym posiadaczem poświadczenia bezpieczeństwa a Urzędem Bezpieczeństwa Narodowego, centralnym organem odpowiedzialnym za decyzje dotyczące poświadczeń bezpieczeństwa. Zgodził się z Izbą, że głównym przedmiotem sporu była wiarygodność skarżącego z punktu widzenia bezpieczeństwa (zob. paragraf 50 in fine wyroku Izby).

79. Jednakże, w przeciwieństwie do Izby, która uznała, że przedmiotem sporu było prawo skarżącego do uzyskania kontroli decyzji anulującej jego poświadczenie bezpieczeństwa (zob. paragraf 53 wyroku Izby), Rząd podniósł, że przedmiotowy spór dotyczył pytania, czy skarżący powinien nadal być uznawany za osobę wiarygodną z punktu widzenia bezpieczeństwa, to jest, czy miał materialne prawo, lub też raczej przywilej, który umożliwiał mu zachowanie poświadczenia bezpieczeństwa dającego mu dostęp do informacji niejawnych.

80. Rząd dodał, że w przedmiotowej sprawie spór nie dotyczył prawa, by nie być niesprawiedliwie odwołanym ze stanowiska, jako że skarżący sam poprosił o odwołanie ze stanowiska i zgodził się na rozwiązanie stosunku pracy.

81. W odniesieniu do pytania, czy spór dotyczył prawa uznawanego według prawa krajowego, Rząd w pierwszej kolejności uznał, że ze stosownych przepisów prawa krajowego nie może być wywiedzione żadne prawo dostępu do informacji zastrzeżonych. Rząd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem wyższych sądów krajowych prawo czeskie nie wspomina o „prawie” do przyznania poświadczeniem bezpieczeństwa. Odwoływał się w związku z tym do orzecznictwa krajowego, zgodnie z którym wydanie poświadczenia bezpieczeństwa konkretnej osobie jest nadzwyczajnym przywilejem udzielanym przez Urząd, a decyzja, czy udzielić tego przywileju danej osobie czy nie, pozostaje wyłącznie w gestii tego organu.

82. Według Rządu wspomniane wyżej względy mają zastosowanie mutatis mutandis do cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa osoby.

83. Zauważył, że Urząd cieszy się szerokim marginesem oceny w ustalaniu zachowania lub działań, które mogą wzbudzać wątpliwości dotyczące zagrożenia [ryzyka] bezpieczeństwa, a zatem rzucić cień na wiarygodność danej osoby z punktu widzenia bezpieczeństwa. Opierając się na zasadach ogólnych ustanowionych przez Trybunał, Rząd podniósł, że tam, gdzie przedmiotem postępowania krajowego była decyzja o tym, czy skarżący powinien nadal korzystać z danego przywileju, nieskrępowany lub też szeroki margines oceny po stronie Urzędu był czynnikiem wskazującym, iż prawo krajowe nie uznawało żadnego „prawa” do takiego przywileju (Rząd powołał się na sprawę Mendel przeciwko Szwecji, nr 28426/06, § 44, 7 kwietnia 2009 r.).

84. Rząd dodał, że po stwierdzeniu wątpliwości dotyczących wiarygodności danej osoby z punktu widzenia bezpieczeństwa narodowego, Urząd nie ma dalszego wyboru, prawo w takiej sytuacji nakłada natychmiastowe środki wymagające cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa takiej osoby. Rząd podkreślił w tym aspekcie, że ponieważ uzasadnione wątpliwości lub też samo podejrzenie stanowi podstawę do cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa, Urząd nie miał praktycznie żadnej swobody w podejmowaniu decyzji (powołał się na sprawę Wolff Metternich przeciwko Holandii (dec.), nr 45908/99, 18 maja 1999 r.).

85. W odniesieniu do cywilnego charakteru przedmiotowego prawa w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji Rząd utrzymywał, że pytanie, czy Państwo powinno uznać osobę pracującą w administracji centralnej [rządowej] za wiarygodną z punktu widzenia bezpieczeństwa narodowego dotyczy samej istoty prerogatyw władzy publicznej i niepodległości Państwa.

86. Rząd wskazał również, że luźny związek pomiędzy sporem a prawami o charakterze cywilnym w sprawie lub odległe konsekwencje tych praw nie wystarczają, by można było zastosować art. 6 ust. 1. Prawo lub obowiązek o charakterze cywilnym musi być przedmiotem „sporu” oraz, jednocześnie, wynik postępowania musi mieć bezpośredni skutek dla tego prawa (Rząd powołał się na sprawę Smagilov przeciwko Rosji (dec.), nr 24324/05, § 54, 13 listopada 2014 r.).

87. W niniejszej sprawie Rząd podniósł, że oprócz stwierdzenia, że nie mógł dłużej kontynuować pełnienia stanowiska, skarżący nigdy nie podnosił, że decyzja Urzędu lub postępowanie następujące potem miały jakikolwiek wpływ na prawa o charakterze cywilnym skarżącego; w żaden sposób nie wykazał również najmniejszego niekorzystnego wpływu na jego prawa o charakterze cywilnym. Rząd wskazał również, że miesięczny dochód skarżącego w okresie przed cofnięciem jego poświadczenia bezpieczeństwa w rzeczywistości był niemal identyczny jak dochód otrzymywany później.

88. Rząd stwierdził, że z Konwencji nie można wywieść żadnego „prawa o charakterze cywilnym” urzędnika publicznego do bycia upoważnionym do pełnienia danego urzędu publicznego w administracji państwowej (Rząd powołał się na sprawę Houbal przeciwko Republice Czeskiej, nr 75375/01, § 70, 14 czerwca 2005 r.). Podobnie, w danym czasie nie było możliwe wywieść istnienia prawa podmiotowego do niezakłóconego pełnienia urzędu publicznego, jeżeli osoba została już nominowana na dane stanowisko, ponieważ zgodnie z prawem urzędnik publiczny może być usunięty z urzędu w każdej chwili przez osobę uprawnioną do nominowania takiej osoby, co jednakże nie oznacza, że w ten sposób rozwiązaniu ulega stosunek pracy, jako że zmianie ulega tylko stanowisko.

89. W [świetle] twierdzenia Rządu względy te miały tym bardziej zastosowanie, jeżeli – na podstawie art. 26 § 2 Karty Podstawowych Praw i Wolności – do pełnienia danego urzędu publicznego prawo wskazuje konieczność spełnienia szczególnych wymogów, które dany urzędnik przestał spełniać. Rząd zatem podzielił pogląd Najwyższego Sądu Administracyjnego, że nie istniało prawo do pełnienia takiego urzędu publicznego, ponieważ taka osoba nie mogła mieć żadnego uprawnionego oczekiwania, że nie zostanie usunięta ze stanowiska, jeżeli nie będzie dłużej spełniać wymogów dla właściwego pełnienia stanowiska (zob. paragraf 59 powyżej).

90. Rząd podsumował, że przedmiotowy spór dotyczył głównie pytania, czy skarżący pozostał osobą wiarygodną z punktu widzenia bezpieczeństwa i czy może w związku z tym zachować poświadczenie bezpieczeństwa, które dawało mu dostęp do tajemnic państwowych. Tej prerogatywy nie można nazwać „prawem”, a tym bardziej prawem o charakterze cywilnym. Stosownie do tego, według twierdzeń Rządu, art. 6 ust. 1 Konwencji nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.

(b) Skarżący

(i) Status ofiary skarżącego

91. Skarżący podniósł, że jego odwołanie z urzędu oraz następujące po tym rozwiązanie stosunku pracy były konsekwencją wcześniejszych niezgodnych z prawem środków i błędnych decyzji podjętych przez Urząd Bezpieczeństwa Narodowego, które zaskarżył w postępowaniach administracyjnych i sądowych oraz do Trybunału Konstytucyjnego.

92. Mając na uwadze presję psychologiczną, jaka została na niego wywarta, nie miał innego wyjścia, jak opuścić stanowisko i zrezygnować z zatrudnienia.

(ii) Zastosowanie art. 6 ust. 1 Konwencji

93. Skarżący podniósł, że decyzja udzielająca lub anulująca poświadczenie bezpieczeństwa nie była wtedy i nie jest teraz zależna od oceny Urzędu, lecz musi być udzielona, jeżeli spełnione są ustawowe warunki. W związku z powyższym, przepisy prawa czeskiego przewidują prawo dostępu do informacji niejawnych po spełnieniu warunków ustawowych.

