Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

© Copyright for the Polish translation by Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2018

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA

PIĄTA SEKCJA

DECYZJA

[wyciąg]

Skarga nr 14894/14
Chérif BOUDELAL przeciwko FRANCJI

Europejski Trybunał Praw Człowieka (Sekcja Piąta), obradujący w dniu 13 czerwca 2017 r. jako Izba złożona z:

Angelika Nußberger, przewodnicząca,
Erik Møse,
Nona Tsotsoria,
André Potocki,
Síofra O’Leary,
Mārtiņš Mits,
Gabriele Kucsko-Stadlmayer, sędziowie,
i Milan Blaško, Zastępca Kanclerza Sekcji,

Uwzględniając wyżej wymienioną skargę złożoną w dniu 15 lutego 2014 r.,

Uwzględniając uwagi przedłożone przez strony,

Po obradach, wydaje następującą decyzję:

FAKTY

[Paragrafy 1-12 decyzji pominięte i zastąpione tłumaczeniem poniższego streszczenia przygotowanego przez Kancelarię Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

Streszczenie stanu faktycznego 1 :

Skarżący, Chérif Boudelal, jest obywatelem Algierii, który urodził się w 1945 r. i mieszka w Avignon. Pan Boudelal mieszka legalnie we Francji od 1967 r.

W 2009 r. złożył wniosek o obywatelstwo francuskie w drodze przywrócenia. Ministerstwo ds. imigracji, integracji, tożsamości narodowej i rozwoju wspierającego odrzuciło jego wniosek w szczególności ze względu na fakt iż miał on powiązania z „ruchem odpowiedzialnym za brutalne działania i propagującym radykalne praktykowanie islamu: społecznością Paix comme Palestine”, któremu przewodniczył, będącym, w opinii ministerstwa, lokalnym oddziałem organizacji „bliskiej ideologii Hamasu (Palestyńskiego Bractwa Muzułmańskiego)”.

Pan Boudelal złożył odwołanie do Ministerstwa ds. imigracji, integracji, tożsamości narodowej i rozwoju wspierającego. Wiceminister podjął decyzję o podtrzymaniu odmowy.

Pan Boudelal oraz jego żona, której wniosek również został odrzucony, zwrócili się do sądu administracyjnego w Nantes o kasację decyzji. W dniu 22 lutego 2012 r. sąd oddalił ich wnioski. Apelacyjny Sąd Administracyjny w Nantes podtrzymał wyrok w dniu 31 maja 2013 r. Stwierdził, że obowiązkiem ministra odpowiedzialnego za naturalizację jest przede wszystkim dokonanie oceny interesu w wyrażeniu zgody na naturalizację lub przywrócenie obywatelstwa francuskiego cudzoziemcowi, który się o nie ubiega, oraz że w kontekście „badania stosowności” minister miał również prawo „wziąć pod uwagę wszelkie niekorzystne informacje dotyczące postępowania wnioskodawcy, jakie otrzymał”.

Wniosek o przyznanie pomocy prawnej złożony przez pana Boudelala w ramach postępowania kasacyjnego został odrzucony na takiej podstawie, iż nie było możliwości podniesienia żadnych poważnych podstaw kasacji od wyroku sądu wynikających z podstaw prawnych.]

SKARGA

13. Powołując się na art. 10 i 11 Konwencji [o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności], Skarżący zarzuca, że w celu odrzucenia jego wniosku o przywrócenie obywatelstwa francuskiego, władze krajowe oparły się na fakcie, że walczy on w sprawie palestyńskiej i sprawie imigrantów. Skarży się na „odmowę obywatelstwa za myślozbrodnię”.

PRAWO

14. Skarżący zarzuca, że w celu odrzucenia jego wniosku o przywrócenie obywatelstwa francuskiego władze krajowe oparły się na fakcie, że walczy w sprawie palestyńskiej i sprawie imigrantów. Powołuje się na art. 10 i 11 Konwencji, które gwarantują wolność wyrażania opinii oraz wolność zgromadzeń i stowarzyszania się. Ponadto, argumentując, że stanowi to „odmowę obywatelstwa za myślozbrodnię", skarży się co do istoty na naruszenie art. 9 Konwencji. Przepisy te są sformułowane w sposób następujący:

Art. 9

„1. Każdy ma prawo do wolności myśli, sumienia i wyznania; prawo to obejmuje wolność zmiany wyznania lub przekonań oraz wolność uzewnętrzniania indywidualnie lub wspólnie z innymi, publicznie lub prywatnie, swego wyznania lub przekonań przez uprawianie kultu, nauczanie, praktykowanie i czynności rytualne.