94. Stwierdził, że jego skarga dotyczyła nie tylko cofnięcia jego poświadczenia bezpieczeństwa samego w sobie, ale też środków proceduralnych podjętych przez władze administracyjne i sądy, które doprowadziły do cofnięcia jego poświadczenia.

95. Skarżący wskazał również, że cofnięcie jego poświadczenia bezpieczeństwo miało skutek w postaci niemożności kontynuowania przez niego wykonywania swoich obowiązków. Jako zastępca wiceministra obrony oraz dyrektor departamentu administracji majątku Ministerstwa skarżący regularnie miał kontakt z informacjami niejawnymi, co stało się niemożliwe bez poświadczenia bezpieczeństwa. A zatem musiał przestać pracować dla Ministerstwa Obrony. Dodał, że nie był w stanie wykonywać innych obowiązków wymagających poświadczenia bezpieczeństwa. Zakończył stwierdzeniem, że sprawa dotyczyła jego praw o charakterze cywilnym, a zatem art. 6 ust. 1 Konwencji znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

2. Ocena Trybunału

(a) Czy skarżący był ofiarą

96. Trybunał zauważa na wstępie, że Rząd nie jest pozbawiony [z uwagi na estoppel] możliwości kwestionowania statusu ofiary skarżącego po raz pierwszy przed Wielką Izbą, zwłaszcza że [Wielka Izba] zwróciła się do stron z pytaniem w tej sprawie z własnej inicjatywy (zob. sprawa Blečić przeciwko Chorwacji [WI], nr 59532/00, §§ 63-67, ECHR 2006-III).

97. Wielka Izba odnotowuje, że może, podobnie jak Izba, na mocy art. 35 ust. 4 in fine Konwencji „odrzucić każdą skargę, którą uzna za niedopuszczalną ... w każdej fazie postępowania”. A zatem nawet na etapie rozstrzygania merytorycznego oraz z zastrzeżeniem Reguły 55 Regulaminu Trybunału Wielka Izba może ponownie rozważyć decyzję o uznaniu skargi za dopuszczalną, jeśli dojdzie do wniosku, że powinna ona być uznana za niedopuszczalną z jednej z przyczyn podanych w pierwszych trzech ustępach art. 35 Konwencji (zob. Vučković i Inni przeciwko Serbii (wstępny sprzeciw) [WI], nr 17153/11 i inne, § 56 oraz dalsze odwołania cytowane w wyroku, 25 marca 2014 r.).

98. W świetle szczególnych okoliczności przedmiotowej sprawy status ofiary skarżącego jest ściśle powiązany z treścią skargi z art. 6 ust. 1 Konwencji. Trybunał zatem uważa, że uzasadnione jest dołączenie tej kwestii do badania zastosowania art. 6 ust. 1 Konwencji.

(b) Zastosowanie art. 6 ust. 1 Konwencji

(i) Zasady

99. Trybunał przypomina, że aby art. 6 ust. 1 w swoim cywilnym aspekcie mógł mieć zastosowanie, musi istnieć „spór” na temat „prawa”, o którym można powiedzieć, przynajmniej na podstawie dających się uzasadnić argumentów (arguable grounds), że jest uznane na mocy prawa krajowego, niezależnie od tego, czy dane prawo jest chronione na mocy Konwencji. Spór ten musi być rzeczywisty i poważny; może dotyczyć nie tylko rzeczywistego istnienia prawa, ale też jego zakresu czy sposobu wykonania; a wreszcie, wynik postępowania musi mieć bezpośrednio wpływ na dane prawo; sam luźny związek lub dalekie konsekwencje nie wystarczają, by powołać się na art. 6 ust. 1.

100. W odniesieniu najpierw do istnienia prawa Trybunał przywołuje, że punktem wyjścia muszą być przepisy prawa krajowego i ich interpretacja przez sądy krajowe (zob. Masson and Van Zon przeciwko Holandii, 28 września 1995 r., § 49, Seria A nr 327–A; Roche przeciwko Wielkiej Brytanii [WI], nr 32555/96, § 120, ECHR 2005–X; Boulois przeciwko Luksemburgowi [WI], nr 37575/04, § 91, ECHR 2012; Al-Dulimi i Montana Management Inc. przeciwko Szwajcarii [WI], nr 5809/08, § 97, ECHR 2016, i dalsze odwołania podane w wyroku; Baka przeciwko Węgrom [WI], nr 20261/12, § 101, ECHR 2016; i Lupeni Greek Catholic Parish i Inni przeciwko Rumunii [WI], nr 76943/11, § 71, ECHR 2016 (fragmenty), i dalsze odwołania podane w wyroku). Art. 6 ust. 1 nie gwarantuje żadnej szczególnej treści „praw i obowiązków” w prawie materialnym Układających się Państw: Trybunał nie może tworzyć, poprzez interpretowanie art. 6 ust. 1, prawa materialnego, które nie ma podstawy prawnej w danym Państwie (zob. np. Fayed przeciwko Wielkiej Brytanii, 21 września 1994 r., § 65, Seria A nr 294–B; Roche, cyt. powyżej, § 119; i Boulois, cyt. powyżej, § 91).

101. W związku z tym Trybunał stwierdza, że prawo nadane w ten sposób prawem krajowym może być materialne lub proceduralne, lub alternatywnie, może być ich kombinacją.

102. Nie może być wątpliwości na temat faktu, że prawo w rozumieniu art. 6 ust. 1 istnieje, gdzie prawu materialnemu uznawanemu w prawie krajowym a towarzyszy prawo proceduralne do dochodzenia danego prawa w sądzie. Sam fakt, że brzmienie przepisu prawnego zezwala na element uznaniowości nie wyklucza istnienia prawa (zob. Camps przeciwko Francji (dec.), nr 42401/98, 24 października 2000 r., i Ellès i Inni przeciwko Szwajcarii, nr 12573/06, § 16, 16 grudnia 2010 r.; i, z drugiej strony, Boulois, cyt. powyżej, § 99, i Miessen przeciwko Belgii, nr 31517/12, § 48, 18 października 2016 r.). Rzeczywiście, art. 6 ma zastosowanie tam, gdzie postępowanie sądowe dotyczy decyzji zależnej od uznania, wywierającej skutek w postaci ingerencji w prawa skarżącego (zob. Pudas przeciwko Szwecji, 27 października 1987 r., § 34, Seria A nr 125–A; Obermeier przeciwko Austrii, 28 czerwca 1990 r., § 69, Seria A nr 179; oraz Mats Jacobsson przeciwko Szwecji, 28 czerwca 1990 r., § 32, Seria A nr 180–A).

103. Jednakże art. 6 nie ma zastosowania, jeżeli prawo krajowe, bez nadawania prawa, udziela pewnej korzyści, o uznanie której nie można ubiegać się przed sądem (zob. sprawa Boulois, cyt. powyżej, § 90, która dotyczyła odmowy rady więzienia, by udzielić przepustki więźniowi, bez możliwości odwołania się do sądu administracyjnego). Taka sama sytuacja ma miejsce, jeżeli według przepisów prawa krajowego prawo osoby jest ograniczone do zaledwie nadziei otrzymania prawa, przy czym rzeczywiste otrzymanie prawa zależy od w pełni uznaniowej i nieuzasadnionej decyzji władz (zob. sprawa Masson i Van Zon, odwołanie powyżej, §§ 49-51; Roche, odwołanie powyżej, §§ 122-25; i Ankarcrona przeciwko Szwecji (dec.), nr 35178/97, ECHR 2000–VI.

104. Są również sprawy, w których prawo krajowe uznaje, że osoba ma materialne prawo bez istnienia jednocześnie, z takiej czy innej przyczyny, środków prawnych służących do potwierdzenia lub wyegzekwowania prawa za pośrednictwem sądów. Jest to przypadek, przykładowo, immunitetów jurysdykcyjnych regulowanych prawem krajowym. Immunitet postrzegany jest tutaj nie jako prawo materialne, lecz jako proceduralne ograniczenie uprawnienia sądów krajowych do ustalania prawa (zob. Al-Adsani przeciwko Wielkiej Brytanii [WI], nr 35763/97, § 48, ECHR 2001–XI oraz Cudak przeciwko Litwie [WI], nr 15869/02, § 57, ECHR 2010-III).

105. W niektórych sprawach, wreszcie, prawo krajowe, o ile niekoniecznie uznaje, że jednostka ma prawo materialne, przyznaje uprawnienie do zgodnej z prawem procedury zbadania roszczenia, obejmującej takie kwestie jak rozstrzygnięcie, czy dana decyzja była arbitralna czy ultra vires, lub też czy doszło do nieprawidłowości proceduralnych (zob. Van Marle i Inni przeciwko Holandii, 26 czerwca 1986 r., § 35, Seria A nr 101, oraz, mutatis mutandis, Kök przeciwko Turcji, nr 1855/02, § 36, 19 października 2006 r.). Jest to sprawa dotycząca pewnych decyzji, w których władze mają wyłącznie dyskrecjonalne uprawnienie do przyznania lub odmówienia korzyści lub przywileju, a prawo przyznaje danej osobie prawo zwrócenia się do sądów, które jeżeli stwierdzą, że decyzja była niezgodna z prawem, mogą uchylić tę decyzję. W takim przypadku art. 6 ust. 1 Konwencji ma zastosowanie, pod warunkiem że korzyść lub przywilej po ich przyznaniu prowadzi do powstania prawa o charakterze cywilnym.

106. W nawiązaniu do cywilnego charakteru prawa, o którym mowa, Trybunał stwierdza przede wszystkim, że stosunek pracy na mocy prawa zwykłego, oparty o umowę o pracę zawartą pomiędzy pracownikiem a pracodawcą, prowadzi do powstania obowiązków o charakterze cywilnym dla obu stron, które, odpowiednio, mają wykonywać zadania, o których mowa w umowie, oraz zapłacić umówione wynagrodzenie.

Stosunek pracy pomiędzy podmiotem publiczno-prawnym, w tym Państwem, a pracownikiem, może być oparty, według obowiązujących przepisów krajowych, na przepisach prawa pracy regulujących stosunki pomiędzy osobami prywatnymi lub na przepisach szczególnych regulujących służbę cywilną. Istnieją również systemy mieszane, łączące zasady prawa pracy stosowane w sektorze prywatnym ze szczególnymi zasadami stosowanymi do służby cywilnej.

107. W odniesieniu do urzędników służby cywilnej, według kryteriów ustanowionych w sprawie Vilho Eskelinen i Inni, cyt. powyżej, pozwane Państwo nie może powoływać się przed Trybunałem na status skarżącego jako urzędnika cywilnego, by wyłączyć ochronę ujętą w art. 6, chyba że spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, w prawie krajowym Państwo musiało wyraźnie wyłączyć dostęp do sądu dla danego stanowiska lub kategorii personelu. Po drugie, wyłączenie musi być uzasadnione obiektywnymi przyczynami leżącymi w interesie Państwa. Aby uzasadnić wyłączenie, nie wystarczy, by Państwo stwierdziło, że dany urzędnik służby cywilnej uczestniczy w wykonywaniu uprawnienia publicznego, lub też że istnieją szczególne więzy zaufania i lojalności pomiędzy urzędnikiem służby cywilnej a Państwem jako pracodawcą. Państwo ma również za zadanie wykazać, że przedmiot sporu związany jest z wykonywaniem władzy Państwa lub że podaje w wątpliwość te szczególne więzy. A zatem co do zasady nie można uzasadnić wyłączenia gwarancji z art. 6 w odniesieniu do zwykłych sporów pracowniczych, takich jak te dotyczące wynagrodzeń, uposażeń lub podobnych uprawnień, powołując się na szczególny charakter stosunku pomiędzy danym urzędnikiem służby cywilnej a danym Państwem. W rezultacie będziemy mieć do czynienia z domniemaniem, iż art. 6 znajduje zastosowanie. Zadaniem pozwanego Państwa jest wykazanie, po pierwsze, że dany urzędnik służby cywilnej nie ma prawa dostępu do sądu według prawa krajowego, a po drugie, że wyłączenie praw z art. 6 wobec urzędnika służby cywilnej jest uzasadnione (ibid., § 62, oraz Baka, cyt. powyżej, § 103).

108. Trybunał dalej przypomina, że kryteria określone w wyroku w sprawie Vilho Eskelinen i Inni były stosowane w szeregu innych sporów dotyczących urzędników służby cywilnej, w tym tych dotyczących rekrutacji lub nominacji (zob. Juričić przeciwko Chorwacji, nr 58222/09, §§ 54-58, 26 lipca 2011 r.), kariery lub awansu (zob. Dzhidzheva-Trendafilova (dec.), nr 12628/09, § 50, 9 października 2012 r.), przeniesienia (zob. Ohneberg przeciwko Austrii, nr 10781/08, § 24, 18 września 2012 r.) oraz zakończenia służby (zob. Olujić przeciwko Chorwacji, nr 22330/05, §§ 33-34, 5 lutego 2009 r., and Nazsiz przeciwko Turcji (dec.) nr 22412/05, 26 maja 2009 r.). Dokładniej, Trybunał uznał w sprawie Bayer przeciwko Niemcom (nr 8453/04, § 38, 16 lipca 2009 r.), która dotyczyła usunięcia z urzędu zatrudnionego przez państwo komornika wskutek postępowania dyscyplinarnego, że spory dotyczące „zarobków, uposażeń lub podobnych uprawnień” stanowiły niemające wyczerpującego charakteru przykłady „zwykłych sporów pracowniczych”, do których art. 6 powinien mieć co do zasady zastosowanie zgodnie z testem Eskelinen. W wyroku w sprawie Olujić (cyt. powyżej, § 34) [Trybunał] uznał, że domniemanie zastosowania art. 6 w wyroku Eskelinen ma również zastosowanie do odwołań ze stanowiska (zob. sprawa Baka, cyt. powyżej, § 105).

109. W szczególności Trybunał zastosował art. 6 ust. 1 w sprawie dotyczącej odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa skarżącemu, który następnie został odwołany ze stanowiska strażnika granicznego (zob. Ternovskis przeciwko Łotwie, nr 33637/02, §§ 9 i 10, 29 kwietnia 2014 r.). Odnotował, że choć prawo dostępu do tajemnic państwowych nie było gwarantowane Konwencją, odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa doprowadziła do odwołania skarżącego ze stanowiska, co skutkowało wyraźnymi reperkusjami finansowymi wobec niego. Rzeczywiście, powiązanie pomiędzy decyzją o nieprzyznaniu skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa a utratą dochodu było „z pewnością bardziej ścisłe niż luźne czy odległe” (ibid., § 44). Trybunał uznał, że art. 6 ma zastosowanie, dodając, że prawo krajowe nie wyłączyło prawa powoda do sądu (ibid., §§ 46-50).

110. Art. 6 Konwencji został również uznany za mający zastosowanie w dwóch przypadkach dotyczących cofnięcia licencji na noszenie broni po umieszczeniu skarżących w bazie danych zawierających informacje o osobach uznanych za stanowiące potencjalne zagrożenie dla społeczeństwa (zob. Pocius przeciwko Litwie, nr 35601/04, § 40, 6 lipca 2010 r., oraz Užukauskas przeciwko Litwie, nr 16965/04, § 34, 6 lipca 2010 r.). Skarżący zainicjowali postępowanie prawne, zaskarżając umieszczenie ich nazwisk przez policję i ubiegali się o usunięcie ich nazwisk z bazy danych. Sądy odrzuciły ich wnioski, opierając swoje decyzje na dowodach przedstawionych przez policję i oznaczonych jako tajne, a zatem nie było możliwe ujawnienie ich skarżącym. Trybunał uznał, że art. 6 miał zastosowanie na tej podstawie, że włączenie nazwisk skarżących do bazy danych miało wpływ na ich dobre imię, życie prywatne oraz perspektywy zawodowe (zob. Pocius, §§ 38-46, i Užukauskas, §§ 34-39, oba cyt. powyżej).