2. Wolność uzewnętrzniania wyznania lub przekonań może podlegać jedynie takim ograniczeniom, które są przewidziane przez ustawę i konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa publicznego, ochronę porządku publicznego, zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób”.

Art. 10

„1. Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych.

2. Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej”.

Art. 11

„1. Każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów.

2. Wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Niniejszy przepis nie stanowi przeszkody w nakładaniu zgodnych z prawem ograniczeń w korzystaniu z tych praw przez członków sił zbrojnych, policji lub administracji państwowej”.

A. Twierdzenia stron

1. Rząd

15. Rząd przypomina, że ani Konwencja, ani jej protokoły nie gwarantują prawa do obywatelstwa, a warunki narzucone przez prawo krajowe dotyczące nabycia obywatelstwa wchodzą w zakres Konwencji tylko wtedy, gdy skutecznie mogą naruszać gwarantowane przez nią prawa.

16. Jednak, jak zauważa on w pierwszej kolejności, Skarżący nie wykazuje, że ​​decyzja o odmowie przywrócenia obywatelstwa francuskiego, która została wobec niego wydana, miała wpływ na jego wolność wyrażania opinii, sumienia lub stowarzyszania się: zawsze był w stanie wyrażać się swobodnie i dołączać do stowarzyszeń, które wybrał, nadal jest członkiem społeczności Paix comme Palestine i nigdy nie był karany za swoje opinie, za udział w manifestacjach lub członkostwo w stowarzyszeniu. Po drugie, Rząd podkreśla, że państwo korzysta z marginesu oceny w zakresie warunków przyznawania obywatelstwa, zwracając uwagę w szczególności, że naturalizacja lub przywrócenie obywatelstwa nie są prawem w prawie francuskim, ale przysługą wyświadczoną przez państwo. Dodaje, że jeśli administracja ma w związku z tym swobodę decyzyjną i może także odmówić naturalizacji lub przywrócenia obywatelstwa, zainteresowane strony są zabezpieczone przed arbitralnością, ponieważ administracja jest zobowiązana do uzasadnienia decyzji odmownych, i ponieważ mogą przekazać sprawę o przekroczenie uprawnień sędziemu, który orzeka po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego. W odniesieniu do przedstawionych przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku Skarżącego Rząd twierdzi, że Trybunał orzekł w sprawie Petropavlovskis przeciwko Łotwie (nr 44230/06, § 84, EKPC 2015), że państwa mają prawo domagać się od wnioskodawcy pewnej lojalności, wobec Skarżącego nie czyniono zarzutów odnośnie do jego przekonań, opinii lub zobowiązań stowarzyszeniowych, a władze po prostu uznały, że jego naturalizacja jest niewłaściwa, gdyż „jego udział w pro-palestyńskim ruchu może wzbudzić wątpliwości co do jego lojalności wobec instytucji francuskich”. W związku z powyższym, odnosząc się do cytowanego powyżej wyroku w sprawie Petropavlovskis, Rząd zwraca się do Trybunału, aby ten uznał, że art. 9, 10 i 11 Konwencji nie mają w tym przypadku zastosowania.

17. Ponadto Rząd zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że w niniejszym przypadku nie doszło do ingerencji organu publicznego w wykonywanie wolności gwarantowanych przez te przepisy, zważywszy że odrzucenie wniosku Skarżącego nie miało na nie żadnego wpływu. Zakładając, że Trybunał uzna, że doszło do takiej ingerencji, należy zauważyć, że została ona przewidziana przez prawo (Rząd odwołuje się w szczególności do art. 36 dekretu nr 93-1362 z dnia 30 grudnia 1993 r.) i służyła uprawnionemu celowi: bezpieczeństwu publicznemu i ochronie porządku publicznego i moralności. Należy również zauważyć, że w dziedzinie naturalizacji, w której państwo musi dysponować szerokim marginesem oceny, fakt przyznania lub odmowy naturalizacji cudzoziemcowi, którego zobowiązania bojowe wzbudzają wątpliwości co do jego lojalność wobec instytucji francuskich, nie stanowi w społeczeństwie demokratycznym nadmiernego naruszenia wolności wyrażania opinii, sumienia i stowarzyszania się, zważywszy że wątpliwości te opierają się na ustalonych faktach.