111. Trybunał uznał również, że art. 6 miał zastosowanie w sprawie dotyczącej sądowej kontroli nominacji prezesa sądu (zob. Tsanova-Gecheva przeciwko Bułgarii, nr 43800/12, §§ 84-85, 15 września 2015 r.). Uznając, że art. 6 nie gwarantuje prawa do awansu ani do zajmowania stanowiska w korpusie służby cywilnej, Trybunał odnotował jednakże, że prawo do zgodnej z prawem i rzetelnej procedury rekrutacyjnej czy awansu lub równego dostępu do zatrudnienia i służby cywilnej mogłoby zostać uznane za prawo według prawa krajowego w takim zakresie, w jakim sądy krajowe uznały ich istnienie i zbadały podstawy przedstawione w tym zakresie przez osoby zainteresowane.

112. Wreszcie, art. 6 Konwencji został niedawno zastosowany w sprawie, w której skarżąca skarżyła się na okoliczność, że nie mogła zaskarżyć do sądu swojego odwołania z Krajowej Służby Bezpieczeństwa (zob. Miryana Petrova przeciwko Bułgarii, nr 57148/08, §§30-35, 21 lipca 2016 r.). W tej sprawie Trybunał stwierdził, że na szali leżało nie prawo dostępu do tajemnic państwowych, które nie było gwarantowane Konwencją, lecz raczej prawa skarżącej, na które miała wpływ odmowa udzielenia poświadczenia bezpieczeństwa. W opinii Trybunału odmowa miała decydujący wpływ na sytuację osobistą skarżącej, jako że nie posiadając wymaganego poświadczenia, nie mogła kontynuować pracy na stanowisku, które zajmowała od lat, co miało dla niej wyraźne konsekwencje finansowe. Powiązanie pomiędzy decyzją o nieprzyznaniu skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa a utratą dochodu było „bardziej ścisłe niż luźne czy odległe” (ibid., § 31).

(ii) Zastosowanie powyższych zasad do niniejszej sprawy

(α) Istnienie prawa

113. Aby ustalić, czy skarżący miał prawo na potrzeby niniejszej sprawy, Trybunał musi w pierwszej kolejności przeanalizować rzeczywisty charakter jego skargi.

114. Skarżący skarżył się na nierzetelność postępowania przed sądami administracyjnymi, które zainicjował po cofnięciu przez Urząd Bezpieczeństwa Narodowego poświadczenia bezpieczeństwa, które zostało mu wydane na potrzeby wykonywania przez niego obowiązków w Ministerstwie Obrony (zob. paragrafy 11-14 powyżej). W swoim wniosku podniósł, że stracił swoje stanowisko a w rezultacie swoje zatrudnienie, wskutek decyzji anulującej jego poświadczenie bezpieczeństwa (zob. paragrafy 93-95 powyżej).

115. Z przepisów prawa krajowego oraz ich interpretacji przez sądy krajowe wyraźnie wynika, że posiadanie poświadczenia bezpieczeństwa jest warunkiem niezbędnym do wykonywania czynności zawodowych wymagających od osób znajomości państwowych informacji niejawnych lub zajmowania się tymi informacjami (zob. paragrafy 30 i 40 powyżej). Poświadczenie bezpieczeństwa nie jest niezależnym prawem, lecz warunkiem sine qua non dla wykonywania obowiązków tego rodzaju jak te wykonywane przez skarżącego. Stosownie do tego, utrata przez skarżącego poświadczenia bezpieczeństwa miała decydujący wpływ na jego sytuację osobistą i zawodową, uniemożliwiając mu wykonywanie pewnych obowiązków w Ministerstwie Obrony (zob., mutatis mutandis, Helmut Blum przeciwko Austrii, nr 33060/10, § 65, 5 kwietnia 2016 r.).

116. Trybunał musi zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy skarżący może powołać się na prawo lub czy był w sytuacji, w której ubiegał się o uzyskanie korzyści lub przywileju, które właściwy organ miał dyskrecjonalne prawo mu przyznać lub którego miał prawo odmówić, bez podawania uzasadnienia swojej decyzji.

117. Dostęp do zatrudnienia, i, dalej, do funkcji wykonywanych przez skarżącego w przedmiotowej sprawie, stanowi co do zasady przywilej, który może być przyznany wedle uznania danego organu i nie może być prawnie dochodzony.

Nie dotyczy to przypadku kontynuowania takiego stosunku pracy lub warunków, w których jest on realizowany. W sektorze prywatnym prawo pracy co do zasady nadaje pracownikom prawo do zainicjowania postępowania prawnego, by zaskarżyć ich zwolnienie, jeżeli uważają, że zostali zwolnieni niezgodnie z prawem lub jeżeli poczyniono jednostronnie znaczne zmiany w ich umowie o pracę. Ta sama zasada znajduje zastosowanie mutatis mutandis do pracowników sektora publicznego, z zastrzeżeniem przypadków, do których zastosowanie znajduje wyjątek wspomniany w wyroku Vilho Eskelinen i Inni.

118. W niniejszej sprawie zdolność skarżącego do wykonywania swoich obowiązków była uwarunkowana umocowaniem do dostępu do informacji niejawnych. Cofnięcie poświadczenia sprawiło zatem, że nie był w stanie wykonywać swoich obowiązków w całości, co miało negatywny wpływ na jego zdolność do uzyskania nowego stanowiska w służbie cywilnej.

119. W tych okolicznościach Trybunał uznał, że powiązanie pomiędzy decyzją o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa skarżącego a utratą obowiązków i zatrudnienia było bardziej ścisłe niż luźne czy odległe (zob., mutatis mutandis, Ternovskis, cyt. powyżej, § 44, i Miryana Petrova, cyt. powyżej, § 31). Mógł zatem powoływać się na prawo do zaskarżenia zgodności z prawem tego cofnięcia przed sądami.

(β) Cywilny charakter prawa

120. W odniesieniu do cywilnego charakteru prawa w rozumieniu art. 6 ust. 1, o ile jest prawdą, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy sporu pomiędzy skarżącym a jego pracodawcą dotyczącego rzekomej bezprawności zwolnienia tego pierwszego, lecz cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa skarżącego, należy uwzględnić fakt, iż cofnięcie uniemożliwiło skarżącemu kontynuowanie pełnienia swojej funkcji dla wiceministra obrony. Co zatem leżało na szali dla skarżącego to nie prawo do dostępu do informacji niejawnych, lecz jego obowiązki i zatrudnienie, na które cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa miało wpływ. Jako że nie miał już dłużej wymaganego poświadczenia bezpieczeństwa, nie mógł już dłużej pracować na swoim poprzednim stanowisku. Trybunał przeanalizuje z kolei, czy omawiane prawo jest prawem o charakterze cywilnym.

121. Jak już wspomniano wcześniej, stosunek pracy pomiędzy skarżącym a Ministerstwem Obrony opierał się na przepisach Kodeksu pracy, które nie zawierały żadnych szczególnych postanowień mających zastosowanie do funkcji pełnionych w ramach administracji państwowej, a zatem w przedmiotowym czasie nie istniała służba cywilna w tradycyjnym rozumieniu tego słowa, nadająca urzędnikom służby cywilnej zobowiązania i przywileje spoza zakresu prawa zwykłego. Szczególne przepisy prawa regulujące status urzędników cywilnych istnieją dopiero od wejścia w życie ustawy o służbie cywilnej (ustawa nr 234/2014) w dniu 1 stycznia 2015 r.

Spory pracownicze, w szczególności te dotyczące środków z zakresu rozwiązania stosunku zatrudnienia w sektorze prywatnym, dotyczą praw o charakterze cywilnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji.

122. Na podstawie wspomnianych powyżej względów można stwierdzić, że decyzja anulująca poświadczenie bezpieczeństwa skarżącego oraz postępowanie, które miało następnie miejsce, miały wpływ na jego prawa o charakterze cywilnym.

123. W takiej sytuacji, nawet zakładając, że skarżącego należałoby uznawać za urzędnika służby cywilnej, którego status był regulowany przepisami prawnymi spoza zakresu zwykłego prawa, Trybunał przypomina, iż zgodnie z jego orzecznictwem spory pomiędzy Państwem a jego urzędnikami służby cywilnej mieszczą się co do zasady w zakresie art. 6, z wyjątkiem sytuacji, gdy oba warunki, o których mowa w paragrafie 107 powyżej, są spełnione łącznie.

124. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że pierwszy z podanych warunków nie został spełniony. Prawo czeskie przewidywało, że osoby zainteresowane wszczęciem postępowania mogą wnioskować o kontrolę sądową decyzji Urzędu Bezpieczeństwa Narodowego (zob. paragrafy 52-56 powyżej). Ta możliwość była dostępna dla skarżącego i rzeczywiście taki wniosek złożył. Wynika z tego, że art. 6 ma zastosowanie do niniejszej sprawy w swym aspekcie cywilnym.

125. To postanowienie wymagało zatem, by skarżący miał dostęp do organu sądowego właściwego do rozstrzygania o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym zgodnie z gwarancjami z art. 6 ust. 1 (zob. sprawa Veeber przeciwko Estonii (nr 1), nr 37571/97. § 70, 7 listopada 2002 r.).

126. Co więcej, mając na uwadze wniosek, że skarżący może powoływać się na prawo o charakterze cywilnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, Trybunał uznaje, że może się on powoływać na status ofiary na potrzeby art. 34 Konwencji.

127. W związku z powyższym zastrzeżenia wstępne podniesione przez Rząd muszą zostać odrzucone.

C. Przedmiot sprawy

1. Twierdzenia stron

(a) Skarżący

128. Skarżący argumentował, że nie było możliwe, by sądy właściwie zbadały uzasadnienie lub brak uzasadnienia decyzji Urzędu o odmowie udzielenia lub o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa na podstawie dowodów pośrednich lub nieautentycznych, a mianowicie, na podstawie raportu przedłożonego przez służby wywiadowcze. Zauważył, że raport, na podstawie którego sądy wydały swoje decyzje w przedmiotowej sprawie, obejmował jedynie pośrednie i niekompletne informacje pochodzące od strony trzeciej, których nie były w stanie zweryfikować ani porównać z jego własnymi zeznaniami, jako że raport nie został ujawniony skarżącemu na żadnym etapie postępowania. W swoim wystąpieniu skarżący podniósł, że jedynym sposobem zweryfikowania informacji była ocena powoływanych w nich faktów, a sąd nie był w stanie tego uczynić, skoro strona, o której była mowa w raporcie, była nieobecna. Wynikające z orzecznictwa krajowego uprawnienie, zgodnie z którym kontrola sądowa, aby była zgodna z przepisami art. 133 ustawy nr 412/2005, musi wychodzić również poza podstawy powołane przez jedną ze stron postępowania, nie zmienia nic w tej kwestii, jako że sądy nie mogły zweryfikować prawdziwości i poprawności treści dowodów. [Skarżący] odwołał się w tym kontekście do wyroku o sygn. 4 As 1/2015 z dnia 1 marca 2016 r. Najwyższego Sądu Administracyjnego, orzekającego w poszerzonym składzie.

129. Skarżący podniósł, że zasada równości zostaje naruszona, gdy jedna ze stron postępowania administracyjnego nie miała możliwości w pełni zapoznać się ze wszystkimi dowodami, które posłużyły za podstawę niekorzystnej decyzji. Przyznał, że w pewnych okolicznościach względy bezpieczeństwa państwa zdefiniowane prawnie mają pierwszeństwo przed interesami osoby ubiegającej się o ochronę przed sądami w odpowiednim postępowaniu kontradyktoryjnym. Odnotował, że w przedmiotowej sprawie jednak jego prawo do rzetelnego procesu lub też do pozycji równej wobec prawa nie powinno było być ograniczone, ponieważ warunki ustawowe określone przepisami prawa czeskiego dla zastosowania takiej procedury nie zostały spełnione. Autor dokumentu nr 77, z którym skarżącemu nie pozwolono się zapoznać, opatrzył raport oraz informacje w nim zawarte najniższą klauzulą tajności, a mianowicie klauzulą „zastrzeżone”. W świetle art. 3 ust. 5 lit. e ustawy nr 412/2005 autor raportu uznał, że informacje sklasyfikowane w ten sposób dotyczyły pewnej trwającej operacji wywiadowczej. Jednakże zgodnie z art. 133 ust. 3 tej ustawy, aby sądy były w stanie wyłączyć część dokumentu z prawa do wglądu przez drugą stronę, musiało istnieć ryzyko zakłócenia działań służb wywiadowczych, a zakłócenie to musiało stanowić istotne ryzyko, wskazane użytymi terminami „zagrozić lub poważnie zakłócić”, które, zgodnie z prawem, wymagają sklasyfikowania przynajmniej na poziomie „tajne”. Według skarżącego władza ustawodawcza starała się ograniczyć stosowanie procedury szczególnej wyłącznie do sytuacji, w której mowa była o faktach, które należało utrzymać w tajemnicy. Jego zdaniem ustawowe warunki ograniczające jego prawa proceduralne omówione w art. 133 ust. 3 ustawy nr 412/2005 nie zostały spełnione, ponieważ informacje ujęte w raporcie nie mogły mieć takiego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tej procedury szczególnej.

130. Stwierdził w tym kontekście, że sądy nie miały w swoim posiadaniu dokumentów znajdujących się w aktach służb wywiadowczych ani nawet części tych dokumentów, jako że nie zostały one udostępnione Urzędowi ani sądom administracyjnym. Stwierdził, że jedyną podstawą dla decyzji sądów był zatem raport, w którym streszczono treść akt. Według niego sądy i ich decyzje nie mogą zostać uznane za niezależne i bezstronne, skoro nie były w stanie zweryfikować autentyczności i poprawności dowodów przedstawionych przez strony. Nawet jeżeli sądy zbadały fakty w sprawie, realizując swoją „pełną właściwość”, nie gwarantowało to w pełni sprawiedliwego rozpatrzenia, ponieważ nawet najbardziej bezstronny sędzia może zostać zmanipulowany w sytuacji, w której nie może obiektywnie ocenić właściwych dowodów. W rezultacie, jego zdaniem, równowaga pomiędzy jego prawem do rzetelnego procesu a interesem państwa w zachowaniu pewnych informacji w tajemnicy nie została utrzymana wbrew art. 133 ust. 3 ustawy nr 412/2005, w zakresie takim, że raport, który posłużył jako podstawa niekorzystnej decyzji, był opatrzony najniższą klauzulą tajności.

(b) Rząd

131. Rząd podniósł, że przeważająca większość przepisów krajowych umożliwia stronom dostęp do dokumentów niejawnych, niezależnie od klauzuli ich tajności i bez potrzeby ich odtajnienia, jeżeli mają być użyte jako dowody. Odmienne podejście zostało przyjęte dla pewnych bardzo konkretnych postępowań, których istotną cechą jest ścisłe powiązanie z krytycznymi względami bezpieczeństwa narodowego. To podejście ma zastosowanie do kontroli sądowej w takich obszarach jak transgraniczny handel sprzętem wojskowym, wejście na tereny lotnisk podlegających podwyższonej ochronie oraz postępowań w sprawie przyznawania i cofania poświadczeń bezpieczeństwa. Do tych postępowań zasada dotycząca dostępu strony do dokumentów poufnych stosuje się mutatis mutandis. Jedynie wyjątkowo, w ostateczności, jeżeli działania służb wywiadowczych lub policji mogą być zagrożone lub poważnie zakłócone, prawo zezwala na stosowanie bardziej restrykcyjnych zasad przewidujących, że w ekstremalnych przypadkach stronę można pozbawić dostępu do takich dowodów. Ponadto w takich wyjątkowych przypadkach organy sądowe mają obowiązek zachować szczególną ostrożność i zrekompensować skutecznie wszelką niedogodność spowodowaną drugiej stronie poprzez ich własne działania, tak aby zapobiec wszelkim arbitralnościom lub nadużyciom władz w procesie decyzyjnym.

132. Rząd podniósł, że Państwa cieszą się większą swobodą w zakresie ograniczeń dotyczących praw proceduralnych stron w postępowaniach dotyczących praw i obowiązków o charakterze cywilnym niż tych dotyczących postępowań karnych (odwołał się tu do sprawy Gillissen przeciwko Holandii, nr 39966/09, § 50(d), 15 marca 2016 r.). O ile było jasne, że niniejszą sprawę należy oceniać według innych standardów ochrony niż te mające zastosowanie w sprawach karnych, omawiane postępowanie również nie mogło być traktowane jak standardowe postępowanie administracyjne. Stanowiło ono raczej postępowanie sui generis, którego ramy prawne, charakterystyka, przedmiot i cel były czynnikami uniemożliwiającymi takie porównanie.