2. Skarżący

18. Skarżący odpowiada, że Trybunał podkreślił w powyższym wyroku w sprawie Petropavlovskis (§ 73), że choć Konwencja nie gwarantuje prawa do uzyskania obywatelstwa, arbitralna odmowa naturalizacji może rodzić zagadnienie z jej zakresu. Ma to więc miejsce w jego sprawie, zważywszy że odmowa opiera się na jego opiniach, uwagach i zobowiązaniach stowarzyszeniowych, z wyłączeniem względów dotyczących np. rejestru karnego lub braku asymilacji. Podkreśla on również, że okoliczności jego sprawy różnią się od tych ze sprawy Petropavlovskis, w której brak lojalności Skarżącego można było wydedukować z jego anty-łotewskiej działalności i z faktu, że starał się o naturalizację, aby kandydować w wyborach, by w ten sposób realizować tę swoją działalność; w jego własnym przypadku zarzucane mu myśli, uwagi i działalność nie dotyczyły Republiki Francuskiej ani rządu francuskiego, a jego wniosek o przywrócenie obywatelstwa francuskiego nie miał na celu umożliwienia mu kandydowania w wyborach jako przedstawiciel partii frakcyjnej, aby wpłynąć na integralność państwa francuskiego.

19. Skarżący dodaje, że doszło do ingerencji w korzystanie z wolności zagwarantowanych w art. 9, 10 i 11 Konwencji, ingerencja ta wynikała nie z odmowy przywrócenia obywatelstwa francuskiego jako takiego, lecz z podanych przyczyn tej odmowy. Według niego oparcie odmowy na takich argumentach, że wnioskodawca jest „przekonanym bojownikiem o sprawę palestyńską” lub „zajadłym krytykiem polityki izraelskiej” lub jest „żarliwie zaangażowany w obronę praw imigrantów”, jak uczyniły to władze i sądy krajowe, wywołuje efekt mrożący, który ma następujące założenie: powstrzymaj się od jakiejkolwiek działalności, uwag, opinii lub myśli, które prowadziłyby cię do poparcia sprawy palestyńskiej lub sprawy imigrantów lub do krytyki Izraela, w przeciwnym razie administracja francuska będzie usprawiedliwiona, wpędzając cię w kłopoty.

20. Skarżący przyznaje, że ingerencja ta była przewidziana przez prawo, a ponieważ miała na celu zapewnienie lojalności osoby ubiegającej się o naturalizację, miała także uprawniony cel. Uważa on jednak, że w społeczeństwie demokratycznym nie była ona konieczna, aby osiągnąć ten cel. Podkreśla w tym względzie, że władze i sądy francuskie wyciągnęły wniosek o braku jego lojalności wobec Francji na podstawie faktu, że walczył o sprawę palestyńską, popierał pokój na Bliskim Wschodzie i krytykował operacje wojenne prowadzone w Strefie Gazy.

Niemniej jednak, nie tylko żaden z tych powodów nie był poważny, ale co więcej ten, który miał być głównym i decydującym, wynikał z zastosowania rozumowania kapilarnego. Skarżący odwołuje się w tym względzie do treści pisma z dnia 6 października 2010 r., cytowanego przez sądy, do których się zwrócił, w którym administracja zarzuca mu powiązania z ruchem Paix comme Palestine, który miałby mieć powiązania z Komitetem Dobroczynności i Pomocy dla Palestyńczyków, który miałby być bliski ideom Hamasu, który miałby być palestyńską emanacją Bractwa Muzułmańskiego. Władze i sądy krajowe działały również poprzez insynuację. Byłoby jednak błędem uwzględnianie motywu czyichś myśli, słów lub działań stowarzyszeniowych, by sugerować, że osoba ta byłaby znana władzom w nieprzychylnym znaczeniu, niepożądana, niechciana, o wątpliwej lojalności wobec Francji, ponieważ insynuacja – jako nie poddająca się wykazaniu – nie może być obalona przez wykazanie.