133. Okoliczność, że istniały podstawy prawne w niniejszej sprawie, uzasadniające decyzję Urzędu, by nie ujawniać treści raportu służb wywiadowczych skarżącemu, została potwierdzona przez wszystkie sądy krajowe zajmujące się sprawą. W związku z powyższym Rząd był pewien, że nieujawnienie dowodów w szczególnych okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było decyzją arbitralną.

134. Rząd był również przekonany, że postępowanie sądowe zapewniło tyle zabezpieczeń, ile było praktycznie możliwych, by chronić interesy skarżącego. Po pierwsze, akta bezpieczeństwa skarżącego, w tym dokumenty tajne, zostały przekazane sądom administracyjnym dwóch instancji i Trybunałowi Konstytucyjnemu. Mając na uwadze fakt, że sędziowie mieli ex lege dostęp do informacji tajnych niezależnie od poziomu tajności, dziewięciu sędziów, którzy zostali wezwani na różnych etapach postępowania do chronienia interesów skarżącego, zostało odpowiednio poinformowanych o treści raportu służb wywiadowczych. Rząd dodał, że skarżący nie zakwestionował niezależności i bezstronności sędziów.

135. Rząd również odnotował, że ograniczenie uprawnień sądów do zajęcia się tylko zarzutami podniesionymi przez powoda nie miały zastosowania w takich sprawach, ponieważ strona postępowania nie mogła skutecznie podnosić, że ustalenia były niezgodne z prawem, skoro nie znała ich treści. Jako że w takiej sytuacji pozycja strony postępowania i jej zdolność do skutecznego podnoszenia argumentów przeciwko tej decyzji została osłabiona, sądy były zobowiązane, by proprio motu „wejść” w działania proceduralne tej strony i właściwie zbadać procedurę, jaką stosowano, oraz wszelkie podstawy do zakwestionowania decyzji, tj. wykraczając ponad i poza zarzuty podniesione przez powoda.

136. Realizując swoją funkcję nadzorczą wobec decyzji Urzędu, sądy administracyjne zostały wezwane do oceny, czy podstawy prawne, na których się opierano przy realizacji wyjątkowej procedury umożliwiającej odmówienie dostępu do dokumentów pozwanemu, były uzasadnione. Rząd podniósł, że w przedmiotowej sprawie dwa sądy administracyjne, które miały pełną jurysdykcję, postępowały zgodnie z powyższymi regułami, kiedy stwierdziły, że ujawnienie tajnej części akt bezpieczeństwa skarżącego zagroziłoby lub znacząco zakłóciło działalność służb wywiadowczych lub policji, oraz stosownie do tego rozstrzygnęły, że decyzja o wykluczeniu tej części z konsultacji była uzasadniona.

137. Rząd dodał, że akta przechowywane przez służby wywiadowcze lub dokumenty od nich pochodzące nie zostały przesłane bezpośrednio do Urzędu i następnie do sądów; odnośna treść akt została streszczona w raporcie. Jednakże utrwalone orzecznictwo sądów krajowych określa szereg wymogów, jakie muszą być spełnione przez tajne dokumenty będące podstawą decyzji Urzędu, w szczególności raporty na temat wyników dochodzeń przeprowadzanych przez służby wywiadowcze, aby mogły zostać następnie wykorzystane w procesie kontroli sądowej. Musiały one zawierać bardzo konkretne informacje lub ich streszczenie, umożliwiające sądom skuteczne zweryfikowanie istotności oraz wartości informacyjnej wniosków służb wywiadowczych, a w szczególności, że informacje pozyskane przez nie były wiarygodne, zrównoważone i dotyczyły spraw, które były istotne z punktu widzenia procedury poświadczania bezpieczeństwa. Dodatkowo służby wywiadowcze musiały wskazać, w sposób abstrakcyjny, z jakiego źródła uzyskano te informacje, w tym opis okoliczności oraz przyczyn, dla których służby wywiadowcze uznały te informacje za wiarygodne. Funkcją sądów w postępowaniu bezpieczeństwa nie było ponowne badanie autentyczności i prawdziwości dokumentów referencyjnych posiadanych przez służby wywiadowcze, lecz zweryfikowanie, czy istniało uzasadnione podejrzenie potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa. W tym celu ocena wiarygodności i istotności zebranych informacji była, wedle twierdzenia Rządu, właściwym kryterium.

138. W odniesieniu do twierdzenia skarżącego dotyczącego tego, czy warunki zastosowania art. 133 ust. 3 ustawy nr 412/2005 zostały spełnione, Rząd uznał, że to postanowienie nie daje możliwości uwarunkowania odmowy dostępu do tajnych dowodów od wysokiego poziomu tajności. Prawo również nie ograniczyło tej procedury do sytuacji, w których istniało większe ryzyko zagrożenia lub zakłócenia działalności służb wywiadowczych lub policji.

139. Rząd podniósł również, że w przedmiotowej sprawie nie było powodu, by wątpić, że gdyby sądy uznały informacje zawarte w raporcie dotyczącym wyników dochodzenia za niekompletne, nieistotne, niewystarczająco szczegółowe lub niewiarygodne, uchyliłyby przedmiotową decyzję i nakazałyby Urzędowi uzupełnić swoje ustalenia faktyczne dalszymi dowodami.

140. W świetle orzecznictwa Trybunału Rząd podniósł, że istniały znaczące subsydiarne gwarancje ochrony interesów skarżącego, tj. że miał on możliwość przedstawić sądowi szczegółowy opis zdarzeń poprzedzających raport z wyników dochodzenia służb wywiadowczych, jego przewidywaną treść, a także potencjalne motywacje jego autora, by ubiegać się o cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa skarżącego. Rząd podniósł, że skarżący miał zatem możliwość zakwestionowania wiarygodności raportu w oczach sędziów, którzy chronili jego interesy w postępowaniu. Zapewniło to również, że sędziowie podjęli decyzję, mając pełną wiedzę w sprawie, mając na uwadze obawy i zastrzeżenia skarżącego. Rząd dodał, że fakt iż Trybunał Konstytucyjny również zbadał sprawę skarżącego stanowił dodatkową gwarancję, iż jego interesy były chronione.

141. Rząd był przekonany, że w przedmiotowej sprawie prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia i, w szczególności, zasady postępowania kontradyktoryjnego i równości stron, na potrzeby art. 6 ust. 1 Konwencji, nie zostały naruszone, jako że w ograniczeniu praw procesowych skarżącego nie było arbitralności ani nadużycia postępowania oraz że ograniczenie to było odpowiednio zrównoważone przez procedury stosowane przez niezależne i bezstronne władze sądowe, które odegrały aktywną rolę w postępowaniu, a zatem zapewniły nie tylko odpowiednie zabezpieczenia, by chronić interesy skarżącego, lecz również by zachować sprawiedliwą równowagę pomiędzy interesami państwa a interesami skarżącego.

(c) Twierdzenia strony trzeciej występującej z interwencją

142. Rząd słowacki argumentował, że tam, gdzie chodzi o tajność ze względów bezpieczeństwa narodowego, Państwo korzysta z szerokiego marginesu oceny w ustalaniu, które informacje są tak wrażliwe, że ich ujawnienie zagroziłoby podstawowym prawom osób lub ochronie istotnego interesu publicznego. Ujawnienie informacji niejawnych dotyczących wewnętrznej organizacji pracy i metod służb bezpieczeństwa lub organów ścigania może w poważny sposób zakłócić działalność tych służb. Organy mają zatem uprawniony interes w utrzymywaniu tych informacji w sekrecie.

143. Rząd słowacki wskazał również, że prawo do ujawnienia wszystkich istotnych dowodów nie jest absolutne i może podlegać ograniczeniom opracowanym do ochrony praw stron trzecich lub istotnych interesów publicznych, takich jak bezpieczeństwo narodowe. Odnotował, że słowackie przepisy prawa są, co do zasady, podobne do przepisów czeskich: poświadczenia bezpieczeństwa wydawane przez Urząd Bezpieczeństwa Narodowego lub przez inny departament bezpieczeństwa – słowackie służby wywiadowcze lub wojskowe służby wywiadowcze – są wymogiem dla otrzymania dostępu do informacji niejawnych. Informacje niejawne są również wyłączone z akt sądowych i ani strony postępowania, ani ich pełnomocnicy nie mogą żądać dostępu do nich, chyba że posiadają odpowiednie umocowanie.

144. Urząd Bezpieczeństwa Narodowego lub też każdy inny departament bezpieczeństwa ma prawo cofnąć poświadczenie bezpieczeństwa osoby, która nie spełnia wymaganych ustawowych warunków. Taka decyzja może być zaskarżona do komitetu Rady Narodowej Republiki Słowackiej, ustanowionej ustawą szczególną. Następnie od ostatecznej decyzji tego organu odwoławczego przysługuje odwołanie do sądów administracyjnych. W postępowaniu sądowym Urząd ma obowiązek przekazać sądowi wszystkie akta administracyjne dotyczące przedmiotowej sprawy, w tym wszystkie informacje niejawne. Sędziowie zatem mieli nieograniczony dostęp do informacji niejawnych zawartych w tych aktach.

145. Zarówno Republika Słowacka jak i Republika Czeska wprowadziły przepisy, według których przedmiotowa decyzja ma być badana przez sądy posiadające pełną jurysdykcję. Sądy są zatem zobowiązane zbadać z urzędu nie tylko zgodność z prawem decyzji i działania departamentu bezpieczeństwa, ale także ocenę faktyczną i prawną sprawy dokonaną przez departament bezpieczeństwa, w zakresie wykraczającym poza zarzuty podniesione podczas postępowania. Rząd słowacki podniósł, że te regulacje prawne są uzasadnione i odpowiednio wypełniają wymogi postępowania kontradyktoryjnego i równości stron.

2. Ocena Trybunału

(a) Zasady ustalone w orzecznictwie Trybunału

146. Trybunał przypomina, że zasada kontradyktoryjności i zasada równości stron, które są ściśle ze sobą powiązane, są podstawowymi komponentami „sprawiedliwego rozpatrzenia” w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. Wymagają „sprawiedliwej równowagi” pomiędzy stronami: każda strona musi otrzymać odpowiednią możliwość przedstawienia swojej sprawy w warunkach, które nie sprawiają, że strona znajduje się w niekorzystnej sytuacji wobec swojego oponenta lub oponentów (zob. Avotiņš przeciwko Łotwie [WI], nr 17502/07, § 119 i inne odwołania, ECHR 2016).

147. Jednakże prawa wywodzące się z tych zasad nie są bezwzględne. Trybunał już orzekał w szeregu wyroków na temat szczególnego przypadku, w którym priorytet nadaje się najwyższym interesom krajowym, odmawiając stronie pełnego postępowania kontradyktoryjnego ( Miryana Petrova, cyt. powyżej, §§ 39-40, oraz Ternovskis, cyt. powyżej, §§ 65-68) Układające się Państwa cieszą się pewnym marginesem oceny w tym obszarze. Jednakże to Trybunał ma ustalić w ostatniej instancji, czy wymogi Konwencji zostały spełnione (zob. np., Tinnelly & Sons Ltd i Inni oraz McElduff i Inni przeciwko Wielkiej Brytanii, 10 lipca 1998 r., § 72, Reports of Judgments and Decisions 1998–IV; Prince Hans-Adam II of Liechtenstein przeciwko Niemcom [WI], nr 42527/98, § 44, ECHR 2001–VIII; oraz Devenney przeciwko Wielkiej Brytanii, nr 24265/94, § 23, 19 marca 2002 r.).

148. Trybunał przypomina ponadto, że uprawnienie do ujawnienia istotnych dowodów nie jest również prawem bezwzględnym. W sprawach karnych [Trybunał] stwierdził, że mogą istnieć konkurujące ze sobą interesy, takie jak bezpieczeństwo narodowe lub potrzeba chronienia świadków przed ryzykiem zemsty, lub utrzymania w tajemnicy policyjnych metod dochodzenia w sprawach przestępstw, co należy rozważyć w odniesieniu do praw strony postępowania. Jednakże na podstawie art. 6 ust. 1 dozwolone są tylko środki ograniczające prawa strony postępowania, które nie wpływają na samą istotę tych praw. Aby tak było, wszelkie trudności spowodowane stronie skarżącej poprzez ograniczenie jej praw należy stosownie zrównoważyć poprzez procedury stosowane przez władze sądowe (zob. odpowiednio, Fitt przeciwko Wielkiej Brytanii [WI], nr 29777/96, § 45 wraz z innymi odwołaniami, ECHR 2000–II, oraz Schatschaschwili przeciwko Niemcom [WI], nr 9154/10, § 107, ECHR 2015).

149. W sprawach, w których dowody zostały ukryte przed stroną skarżącą ze względów interesu publicznego, Trybunał musi przeanalizować procedurę decyzyjną, tak aby upewnić się, że w najszerszym możliwym zakresie przestrzegane były wymogi zapewnienia postępowania kontradyktoryjnego oraz równości stron oraz że zapewniono stosowne zabezpieczenia celem ochrony interesów zainteresowanych osób (zob. Fitt, cyt. powyżej, § 46).

(b) Zastosowanie powyższych zasad do niniejszej sprawy

150. W niniejszej sprawie Trybunał zauważa, że zgodnie z wymogami prawa czeskiego dotyczącymi postępowania prawnego zaskarżającego decyzję odmawiającą przyznania lub anulującą poświadczenie bezpieczeństwa, postępowanie zainicjowane przez skarżącego podlegało ograniczeniu na dwa sposoby w odniesieniu do zwykłych uregulowań prawa gwarantujących rzetelny proces: po pierwsze, niejawne dokumenty i informacje nie były dostępne ani dla skarżącego, ani dla jego pełnomocnika, a po drugie, w zakresie, w jakim decyzja anulująca poświadczenie bezpieczeństwa oparta była na tych dokumentach, uzasadnienie decyzji nie zostało mu ujawnione. Trybunał ma zatem za zadanie zbadać, czy ograniczenia te naruszyły istotę prawa skarżącego do rzetelnego procesu.

151. Przeprowadzając to badanie, Trybunał weźmie pod uwagę postępowanie rozpatrywane jako całość i ustali, czy ograniczenia zasad kontradyktoryjności i równości stron, mających zastosowanie do postępowania cywilnego, były odpowiednio zrównoważone innymi zabezpieczeniami proceduralnymi.

152. W związku z tym Trybunał odnotowuje uprawnienia nadane sądom krajowym, które mają niezbędną niezależność i bezstronność; ten fakt jako taki nie jest kwestionowany przez skarżącego, który raczej ogranicza się do kwestionowania zdolności sędziów do właściwego ocenienia faktów w sprawie, zważywszy na fakt, iż nie mieli pełnego dostępu do istotnych dokumentów (zob. paragraf 130 powyżej).

Po pierwsze, sądy mają nieograniczony dostęp do wszystkich dokumentów niejawnych, na których Urząd oparł swoją decyzję wraz z uzasadnieniem. Mają prawo przeprowadzić szczegółowe badanie powodów, jakie posłużyły Urzędowi do uzasadnienie nieujawnienia dokumentów niejawnych. Mogą ocenić powody podane na uzasadnienie nieujawniania dokumentów zastrzeżonych oraz nakazać ujawnienie tych, które ich zdaniem nie wymagają utajnienia. Dodatkowo są one uprawnione do oceny zasadności decyzji Urzędu co do cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa oraz uchylenia, jeżeli ma to miejsce, arbitralnej decyzji Urzędu.

153. Ponadto właściwość sądów do badania sporu obejmuje wszystkie fakty sprawy i nie jest ograniczona do badania zarzutów podniesionych przez skarżącego, który został wysłuchany przez sędziów oraz mógł złożyć wnioski również na piśmie. Prawdą jest w tym zakresie, że prawo czeskie mogło przewidywać, w zakresie zgodnym z utrzymaniem tajności i właściwym prowadzeniem śledztw dotyczących jednostki, poinformowanie jej w ramach postępowania, przynajmniej w sposób skrócony, o treści zarzutów przeciwko niej. W ten sposób w przedmiotowej sprawie skarżący byłby w stanie sformułować jasną i skoncentrowaną obronę, a sądy rozpatrujące sprawę nie musiałyby kompensować luk w obronie.