B. Ocena Trybunału

21. Trybunał zauważa, że wniosek Skarżącego o przywrócenie obywatelstwa francuskiego został odrzucony ze względu na wątpliwości co do jego lojalności wobec Francji. Z wyroku Apelacyjnego Sądu Administracyjnego w Nantes z dnia 31 maja 2013 r. (zob. paragraf 8 powyżej) wynika w szczególności, że ta wątpliwość opierała się na następujących elementach: Skarżący był „przekonanym bojownikiem o sprawę palestyńską, której [był] gorliwym obrońcą” i „zajadłym krytykiem izraelskiej polityki”; był „gorliwie zaangażowany w obronę praw imigrantów”; jego zaangażowanie opierało się na strukturach stowarzyszeniowych, które zainicjował lub ożywił (wyrok odnosi się do stowarzyszenia Paix comme Palestine, które opisuje jako lokalny oddział organizacji „bliskiej ideologii Hamasu”, oraz do stowarzyszenia „ Immigration Repère et Citoyenneté”); „uczestniczył w licznych manifestacjach na rzecz sprawy palestyńskiej od 14 października 2000 r.”; w styczniu 2009 r., podczas manifestacji przeciwko izraelskiej interwencji wojskowej w Strefie Gazy, Skarżący zabrał głos, aby przekazać protestującym „wiadomości o sytuacji w Strefie Gazy”, stwierdził, że jest „w kontakcie z przedstawicielem Hamasu [i powiedział], że organizacja ta odmówiłaby rozejmu proponowanego przez państwo Izrael”.

22. Trybunał podziela pogląd Rządu, według którego w niniejszej sprawie należy się odnieść do sprawy Petropavlovskis (cytowanej powyżej), mimo że te dwa przypadki różnią się kontekstem, w jakim się mieszczą.

23. W sprawie Petropavlovskis chodziło o osobę narodowości rosyjskiej urodzoną na Łotwie w 1955 r., zaangażowaną przeciw reformie edukacji, a za promowaniem prawa społeczności rosyjskojęzycznej do korzystania z edukacji w języku rosyjskim, której wniosek o obywatelstwo łotewskie przez naturalizację został odrzucony z powodu braku lojalności wobec Republiki Łotewskiej. Rada Ministrów uznała, że z działań zainteresowanego wynika, że nie mógł uczciwie przysiąc wierności Republice Łotewskiej. Według Rady Ministrów jego publiczne oświadczenia dowodziły, że nie miał on z nią prawdziwego związku, że nie chciał go ustanowić i że ubiegał się o obywatelstwo jedynie w kontekście kampanii politycznej mającej jej szkodzić.

24. Opierając się na art. 10 i 11 Konwencji, Skarżący skarżył się na odmowę przyznania mu obywatelstwa łotewskiego, twierdząc w szczególności, że odmowa miała na celu ukaranie go za wyrażanie opinii i korzystanie z prawa do pokojowych zgromadzeń. Trybunał stwierdził jednak, że przepisy te nie miały zastosowania w okolicznościach tamtej sprawy.

25. Aby dojść do takiego wniosku, Trybunał najpierw stwierdził, że Skarżący mógł swobodnie wyrażać swoje poglądy, zarówno przed odrzuceniem wniosku o naturalizację, jak i po jego odrzuceniu, i że nic nie wskazywało na to, że decyzja ta miała zniechęcający wpływ na niego, ani że polityka rządu łotewskiego w obszarze obywatelstwa miała taki wpływ na niego lub na osoby wyrażające podobne jak on poglądy. Trybunał brał również pod uwagę fakt, że nie został on ukarany na podstawie prawa karnego za wyrażanie swoich opinii lub udział w manifestacji.

26. Następnie Trybunał orzekł, że odrzucenie wniosku Skarżącego o naturalizację nie miało na celu ukarania go za korzystanie z wolności wyrażania opinii i zgromadzeń. Podkreślił, że wybór kryteriów do celów procedury naturalizacyjnej zasadniczo nie podlega szczególnym zasadom prawa międzynarodowego i że państwa swobodnie decydują o przyznaniu naturalizacji osobom, które o to wnioskują (paragraf 80). W tym kontekście przypomniał, że choć w pewnych okolicznościach arbitralne lub dyskryminujące decyzje wydane w zakresie obywatelstwa mogą podnosić kwestie z zakresu ogólnie praw człowieka, a w szczególności Konwencji, ani Konwencja, ani ogólnie prawo międzynarodowe nie przewidują prawa do nabycia określonego obywatelstwa (paragraf 83). Następnie, po stwierdzeniu, że nic w łotewskim ustawodawstwie dotyczącym obywatelstwa nie wskazywało na to, że Skarżący może domagać się bezwarunkowego prawa do uzyskania obywatelstwa łotewskiego, i że nie było powodu, aby sądzić, że decyzja podjęta w niniejszej sprawie była skażona arbitralnością, Trybunał orzekł, że wymóg lojalności wobec państwa i Konstytucji, od którego prawo łotewskie uzależniało przyznanie obywatelstwa, nie był środkiem karnym ograniczającym wolność wyrażania opinii i zgromadzeń, ale kryterium, które powinna spełnić każda osoba, która chce uzyskać obywatelstwo łotewskie przez naturalizację (paragraf 85).