154. Jednakże Trybunał zauważa, że sądy właściwie wykonywały uprawnienia nadzorcze dostępne im w toku tego rodzaju postępowań, zarówno co do potrzeby zachowania tajności dokumentów niejawnych, jak i co do uzasadniania decyzji anulującej poświadczenie bezpieczeństwa skarżącego, podając uzasadnienia ich orzeczeń z uwzględnieniem konkretnych okoliczności przedmiotowej sprawy.

155. Stosownie do powyższego Najwyższy Sąd Administracyjny uznał, mając na uwadze potrzebę zachowania tajności dokumentów niejawnych, że ich ujawnienie mogłoby skutkować ujawnieniem metod pracy służb wywiadowczych, ujawnieniem ich źródeł informacji lub doprowadzeniem do prób wywarcia wpływu na potencjalnych świadków. Wyjaśnił, że nie było prawnie możliwe wskazanie, gdzie dokładnie leżą zagrożenia dla bezpieczeństwa, ani dokładne wskazanie, które względy są podstawą wniosku, iż istnieje zagrożenie dla bezpieczeństwa, ponieważ powody i względy będące podstawą decyzji Urzędu wywodziły się wyłącznie z informacji niejawnych. A zatem nic nie sugeruje, że utajnienie przedmiotowych dokumentów zostało przeprowadzone arbitralnie lub w celu innym niż uprawniony interes wskazany jako ten, który jest realizowany.

156. W zakresie uzasadnienia decyzji cofającej poświadczenie bezpieczeństwa skarżącego Najwyższy Sąd Administracyjny orzekł, że z dokumentów niejawnych jednoznacznie jasno wynikało, że skarżący nie spełniał już dłużej warunków ustawowych do otrzymania dostępu do tajemnic. Odnotował, że ryzyko w tym zakresie dotyczyło jego zachowania, które miało wpływ na jego wiarygodność i jego zdolność do zachowywania informacji w tajemnicy. Dalej odnotował, że poufny dokument pochodzący od służb wywiadowczych zawierał konkretne, wszechstronne i szczegółowe informacje dotyczące zachowania i stylu życia skarżącego, na podstawie których sąd uzyskał pewność w przedmiotowej sprawie co do jego istotności dla ustalenia, czy skarżący stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego (zob. paragraf 20 powyżej).

157. W związku z powyższym Trybunał odnotowuje, że w marcu 2011 r. skarżący był ścigany za uczestnictwo w przestępczości zorganizowanej; pomocnictwo w nadużywaniu uprawnień publicznych; współuczestnictwo w nielegalnym wywieraniu wpływu na przetargi publiczne oraz procedury zamówień publicznych; oraz pomocnictwo w naruszaniu wiążących zasad regulujących stosunki gospodarcze (zob. paragraf 22 powyżej). Stwierdza, że zrozumiałe jest, że jeśli istnieją takie podejrzenia, władze uznają za konieczne podjąć pilne działania bez oczekiwania na wynik śledztwa karnego, zapobiegając ujawnieniu, na wczesnym etapie, podejrzeń dotyczących danej osoby, co mogłoby spowodować ryzyko matactwa w śledztwie karnym.

158. Wydaje się ponadto, w świetle informacji znajdujących się w posiadaniu Trybunału, że sądy krajowe nie wykorzystały swojego uprawnienia do odtajnienia pewnych dokumentów. Wprawdzie zbadały dokumenty niejawne, ale wyraźnie stwierdziły, że nie mogą one być ujawnione skarżącemu. Nie jest zatem możliwe, by Trybunał orzekł w sprawie dogłębności kontroli przeprowadzonej przez sądy krajowe. W tym aspekcie nie przeprowadziły one rozróżnienia dotyczącego poziomu tajności – poufne, tajne, ściśle tajne – przedstawionych dokumentów, jako że Najwyższy Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził (odrzucając zatem zarzut podniesiony przez skarżącego), że poziom tajności był nieistotny, ponieważ dotyczył zakresu i dogłębności kontroli przeprowadzanej przez sąd. Mając jednak na uwadze tajność dokumentów, uznanych za takie przez różne organy sądowe badające sprawę, nie mogły one w swoich orzeczeniach szczegółowo wyjaśnić zakresu przeprowadzonej przez nie kontroli bez naruszania tajności informacji będących w ich posiadaniu.

159. Trybunał uznaje, że raport służb wywiadowczych, który posłużył za podstawę dla decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa skarżącego, został opatrzony najniższą klauzulą tajności, tj. klauzulą „zastrzeżone” (zob. paragrafy 15 i 38 powyżej). Jednakże uważa, że fakt ten nie pozbawił władz czeskich prawa do nieujawniania treści skarżącemu. Z orzecznictwa Najwyższego Sądu Administracyjnego wynika, choć pochodzi ono z czasów późniejszych niż wyrok w przedmiotowej sprawie (zob. paragraf 65 powyżej), że wbrew twierdzeniu skarżącego ustawa nr 412/2005, a w szczególności art. 133 ust. 3 ustawy, ma zastosowanie do wszelkich informacji sklasyfikowanych jako poufne i nie jest ograniczona do danych o wyższym poziomie tajności. W związku z powyższym zastosowanie art. 133 ust. 3 ustawy nr 412/2005 przez sądy krajowe nie wydaje się arbitralne lub wyraźnie nieuzasadnione.

160. Niezależnie od powyższego byłoby pożądane – w zakresie zgodnym z zachowaniem tajności i właściwym prowadzeniem śledztw dotyczących skarżącego – by władze krajowe, a przynajmniej Najwyższy Sąd Administracyjny, wyjaśniły, nawet jeśli tylko skrótowo, zakres kontroli, jaką przeprowadziły, oraz zarzuty przeciwko skarżącemu. W tym względzie Trybunał odnotowuje z zadowoleniem pozytywny kierunek zmian w orzecznictwie Najwyższego Sądu Administracyjnego (zob. paragrafy 63-64 powyżej).

161. Mając na uwadze postępowanie jako całość, charakter sporu i margines oceny, z jakiego korzystają władze krajowe, Trybunał uznaje, że obostrzenia ograniczające korzystanie przez skarżącego z praw przysługujących mu zgodnie z zasadą postępowania kontradyktoryjnego oraz równości stron zostały zrównoważone w taki sposób, iż nie została zachwiana sprawiedliwa równowaga pomiędzy stronami w takim zakresie, by zakłócić istotę prawa skarżącego do rzetelnego procesu.

162. A zatem nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji.

Z TYCH PRZYCZYN TRYBUNAŁ

1. Oddala, stosunkiem głosów piętnastu do dwóch, wstępne zastrzeżenia podniesione przez Rząd;

2. Orzeka, stosunkiem głosów dziesięciu do siedmiu, że nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji.

Sporządzono w języku angielskim i francuskim oraz ogłoszono podczas rozprawy jawnej w Pałacu Praw Człowieka w Strasburgu w dniu 19 września 2017 r.

Johan Callewaert Guido Raimondi
Zastępca Kanclerza Przewodniczący

Zgodnie z art. 45 ust. 2 Konwencji i Regułą 74 § 2 Regulaminu Trybunału, następujące opinie odrębne zostały załączone do niniejszego wyroku:

(a) Zgodna opinia odrębna sędziego Wojtyczka;

(b) Wspólna częściowo rozbieżna opinia odrębna sędziów: Raimondiego, Sicilianosa, Spano, Ravaraniego i Pastora Vilanovy;

(c) Wspólna częściowo rozbieżna opinia odrębna sędziów: Lazarovej Trajkovskiej i Lópeza Guerry;

(d) Częściowo rozbieżna opinia odrębna sędziego Serghidesa;

(d) Rozbieżna opinia odrębna sędziego Sajó.

G.R.
J.C.

[Opinie odrębne zostały pominięte w niniejszym tłumaczeniu]

1 Źródło: Nota informacyjna na temat orzecznictwa Trybunału nr 210, sierpień-wrzesień 2017 r. ( Information Note 210. Case-law of the European Court of Human Rights, August-September 2017).