27. W niniejszej sprawie, podobnie jak skarżący w sprawie Petropavlovskis, Skarżący mógł, zarówno przed jak i po odrzuceniu wniosku o przywrócenie francuskiego obywatelstwa, swobodnie wyrażać swoje poglądy, brać udział w manifestacjach i przystępować do stowarzyszeń, które wybrał. Ponadto, choć odwołuje się on do efektu zniechęcającego, jaki środek ten miałby dla jego zdolności do korzystania z praw zagwarantowanych w art. 9, 10 i 11 Konwencji, nie popiera tego stwierdzenia. Z akt sprawy nie wynika, że na skutek tego na przykład zrezygnował ze zobowiązań stowarzyszeniowych lub z wyrażania swoich opinii.

28. Co więcej, ta decyzja odmowna, która nie była powiązana z żadnym innym środkiem, takim jak sankcje karne, nie miała charakteru karzącego. W rzeczywistości ograniczała się jedynie do odnotowania faktu, że nie spełniono jednego z kryteriów ustanowionych przez prawo krajowe w zakresie naturalizacji lub przywrócenia obywatelstwa francuskiego. Trybunał zauważa w związku z tym, że podobnie jak prawo łotewskie, które było rozpatrywane w sprawie Petropavlovskis, prawo francuskie nie gwarantuje cudzoziemcom bezwarunkowego prawa do uzyskania obywatelstwa francuskiego. Przeciwnie, warunkuje uzyskanie obywatelstwa lojalnością wnioskodawców, ocenianą przez władze, oferując im zabezpieczenie przed arbitralnością poprzez zobowiązanie władz do uzasadnienia decyzji odmownych i umożliwienie osobom, które dostały odmowę, odwołania się do sądów administracyjnych. Z akt sprawy jasno wynika, że Skarżący rzeczywiście skorzystał z tych zabezpieczeń.

29. Trybunał zauważa również, że konkluzja Apelacyjnego Sądu Administracyjnego w Nantes opiera się na ustaleniu, że elementy sprawy mogą „wzbudzać wątpliwości co do lojalności [Skarżącego] wobec Francji” (paragraf 8 powyżej). Również w tym aspekcie niniejsza sprawa jest podobna do sprawy Petropavlovskis (cytowanej powyżej, § 85), w której Trybunał znaczną wagę przypisał faktowi, że ocena lojalności dokonana na potrzeby decyzji w sprawie wniosku o przyznanie obywatelstwa łotewskiego nie odnosiła się do lojalności wobec sprawującego władzę rządu, lecz do lojalności wobec państwa i Konstytucji.

30. Podsumowując, podobnie jak w sprawie Petropavlovskis (cytowanej powyżej, § 86), Trybunał nie widzi, w jaki sposób Skarżącemu uniemożliwiono wyrażanie jego poglądów lub branie udziału w jakimkolwiek zgromadzeniu lub ruchu. Dochodząc do tego wniosku, Trybunał stwierdza, że art. 9, 10 i 11 Konwencji nie mają zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

31. Wynika z tego, że skargę należy odrzucić zgodnie z art. 35 ust. 3 lit. a i ust. 4 Konwencji.

Z tych powodów Trybunał jednogłośnie,

Uznaje skargę za niedopuszczalną.

Sporządzono w języku francuskim, a następnie powiadomiono na piśmie w dniu 6 lipca 2017 r.

Milan Blaško Angelika Nußberger
Zastępca Kanclerza Przewodnicząca

1 Źródło: Komunikat prasowy ECHR 235(2017), 6.07.2017 ( Press Release issued by the Registrar of the Court, ECHR 235(2017), 6.07.2017 ).